Nederland
stedenland?
De De Raad voor de Gemeentefinanciën stelt voor de uitkeringen uit
het Gemeentefonds mede te baseren op de omgevingsadressendichtheid. Dit is een nieuwe CBS-maatstaf voor stedelijkheid, die beter dan
bestaande maatstaven de concentratie van menselijke activiteiten weergeeft.
Jaarlijks ontvangen de Nederlandse
gemeenten 15 miljard gulden uit het
Gemeentefonds. Deze algemene uitkering is gebaseerd op de Financiële
Verhoudingswet 1984. In 1990 is de
Raad voor de Gemeentefinanciën
(RGF) begonnen met een evaluatie
van deze wet. Dit is onlangs afgerond
met een advies van de RGF aan de
beheerders van het Gemeentefonds,
de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Financiën. De voornaamste
conclusie van de RGF is dat het huidige stelsel te weinig nadruk legt op de
sociale structuur en de centrumfunctie van de gemeente, en te veel nadruk op de fysieke structuur van de
gemeente. De voorstellen van de
RGF houden dan ook een herverdeling in van ‘rijk’ naar ‘arm’ en van
‘rand’ naar ‘stad,l. Het kabinet heeft
zich inmiddels achter de hoofdlijnen
van het advies geschaard.
Stedelijke gemeenten worden gekenmerkt door een sterke concentratie van activiteiten op een kleine oppervlakte. Dit brengt specifieke
problemen met zich mee, bij voorbeeld op het gebied van volkshuisvesting, gezondheidszorg of veiligheid.
Een goede maatstaf voor stedelijk-
Figuur 1. De 13 vierkanten (500 x
500 m) die meetellen in de omgevingsadressendichtheid
x
X Vierkant op een afstand van 0 km (eigen
vierkant).
x Vierkant op een afstand van 0 tot 1 km.
heid is een indicator voor het bestaan
van deze problemen, en kan om die
reden gebruikt worden bij het verdelen van geld tussen gemeenten.
Een van de nieuwe verdeelmaat staven die de RGF voorstelt is de omgevingsadressendichtheid
van de gemeente. Dit is een nieuwe door het
CBS ontwikkelde maatstaf om gemeenten in te delen naar stedelijkheid2. De omgevingsadressendichtheid van een gemeente is gelijk aan
de gemiddelde adressendichtheid binnen een cirkel met een straal van één
kilometer. Met deze maatstaf wordt
beoogd de mate van concentratie van
menselijke activiteiten weer te geven.
Het eerste deel van dit artikel gaat
in op de achtergronden en operationalisering van de nieuwe maatstaf.
Het tweede deel is gewijd aan de stedelijkheid van de 636 Nederlandse
gemeenten en het derde deel aan de
samenhang tussen de nieuwe indicator voor stedelijkheid en andere ‘stedelijke’ verschijnselen.
Maatstaf voor stedelijkheid
Bij het ‘bepalen’ van stedelijkheid
maakte het CBS tot dusver veel
gebruik van de typologie van gemeenten naar urbanisatiegraad. De
hoofdcategorieën van deze typologie
zijn:
• plattelandsgemeenten;
• verstedelijkte plattelandsgemeenten;
• specifieke forensengemeenten;
• plattelandsstadjes; en
• stedelijke gemeenten.
De typologie is ontworpen in de jaren vijftig en daarna enkele malen
aangepast3.
Aan de typologie naar urbanisatiegraad kleeft een aantal bezwaren.
Het onderscheid tussen de verschillende categorieën is niet altijd scherp
gedefinieerd en een jaarlijkse actuali-
sering is niet goed mogelijk. Verder is
de laatste decennia het typeren op
het niveau van een gemeente minder
relevant geworden als gevolg van
twee ontwikkelingen. Enerzijds ontstaan steeds meer agglomeraties die
meerdere gemeenten omvatten, anderzijds worden veel kleinere gemeenten samengevoegd waardoor er
in Nederland een groot aantal meerkernige gemeenten is ontstaan. Een
laatste bezwaar van de urbanisatiegraad is ten slotte dat deze typologie
meerdimensionaal is, waardoor het
gebruik snel tot tautologieën leidt
(“In forensengemeenten
is het percentage forensen hoog”).
