Op zoek naar een norm voor het
financieringstekort
Een kleiner financieringstekort van de overheid is een, en volgens sommigen de,
hoofddoelstelling van het kabinetsbeleid. Eigenlijk is iedereen het er wel over eens dat
het tekort kleiner moet worden, maar over de vraag hoe klein lopen de meningen uiteen.
De discussie gaat met andere woorden in hoofdzaak over de normering van het
financieringstekort. In dit artikel wordt een aantal mogelijke normen met elkaar
vergeleken tegen de achtergrond van de economische vooruitzichten tot 1990. Veel
aandacht gaat daarbij uit naar de recente projecties van het CPB en het ‘optimale’ CEDscenario. Welke omvang van het tekort wenselijk is hangt sterk af van het relatieve
gewicht dat men toekent aan financiele en macro-economische motieven. Uit het
‘optimale’ compromis van de CED resulteert een tekort van 5,5% in 1990. Dat is iets hoger
dan waarop het regeerakkoord mikt, maar volgens de auteur geen slechte greep.
DRS. N. VOGELAAR*
Inleiding
De discussie over de schadelijke effecten van een (te)
hoog financieringstekort van de overheid is van karakter
veranderd. De opeenvolgende Miljoenennota’s laten een
geleidelijke verschuiving van accenten zien. Aanvankelijk
werd benadrukt dat in ons land de consumptie te hoog en
de besparingen te laag waren. Het hoge financieringstekort had in dit klimaat een rente-opdrijvende werking en
zorgde 20 voor ‘crowding out’ van investeringen. Naarmate echter het overschot op de lopende rekening van de betalingsbalans groeide en in samenhang daarmee ook bedrijfsbesparingen scherp gingen oplopen werd vooral gewezen op mogelijke schaarste op de kapitaalmarkt in de
toekomst. Nu middellange-termijnramingen en langetermijnscenario’s van het Centraal Planbureau voorzien
dat het nationale spaaroverschot hardnekkig is en er dus
nog een aantal jaren sprake zal zijn van ruime kapitaalmarktverhoudingen, wordt het accent in de argumentatie
verlegd naar het beslag op de rijksbegroting van de rentelasten op overheidsschuld. De toenemende rentelasten
dreigen het financieringstekort steeds meer te vergroten
c.q. andere overheidsuitgaven onmogelijk te maken c.q.
belastingverhoging in de toekomst noodzakelijkte maken.
Wolfson 1) en Pen 2) benadrukten onder meer op grond
van het voorgaande dat het beleid niet alleen economisch,
maar ook ideologisch was gemspireerd. Schouten stelde
op een congres van het Centraal Planbureau in april 1986
datdeSER-Commissie Economische Deskundigen in hun
rapport 3) van december 1985 een wenselijk percentage
voor het financieringstekort in 1990 hadden gepresenteerd dat volstrekt onvoldoende was onderbouwd. ,,Maar
we zitten nu tenminste weer op een lijn”, liet hij op zijn conclusie volgen.
In dit artikel worden de genoemde elementen rond de
gewenste omvang c.q. de normering van het financieringstekort beschreven in het licht van de economische
vooruitzichten. De conclusie is dat een eenduidige norm
bij sterk onevenwichtige financieel-economische verhoudingen (een hardnekkig spaaroverschot, een lage investeringsquote, een extreem hoge ree’le rente) niet goed te
geven is. De gewenste middellange- en lange-termijndoel-
ESB 3-9-1986
stelling voor het financieringstekort hangt sterk samen
met het gewicht dan men toekent aan zuiver financiele versus macro-economische doelstellingen.
Structureel begrotingsbeleid
Gegeven een Structureel evenwichtig financieringstekort, beoogde het in het begin van de jaren zestig ontwikkelde structurele begrotingsbeleid een (Zijlstra-)kader te
bieden waarbinnen extra overheidsuitgaven tegen andere
(extra) uitgaven en/of belastingmaatregelen moesten worden afgewogen. Daarmee zou ook bij zich wijzigende conjuncturele omstandigheden de budgetdiscipline zijn gewaarborgd. Naarmate de economie in de jaren zestig met
onevenwichtigheden kreeg te kampen, werd het structurele begrotingsbeleid verlaten. In beginsel tijdelijke verhoging van het financieringstekort werd uit bestedingsoverwegingen aanvaard. Tijdelijk’ werd echter snel permanent, omdat de geschatte (of beter gezegd gewenste)
groei van de economie op geen enkele wijze spoorde met
de feitelijke gang van zaken. De crisis van de jaren zeventig werd in de jaren zeventig zelf nog schromelijk
onderschat.
