Naar nieuwe waarborgen voor sociale
zekerheid
DR. ING. F.A.J. VAN DEN BOSCH*
Dit artikel vormt een eerste reactie op het WRR-rapport,,Waarborgen voor Zekerheid” en met name
op het plan voor een nieuw stelsel voor sociale zekerheid. Na een overzicht van het plan worden
enkele belangrijke aspecten, zoals de financiering van het basisinkomen, de beoogde vereenvoudiging
en de relatie met de arbeidsverhoudingen, nader uitgewerkt en van kanttekeningen voorzien. Deze
kanttekeningen leiden tot de conclusie dat het huidige plan nog geen waarborgen voor zekerheid
biedt. Gepleit wordt voor de start van een fundamentele discussie over een nieuw stelsel en voor een
uitvoerig onderzoek naar de economische en financiele implicaties van zo’n nieuw stelsel.
1. Inleiding
2. De WRR over basisinkomen in 1981
Op het verzoek van de redactie om kort na het verschijnen van
het WRR-rapport Waarborgen voor zekerheid, een nieuw stelsel
van sociale zekerheid in hoofdlijnen een commentaar op dit rapport te schrijven, ben ik gaarne ingegaan. Het WRR-rapport is
aan de kern van het stelsel zelf gewijd, namelijk het bieden van
waarborgen door middel van een nieuw stelsel waarin een basisinkomen een zeer belangrijke rol speelt. Voorts beoogt het in het
rapport opgenomen plan een weg aan te geven voor een stelselherziening op lange termijn. Het plan is daardoor een uitdaging.
Dit mede gezien het feit dat momenteel reeds een herziening van
het stelsel van sociale zekerheid plaatsvindt, zij het aanzienlijk
minder revolutionair dan in het plan wordt beoogd.
In dit artikel staat het plan van de WRR voor een nieuw stelsel
van sociale zekerheid centraal. Bij bestudering van het plan
blijkt echter dat een aantal wezenlijke zaken niet voldoende is
uitgewerkt om een en ander te kunnen beoordelen. In mijn commentaar heb ik mij evenwel niet beperkt tot het signaleren van
dit probleem. Ik heb getracht een en ander nader uit te werken,
met name inzake de financiering van het plan. Voorts heb ik in
het navolgende door middel van het opnemen van schema’s en
figuren een aantal belangrijke elementen van het plan verder verduidelijkt. Dat lijkt mij de verdere discussie over het plan ten
goede komen.
De opbouw van het artikel is als volgt. Alvorens in paragraaf 3
op het huidige plan in te gaan wordt in paragraaf 2 in herinnering
gebracht hoe de WRR zo’n vier jaar geleden over invoering van
een basisinkomen dacht en op basis van welke opties en analyses.
Paragraaf 3 schetst de hoofdlijnen van het plan en licht enkele
aspecten nader toe. Een zeer belangrijke bevinding daarbij is
dat, hoewel het plan een nieuw stelsel van sociale zekerheid beoogt, in feite alleen de uitkeringskant van het nieuwe stelsel
wordt uitgewerkt. Met andere woorden, de uitvoeringskant en
de financieringskant worden niet expliciet uitgewerkt. In paragraaf 4 komen enkele algemene kanttekeningen naar voren 1). In
de paragrafen 5 tot en met 8 worden belangrijke aspecten van het
plan, met name verband houdend met de financiering van het
basisinkomen, verder uitgewerkt en van commentaar voorzien.
Ten slotte bevat paragraaf 9 een beknopte samenvatting, de conclusies en aanbevelingen.
In het in 1981 verschenen rapport Vernieuwingen in het arbeidsbestel werd door de WRR voor het eerst aan het basisinkomen uitvoerig aandacht besteed 2). Vier jaar later is het basisinkomen een van de belangrijkste elementen in het denken van de
WRR over sociale zekerheid geworden. Een logische ontwikkeling? In deze paragraaf zal worden nagegaan hoe de WRR in
1981 over het basisinkomen dacht, welke voorstellen toen zijn
gedaan en wat de conclusies waren.