Om deze redenen heeft het CBS de
nieuwe stedelijkheidsmaatstaf ontwikkeld. Uitgangspunt was hierbij dat de
nieuwe maatstaf zich zou moeten beperken tot het meest centrale aspect
van stedelijkheid. Het zou dus een
eendimensionale maatstaf moeten
worden. Verder zou de maatstaf op
een zo laag mogelijk regionaal niveau toepasbaar moeten zijn.
Omgevingsadressendichtheid
Verscheidene alternatieven werden
onderzocht. Een voor de hand liggende aanpak is te kijken naar het aantal
inwoners van een gemeente. Hoe
meer inwoners, hoe stedelijker. Deze
maatstaf verliest echter zijn waarde
naarmate de gemeentelijke herindelingen verder voortschrijden. Als twee
kleinere gemeenten administratief
worden samengevoegd stijgt het inwonertal, terwijl er voor de betrokken inwoners niets verandert.
Een maatstaf die minder gevoelig is
voor gemeentelijke herindelingen is
de bevolkingsdichtheid
van de gemeente. Deze maatstaf verandert immers niet wanneer bij voorbeeld
twee identieke gemeenten worden samengevoegd tot één nieuwe. Het be-
1. Zie onder meer het advies van de RGF
van 18 maart 1994 en het rapport Structuur gerecht van de onderzoekscombinatie CebeonNB- groep.
2. Zie C.]. den Duik, H. van de Stadt en
J.M. Vliegen, Een nieuwe maatstaf voor
stedelijkheid: de omgevingsadressendichtheid, Maandstatistiek van de bevolking,
juli 1992; en Statistisch magazine, nr. 3,
1992.
3. De laatste actualisering vond plaats op
basis van gegevens uit de Volkstelling
1971. CBS, Typologie van de Nederlandse
gemeenten naar urbanisatiegraad
op 28
februari 1971, Staatsuitgeverij, ‘s Gravenhage, 1983.
zwaar van deze maatstaf is echter dat
de grootte van de gemeente, uitgedrukt in het aantal inwoners, er onvoldoende in tot uitdrukking komt.
Gemeenten die alleen bestaan uit een
kleine dichtbebouwde kern zonder
omringend onbebouwd land hebben
een heel hoge bevolkingsdichtheid.
Zo is bij voorbeeld de bevolkingsdichtheid van Maassluis ongeveer
even groot als die van Amsterdam!
(Zie tabel 3.)
De maatstaf die uiteindelijk is gekozen, de omgevingsadressendichtheid,
combineert aspecten van de beide
eerder genoemde maatstaven. De
omgevingsadressendichtheid
van een
lokatie is gedefinieerd als de adressendichtheid in de omgeving van die
lokatie. De omgeving is daarbij geoperationaliseerd als het gebied binnen een cirkel met een straal van 1
kilometer. Deze maatstaf beoogt de
mate van concentratie van menselijke
activiteiten rondom die lokatie weer
te geven. Menselijke activiteiten zijn
in dit verband wonen, werken en
voorzieningengebruik
(schoolbezoek, winkelen, uitgaan). Elk van
deze activiteiten vindt op een adres
plaats, dus een hoge concentratie van
menselijke activiteiten uit zich in een
hoge adressendichtheid.
De omgevingsadressendichtheid
van een gebied is ten slotte gedefinieerd als het
gemiddelde van de omgevingsadressendichtheden van de adressen in dat
gebied.
