Ontwerpfouten bij oprichting Europese Bankenunie

ESB Monetair

Monetair

Ontwerpfouten
bij oprichting Europese
Bankenunie
De Europese Bankenunie (EBU) gaat in november dit jaar van
start en is gebaseerd op de pijlers van een Europees toezichtskader,
een depositogarantiestelsel en een resolutiefonds. Het doel – het
doorbreken van de houdgreep tussen nationale overheden en nationale banksystemen – wordt echter belemmerd door belangrijke
ontwerpfouten: geen effectieve risicodeling tussen landen, te veel
invloed van nationale belanghebbenden en te veel interpretatieen implementatieruimte voor nationale toezichthouders.

clemens kool
Hoogleraar aan de
Universiteit Utrecht

262

D

e wereldwijde financiële crisis van 2008 en
de daaropvolgende Europese schuldencrisis
van 2010 hebben fundamentele problemen
aan het licht gebracht in de institutionele
vormgeving van de eurozone met betrekking tot het bankwezen. Het belangrijkste knelpunt is dat
landen in de eurozone zelf verantwoordelijk zijn voor solvabiliteitsproblemen in hun nationale bancaire stelsel. Dat wil zeggen
dat ze zelf toezicht houden op hun bankwezen, zelf besluiten of
ze een bank wel of niet failliet laten gaan en zelf verantwoordelijk zijn voor de kosten van een feitelijk faillissement.
De reden dat de verantwoordelijkheid voor het eigen
bankwezen een veel groter probleem is voor een land als
Spanje binnen de eurozone dan voor een land als het Verenigd
Koninkrijk daarbuiten, ligt in de extra beperkingen waarmee
landen binnen de eurozone geconfronteerd worden. Enerzijds hebben ze niet de mogelijkheid om hun overheidsschuld
monetair te financieren door geld bij te drukken en is het de
Europese Centrale Bank (ECB) nadrukkelijk verboden om
individuele overheden te ondersteunen met monetaire finan-

ciering. Anderzijds is er geen collectivisering van de nationale
overheidsschulden en is uiteindelijk elk land verantwoordelijk voor de eigen staatsschuld (Pisani-Ferry, 2012).
Dit alles impliceert dat in het geval van zware verliezen
in het nationale bankwezen, de nationale overheid daarvoor
garant staat. In de praktijk blijkt de fiscale absorptiecapaciteit voor bancaire faillissementen niet in alle landen van de
eurozone voldoende te zijn. De bereidheid van andere eurolanden om bij te springen is bovendien beperkt. Maar de gezamenlijke landen van de eurozone kunnen het zich ook niet
veroorloven om bancaire problemen in individuele landen te
negeren. Immers, ongelukken in de bancaire sector van één
land kunnen de overheidsfinanciën van dat land zodanig verslechteren dat er twijfels ontstaan over de solvabiliteit van de
nationale overheid, wat vervolgens kan leiden tot existentiële
twijfels over de houdbaarheid van de euro als gemeenschappelijke munt. De zorgen hierover hebben op Europees niveau de geesten rijp gemaakt voor een Europese Bankenunie
(EBU). In het najaar van 2012 kwam de Europese Commissie
met een eerste voorstel voor de EBU en in maart van dit jaar
bereikten de Europese Commissie en het Europees Parlement
overeenstemming over het sluitstuk van de EBU, het Single
Resolution Mechanism dat besluitvorming en afhandeling
van bankfaillissementen gaat regelen.
lotsverbondenheid van banken en overheden

Banken en overheden zijn traditioneel sterk met elkaar verweven. Het maatschappelijk belang van een sterk en stabiel
bankwezen komt tot uiting in de relatief hoge graad van regulering en toezicht op het bankwezen en in het bestaan van een
depositogarantiesysteem (DGS). Een geloofwaardig DGS is
bedoeld om bankruns en eventueel daaruit voortkomende
bancaire systeemcrises te voorkomen: als depositohouders
weten dat hun claim op de bank door de staat gegarandeerd
wordt, hebben zij geen reden om hun deposito’s op te nemen
bij twijfels over de solvabiliteit van de betreffende bank. Een
nadeel van een DGS is dat de normale marktdiscipline afJaargang 99 (4684) 2 mei 2014

