mededinging
Op zoek naar relevantie in de
mobiele markt
F. Jaspers en W. Hulsink
De auteurs zijn verbonden aan RSM Erasmus University.
Hulsink is tevens werkzaam bij Wageningen
University & Research.
fjaspers@rsm.nl
Met de beoogde overname van Telfort door KPN dreigt marktwerking op de groothandelsmarkt voor mobiele telecommunicatie in het gedrang te komen. Dit is ongunstig voor de zogenoemde mobiele virtuele-netwerkoperators en de consument.
anwege de verdeling van de schaarse frequentieruimte voor
mobiele telecommunicatie door de overheid telt Nederland
momenteel vijf bedrijven met een eigen gsm netwerk. Deze netwerkbeheerders bieden zelf mobiele telecommunicatiediensten
aan op de markt voor eindgebruikers. Bedrijven zonder een netwerk die ook mobiele diensten willen aanbieden, hebben hiervoor
toegang nodig tot minimaal een van deze netwerken. Daartoe
kopen ze netwerkcapaciteit in op de groothandelsmarkt. Voor
eindgebruikers kan vrije toe- en uittreding en marktwerking op
groothandelsniveau belangrijke voordelen opleveren: prijskortingen, meer diensten op maat, meer innovatieve diensten en
integratie met bestaande diensten en producten van de virtuele
netwerkbeheerders. Een mogelijk nadeel van nieuwe aanbieders
is dat de transparantie in de markt verder afneemt.
V
Overname
Op 28 juni 2005 kondigde KPN aan dat het de Nederlandse
concurrent Telfort overneemt. Deze acquisitie behoeft nog
goedkeuring van de NMa. Met deze beoogde overname door
marktleider KPN ontstaat op de Nederlandse markt voor eindgebruikers van mobiele telecommunicatie een combinatie met
een marktaandeel van meer dan vijftig procent. Een belangrijke
vraag voor de NMa bij het beoordelen van deze overname
betreft de gevolgen voor de concurrentie met de overige drie
mobiele netwerkbeheerders, te weten Vodafone, T-Mobile en
Orange. Een ander aspect aan de overname van Telfort door KPN
betreft de groothandelsmarkt voor mobiele telecommunicatie.
Op deze markt leveren vooral KPN en Telfort netwerktoegang
aan bedrijven zonder een eigen netwerk (bijvoorbeeld Tele2),
zodat deze mobiele virtuele-netwerkoperators (MVNO’s) onder
hun eigen merknaam mobiele diensten kunnen aanbieden aan
eindgebruikers. Hoewel de laatste jaren verschillende MVNO’s
op de markt zijn gekomen middels commerciële overeenkomsten
met een of meer netwerkleveranciers, blijft regulering van de
mobiele telecommunicatiesector nodig (Jaspers, Hulsink &
Theeuwes, 2005). In dit artikel presenteren we enkele overwegingen met betrekking tot de markt voor virtuele aanbieders die
bij de beoordeling van deze overname een rol spelen.
Tegengestelde prikkels
Op de grootverbruikersmarkt bestaan conflicterende belangen
tussen de aanbieders van netwerkdiensten (de netwerkbeheerders)
en de vragers van netwerkdiensten (de bedrijven zonder een
eigen netwerk). Wanneer een netwerkbeheerder netwerktoegang
348
ESB 12-08-2005
verleent aan een toetreder, ontstaat voor die netwerkbeheerder
enerzijds een klant (op netwerkniveau ofwel de ‘groothandelsmarkt’), maar anderzijds een mogelijke concurrent (op dienstenniveau ofwel de ‘retailmarkt’). Als klant kunnen grootverbruikers
extra mobiele bellers aantrekken en zo voor een betere netwerkbenutting zorgen. Dit doen ze door onder de eigen merknaam diensten aan te bieden en zich te richten op een specifieke
doelgroep. Virtuele aanbieders lijken dan ook vooral interessant voor netwerkbeheerders met aanzienlijke overcapaciteit
en een klein klantenbestand (Foros & Hansen, 2001). Voor
deze netwerkbeheerders vormen virtuele aanbieders een kans
om met weinig marketingkosten nieuwe klanten aan te trekken,
zodat de investeringen in netwerken en frequentieruimte kunnen
worden terugverdiend.