Tabel 1. Top-30 van gemeenten naar omgevingsadressendichtheid,
(per km 2)
1 ( 1) Amsterdam
6.038″
16 (19)
BevelWijk
2 (2)
Den Haag
4563
17 (18)
Nijmegen
2.236
2.[62
3 ( 3)
Rotterdam
3.631
18 (2.0) Gouda
4 ( 4)
Utrecht
3.272
19 (6)
Hilversum
2.120
5 -( 5)
Schiedam
3.021
20 (7)
Leeuwarden
2.091
6 (11)
Leiden
2.975
21 (30)
Purmerend
2.047
7 ( 6)
Groningen
2.939
22 (27)
Spijkenisse
2.035
8 (8)
Haarlem
2.926
23 (22)
Bussum
2.034
9 (10)
Delft
2.926
24 (21)
Amstelveen
1.971
10 ( 7)
Voorburg
2.901
25 (23)
Alkmaar
1.968
11 (9)
Rijswijk
2.810
26 (26)
Capelle a.d. lJssel
1.968
12 (12)
Vlaardingen
2.637
27 (24)
Eindhoven
1.959
13 (14)
Tilburg
2530
28 (29)
Alphen a.d. Rijn
1.957
14 (15)
Zoetermeer
2.383
29 (49)
Leidschendam
1.944
15 (13)
Dordrecht
2.294
30 (36)
‘s-Hertogenbosch
1.928
2.157
Tussen haakjes: rangorde 1980.
a. Voorlopig cijfer.
ieder adres bevat het de coördinaten
van de vierkanten van 500 x 500 meter volgens de Rijksdriehoeksmeting.
De omgevingsadressendichtheid
is
per gemeente berekend met het Geografisch Basisregister (GBR). Het GBR
is een register dat alle adressen van
Nederland bevat. Het wordt jaarlijks
geactualiseerd door een samenwerkingsverband van PIT-Post, de Rijksplanologische dienst en het CBS. Van
Met het GBR is voor ieder vierkant in
Nederland het aantal adressen geteld
in de dertien vierkanten die één kilometer of minder van het vierkant verwijderd liggen (zie figuur 1). Door dit
aantal te delen door de oppervlakte
van deze dertien vierkanten (3,25
vierkante kilometer), is de omgevingsadressendichtheid van het vierkant
verkregen. De omgevingsadressendichtheid van de gemeente is ten slotte bepaald als het gemiddelde van de
omgevingsadressendichtheden
van
de vierkanten van de gemeente. Omdat is overgegaan van de meeteenheid adres naar de meeteenheid vierkant, is ieder vierkant hierbij
gewogen met het aantal adressen van
het vierkant. In formule geldt aldus
voor de omgevingsadressendichtheid
Og(R) van gemeente g bij straal R (uitgedrukt in kilometers)
Tabel2. Top-l0 van gemeenten naar
inwonertal, 1994 (x 1000)
Tabel 3. Top-l0 van gemeenten naar
bevolkingsdichtheid, 1994 (per km2)
Operationalisering
1994
1 ( 1) Amsterdam
725
1 (2)
2 (2)
Rotterdam
602
2 ( 1) Voorburg
Den Haag
447
3 (4)
Leiden
5.190
4 (4)
Utrecht
235
4 ( 3)
Haarlem
5.110
(R)
N
L (tfXL
= iEg
g
Nj
)
g d(i,j)~R
Opp(R)
waarbij Ni het aantal adressen in vierkant i is, Nj het aantal adressen in
vierkant j, dO,j) de afstand tussen vierkant i en vierkant j (uitgedrukt in kilometers),
Ng =
L Ni
het aantal adres-
ieg
sen in gemeente g, en OppeR) de
oppervlakte van de vierkanten liggend binnen een cirkel met straal R
(uitgedrukt in km2). Voor R = 1 geldt
OppeR) = 3,25 km2.
Resultaten
Tabel I geeft de top dertig van gemeenten naar omgevingsadressendichtheid4. Tussen haakjes is de rangorde in 1980 weergegeven. Uit de
tabel blijkt dat Amsterdam met grote
voorsprong de meest stedelijke gemeente van Nederland is. Een adres
in Amsterdam heeft gemiddeld 6.038
adressen per vierkante kilometer binnen een straal van één kilometer.
Deze hoge score wordt veroorzaakt
door de compacte bebouwing met
6.440
3 (3)
o
Den Haag
6500
5 (5)
Eindhoven
197
5 (2)
Gouda
4540
6 (6)
Groningen
171
6 ( 9)
Amsterdam
4.480
7 (8)
Tilburg
163
7 (7)
Maassluis
4.400
8 (11)
Haarlem
151
8 (8)
Utrecht
4.290
9 (7)
Apeldoorn
150
9 (23)
Capelle a. d. lJssel
4.020
Enschede
148
10 (10)
Schiedam
3.960
10 (10)
Tussen haakjes: rangorde 1980.