Monetair ESB

neemt omdat de depositohouders, die een belangrijk deel van
de financiering van bancaire activiteiten voor hun rekening
nemen, er geen belang meer bij hebben om te monitoren wat
de bank met hun geld doet en dat banken meer risico gaan nemen dan maatschappelijk gewenst. Een tweede nadeel is dat
overheden met het DGS een impliciete garantie afgeven. In
het geval van een bankfaillissement leidt dat tot kosten voor
de staatskas. Hoe groter de bank, des te hoger de kosten.
Overigens zijn grote banken soms te groot om failliet te
kunnen laten gaan (too big to fail: TBTF), waardoor de kosten
niet zozeer betrekking hebben op het DGS als wel voortkomen uit specifieke reddingsacties zoals het door de staat opkopen van een deel van de risicovolle en in waarde gedaalde
activa van de bank, het herkapitaliseren door het verstrekken
van tijdelijke financiering of zelfs het volledig nationaliseren
van de bank.
Hoe dan ook, zowel vanwege een DGS als vanwege
noodzakelijk geachte reddingsacties voor TBTF-banken,
worden de overheidsfinanciën, en de marktinschatting van de
houdbaarheid daarvan zoals die tot uitdrukking komt in de
hoogte van de rente op staatsobligaties, mede bepaald door de
gezondheid van het nationale bankwezen.
Maar ook andersom is er een verband. Door het bestaan
van een impliciet en expliciet overheidsvangnet worden banken minder risicovol geacht dan zonder dat vangnet. Dit
geldt aanzienlijk sterker voor grote banken dan voor kleine.
Empirisch onderzoek laat zien dat grote banken een hogere
rating krijgen en zich tegen een lagere marktrente kunnen
financieren door de impliciete overheidsgaranties. Dit effect
wordt bovendien sterker naarmate de overheid die de garantie verschaft zelf kredietwaardiger is (Bijlsma en Mocking,
2013).
Een aanvullend transmissiekanaal van de overheidsfinanciën naar de bancaire sector wordt gecreëerd doordat veel
banken een substantiële portefeuille met door de eigen overheid uitgegeven staatsobligaties aanhouden. Lagere kredietwaardigheid en lagere ratings van die overheid leiden dan onmiddellijk tot koersverliezen op de obligatieportefeuille van
de banken en tot een kwetsbaarder bancair systeem.
Samen zorgen de verschillende transmissiekanalen ervoor dat een daling van de solvabiliteit van het bankwezen
negatieve effecten kan hebben op de kredietwaardigheid van
de nationale overheid, terwijl een lagere kredietwaardigheid
van die overheid tot een verslechtering van de positie van het
bankwezen kan leiden. Recente voorbeelden van het eerste
fenomeen zijn Spanje, Ierland en IJsland, waar op zich kredietwaardige overheden een hoge rekening moesten betalen
voor een ineenstortend bankwezen. In Griekenland was het
omgekeerde het geval en leidde het virtuele faillissement van
de overheid tot grote problemen bij de Griekse banken. Een
negatieve spiraal is dan niet uitgesloten (Ejsing en Lemke,
2011). In de context van de eurozone blijven de effecten van
zo’n negatieve spiraal niet beperkt tot het land in kwestie,
maar zijn er negatieve externe effecten. Een Europese Bankenunie moet daar een oplossing voor bieden. Schoenmaker en
Siegmann (2013) stellen bovendien dat op Europees niveau
genomen beslissingen om een grote bank failliet te laten gaan
dan wel te herkapitaliseren efficiënter zullen zijn dan beslissingen op nationaal niveau omdat in het eerste geval de grensoverschrijdende kosten en baten beter meegewogen worden.
Jaargang 99 (4684) 2 mei 2014