De in 1981 in beschouwing genomen optie was: het toekennen
van een basisinkomen van f. 5.000 per jaar aan personen van 24
tot 65 jaar, te financieren uit verhoging van de loon- en inkomstenbelasting, en geen verandering van het bestaande sociale-zekerheidsstelsel. Aan de economische en financiele effecten
van deze optie besteedt de WRR grote aandacht. Zo blijkt op
grond van berekeningen met een macro-economisch model dat
op lange termijn de effecten – ten opzichte van niet doorvoering
van een basisinkomen – merendeel negatief zijn 3). Het volume
van het nationaal inkomen daalt en door afwenteling van de belastingdrukverhoging stijgen de loonsom per werknemer en het
prijspeil. Ook indien geen afwenteling wordt verondersteld – in
dit verband noemt de WRR zelfs geleide-loonpolitiek als een
noodzakelijke voorwaarde 4) – genereert het model een daling,
zij het in geringere mate, van het nationaal inkomen. Steeds
wordt uitgegaan van een veronderstelde reductie van het arbeid-
916
* De auteur is wetenschappelijk hoofdmedewerker aan de Interfaculteit
Bedrijfskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Tijdens het
schrijven van dit artikel was hij verbonden aan het NIAS te Wassenaar.
De auteur is dr. C. Petersen erkentelijk voor zijn commentaar.
1) Tot aan het afsluiten van dit artikel (half augustus) heb ik in de wetenschappelijke vakliteratuur een uitvoerig commentaar op het plan aangetroffen: C.A. de Kam, Waarborgen voor zekerheid?, ESB, biz. 660-665,
1985. Op de onderwerpen die De Kam in zijn commentaar betrekt zal hier
in het algemeen niet worden teruggekomen.
2) WRR, Vernieuwingen in het arbeidbestel, Den Haag, 1981, hoofdstuk 7, biz. 219-255.
3) Berekend met het sectorstructuurmodel: SECMON-A.
4) ,,Wellicht is geleide loonpolitiek zelfs een noodzakelijke voorwaarde
voor de introductie en handhaving van een basisinkomen” (WRR,
op.cit., 1981, biz. 252).
saanbod van zo’n 5 a 6% ofte wel 250.000 a 300.000 arbeidsjaren 5). Dit in verband met de invoering van een basisinkomen,
waardoor de arbeidsmarktparticipatie negatief wordt bei’nvloed. Voorts wordt berekend dat de belastingdruk fors zal stij-
Alvorens meer specifiek op de inhoud van het plan in te gaan
zal eerst aan de hoofdlijnen aandacht worden besteed. Centraal
daarbij staat het terugdringen van de verzekeringsplicht, ten einde de persoonlijke betrokkenheid bij en het verantwoordelijk-
gen: met zo’n 19%-punt. Ook de inkomensverdeling wordt fors
heidsgevoel voor de sociale zekerheid te vergroten. Een en ander
gewijzigd: er treedt een sterke inkomensherverdeling op. In het
rapport uit 1981 wordt geconcludeerd dat deze vorm van basisinkomen uit oogpunt van werkgelegenheidspolitiek een niet toereikend middel lijkt. En dat bij lage of negatieve groei de repercussies van het basisinkomen in deze vorm dermate ernstig zijn ,,dat
het basisinkomen geen serieuze optie vormt voor de oplossing
van problemen “.
De nieuwsgierigheid is dan ook gewekt als nog geen vier jaar
later en met een nog steeds lage economische groei weer een
betekent dat in het plan de dekking tegen inkomensderving van
de verplichte sociale zekerheid tot aan het sociaal minimum
loopt. Daarboven begint in de visie van de WRR de persoonlijke
verantwoordelijkheid voor de dekking tegen inkomensverlies,
WRR-rapport verschijnt waarin het basisinkomen tot de belang-
rijkste bouwstenen van een nieuw plan voor het stelsel van socia-
d.w.z. het terrein van de vrijwillige verzekeringen. In figuur 1
heb ik deze fundamenteel andere visie op de sociale zekerheid
geillustreerd door naast de huidige situatie het plan te zetten.
Figuur 1. De dekking bij inkomensderving in de huidige situatie
en in het WRR-plan
lezekerheid behoort. Op deze en verwante vragen zal onder meer
in de volgende paragrafen worden ingegaan. Daartoe wordt
Dekking
inkomensderving
eerst het plan in Waarborgen voor zekerheid zelf toegelicht.
3. Het WRR-plan
WRR-
Huidige
siluatie
De WRR is met een nieuw plan voor het stelsel van sociale zekerheid gekomen, dat radicaal afwijkt van het huidige stelsel. De
belangrijkste overweging daarvoor is dat de WRR geconcludeerd heeft dat het bestaande stelsel, alsmede de momenteel
plaatsvindende herzieningen, onvoldoende bestand zijn tegen de
in de komende decennia te verwachten uiteenlopende economische en maatschappelijke omstandigheden. Deze conclusie
baseert de WRR op een inventarisatie van knelpunten in het huidige stelsel. Tot deze knelpunten rekent de WRR onder meer de
volumeontwikkeling, zoals de sterke groei van het aantal uitkeringsgerechtigden per werkende 6), de daaraan verbonden kostenontwikkeling, de problematiek van de individualisering en
met name de knelpunten op de arbeidsmarkt.