ESB 18-5-1994
Tussen haakjes: rangorde 1980.
4. De waarde voor alle Nederlandse gemeenten is voor 1992 opgenomen in het
in voetnoot 2 genoemde artikel. Bij het
CBS zijn ook verkrijgbaar het Gebiedsindelingenregister 1993 en 1994. Deze diskettes bevatten onder meer de omgevingsadressendichtheid in respectievelijk 1993
en 1994. Gegevens over de stedelijkheid
van gemeenten zijn ook opgenomen in
de CBS-dienst op Videotex (06-7400,40
cent per minuut).
Tabel 4. Kerncijfers omgevingsadressendichtheid, 1994
Omgevingsadressendichtheid
Aantal
gemeenten
2
Aantal
inwoners
x 1000
Perkm
2.500 of meer
1.500-2.500
1.000-1.500
500-1.000
Minder dan 500
13
44
186
305
2.934
3.175
3.202
3.180
2.868
Totaal
636
15.352
88
veel etagewoningen (verticale verdichting). Ook in 1980 was Amsterdam al de meest stedelijke gemeente.
Den Haag staat als tweede op de
lijst met gemiddeld 4.563 omgevingsadressen per vierkante kilometer.
Hoewel het grondgebied van Den
Haag in 1994 is uitgebreid met een
stuk van Wateringen, is Den Haag vrijwel helemaal volgebouwd. De bebouwing grenst daardoor direct aan enkele eveneens dichtbebouwde
agglomeratiegemeenten
(Rijswijk,
Voorburg en Leidschendam). De bijzondere positie van Den Haag blijkt
ook uit de bevolkingsdichtheid,
die
het hoogst is van alle Nederlandse gemeenten: 6.500 inwoners per vierkante kilometer tegen bij voorbeeld
4.480, 3.000 en 4.290 voor respectievelijk Amsterdam, Rotterdam en
Utrecht (zie tabel 3).
Na Amsterdam en Den Haag volgen als nummers drie tot en met tien
achtereenvolgens Rotterdam, Utrecht,
Schiedam, Leiden, Groningen, Haarlem, Delft en Voorburg. Leiden is de
snelste stijger van deze gemeenten:
in 1980 behoorde het nog niet tot de
top tien. Opvallend is verder dat op
Groningen na al deze gemeenten in
West-Nederland liggen, terwijl van de
tien gemeenten met de meeste inwoners (zie tabel 2) slechts de helft in
West-Nederland ligt. Een soortgelijk
beeld ontstaat wanneer wordt gekeken naar bij voorbeeld de twintig of
dertig gemeenten met de hoogste omgevingsadressendichtheid
en de meeste inwoners. Volgens de nieuwe stedelijkheidsmaatstaf concentreert de
stedelijkheidsproblematiek
zich in
het Westen van Nederland. Wanneer
alleen naar het aantal inwoners gekeken wordt, blijkt dat niet zo duidelijk.
Een ander opvallend resultaat is
dat veel gemeenten die deel zijn van
grotere stedelijke agglomeraties, bij
voorbeeld Schiedam, Voorburg, Rijswijk, Vlaardingen, Amstelveen en Diemen, relatief hoog scoren op de nieuwe maatstaf. Hierin weerspiegelt zich
het proces van agglomeratievorming
gedurende de afgelopen decennia.
Als gevolg van het groeikernenbeleid
scoren ook overloopgemeenten
als
Zoetermeer, Purmerend en Spijkenisse hoog. Ook deze gemeenten liggen
allemaal in het westen van Nederland.
Tabel 4 en de kaart vatten de resultaten voor geheel Nederland samen.
De helft van alle Nederlandse gemeenten valt in de laagste stedelijkheidscategorie (omgevingsadressendichtheid minder dan 500 per km2).