In dit artikel gaat het ons echter om de onderbouwing
van het uitgangspunt van een Structureel begrotingsbeleid, een Structureel evenwichtig financieringstekort. Dat
kan worden afgeleid (zie het rapport van de Commissie
Economische Deskundigen (CED) 4)) uit de macro-economische balansvergelijking, die weergeeft dat de spaarsaldi van de binnenlandse sectoren per definitie gelijk zijn
* Hoofd van de activiteit Algemeen Economisch Onderzoek van de
stafgroep Economisch Onderzoek van Rabobank Nederland. Dit artikel geeft de persoonlijke mening van de auteur weer.
1) D.J. Wolfson, De overheidsfinancien in het Nederlands bestel,
Bank en Effectenbedrijf, 1986, nr. 4.
2) J. Pen, De ideologie achter de Miljoenennota 1986, ESB, 16 oktober1985.
3) Commissie Economische Deskundigen, Rapport tekorten en
schuld van de publieke sector, SER-publikatie 85/27.
4) Idem.
853
aan net nationale spaarsaldo (het saldo op de lopende rekening van de betalingsbalans). In aandelen van het nationaal inkomen (Y) is dit als volgt weer te geven:
Sp-lp
Y
+
Sg-lg
=
Y
0)
X-M
Y
Het spaarsaldo (besparingen S minus investeringen I,
de laatste inclusief woningen en voorraden) van de particuliere sector (p) plus het spaarsaldo van de collectieve
sector (g), is gelijk aan het saldo op de lopende rekening
van de betalingsbalans (export E minus import M.). Om
van spaarsaldi op financieringssaldi te komen, moeten in
deze vergelijking de vermogensoverdrachten van het rijk
aan de binnenlandse sectoren (Vg) worden toegevoegd.
Deze overdrachten bedragen zo’n 3,5% van het nationale
inkomen, waarvan 2% voor gezinnen (voornamelijk financiering van woningbouw) en 1,5% voor het bedrijfsleven
(voornamelijk WIR). Het laatste percentage loopt vooral
door de afschaffing van de negatieve aanslag in de WIR terug naar 1%.
Herschrijving van de voorgaande vergelijking met inachtneming van de vermogensoverdrachten, waarbij als
te verklaren factor het financieringstekort van de overheid
(Fg) wordt gekozen, levert het volgende op:
– S
-(X-M)
V
Q) =
(2)
Met de gewenste structurele omvang van het financieringstekort wordt beoogd middelen en bestedingen in de
nationale economie op elkaar af te stemmen, met andere
woorden een structureel kringloopevenwicht te bereiken.
Een evenwichtige situatie wordt gekenmerkt door een
overschot op de lopende rekening van de betalingsbalans
dat gelijk is aan de middelen die moeten worden vrijgemaakt voor de overdracht aan ontwikkelingslanden. Als
voorts de gewenste c.q. optimale omvang van het spaarsaldo (besparingen minus investeringen) van de particuliere sector aan de hand van de feitelijke omstandigheden
c.q. mogelijkheden wordt vastgesteld, is de optimale omvang van het financieringstekort bepaald.
De CED geeft in haar laatste rapport 5) cijfers van
macro-economische grootheden die passen in een evenwichtig kader voor een structureel begrotingsbeleid. Het
daarbij becijferde, vanuit bestedingsevenwicht optimale,
financieringstekort van de overheid bedraagt 5,5%, wat
ook als doelstelling voor 1990 wordt opgevoerd. Inmiddels
heeft het Centraal Planbureau ramingen 6) gepubliceerd
voor 1990. Het lijkt zinvol deze cijfers naast die van de CED
te zetten om te bezien in hoeverre de financieel-economische verhoudingen in 1990 meer naar evenwicht tenderen. Het CPB maakt onderscheid tussen een basisprojectie (waarbij het financieringstekort van de overheid uitkomt
op 8,5%) en een projectie met nader beleid (waarbij het financieringstekort na een hobbel in 1987 naar 5,5% in
1990daalt).