Private
regelingen
plan
> Vrijw;illig
Bovenwettelijke
regelingen
in cao’s
Sociaal
minimu
_WetteMjk_
stelsel:
soc. verzek.
soc. voorz.
. Vrijwillig
Verzekeringsplicht
{wettelijk
in cao)
Wettelijk
slelsel:
ab + aiv
Verzekeringsplicht
(weltelijk)
Het plan beoogt een schets in hoofdlijnen te geven. Het gaat
dus niet om een concrete blauwdruk voor het beleid, maar om de
richting waarin een nieuw stelsel dient te worden ontwikkeld.
In de huidige situatie kan het wettelijk stelsel van sociale zekerheid voor werknemers een dekking tegen inkomensverlies
bieden tot voorbij het sociaal minimum (zie figuur 1). Daarboven komen voor werknemers de bovenwettelijke regelingen die
Deze schets in hoofdlijnen heeft overigens niet betrekking op het
eveneens een verplicht karakter bezitten, gevolgd door particu-
gehele stelsel van sociale zekerheid. Het plan blijft, zoals uit
liere inkomensdervingsregelingen met een vrijwillig karakter. In
schema 1 blijkt, namelijk beperkt tot de inkomensoverdrachten
het WRR-plan daarentegen wordt het verplichte traject aanzien-
in het kader van de wettelijke inkomensvervangende en inkomensaanvullende regelingen alsmede een deel van de sociale
voorzieningen. Buiten beschouwing blijven onder meer de wettelijke ziektekostenregelingen, de pensioenregelingen en de z.g.
bovenwettelijke regelingen 7).
lijk teruggebracht: het blijft beperkt tot aan het sociale minimum. Een dergelijk stelsel wordt overigens wel aangeduid met
ministelsel: uitsluitend het sociaal minimum wordt gedekt 8). In
de visie van de WRR begint boven het sociaal minimum het terrein van de vrijwillige regelingen tegen inkomensverlies.
Een tweede fundamenteel andere visie op de sociale zekerheid
betreft de vormgeving van het wettelijke stelsel van sociale ze-
Schema 1. Het stelsel van sociale zekerheid en het WRR-plan
I
Sociale verzekcringen
(t.84 mrd.) a)
I.a inkomensvervangend
l.b inkomcnv
aamullcnd
I.a + l.b
1.60 mrd.
Deze sociale verzekeringen
(ad f.60 mrd.) en sociale
voorzieningen (ad. 1 . 1 1
mrd.) worden in hel plan
vervangen door gbi en aiv b)
5) Beoogd wordt daarmee de eventuele negatieve effecten van het basisinkomen op het arbeidsaanbod niet gemakkelijk te onderschatten
I.e. zieklekoslen
(l’.22mrd.)
gbi = gedeellelijk basisinkomen
= algemene inkomensdervingsverzekering
II) Regelingen overhcidspersoneel (1.5 mrd.)
IV Pcnsiocncn (f. 16 mrd.).
TOTAAL: 1.127 mrd.
a) De bedragen hebben betrekking op de lasten van 1983.
b) Een deel van de RWW-gerechtigden, onder meer de werkloze schoolverlaters,
zou in hef plan een gbi (gedeeltelijk basisinkomen) en ab (algemene bijstand)
ontvangen.
ESB 18-9-1985
kerheid zelf. Daarbij worden drie essentieel van het bestaande
stelsel afwijkende elementen gei’ntroduceerd: een gedeeltelijk
basisinkomen (gbi) voor iedereen, het samenvoegen van een
breed scala van sociale risico’s inzake inkomensverlies (ziekte,
arbeidsongeschiktheid en werkloosheid) in een verplichte algemene inkomensdervingsverzekering (aiv) voor alle werkenden.
De algemene bijstand (ab) vormt de restvoorziening van de wettelijk verplichte sociale zekerheid en komt in het plan globaal
(WRR, op.cit., 1981, biz. 229).
6) Zie in dit verband ook F.A.J. van den Bosch en C. Petersen, Ar-
beidsmarkt en sociale zekerheid: ontwikkelingen en interacties, ESB, 10
oktober 1984, biz. 936-942 alsmede de discussies in ESB van 2 januari
1985.