In deze gemeenten woont 19% van
de Nederlandse bevolking, terwijl
meer dan de helft van het Nederlandse grondgebied er onder valt. De tien
gemeenten met de laagste omgevingsadressendichtheid zijn de gemeenten
Vlieland, IJsselham, Hooge en Lage
Mierde, Oosterhesselen, Steenderen,
Mariekerke, Schermer, Hummelo en
Figuur 2. De omgevingsadressendichtheid
1994
Keppel, Littenseradiel en Ambt Delden.
De maatstaven vergeleken
Een maatstaf voor stedelijkheid moet
een goede indicator zijn voor het
bestaan van typisch ‘stedelijke’ verschijnselen. Alleen dan is de maatstaf
geschikt om, bij voorbeeld, als basis
te dienen voor de financiering van gemeenten. Om de omgevingsadressendichtheid te ‘testen’ is de nieuwe
maatstaf vergeleken met twee bestaande: het aantal inwoners en de
bevolkingsdichtheid.
De volgende
verschijnselen zijn in de analyse betrokken: de mate van stedelijk bodemgebruik binnen de gemeente, het
relatieve aantal personen met burgerlijke staat gescheiden, het aantal misdrijven en overtredingen per 100 inwoners, het aantal woningen per 100
inwoners, het stemmenaandeel van
de PvdA (verkiezingen Provinciale
Staten 1987) en de non-respons bij
een grote CBS-enquête, de Enquête
van de Nederlandse gemeenten,
_c
_
> 2500
1500-2500
_
1000-1500
t -‘,ri0l 500-1000
~~ J
< 500
….
‘.’
.
IJ
‘”,.’;
….
‘”
.
)
.”
Beroepsbevolking (EBB). De tabel is
berekend aan de hand van de gemeentelijke indeling in 1990.
Tabel 5 geeft de correlaties van
deze variabelen met de stedelijkheidsindicatoren. De berekening is uitgevoerd voor de 611 gemeenten waarvoor alle informatie aanwezig was.
Gemeenten zijn hierbij gewogen met
hun inwonertal, zodat de resultaten
kunnen worden geïnterpreteerd als
correlaties op individueel niveau. De
laatste kolom van tabel 5 geeft het gemiddelde van de c~rrelaties en kan
worden beschouwd als een indicatie
voor de validiteit van de indicator.
De correlaties zijn allemaal zoals
verwacht positief, en over het algemeen opmerkelijk hoog. Dit wijst op
een zeer sterke samenhang tussen de
indicatoren. Het PvdA-stemmenaandeel hangt het minst met stedelijkheid samen: de correlaties liggen allemaal onder de 0,50.
Uit de resultaten blijkt verder dat
de omgevingsadressendichtheid
vrijwel zonder uitzondering beter correleert dan de twee andere indicatoren.
Wel moet de straal niet te groot worden gekozen: bij 5 km liggen de correlaties merendeels lager dan bij een
straal van 2, 1 of 0 km.
De resultaten ondersteunen het
gebruik van de omgevingsadressendichtheid bij de indeling van gemeenten naar stedelijkheid.
Conclusies
In het voorstel van de RGF bepaalt
de omgevingsadressendichtheid
8%
van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds. Dit is zinvol omdat een
deel van de gemeentelijke problematiek in Nederland wordt veroorzaakt
door de grote concentratie van menselijke activiteiten in de grote steden5 De omgevingsadressendichtheid is hiervoor een goede maatstaf.
Eén aspect van stedelijkheid ontbreekt echter in de maatstaf: de
centrumfunctie. Randgemeenten
profiteren van de vele kostbare voorzieningen in een centrumgemeente.
De omgevingsadressendichtheid
meet de centrumfunctie slecht omdat
de randgemeenten van de grote steden er juist relatief hoog op scoren
De RGF stelt voor het nieuwe verdeelstelsel mede te baseren op een maatstaf voor de centrumfunctie van een
gemeente.
Deze maatstaf heeft de RGF ontwikkeld door voor iedere gemeente het
ESB 18-5-1994
Tabel5. Correlatie tussen enkele stedelijkheidsindicatoren
dere variabelen
Stedelijkheids-
Correlatie
en een aantal an.
Gemidddd
met
indicator
1990
Sted.
bodemgebruik
Ge.