De blauwdruk voor een Europese Bankenunie

De EBU wordt ondergebracht bij de ECB, die dus naast de
verantwoordelijkheid voor monetaire stabiliteit ook die voor
financiële stabiliteit krijgt, en moet in november 2014 van
start gaan. De EBU krijgt drie belangrijke pijlers. Allereerst
een geharmoniseerd toezichtskader (het Single Supervisory
Mechanism), ten tweede een geharmoniseerd DGS en ten derde het Single Resolution Mechanism. Door deze drie pijlers
op Europees niveau te organiseren zou de centrale doelstelling,
het doorbreken van de houdgreep tussen nationale overheden
en nationale banksystemen, bereikt moeten worden.
Om de EBU optimaal aan deze doelstelling te laten beantwoorden moet aan twee voorwaarden worden voldaan.
Aan de ene kant vereist het structureel voorkómen van een
negatieve spiraal op nationaal niveau dat er een effectieve en
geloofwaardige risicodeling op Europees niveau tot stand
komt. Waar tot op heden alle risico’s voor bancaire faillissementen of reddingsoperaties bij de nationale overheid liggen,
zouden die risico’s in de EBU idealiter op Europees niveau

Door deze drie pijlers op Europees
niveau te organiseren zou de centrale
doelstelling, het doorbreken van de houdgreep
tussen nationale overheden en nationale
banksystemen, bereikt moeten worden

moeten komen te liggen. Tegelijkertijd zouden ook de bevoegdheden echt op Europees niveau moeten liggen en zouden belanghebbende nationale overheden en toezichthouders
geen – belangrijke – stem moeten hebben in het houden van
toezicht op, en het nemen van besluiten over het al dan niet
failliet laten gaan van een individuele bank. Het één kan niet
zonder het ander. Europese garanties zonder Europese bevoegdheden komen neer op het uitschrijven van een blanco
cheque voor nationale belangen en dat is Europa in het verleden slecht bevallen. Europese bevoegdheden zonder Europese
garanties maken een overdracht van nationale bevoegdheden
volkomen onaantrekkelijk.
De oorspronkelijke voorstellen waren een sterk verwaterde versie van zo’n optimale EBU. Vooral onder druk van
het Europees Parlement zijn de plannen in de goede richting
bijgesteld. Niettemin blijft de risicodeling beperkt, blijven er
vooral in eerste instantie nog veel risico’s op nationaal niveau
liggen en houden nationale toezichthouders als direct belanghebbende een belangrijke stem in de besluitvorming.
Concreet gaat het bestuur van het Single Supervisory
Mechanism en Single Resolution Mechanism bestaan uit een
onafhankelijke voorzitter en vier permanente leden, aangevuld met een vertegenwoordiger van elk van de deelnemende
263

ESB Monetair

landen. Het toezicht op de circa 130 grootste en meest internationaal opererende banken zal rechtstreeks door de ECB
plaatsvinden, terwijl het feitelijke toezicht op de bijna 6000
andere banken in de eurozone bij de nationale toezichthouders blijft. Hoewel er sprake zal zijn van een geharmoniseerd
toezicht met uniforme regels, lijkt er veel interpretatie- en
implementatieruimte over te blijven voor de nationale toezichthouders.
Ten behoeve van het Single Resolution Mechanism
komt er een apart resolutiefonds dat gevuld gaat worden door
een bankbelasting en uiteindelijk een omvang van circa 55
miljard euro zal hebben. In eerste instantie zal het fonds nog
deels nationale compartimenten hebben waar de kosten van
nationale faillissementen uit betaald moeten worden. Mocht
dat onvoldoende zijn, dan kan er geleend worden uit de compartimenten van andere landen of kan er via de betreffende
nationale overheid een beroep worden gedaan op fondsen uit
het Europees Stabiliteitsmechanisme. Pas na acht jaar zal het
fonds volledig gedenationaliseerd zijn. Het is duidelijk dat de

