.
ESB Dossier MKBA: maatwerk in gebruik
Over volwassen beleid
en volwassen beleidsanalyse
George
Gelauff
Directeur bij het
Kennisinstituut
voor Mobiliteitsbeleid (KiM)
74
W
aar staan de conclusies van de
MKBA, helder in de oplegnotitie
of ergens op pagina 80 van een achtergrondstuk? Hoe zijn die conclusies verwoord, geven ze een evenwichtig beeld of
worden alleen aspecten genoemd die de voorgenomen
beslissing ondersteunen? Dit zijn twee vragen die de
afgelopen zeven jaar altijd langs kwamen als ik een vergadering voorbereidde waarin investeringen in infrastructuur of gebiedsontwikkeling aan de orde waren.
Recentelijk, vlak voor mijn vertrek van het CPB naar
het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM),
stelde ik tijdens zo’n vergadering de eerste vraag weer
bij een bepaald project. Ik kreeg als antwoord: ‘Dat
hoef je niet meer te vragen, we zetten de conclusies nu
standaard in de oplegnotitie.’ Dit is een duidelijke illustratie van een volwassen omgang met MKBA’s in de
beleidsvoorbereiding.
MKBA’s bieden een brede welvaartsafweging.
Zoals de Algemene leidraad stelt, biedt de MKBA informatie over de legitimiteit van overheidsingrijpen,
de effectiviteit van een maatregel en vooral over de efficiëntie van die maatregel: wegen de maatschappelijke
baten op tegen de kosten? Het gebruik van MKBA’s in
de beleidsvoorbereiding heeft in Nederland een grote
ontwikkeling doorgemaakt. Dit dossier geeft dat mooi
aan, zoals de bijdragen van Rob van der Veeren, van
Jarig van Sinderen en van Jarl Kind et al. laten zien).
Van de verwarring bij projecten als de Betuweroute
naar de duidelijkheid van de Leidraad OEI en nu de
verbreding in de Algemene leidraad (Gusta Renes en
Gerbert Romijn). Het dossier biedt ook een mooie
staalkaart van overwegingen bij mogelijke verbreding
van het gebruik van de MKBA op een groot aantal
beleidsterreinen. Daar liggen veel kansen en zal ook
nog veel kennis opgebouwd moeten worden, zoals de
dossierartikelen van Carl Koopmans en Pierre Koning
en van Mark Pomp et al. laten zien. Toepassing in de
praktijk vereist wel een adequate kwaliteitsborging om
te verzekeren dat de uitkomsten betrouwbaar en evenwichtig zijn, zoals Pauline Wortelboer-van Donselaar
en Robbert Bakker in het dossier uitleggen.
Dit slotessay beoogt een beeld te geven van de
praktijk van de toepassing van MKBA’s in beleidsvoorbereiding, uitgaande van de rijke ervaringen in
Nederland bij infrastructuur en ruimte. Dit beeld kan
tot voorbeeld strekken voor beleidsmakers en opstellers van MKBA’s. Op basis daarvan zal ik betogen hoe
zij hun rol kunnen invullen op een manier waarmee de
objectiverende kracht van de MKBA zo goed mogelijk
tot zijn recht komt in besluitvorming.
Praktijk bij infrastructuur en ruimte
In de praktijk is er de afgelopen jaren veel ervaring
opgedaan met MKBA’s bij infrastructuur en ruimte.
De Algemene leidraad verwijst naar twee evaluaties
van het gebruik van de MKBA. Rienstra (2008) laat
zien dat van 46 infrastructuurprojecten in 65 procent
van de gevallen de beslissing om door te gaan met de
volgende fase in de MIRT-besluitvorming in overeenstemming is met het MKBA-saldo. In 30 procent
van de gevallen gaat het project door, ondanks een
Jaargang 99 (4696S) 23 oktober 2014
Slotessay ESB
negatief MKBA-saldo. Niet verder is onderzocht of
daar een positief gewaardeerde niet te kwantificeren
post aan ten grondslag kan liggen. In de resterende
5 procent is de uitkomst andersom: het project gaat
niet door terwijl het MKBA-saldo positief is. Hanemaayer et al. (2010) betogen dat voor de projecten uit
het Budget Nota Ruimte de MKBA-uitkomsten niet
tot wezenlijke consequenties hebben geleid. Er zijn
geen projecten afgevallen en projectplannen zijn nauwelijks substantieel aangepast, ook niet bij projecten
met negatieve MKBA-saldi. Reden daarvoor zou kunnen zijn dat het Rijk al toezeggingen had gedaan om
te participeren in deze projecten en dat de projecten
al in een vergevorderd stadium waren toen de MKBA
in beeld kwam.