Daarnaast beschouwen veel netwerkbeheerders toegangvragers
als profiteurs van de grote en risicovolle investeringen in netwerken en licenties. Deze toetreders zonder netwerk zijn een
concurrent op de consumentenmarkt ingeval ze (potentiële)
klanten wegkapen van de eigen netwerkleverancier. Hierbij verliest
de netwerkbeheerder de prijsmarge tussen de retail- en de
groothandeltarieven. Door deze tegengestelde prikkels komt
vrije toetreding tot de grootverbruikersmarkt maar moeizaam
tot stand. Er is namelijk geen regulering die verticaal geïntegreerde netwerkbeheerders verplicht om derden toegang te
verlenen. Netwerkbeheerders hebben nu de mogelijkheid om de
concurrentie (collectief) te beperken door de toegang van virtuele
aanbieders tot de mobiele infrastructuur (de zogenoemde
bottleneck facilities) te bemoeilijken dan wel te weigeren. Bovendien hebben de netwerkbeheerders de marktmacht om de prijsmarge van de volledig afhankelijke toetreders niet alleen zwaar
onder druk te zetten, maar hen zelfs uit de consumentenmarkt
te drukken. Dit kunnen ze doen door enerzijds de tarieven voor
netwerktoegang te verhogen en anderzijds een meedogenloze
prijzenoorlog op de consumentenmarkt te ontketenen. Een
verschuiving in de Nederlandse mobiele markt als gevolg van de
overname van Telfort door KPN kan dus kartelgedrag onder
mobiele netwerkoperators in de hand werken en leiden tot
misbruik van de economische machtige positie door KPN.
Een scherpe en evenwichtige analyse door de OPTA en NMa
is derhalve gewenst.
Toetreding via Telfort en KPN
Sinds de afsplitsing van mmO2 opereert Telfort onafhankelijk
van een groot, internationaal telecomconcern. Vanwege overca-
mededinging
paciteit op zijn netwerk en financiële problemen heeft Telfort zijn
netwerk toegankelijk gemaakt voor virtuele aanbieders. Telfort
was van mening dat de distributie- en marketingkracht van derde
partijen zou kunnen bijdragen aan een optimale netwerkbenutting en aan verdere groei. Vanwege de hierboven vermelde redenen hebben de andere netwerkbeheerders deze stap nog helemaal
niet of uiterst aarzelend gemaakt. Inmiddels bieden talloze bedrijven onder eigen merknaam mobiele diensten aan via het netwerk
van Telfort. Voorbeelden zijn Tele2, Versatel, Albert Heijn en
ID&T. In een korte tijd hebben de grootverbruikers van Telfort
gezamenlijk een klantenbestand opgebouwd dat grofweg een
derde deel omvat van de ruim twee miljoen aansluitingen op het
netwerk van Telfort. Het Telfort-netwerk wordt nu beter benut
door de indirecte toegang tot de klantenbestanden en distributiekanalen van bedrijven zoals Tele2 en Albert Heijn.
Tot het moment dat Telfort zich actief op de groothandelsmarkt begaf, was netwerktoegang moeilijk te verkrijgen in Nederland. Enkele dienstleveranciers waren al sinds de introductie van
gsm via de netwerken van KPN en Libertel (Vodafone) actief,
maar vanwege de grote concurrentie en de dominante positie van
de netwerkbeheerders is Debitel de enig overgebleven speler van
betekenis. In latere jaren is KPN erg terughoudend geweest met
het aanbieden van diensten via de groothandel. KPN was op basis
van zijn grote marktaandeel onder de oude telecommunicatiewet
door toezichthouder Opta aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht. Hierdoor was KPN onderworpen aan
extra reguleringsverplichtingen. Een van die verplichtingen betrof
het voldoen aan redelijke verzoeken voor bijzondere toegang. Op
basis hiervan was het voor toegangvragers in principe mogelijk
om toegang af te dwingen (SEO, 2001). Het verkrijgen van toegang via deze regulering is in de praktijk onhaalbaar gebleken.
Om deze lange weg van juridische processen, bezwaarschriften en
hoorzittingen succesvol te bewandelen ontbreekt het vooral kleine
toetreders aan tijd en financiële middelen (Jaspers, Hulsink &
Theeuwes, 2005). Met de implementatie van de nieuwe Telecomwet
in 2004 beschikt KPN niet langer over aanmerkelijke marktmacht,
zodat deze verplichting is komen te vervallen.
De laatste jaren heeft KPN wel onder commerciële voorwaarden toegang verleend aan enkele grootverbruikers, zoals
ook aan Albert Heijn. Dit betreft echter een zeer basale vorm
van toegang die niet onder de telecommunicatiewet valt. Bij
deze vorm van toegang heeft de netwerkbeheerder sterke controle
op de netwerktoegang en de te hanteren tarieven. Wellicht heeft
KPN deze stap genomen om de toezichthouder gunstig te stemmen in de hoop onaantrekkelijke regulering te voorkomen.
Ironisch genoeg heeft Albert Heijn recentelijk zijn samenwerking
met KPN opgezegd, omdat KPN te hoge tarieven vroeg voor
de netwerktoegang. Albert Heijn biedt nu alleen nog mobiele
telefonie aan via het goedkopere Telfort.