die de afgelopen jaren ontstaan is, is dat de kosten van een
bankfaillissement alleen in extreme omstandigheden afgewenteld mogen worden op de belastingbetaler, nationaal of
Europees. In navolging van de afhandeling van de Cyprio­
tische bankencrisis heeft Nederland bijvoorbeeld bij SNS
Reaal gebruikgemaakt van de Interventiewet om niet alleen
de aandeelhouders, maar ook de obligatiehouders en de eigenaren van onverzekerde deposito’s mee te laten betalen aan
het faillissement via een zogenaamde bail-in. Maar slechts
weinig Europese landen hebben op dit moment een wettelijk
kader voor zo’n bail-in-regime. Volledige invoering van een
uniform Europees afwikkelingsregime op basis van de recente
Recovery and Resolution Directive zal hoogstwaarschijnlijk
nog lang op zich laten wachten, waardoor onduidelijkheid en
ongelijkheid dreigt te ontstaan als de ECB de toezichtstaken
eind van dit jaar overneemt. Ook hier lijkt er onvoldoende
aandacht te zijn geweest voor de details van de uitvoering met
mogelijke problemen in de toekomst als gevolg.
Overgangsproblematiek

Pas na acht jaar zal het [resolutie]fonds
volledig gedenationaliseerd zijn. Het is duidelijk dat
de mate van effectieve risicodeling hierdoor op
korte termijn serieus ondermijnd wordt

mate van effectieve risicodeling hierdoor op korte termijn serieus ingeperkt wordt. In het geharmoniseerde DGS komt er
ook een DGS-fonds dat gevuld gaat worden door de banken
naar rato van hun risicoprofiel. Nog sterker dan bij het resolutiefonds geldt hier dat de opzet op nationaal niveau is, waarbij
een DGS-fonds van het ene land kan lenen van andere fondsen, maar uiteindelijk zelf aansprakelijk blijft. Ook hier is de
mate van risicodeling dus zeer beperkt.
Besluiten over het failliet laten gaan van een individuele
bank en de afhandeling daarvan worden in principe genomen en petit comité, door de voorzitter, permanente leden en
vertegenwoordigers van het betrokken land, of de betrokken
landen als er sprake is van grensoverschrijdende activiteiten
en consequenties. Zo gauw er in een specifiek geval een substantieel beroep moet worden gedaan op het resolutiefonds
dienen dergelijke besluiten bovendien door het plenaire
SRM-bestuur te worden genomen. Ten slotte wordt ook nog
de mogelijkheid open gehouden dat de politiek via de Europese Raad en Commissie een besluit van het SRM-bestuur
tegenhoudt. Het roept twijfels op over de slagvaardigheid en
onafhankelijkheid van het Single Resolution Mechanism.
Over de feitelijke afwikkeling van bankfaillissementen
binnen de EBU en de mate waarin dat tot heterogeniteit zal
leiden, bestaan nog extra onduidelijkheden. De consensus
264