De discussies die zich hebben voorgedaan over de
MKBA’s voor de projecten in het kader van het Budget
Nota Ruimte tonen de complexiteit van de praktische
besluitvorming (Verrips et al., 2009). Deels ging die
discussie over methodologische kwesties die nog onvoldoende uitgekristalliseerd waren op het moment
dat de MKBA’s opgesteld werden. Vragen rezen bijvoorbeeld over het opnemen van btw-opbrengsten in
de MKBA en de juiste definitie van het nulalternatief
ten opzichte van het projectalternatief. Deels ging het
ook over een adequate presentatie van de uitkomsten
voor degenen die de besluiten nemen. Dan komen de
punten over presentatie van conclusies en evenwichtige weergave van de uitkomsten waar dit naschrift mee
opent om de hoek kijken.
Daarnaast was er regelmatig discussie over de
noodzaak van een rijksbijdrage. Soms was de grondexploitatie positief, zodat er geen reden was voor overheidsbijdrage. Of de gevraagde rijksbijdrage was meer
dan het verschil tussen de netto maatschappelijke
baten en de netto private baten. Of de baten sloegen
vooral lokaal neer, wat eerder een reden is voor een bijdrage van lagere overheden dan van het Rijk. In andere
gevallen bestond een project uit een reeks maatregelen
die elk op zich op te vatten waren als onafhankelijke
deelprojecten. Dan dienen alle afzonderlijke maatregelen separaat middels een MKBA beoordeeld te worden. Dat voorkomt dat maatschappelijk onrendabele
projecten meeliften onder de vleugels van rendabele
projecten.
Soms ging de discussie over wat nu het relevante
besluit was. De vraag was vooral of het besluit over een
rijksbijdrage aan een project eigenlijk niet al genomen
was. Dat speelt een grote rol bij de keuze tussen een
Jaargang 99 (4696S) 23 oktober 2014
MKBA of een kosteneffectiviteitsanalyse (KEA). Bij
een MKBA gaat het om de absolute waardering om
geïnformeerd een beslissing te kunnen nemen over wel
of niet uitvoeren van een project. Bij een KEA gaat het
om een relatieve waardering bij de keuze van het beste
alternatief wanneer de beslissing om het project uit te
voeren al genomen is. Dat verschil wordt vooral pikant
als er twee of meer projecten zijn met een verschillende
doch allemaal negatieve MKBA-uitkomst. Als MKBA
zijn alle uitkomsten negatief. Gepresenteerd als KEA
scoort het minst slechte project positief ten opzichte
van het slechtste alternatief.
Steeds meer worden MKBA’s
gebruikt om het ontwerpproces
van het project te ondersteunen
en verbeteren
Niet te monetariseren grootheden zoals natuurwaarden of cultuurhistorische waarden maken besluitvorming ook lastig. Gebruikelijk is dat deze afzonderlijk worden vermeld naast het MKBA-saldo. Volgens
sommigen verdwijnen deze grootheden dan uit beeld
omdat ze onvoldoende zwaar worden meegewogen ten
opzichte van de te monetariseren variabelen. Een project kan daarom onterecht worden afgewezen omdat
het gemonetariseerde deel negatief is. Dat hoeft echter
geenszins het geval te zijn (Maarten van ’t Riet in dit
dossier). Het is aan de politieke besluitvormers om vast
te stellen hoe de relevante natuurwaarde of cultuurhistorische waarde zich verhoudt tot het gemonetariseerde deel. De MKBA kan hierbij een nuttige rol spelen door aan te geven hoe groot die waarde minimaal
moet zijn om tot een positief maatschappelijk saldo te
leiden. Door de minimale waarde van het betreffende
project te vergelijken met andere projecten ontstaat
een beeld hoe de waardering van niet te monetariseren
grootheden zich verhoudt tot eerdere besluiten. Dat is
relevante beslisinformatie.