In label 1 worden de financieringssaldi gegeven voor
1985, voor 1990 volgens het ‘optimale’ CED-scenario,
voor 1990 volgens de CPB-basisprojectie en voor hetzelfde jaar volgens de CPB-projectie nader beleid. Conform
bovenstaande afgeleide balansvergelijking is in de tabel
kolom 1 gelijk aan kolom 2 minus kolom 3.
Tabel 1. Financieringssaldi in procenten van het netto nationale inkomen
Financieringstekort overheid
1985
Optimaal CED-scenario
CPB-basisprojectie 1 990
CPB-projectie
nader beleid 1990
Financieringsoverschot van de
particuliere sector
5,5
11.5
6
Besparingen
1985
Optimaal CED-scenario
1990
CPB-basisprojectie 1990
CPB-projectie
nader beleid 1990
Vermogensoverdrachten
Netto investeringen (incl.
voorraden en
woningen)
15,8
3,5
7,5
17,0
17,9
3,5
3,0
14
8,2
16,4
3.0
7,9
Tabel 1 laat zien dat naarmate wordt getracht dichter bij
de doelstelling voor het financieringstekort te komen (nader beleid), men verder verwijderd raakt van extern evenwicht. Immers, het ‘nadere beleid’, (bestaande uit ombuigingen, lastenverzwaring en loonmatiging) drukt de invoerontwikkeling en het prijspeil van de uitvoer. Tabel 2
maakt duidelijk dat het optimale scenario van de CED vrijwel een verdubbeling van de huidige netto investeringsquote van bedrijven (inclusief woningen en voorraden) vereist. Het CPB voorziet echter een zeer geringe toename
van deze quote (basisprojectie), die nog enigszins gedrukt
wordt naarmate het beleid om het financieringstekort terug te dringen succesvol is (nader beleid). Het Centraal
Planbureau tekent hierbij aan: ,,Niet ondenkbaar is dat als
gevolg van in het verleden geaccumuleerde overschotten
de binnenlandse bestedingen een grotere dynamiek zouden vertonen dan nu uit de projectie naar voren komt. Normalisering van de betalingsbalansverhoudingen zou dan
reeds snel bereikt kunnen worden, maar zou tevens betekenen dat relaties waarvan – gelet op de ervaringen van
de laatste jaren – tot dusverre sprake was, zouden worden doorbroken”.
Vooralsnog is dus de conclusie dat evenwichtige macrofinanciele verhoudingen in 1990 nog niet in het verschiel
liggen. Tegenpool van het hoge overschot op de lopende
rekening van de betalingsbalans is een hoog financieringsoverschot van de particuliere sector. Gegeven een financieringsoverschot van ruim 9% voor institutionele beleggers en van 1 a 2% voor gezinnen zou in de ‘optimale
CED-situatie’weer van een gebruikelijke situatie – namelijk een tekort – voor het financieringssaldo van de bedrijven sprake zijn. De CPB-projecties duiden daar echter niel
op. Wel mag, gegeven de aantrekkende investeringen (kolom 3, tabel 2), een verkleining van de overschotten bij bedrijven worden verwacht.
Voorts valt uit deze exercitie te concluderen dat de vooralsnog ruime kapitaalmarktverhoudingen als zodanig de
financiering van het overheidstekort niet bedreigen. Ook
blijkt dat, voor zover men een evenwichtige situatie als uitgangspunt wil nemen, de voorwaarden voor de introductie
van een structureel begrotingsbeleid nog lang niet zijn
vervuld.
5,1
1
8,5
11,8
6,5
12,7
Tabel 2. Onderdelen financieringsoverschot van de particuliere sector in procenten van het netto nationale
inkomen
Spaaroverschot
7,3
5,5
Vervolgens geven we een overzicht van de factoren die
het financieringsoverschot van de particuliere sector bepalen. Dit financieringsoverschot (tweede kolom tabel 1)
kan worden afgeleid uit tabel 2 door van de optelsom van
het spaarsaldo en de vermogensoverdrachten de investeringen af te trekken.
4,2
5) Idem, bijlage 4.4.2.
6) Centraal Planbureau, Centraal Economisch Plan 1986, hoofdstuk V.
854
De norm van de sluitende gewone dienst
De norm van de sluitende gewone dienst impliceert dat
het overheidstekort moet worden afgestemd op de omvang van de investeringsuitgaven van de overheid. Uitgaande van een structureel gewenste overheidsinvesteringsquote van 4 a 4,5% 7), met daarbij geteld de netto verstrekte kredieten voor met name woningbouw (ca. 1,5%),
komt de CED dan wederom op een gewenst tekort van
zo’n 5,5% in 1990. Leningen ten behoeve van investeringen zijn in deze gedachtengang verantwoord, omdat rente
en aflossing kan worden gefinancierd uit de (directe of indirecte) opbrengsten van rendabele overheidsinvesteringen.