Voordat de ECB de formele bevoegdheid krijgt over het toezicht op de Europese banken, zal de ECB in samenwerking
met de Europese Bankenautoriteit (EBA) eerst nog de ruim
130 grootste Europese banken grondig gaan doorlichten.
Samen nemen de banken in deze groep circa 85 procent van
de bancaire activa in de eurozone voor hun rekening. Het
belangrijkste doel voor de ECB is om eventuele verborgen
verliezen op de bankbalansen te identificeren en af te laten
dekken door de nationale overheden. Het beoordelingsproces bestaat uit drie elementen: ten eerste een analyse van het
risicoprofiel van elke bank inclusief de positie van de bank in
het interbancaire netwerk en de gevoeligheid voor specifieke
externe schokken, ten tweede een detailanalyse van de waardering van de bancaire activa, de zogenaamde Asset Quality
Review, en ten derde serieuze stresstests waarin onderzocht
wordt of de bank in verschillende extreme scenario’s niet onder een drempelwaarde voor het eigen kapitaal zakt. Wat dat
laatste betreft heeft de ECB al aangegeven een minimumkapitaalratio van zes procent te willen aanhouden. Wat er gebeurt
als individuele banken onvoldoende gekapitaliseerd zijn, tot
nu toe verborgen verliezen moeten nemen of zakken voor de
stresstests is niet algoritmisch vastgelegd. Het is te hopen dat
de ECB zich op dit punt streng zal opstellen, niet alleen ten
behoeve van een goede start van de EBU en een versterking
van de economische groei in Europa, maar ook om de eigen
reputatie niet in gevaar te brengen. Als de ECB zich inderdaad staande weet te houden in dit politieke mijnenveld en
ervoor zorgt dat alle grote banken die onder haar toezicht
komen te staan voldoende gekapitaliseerd zijn, is dat reden te
meer om te pleiten voor meer risicodeling vanaf het begin en
minder invloed van het lokale belang.
Een grondige doorlichting van de grote Europese banken is sowieso dringend noodzakelijk. De economische groei
in de eurozone is nog steeds laag en fragiel, ondanks recente
positieve signalen en het stijgende consumenten- en producentenvertrouwen. Een van de belangrijkste obstakels bij het
realiseren van een hogere economische groei is de structurele
zwakte van het Europese bankwezen. Enerzijds bestaat de
vrees voor grote verborgen verliezen aan de actiefzijde van de
balans, anderzijds is er een brede maatschappelijke discussie
Jaargang 99 (4684) 2 mei 2014

Monetair ESB

over de vereiste hoogte van het bankkapitaal waarmee eventuele verliezen in eerste instantie afgedekt moeten worden.
Het gevolg van deze onzekerheid is dat banken zich richten
op balansverkorting en uitermate terughoudend zijn in het
verstrekken van nieuwe kredieten aan gezinnen en bedrijven. Daarmee wordt een rem gezet op economisch herstel en
dreigt het spookbeeld van Japan, waar de economie al sinds
het begin van de jaren negentig stagneert door het niet aanpakken van zombiebanken. Zo moet het dus niet. Een voorbeeld van hoe het wel moet zijn, is de Verenigde Staten waar
bankbalansen al in 2009 door ingrijpen van de centrale bank
grondig zijn opgeschoond. De Asset Quality Review door de
ECB biedt dus voor Europa een nieuwe kans om ons bankwezen te revitaliseren.
De consequenties voor Nederland