Mis-
schei- drijvenb
denena
Wonin-
PvdA-
Non-
genb
stemmenc
respons
enquête
Omgevingsadressendichtheid
• straal .. 0 km
0,816
0,906
0,820
0,825
0,478
0,618
• straal .. 1 km
0,822
0,909
0,835
0,821
0,475
0,614
0,608
• straal .. 2 km
0,816
0,905
0,839
0,810
0,464
• straal” 5 km
Aantal inwoners
0,782
0,863
o,m
0,784
0,407
0,623
0,666
0,829
0,743
0,762
0,475
0,559
Bevolkingsdichtheid
0,916
0,798
0,753
0,680
0,360
0,566
0,744
0,746
0,740
0,706
0,672
0,679
a. Aandeel in totale bevolking.
b. Per 100 inwoners.
c. Aandeel in de uitgebrachte
stemmen.
aantal potentiële ‘klanten’ te bepalen
afhankelijk van het aantal inwoners
in de omgeving van de gemeente en
de geografische afstand van deze inwoners tot de woonkernen van de gemeente. Uit een niet in dit artikel opgenomen tabel uit het RGF-advies
blijkt dat de maatstaf goed werkt.
Hoogscorende gemeenten zoals Amsterdam, Rotterdam, Eindhoven, Groningen, Nijmegen en Arnhem hebben
inderdaad een sterke regionale centrumfunctie, terwijl lager scorende gemeenten zoals Haarlem, Zaanstad,
Leiden, Haarlemmermeer en Zoetermeer dat veel minder hebben door
de ‘concurrentie’ die zij ondervinden
van andere grote gemeenten in hun
directe omgeving.
beeld het inwonertal van de gemeente. Bij het ophogen van steekproefenquêtes naar nationale totalen is het
daarom aan te bevelen gebruik te maken van de omgevingsadressendichtheid (correctie voor selectieve nonrespons).
Omdat de gemeente de verdeeleenheid is bij de uitkering uit het Gemeentefonds, is in dit artikel vooral
ingegaan op de omgevingsadressendichtheid per gemeente. De nieuwe
maatstaf is echter ook goed toepasbaar voor andere regionale indelingen, bij voorbeeld de wijken en
buurten van een gemeente, postcodegebieden en vierkanten volgens de
Rijksdriehoekmeting 6.
Huib van de Stadt
De indeling van gemeenten naar stedelijkheid kan ook voor andere doelen dan het vaststellen van de hoogte
van de uitkering uit het Gemeentefonds worden gebruikt. Veel sociale
en economische verschijnselen kunnen beter worden beschreven en verklaard als rekening wordt gehouden
met het stedelijkheidsaspect. Het is
dus zinvol in tabellen en analyses
een onderscheid te maken naar stedelijkheid. In een regressie-analyse kan
bij voorbeeld de omgevingsadressendichtheid als verklarende variabele
worden toegevoegd. De uitgevoerde
correlatie-analyse suggereert dat hiermee betere resultaten zijn te bereiken
dan met de nu dikwijls gehanteerde
variabele ‘inwonertal gemeente’.
De non-respons bij enquêtes blijkt
eveneens met de omgevingsadressendichtheid samen te hangen. De
samenhang is groter dan met bij voor-
Werkzaam op het Centraal Bureau voor de
Statistiek, hoofdafdeling
Sociale rekeningen. De opvattingen
in dit artikel zijn die
van de auteur en niet noodzakelijkerwijs
die van het CBS. De auteur dankt Marten
Roël, Wim de Rooij en Mathieu Vliegen
voor hun bijdragen aan dit artikel.
5. Zie ook Binnenlands bestuur, 15 januari 1993, en het daarin aangehaalde
rapport van de onderzoekers
Klaassen, Dekker, Lugtenburg en Bordewijk van de Erasmus Universiteit Rotterdam.
6. Demografische
en economische
kerncijfers, waaronder
de omgevingsadressendichtheid, voor wijken en buurten en
voor viercijferige postcodegebieden
zijn
opgenomen
in respectievelijk
het Wijken buurtregister
1993 en het Postcoderegister 1993. Deze nieuwe publikaties op
diskette zijn bij het CBS verkrijgbaar.