Toepassing van deze norm zou beleidsmakers ertoe
brengen meer aandacht te besteden aan de allocatieve
aspecten van de overheidsuitgaven (investeringen versus
consumptieve uitgaven). De ‘kwaliteit’ van het financieringstekort wordt hierdoor vergroot. Anderzijds komt de afweging met de totale overheidsuitgaven in gevaar. Bovendien kan deze normering al gauw verwateren en mogelijkheden tot vluchtwegen bieden. Terecht signaleert de CED
dan ook problemen bij deze norm. Met name is het begrip
‘rendabele overheidsinvestering’ vaag en moeilijk af te
bakenen.
De rentelastennorm
Het grote probleem van het financieringstekort van de
overheid ligt thans bij de hoge en steeds stijgende rentelasten, die andere overheidsuitgaven wegdrukken c.q.
lastenverzwaring nodig maken. Kortom, het geeft onzekerheid over het toekomstige budgettaire en fiscale gedrag van de overheid. Het is vooral ook hierom dat verkleining van het overheidstekort dringend noodzakelijk is.
Ook de CED concludeert dat een vanuit de filosof ie van het
structurele begrotingsbeleid aanvaardbaar financieringstekort toch problemen kan opleveren vanwege de
daaruit resulterende ontwikkeling van schulden en renteuitgaven. De CED wil terecht aan de structurele stijging
van de rentelastenquote alsmede van de staatsschuldquote (beide gerelateerd aan het netto nationale inkomen) een
prohibitieve betekenis toekennen voordat de eerder besproken normen (structureel begrotingskader en evenwicht op de gewone dienst) in beeld mogen komen.
De ontwikkeling van de rentelastenquote wordt bepaald
door een drietal factoren:
– de nominale groeivoet van het nationaal inkomen;
– het financieringstekort exclusief rentelasten (het z.g.
primaire tekort);
– de gemiddelde rentevoet op de Staatsschuld.
Bij een relatief geringe nominale groeivoet van het nationale inkomen van 2% en een rente op nieuwe schuld die
daalt van 6,5 a 7% in 1986 tot 3,5 a 4% in 1990 zou conform de CPB-becijferingen de rentelastenquote in de komende kabinetsperiode nog met ruim een half procent toenemen (van 5,4% in 1986 naar 5,9% in 1990). Als de rente
op nieuwe schuld 1% hoger uitkomt, stijgt de quote nog
eens 0,5% extra. Volgens de (sterk voorwaardelijke) vergelijking van Domar zal bij een constante groei van het nationale inkomen, een constant financieringstekort en een
constante rentevoet de rentelastenquote op de lange duur
een bepaalde constante waarde bereiken. De limietwaarde van de rentelastenquote is dan gelijk aan de rentevoet
gedeeld door de nominale groeivoet van het nationale inkomen maal het financieringstekort in procenten van het
nationale inkomen. Zolang de rente (nu zo’n 6,5%) boven
de nominale groei van het nationale inkomen (door het
CPB op 2% geraamd tot 1990) blijft uitgaan, komt derhalve
bij een zelfde financieringstekort de rentelastenquote op
omvangrijke hoogte.
Deze kwestie kan ook anders worden benaderd. Zolang
ESB 3-9-1986
de reele rente boven de volumegroei van het nationaal inkomen uitgaat, zullen de rentelasten een groot probleem
blijven vormen. Zouden we uitgaan van een ‘normale reele
rente’, gemeten als het gemiddelde in de afgelopen 26
jaar, nl. 2%, en een ‘normale’ economische groei van 3%,
dan is de kwestie van de rentelastenquote een in betekenis afnemend probleem.
Deze bespiegelingen maken duidelijk dat, mede gegeven de huidige extreem hoge reele rente, het verder terugdringen van het financieringstekort dringend geboden is.
Dat klemt te meer als men zou uitgaan van een verband
tussen de relatief hoge reele rente en het relatief hoge financieringstekort in ons land. Dat verband is echter (bij
voorbeeld in vergelijking met het reele kapitaalmarktrenteverschil met West-Duitsland, waar het financieringstekort
vrijwel verdwenen is) niet zo simpel te leggen.