7) Aan de repercussies van het plan voor de regelingen voor het overheidspersoneel alsmede voor de pensioenen (zie schema 1) wordt in het
rapport niet expliciet aandacht besteed. Ik veronderstel dat deze evenwel
wel degelijk door het plan worden be’invloed!
8) Zie P.P. van Loo, Over de mogelijkheden en beperkingen van een ministelsel van sociale zekerheid, in: Als de einder nadert. Opstellen aangeboden aan L. Lamers, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
Den Haag, 1984, biz. 9-26.
917
overeen met de huidige Algemene Bijstandswet. De eerste twee
elementen alsmede hun onderlinge samenhang zullen hieronder
beknopt nader worden toegelicht 9).
Het gedeettelijk basisinkomen (gbi). Het gbi is volledig ge’individualiseerd en, zoals uit de naamgeving basisinkomen naar voren komt, beschikbaarstelling voor de arbeidsmarkt is geen
voorwaarde voor toekenning. Bij de toekenning spelen overige
teressante oplossing biedt, zal hierop wat uitvoeriger worden ingegaan. Het plan maakt namelijk toeslagen die afhankelijk van
de samenstelling van de huishouding uit hoofde van het behoeftebeginsel worden verstrekt, overbodig.
Schema 2. Principe-schema van de samenstelling van de wettelijke uitkering bij inkomensderving in het WRR-plan
inkomsten van de ontvanger of van andere leden van de huishou-
ding geen rol. De hoogte varieert met de leeftijd. Voor de leeftijdsklasse 18-64 jaar geldt dat het gbi gelijk is aan 30 procent
van de bijstandnorm voor een echtpaar ofte wel momenteel ca.
f. 450 per maand (in het navolgende genoteerd als gbi = 0,3
SM2). Voor de leeftijdsklasse 0-17 jaar geldt een verlaagd gbi; er
wordt aangesloten bij de huidige leeftijdsafhankelijke kinderbijslagregeling. D.w.z. het gbi per kind, uitgaande van een gezin
met twee kinderen, loopt op van ca. f. 100 per maand voor de
leeftijdsklasse 0-5 jaar tot ca. f. 150 per maand voor de leeftijdsklasse 12-17 jaar. Voor personen van 65 jaar en ouder geldt een
verhoogd, maar niet geindividualiseerd gbi tot het niveau van de
huidige AOW-uitkering 10). Het leeftijdsafhankelijke verloop
van het gbi heb ik in figuur 2 gei’llustreerd aan de hand van de
huidige bedragen e.d.
Huishouden met
Laatstverdiende
arbeidsinkomen
alleenverdiener
(I) <0,4SM2a)
2gbi (= 2 x 0.3SM2) + aiv + ab b)
gbi(=0,3SM2) + aiv + abb)
TOTAAL: SM2
TOTAAL: 0.7SM2
2gbi(= 2xO,3SM2) + a i v ( = 0.4SM2)
gbi( = 0,3SM2)+aiv(=0,4SM2)
TOTAAL: SM2
TOTAAL: 0.7SM2
(2) > 0.4SM2
Alleenstaande
Toelichting:
SM2 – sociaal minimum echtpaar;
gbi
= gedeeltelijk basisinkomen;
aiv
ab
– uitkering algemene inkomensderving;
= Algemene Bijstandswet.
a) Momenteel bedraagt SM2 ca. f. 1.500 per maand.
b) De aiv-uitkering bedraagt 100% van het verzekerde inkomensdeel (d.w.z. maxi-
Figuur 2. Het verband tussen het gedeeltelijk basisinkomen (gbi)
en leeftijd
maal 0,4SM2) gedurende de uitkeringsduur. Een voorbeeld: laatstverdiende
arbeidsinkomen bedraagt 0.2SM2, de aiv-uitkering bedraagt dan 0.2SM2. Aan
zowel een alleenstaande als een huishouding met een allenverdiener verstrekt de
ab: 0.2SM2.
Hoogte van het
gbi in gld.