Nederland heeft een van de grootste bankensectors – gemeten
in termen van het bbp – van de Europese Unie en bovendien
relatief veel systeembanken, ondanks de substantiële afslanking van ING en ABN Amro de laatste jaren. Naast deze twee
gelden ook de Rabobank en in mindere mate SNS Bank als
systeemrelevant. Deze vier banken gaan dan ook rechtstreeks
onder het ECB-toezicht vallen en nemen verplicht deel aan
de Asset Quality Review dit jaar. Dit laatste geldt ook voor
drie kleinere Nederlandse banken, de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG), de Nederlandse Waterschapsbank (NWB)
en de Royal Bank of Scotland.
De relatief grote en geconcentreerde bancaire sector
maakt Nederland gevoeliger voor het faillissement van een
van deze banken dan gemiddeld in Europa het geval is. Vanuit
dat oogpunt biedt een goed opgezette EBU voor Nederland
relatief grote voordelen (Schoenmaker en Siegmann, 2013).
Overigens verkeert Nederland in de bijzondere situatie dat
vier van de zeven banken die onder het ECB-toezicht gaan
vallen nu staatseigendom zijn. Dit geldt al langer voor de
BNG en NWB, maar sinds hun recente nationalisatie ook
voor ABN Amro en SNS Bank. Voor Nederland blijft daarmee de koppeling tussen bancair risico en overheidsrisico op
dit moment bestaan, zelfs binnen een EBU. Als ABN Amro
en SNS Bank op termijn weer afgestoten worden en normale marktomstandigheden gaan gelden, dient de EBU haar
vruchten ook voor Nederland af te werpen. De kosten van
een faillissement of redding van een Nederlandse bank kunnen dan worden gedeeld met de overige deelnemende landen.
Daar staat wel tegenover dat Nederland mee gaat betalen aan
soortgelijke kosten van niet-Nederlandse banken.
Het realiseren van deze voordelen voor Nederland hangt
wel af van een behoorlijk aantal aannames. Ten eerste geldt
dit bij vrijwel volledige risicodeling. Zolang die beperkt blijft,
zijn ook de voordelen beperkt. Ten tweede veronderstelt het
dat na het van start gaan van de EBU de kans dat een bank in
de problemen komt gelijk is voor alle deelnemende landen.
Is dat niet zo, dan komt de kosten-batenanalyse natuurlijk
anders te liggen. De door de ECB uit te voeren Asset Quality Review is er met name op gericht om te voorkomen dat
er nog na de invoering van de EBU lijken uit de kast komen.
De precisie waarmee de ECB dit gaat testen en daarna kan
afdwingen dat alle – grote – banken met een ruwweg gelijke
startpositie onder het ECB-toezicht gaan vallen, is dan ook
cruciaal voor het succes van de EBU.
Jaargang 99 (4684) 2 mei 2014

Conclusie

Een sterk en vitaal Europees bankwezen dat opereert in een
geharmoniseerd systeem met een sterke centrale toezichthouder kan een grote bijdrage leveren aan toekomstige groei en
stabiliteit in Europa. De totstandkoming van een EBU is dan
ook in potentie een grote stap vooruit. De huidige plannen
zijn zeker een stap in de goede richting. Maar omwille van de
politieke haalbaarheid, is van echte risicodeling op Europees
niveau nog onvoldoende weinig sprake en blijft correspon­
derend daarmee de invloed van nationale belanghebbenden
te groot. Wie er positief tegenaan wil kijken, kan beweren dat
het glas half vol is en dat we hiermee een pad op gaan dat op
lange termijn voor heel Europa gunstig is. Maar dat zeiden
we ook bij de start van de euro. Ook toen was de institutionele vormgeving verre van compleet en verre van volmaakt.
Uiteindelijk leidde dat niet tot convergentie naar de ideale
toestand maar tot een vrijwel onbeheersbare crisis. Er is dus
voldoende reden om er kritischer tegenaan te kijken en te
beargumenteren dat het glas half leeg is. Dat wil niet zeggen
dat we het idee van een EBU op moeten geven, wel dat we
wat meer tijd hadden moeten nemen om het institutionele
ontwerp te heroverwegen en te optimaliseren. Uitstel van een
EBU is geen realistische optie meer. Maar het is sterk aan te
bevelen om zo snel mogelijk na de start komende november
de bekende ontwerpfouten te repareren en niet ‘gewoon’ over
te gaan tot de orde van de dag.

Literatuur
Bijlsma, M. en R. Mocking (2013) The private value of too-big-to-fail guarantees. CPB Discussion Paper, 240.
Ejsing, J. en W. Lemke (2011) The Janus-headed salvation: sovereign and bank credit risk
premia during 2008–2009. Economics Letters, 110(1), 28–31.
Pisani-Ferry, J. (2012) The euro crisis and the new impossible trinity. Bruegel Policy Contribution, januari.
Schoenmaker, D. en A. Siegmann (2013) Winnaars van de bankenunie. ESB, 98(4656),180–
183.

265