Overigens levert de doelstelling stabilisatie van de rentelastenquote op zich ook weer geen goed hanteerbare
eenduidige ‘norm’ op voor een te bereiken niveau van het
financieringstekort. Met name de vraag welk rentelastenniveau moet worden nagestreefd is niet eenvoudig te
beantwoorden. Ook is de rentelastenquote sterk gevoelig
voor de ontwikkeling van de inflatie en voor fluctuaties in
de hoogte van de rentevoet, die in onze kleine open economie nauwelijks beheersbaar is.
Staatsschuld en vermogensmarkt
Ook de voorziene ontwikkeling van de staatsschuldquote is sterk afhankelijk van de gemaakte vooronderstellingen. Het Ministerie van Financien raamde in de Miljoenennota 1986 voor het ongunstigste geval (tekort gemiddeld
7,1 %, nominale groei nationale inkomen 4,5%) een toename van 65,8% in 1986 naar 82,7% in 1990. Uit de CPBramingen valt te becijferen dat bij ongewijzigd beleid (inclusief de tegenvallende ontwikkeling in 1987 en gegeven
een veel lagere nominale groei van het nationale inkomen)
de staatsschuldquote in 1990 op 92% zou uitkomen. De
staatsschuldquote neemt toe zolang het financieringstekort in procenten van de Staatsschuld groter is dan de nominale groeivoet van het nationale inkomen. In de jare’n
vijftig en zestig en de eerste helft van de jaren zeventig was
dat niet het geval. Zo liep in de jaren 1951 -1974 de bruto
Staatsschuld op van f. 24,6 mrd. tot f. 41,3 mrd., terwijl de
(bruto) staatsschuldquote daalde van 128% tot 23,6%.
De toename van de Staatsschuld in procenten van het
nationale inkomen vanaf 1974 leidt tot een sterke groei van
de relatieve financieringsbehoefte (financieringstekort
vermeerderd met te (her)financieren aflossingen van de
vaste schuld) van de overheid. Ook aan de omvang van de
Staatsschuld zijn grenzen te stellen, die liggen bij de mogelijkheid om extra Staatsschuld te plaatsen bij binnen- en
buitenlandse beleggers. De vraag moet onder ogen worden gezien of een voortgezette toename van de staatsschuldquote overeen blijft komen met de portefeuillepreferenties van met name institutionele beleggers. Naarmate
de omzet op de kapitaalmarkt toeneemt, gaan vertrouwensfactoren een grotere rol spelen. De kapitaalmarkt
wordt kwetsbaarder voor verstoringen. Het risico dat men
niet tot herbelegging overgaat, wordt groter naarmate de
aflossingsverplichtingen groeien. Overigens moet dit probleem niet worden overtrokken. Het is pas echt knellend
naarmate de overheidsfinancien onbeheersbaar dreigen
te worden. Die situatie was enkele jaren geleden actueel.
Voor zover de Staatsschuld in ons land geplaatst is,
wordt wel verdedigd dat dit geen probleem is omdat we de
volgende generaties slechts met een schuld aan zich zelf
opzadelen. Bij deze vestzak-broekzaktheorie is het probleem dat vestzak en broekzak zich in verschillende kostuums bevinden. Met andere woorden, de verdelingspro7) Sterks beargumenteert dat dit streefcijfer aan de hoge kant is. Er
kan wel een procentpunt af. Zie C.G.M. Sterks, Tekorten en schulden
van de publieke sector, ESB, 15 januari 1986.
855
blemen die de huidige staatsschuld voor de toekomst oplevert (belastingverhoging voor de een ten behoeve van rentebetaling aan de ander), stellen wel degelijk grenzen aan
een aanvaardbare ontwikkeling van de staatsschuldquote. Maar ook hier geldt dat een optimaal niveau van de
staatsschuldquote niet eenduidig is vast te stellen en door
de sterke gevoeligheid voor verschillende factoren (zoals
de inflatie) moeilijk als handvat voor een ‘normatief financieringstekort’ kan worden gehanteerd.
schot op de begroting wenselijk kunnen zijn. Van belang is
dat in ons land ook ambtenarenpensioenen via kapitaaldekking worden gefinancierd (bijdrage aan de nationale
spaarquote 2 a 3%), terwijl bij voorbeeld in West-Duitsland
en Japan financieringstekort en staatsschuld in zoverre
geflatteerd zijn dat daarin de toekomstige (ongedekte)
pensioenverplichtingen niet tot uiting komen 9).