Bedreigingen voor MVNO’s
Recentelijk heeft ook Orange voor het eerst enkele aanbieders
op zijn netwerk toegelaten, maar Telfort en KPN faciliteren samen
bijna de hele grootverbruikersmarkt. Vraag is nu in hoeverre KPN
de groothandelsactiviteiten van Telfort gaat bepalen. De huidige
MVNO’s op het netwerk van Telfort hebben nog doorlopende
contracten, maar KPN verkrijgt met deze overname de volledige
controle over contractverlengingen en nieuwe toetredingen. De
huidige grootverbruikers van Telfort kunnen niet makkelijk
overstappen naar een andere netwerkleverancier, omdat zij dan
behoorlijke overstapkosten moeten maken (Ulset, 2002). Zo
moet in dat geval elke telefoon van een eindgebruiker worden
voorzien van een sim-kaart van de nieuwe netwerkleverancier.
Bovendien speelt bij de overname van Telfort niet alleen toetreding tot de huidige gsm-markt een rol, maar ook toetreding tot
de markt voor mobiele breedbandverbindingen. Waar Telfort ook
breedbanddiensten toegankelijk maakt voor MVNO’s is het maar
de vraag of dit beleid na de overname door KPN wordt voortgezet.
Er is KPN veel aan gelegen om UMTS tot een succes te maken.
Prijsconcurrentie van een onafhankelijk Telfort en van partners
zoals Tele2 en Versatel lijkt erg ongunstig voor KPN zelf en ook
voor de andere drie eigenaren van UMTS-licenties. Nu de
marktwerking op de groothandelsmarkt met de verzelfstandiging
van Telfort goed van de grond is gekomen, is het zaak ervoor te
zorgen dat deze voor de consument gunstige ontwikkeling in
stand wordt gehouden.
Overwegingen voor de NMa
Voor netwerkbeheerders vormen potentiële toetreders meer
een concurrent dan een klant. Alleen voor een kleine operator
zoals Telfort is de grootverbruikersmarkt interessant. Nu toetreding via deze aanbieder goed op gang was gekomen, dreigen
met de overname door KPN de bewegingsvrijheid van bestaande
MVNO’s en de toetredingskansen van potentiële aanbieders af
te nemen. Niet alleen voor KPN zelf, maar ook voor de andere
netwerkbeheerders lijkt dit een gunstige uitwerking te hebben.
Dit geldt wellicht vooral voor de markt voor mobiele breedbandverbindingen.
Zeker als de NMa de dynamische efficiëntie op de mobiele
telecommunicatiemarkt wenst te waarborgen dan dient de grootverbruikersmarkt een belangrijke rol te spelen in de beoordeling
van deze overname. In het extreemste geval heeft de NMa de
mogelijkheid om de overname te verbieden.
Een minder rigoureuze, maar uiterst controversiële optie
betreft het invorderen van de UMTS-licentie van Telfort.
Aangezien de overheid bij de UMTS-veiling in 2000 de draad
even kwijt was (Janssen, Ros & van der Windt, 2001), zou dit
een ideaal moment zijn om de draad van die veiling weer op te
pakken en de Telfort-licentie aan geïnteresseerde marktpartijen
aan te bieden. Zo zou Versatel alsnog ongehinderd kunnen
meedingen naar een UMTS-licentie. Het is echter nog maar de
vraag of er daadwerkelijk belangstelling zal zijn voor deze licentie.
Daarnaast valt nog te bezien of een eventuele koper deze ‘mobiele
virtuele-netwerkoperators’ op zijn netwerk wenst toe te laten.
Wordt derhalve vervolgd. â–
Ferdinand Jaspers en Wim Hulsink
Literatuur
Foros, Ø. & B. Hansen (2001) Connecting customers and disconnecting
competitors: The facility-based firms’ strategy towards virtual operators.
Journal of Network Industries, 2(2), 207-230.
Janssen, M.C.W., A.P. Ros & N. van der Windt (2001) De draad kwijt? Onderzoek
naar de gang van zaken rond de Nederlandse UMTS-veiling. Rotterdam:
EUR/SEOR.
Jaspers, F., W. Hulsink & J. Theeuwes (2005) Virtual Enterprises, Mobile Markets
and Volatile Customers, ERIM Report Series Research in Management, ERS2005-039 ORG, Rotterdam.
SEO (2001) Toegang tot mobiele netwerken; onderzoek in opdracht van OPTA,
12 september, Amsterdam.
Ulset, S. (2002) Mobile virtual network operators: a strategic transaction cost
analysis of preliminary experiences. Telecommunications Policy, 26, 537-549.
ESB 12-08-2005
349