De ervaringen tijdens het proces van het Budget
Nota Ruimte vormden een van de impulsen die een
75
ESB Dossier MKBA: maatwerk in gebruik
verschuiving in gang gezet hebben in de toepassing
van MKBA’s in de beleidspraktijk. Niet langer is het
doel alleen nog maar om aan het eind van het proces
een oordeel uit te spreken of het project de maatschappelijke welvaart verhoogt of niet, met alle gevoeligheden en spanningen over kwaliteit en presentatie van
dien. Steeds meer worden MKBA’s gebruikt om het
ontwerpproces van het project te ondersteunen en
verbeteren (zie de bijdrage van Els Beukers). De KEA
Afsluitdijk is hier een goed voorbeeld van. Zwaneveld
et al. (2012) beschrijven de voortgang van het proces,
de inhoudelijke keuzes, de samenwerking met de projectorganisatie, de presentatie aan beleidsmakers en
De kern is of de argumenten in
de MKBA beschikbaar zijn geweest
voor politici, de oppositie en
ultiem voor de burger
de ondersteuning van de besluitvorming. Uiteindelijk
resulteerde een project dat de goede elementen van de
zes initiële alternatieven combineerde tot een kwalitatief hoogwaardige zevende variant, die ook nog eens
aanzienlijke kostenbesparingen met zich mee bracht.
Die oplossing had zich niet voorgedaan als de MKBA
alleen voor een eindoordeel zou zijn gehanteerd. Het
artikel van Zwaneveld et al. (2012) is verplichte kost
voor ieder die wil leren uit die praktijk.
Volwassen
In internationaal perspectief behoort Nederland tot de
voorlopers bij de onafhankelijke analyse van beleidsopties en het benutten daarvan in de beleidsvoorbereiding. De ontwikkelde praktijk bij de inzet van MKBA’s
op het fysieke domein maakt daar een belangrijk deel
van uit en biedt perspectieven voor andere domeinen.
In Nederland is de MKBA de puberteitsfase inmiddels ontstegen. Dat is een groot goed, het helpt om een
zuiver beeld te krijgen van alle argumenten die een rol
spelen bij de afwegingen die voorliggen. Tegelijkertijd
vormt de MKBA, of de uitkomst van een andere vorm
76
van beleidsanalyse, niet de (enige) basis voor politieke
keuzes. Deskundigen die MKBA’s opstellen regeren
Nederland niet. De politiek maakt autonoom haar afwegingen en legt daar verantwoording voor af binnen
onze democratie.
Politieke afwegingen kunnen heel anders uitvallen dan de uitkomst van de MKBA. Dat kan pijn doen
bij degenen die hard gewerkt hebben aan een gedegen
MKBA, maar er is niets mis mee. De politiek heeft haar
eigen afwegingen en verantwoordelijkheid. Volwassen
opstellers van MKBA’s realiseren zich dit en zijn zich
bewust van hun plaats in het besluitvormingsproces.
Wel hebben zij aandacht voor een ordentelijke communicatie van die uitkomsten.
De kern is of de argumenten die staan in de
MKBA of in een andere beleidsanalyse beschikbaar
zijn geweest voor politici toen ze tot hun oordeel kwamen. En of ze beschikbaar zijn voor de oppositie als een
kabinet verantwoording aflegt in het parlement. En ultiem of ze beschikbaar zijn voor de burger als deze in
het stemhokje afweegt wat politieke partijen de afgelopen tijd hebben laten zien. De pers legt vaak de verbinding tussen beleidsanalyse en burger. De MKBAuitkomsten van lokale projecten krijgen aandacht in de
plaatselijke pers. Zo verschijnen er redactionele bijdragen en opiniestukken in het Eindhovens Dagblad en
het Brabants Dagblad na de presentatie door Decisio
van de eerste resultaten van de MKBA voor de ruit van
Eindhoven op 26 september 2014. In sommige gevallen hebben lokale projecten zelfs landelijke uitstraling.
De second opinion over de verbreding van de A27 bij
Amelisweerd (CPB, 2014) krijgt aandacht in veel landelijke kranten en het NOS Journaal. Openbaarheid
van de uitkomsten van de MKBA en van de kwaliteitsborging (de second opinion) is dan ook cruciaal om de
burger goed te informeren.