Naast voorgaande overwegingen valt ten slotte ook niet
in te zien waarom de overheid haar investeringsuitgaven
niet met leningen zou mogen financieren. Per saldo is de
conclusie dat de lange-termijnkeuze van Financien onvoldoende is onderbouwd.
Even wicht tussen uitgaven en ontvangsten
op de begroting
In een rapport van het Ministerie van Financien 8) ten
behoeve van de kabinetsformateur wordt een begrotingsbeleid bepleit dat op lange termijn streeft naar evenwicht
tussen ontvangsten en uitgaven van de overheid. Met andere woorden, er zou geen financieringstekort meer moeten zijn. Immers, de overheid moet op de kapitaalmarkt
concurreren met andere kapitaalvragers. De aanpassing
van vraag naar en aanbod van kapitaal komt tot stand via
de prijs, de rentestand. De overheid biedt ‘goudgerande’
beleggingsmogelijkheden en kan zich bovendien op korte
termijn elk renteniveau veroorloven. Het is dan ook, zegt
het rapport, aannemelijk dat het beroep van de overheid
op de kapitaalmarkt zal leiden tot een verschuiving van beleggingen in de particuliere sector naar beleggingen in
overheidspapier. In feite brengt de overheid door het in
stand houden van een financieringstekort een rangorde
aan in de bestemming van particuliere besparingen; overheidsuitgaven krijgen prioriteit boven particuliere investeringen. Ten tweede heeft de Nederlandse kapitaalmarkt
een open karakter gekregen. -Kapitaalstromen bewegen
zich tamelijk ongehinderd over de landsgrenzen, waardoor vraag- en aanbodoverschotten op financiele markten
vrij gemakkelijk worden geruimd. De overheid hoeft dus
geen evenwicht op de financiele markten tot stand te
brengen.
Op deze benadering valt mijns inziens wel wat af te dingen. Zo maakt het tweede argument al duidelijk dat de rentestand vooral een zaak is van vraag- en aanbodverhoudingen op de internationale kapitaalmarkt. Vraag- en aanbodverschillen op de kapitaalmarkt in ons land zullen dan
ook niet binnen de landsgrenzen via wijziging van het rentepeil worden geruimd. Investeringen zullen niet evenredig aantrekken naarmate de overheid minder vraag uitoefent op de kapitaalmarkt. Bovendien zijn investeringsbeslissingen van meer en belangrijker factoren dan de
rentestand afhankelijk.
Vanuit het oogpunt van binnenlands bestedingsevenwicht is dan ook de volgende kanttekening te maken. Afwezigheid van een financieringstekort van de overheid betekent een financieringssaldo van de particuliere sector
dat gelijk is aan het saldo lopende rekening van de betalingsbalans. Gegeven blijvend omvangrijke financieringsoverschotten van institutionele beleggers (9 a 10%), zou in
deze benadereing het financieringssaldo van bedrijven
een buitengewoon omvangrijk negatief niveau moeten bereiken om extern evenwicht mogelijk te maken. Ook is
denkbaar, zoals in het rapport van Financien wordt gesuggereerd, dat Nederlandse investeringen in het buitenland
zich in omvangrijke mate blijven manifesteren. Bij toenemende internationalisatie van de produktie zou het nodig
kunnen zijn om hiervoor nationale besparingen te reserveren. In deze benadering gaat echter evenwicht op de begroting gepaard met een nieuwe, nl. externe, onevenwichtigheid.
Ik noemde als belangrijk element in deze discussie het
omvangrijke overschot van institutionele beleggers. Ook
de Centraal Economische Commissie benadrukt in haar
nota ten behoeve van de kabinetsformatie (van 6 juni
1986) dat institutionele verschillen in het spaargedrag van
belang kunnen zijn voor de doelstelling van het financieringstekort. Zo zou voor de Verenigde Staten een overftRfi
De definitie van het begrotingstekort
Het begrotingsbeleid richtte zich de afgelopen jaren op
een doelstelling voor het financieringstekort van de gehele
overheid, dat is rijk en lagere overheid. Met name het tekort van de lagere overheid is sterk aan schommelingen
onderhevig. Per saldo is echter door de eis van de sluitende gewone dienst een structureel beheerste ontwikkeling
van het tekort gegarandeerd. Een en ander pleit er voor
(conform het advies van de CEC) de beleidsdoelstelling te
beperken tot het financieringstekort van het rijk.
Bij het formuleren van een kwantitatieve doelstelling
voor het financieringstekort van het rijk is van belang wat
men er al dan niet in onderbrengt. Recent is dat weer actueel geworden door vervroegde aflossing van woningwetleningen door woningbouwcorporaties. Voor een deel worden deze geherfinancierd via lagere overheden en voor
het overige deel rechtstreeks op de kapitaalmarkt. Hierdoor wordt het feitelijke financieringstekort van het rijk verlaagd zonder dat er minder uitgaven plaatsvinden. Zolang
de betreffende uitgaven tot onderwerp van collectieve
zorg worden gerekend, zoals dat met de woningwetbouw
het geval is, dient hiervoor derhalve te worden gecorrigeerd. Daarom wordt nu in de officiele stukken van het Ministerie van Financien en van De Nederlandsche Bank hel
financieringstekort in- en exclusief vervroegde aflossingen gepresenteerd. Mede gegeven de nog bestaande post
debudgetteringen is er sprake van een tamelijk ingewikkelde en verwarrende presentatie. Nu de probleemstelling
ter zake van het overheidstekort met name bij de rentelasten en schuldquote is komen te liggen, zou het aanbeveling verdienen niet meer het financieringstekort, maar
het vorderingensaldo als relevante grootheid te hanteren.
Het verschil tussen vorderingensaldo en financieringssaldo ligt in de netto verstrekte kredieten door het rijk,
waarbij ook het saldo van aangegane en verkochte deelnemingen kan worden begrepen. De onderverdeling kan als
een aftrekking worden weergegeven:
spaarsaldo overheid
verstrekte vermogensoverdrachten om niet
vorderingensaldo
saldo verstrekte kredieten en ontvangen aflossingen (incl. deelnemingen)
financieringssaldo overheid
De netto kredietverlening omvat voor het grootste deel
de eerder genoemde woningwetleningen. Door de netto
verstrekte kredieten (en deelnemingen) buiten beschouwing te laten, resteert het vorderingensaldo. Het vorderingensaldo heeft een direkte relatie met de mutatie in netto
rentelasten en geeft ook aan wat per saldo de mutatie van
de staatsschuld is. Het gaat daarbij om de netto mutatie,
omdat de verstrekte kredieten gepaard gaan met zowel extra schulden als extra vorderingen. Het vorderingensaldo
8) Ministerie van Financien, Rapport van de werkgroep begrotingsnormering, mei 1986.
9) Zie ook: It’s so expensive for nations to grow old, The Economist,
14 juni 1986.
heeft derhalve als voordeel dat het aansluit bij het hoofdprobleem van het begrotingstekort, nl. de rentelasten. De
huidige ingewikkelde presentatie van het financieringstekort wordt erdoor vermeden. Bovendien is hantering van
het vorderingensaldo als relevante grootheid internationaal gebruikelijk.
Conclusie
Gegeven grote onevenwichtigheden in de economie
(een hardnekkig en omvangrijk overschot op de lopende
rekening van de betalingsbalans, een naar het zich laat
aanzien even hardnekkige hoge reele rente en een vooralsnog relatief lage investeringsquote) is een evenwichtige
omvang van het financieringstekort niet op voorhand te
becijferen. De visie op de wenselijke omvang van het financieringstekort op middellange en lange termijn is sterk
afhankelijk van de vraag of men financiele (met name rentelasten) of macro-economische (economische groei, ondersteuning economische kringloop) motieven laat domineren. In de komende tijd moet tussen beide overwegingen worden gebalanceerd. De door de CED voorgestelde
5,5% in 1990 is wat dat betreft geen slechte greep.
De vooruitzichten voor vooral de eerder genoemde economische variabelen in de jaren negentig zullen in hoge
mate mee bepalend zijn voor het antwoord op de vraag
hoe het financieringstekort zich vanaf 1990 idealiter zou
moeten ontwikkelen. Evenwicht tussen uitgaven en ontvangsten van de overheid lijkt te hoog gegrepen, want in
die visie wint het puur financiele motief het van meer economische overwegingen. Ten slotte is betoogd dat de verschuiving in probleemstelling rond het financieringstekort
van kapitaalmarktbeslag naar rentelasten aanleiding kan
zijn om voortaan het vorderingentekort als relevante grootheid te hanteren.
N. Vogelaar