Beschikbaarheid van argumenten en openbaarheid gaat niet vanzelf. MKBA’s zijn technische en complexe analyses, die vaak alleen goed toegankelijk zijn
voor de insider. Dat vraagt een substantiële inspanning
van de opsteller van de MKBA om de uitkomsten toegankelijk te presenteren. Goed ingevoerde journalisten kunnen vervolgens hun vakkennis inzetten om de
uitkomsten te vertalen voor een breed publiek. In het
fysieke domein is daar al veel ervaring mee opgedaan.
Openbaarheid kan ook pijn doen voor beleidsmakers. Voor je het weet komen argumenten in discussie
die tegen een voorgenomen beslissing pleiten. Dan kan
de neiging ontstaan om die argumenten niet te breed
Jaargang 99 (4696S) 23 oktober 2014
Slotessay ESB
uit te meten. Volwassen beleidsvoorbereiding vraagt
erom die neiging te onderdrukken en helder uit te leggen waarom andere argumenten de doorslag geven.
Zo’n volwassen houding is soms puur eigenbelang:
de schade is vaak veel groter als achteraf blijkt dat er
argumenten op tafel lagen die niet gecommuniceerd
zijn. Of eigenbelang hangt samen met het besef dat een
politieke partij nu aan het bewind is, maar mogelijk in
de toekomst vanuit de oppositie ook gevoed wil worden met argumenten. Volwassen beleidsvoorbereiding
komt echter primair voort uit het algemeen belang,
vanuit het besef dat beleidsanalyse kan bijdragen aan
beter beleid, aan de keuze van projecten die positief
uitwerken op de welvaart van Nederland in brede zin.
Het optimaliseren van projecten met MKBA’s
is een ander aspect van volwassenheid. De opstellers
zijn niet langer scherprechter, maar denken mee met
de beleidsmaker hoe de beleidsmaatregel het best valt
vorm te geven. Dat vraagt inspanning van de MKBAopsteller en de beleidsmaker om met behoud van ieders rol en wederzijds respect daarvoor, de MKBA’s te
hanteren als een instrument dat in de praktijk bewezen
heeft flinke rendementen te kunnen opleveren in de
beleidsvoorbereiding.
Toekomst
Nederland kent een traditie van evidence based besluitvorming. Dit is een belangrijke verworvenheid en kan
gezien worden als een van de instituties die hebben bijgedragen aan onze welvaart in brede zin. De MKBA
past in die traditie. Het gesprek in dit ESB Dossier over
de MKBA stemt hoopvol dat we ook in de toekomst,
door goede beleidsvoorbereiding en beleidsanalyse de
welvaart van Nederland kunnen waarborgen.
Er zullen nog veel discussies gevoerd worden over
nut en toepasbaarheid van MKBA’s, zeker nu de praktijk zich verbreedt tot terreinen buiten infrastructuur
en ruimte. Dat zal bijvoorbeeld gaan over werkwijzers,
relevantie, kengetallen, effectiviteitsonderzoek en kwaliteitsborging. Tegelijkertijd zal ook het praktisch gebruik van MKBA’s in de beleidsafweging zich ontwikkelen op die terreinen. De rijke ervaring die MKBA’s
voor infrastructuur en ruimte hebben opgeleverd kan
tot voorbeeld dienen op de weg naar steeds meer volwassen beleidsvoorbereiding en beleidsanalyse.
Literatuur
CPB (2014) Second Opinion MKBA Ring Utrecht. Den Haag: Centraal Planbureau.
Hanemaayer, D., H. de Gucht, M. Gerritsen, B. Doets (2010) Evaluatie maatschappelijke kosten- en batenanalyses Nota Ruimte Budget projecten. Den Haag: B&A Consulting.
Rienstra, S., (2008) De rol van kosten-batenanalyse in de besluitvorming. Intern document, Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid.
Verrips, A., H. Stolwijk en D. Hamers (2009) Beoordeling 16 projecten in het kader
van het Budget Nota Ruimte. CPB Document, 196.
Zwaneveld, P., W. Grevers, C. Eijgenraam et al. (2012) De kosten en baten van de
toekomst van de Afsluitdijk. Water Governance, (2)2.
De overige referenties betreffen het ESB Dossier waartoe ook dit essay behoort:
ESB (99)4696s.
Jaargang 99 (4696S) 23 oktober 2014
77