Ten einde een en ander te verduidelijken heb ik in schema 2 de
algebra van de samenstelling van de wettelijke uitkering ge’introduceerd. In het geval dat het eerder verdiende inkomen even veel
als of meer bedroeg dan 40% van het sociaal minimum voor een
echtpaar (zie regel (2)), ontvangt een alleenstaande bij inkomensderving een aiv-uitkering ter grootte van 0,4 SM2. Te za-
f.750a)
men met het reeds aanwezige gbi (= 0,3 SM2) komt de totale uitkering dan op 0,7 SM2. Regel (2) geeft tevens de situatie weer
voor een huishouding met een alleenverdiener. In dat geval bedraagt de totale uitkering in geval van inkomensverlies: 2 x gbi
(= 2 x 0,3SM2) + aiv-uitkering (= 0,4 SM2) en derhalve precies het sociaal minimum voor een echtpaar. Indien evenwel het
f.450
f.150
laatstverdiende inkomen minder dan 40% van het sociaal minimum voor een echtpaar bedraagt (zie regel (1) in schema 2) dan
is bij inkomensderving de aiv-uitkering niet voldoende om het
relevante sociale minimum te zamen met het gbi te bereiken. De
17
0
64
leeftijd
Bron: Berekend op basis van veronderstellingen in het WRR-plan.
a) De (afgeronde) bedragen luiden in guldens per maand. Voor de leeftijdsklasse
0-17 jaar is uitgegaan van de huidige kinderbijslag voor een gezin met twee kinderen. Voor 65 jaar en ouder is het gbi hier gelijkgesteld aan 50% van de huidige
AOW-uitkering voor een echtpaar. Voor een ongehuwde bejaarde zou een gbi
van f. l.OSOgelden.
ab vult dat dan aan (zie daartoe ook noot b) bij schema 2).
Een samenvattend beeld van de uitkeringskant. In figuur 3
worden de meest essentiele karakteristieken van de uitkeringskant van het plan weergegeven voor een echtpaar waarvan een
partner betaalde arbeid verricht.
Indien het laatstverdiende inkomen nihil is, situatie B op de
horizontale as, is de uitkering opgebouwd uit tweemaal het gbi
plus ab, te zamen het sociaal minimum voor een echtpaar (SM2).
In situatie C is het eerder verdiende inkomen (ter grootte van
BC) kleiner dan 0,4 SM2, zodat naast de aiv-uitkering, het reste-
De algemene inkomensdervingsverzekering (aiv). De aiv
vormt een wettelijk verplichte verzekering tegen inkomensderving voor werknemers in de particuliere en publieke sector alsmede zelfstandigen, m.a.w. voor elke werkende. De aiv komt in
de plaats van de huidige Ziektewet (ZW), werkloosheidswetten
(WW, WWV) en arbeidsongeschiktheidswetten (WAO en
rende deel tot SM2 wordt aangevuld door de algemene bijstand
(ab). In situatie D bedraagt het laatstverdiende inkomen precies
0,4 SM2 zodat de maximale aiv-uitkering te zamen met tweemaal het gbi SM2 oplevert.
AAW). De aiv-uitkering is niet van onbeperkte duur. In het plan
wordt gedacht aan de helft van het aantal gewerkte jaren met een
maximum van zes jaar. Daarna resteert de algemene bijstand
(ab) als aanvulling op het gbi. Het uitkeringspercentage van de
aiv bedraagt tot aan het maximaal verzekerde inkomen 100%.
De aiv verzekert het inkomen tot maximaal het individuele socia-
9) Op de repercussies van het tweede en het derde element, de integratie
van sociale risico’s alsmede de verbreding van de doelgroep tot alle wer-
le minimum (dat 70% bedraagt van het sociaal minimum voor
een echtpaar, ofte wel: SM1 = 0,7 SM2) in aanvulling op het
gbi. Aangezien het gbi voor werkenden 30% van het sociaal minimum van een echtpaar bedraagt, bedraagt de maximale aanvulling via de aiv derhalve 40% van dat sociaal minimum. Een
en ander betekent derhalve: maximale aiv-uitkering = 0,4 SM2.
De samenstelling van de wettelijke uitkering. Vanwege het feit
dat met de bovenstaande constructie het plan voor een van de
kenden, wordt hier niet nader ingegaan. Er kan evenwel op belangrijke
herverdelende effecten worden gewezen indien de sociale risico’s in de
publieke sector afwijken van die in de particuliere sector, terwijl met een
uniforme aiv-premie wordt volstaan. Zie voor een eerste aanzet tot een
hardnekkigste problemen in de huidige stelselherziening een in-
de, niet gei’ndividualiseerde gbi.
918
analyse van dit verschijnsel: F.A.J. van den Bosch, C. Petersen, Aspec-
ten van ziekte en arbeidsongeschiktheid in het stelsel van sociale zekerheid, Deventer, 1983, hoofdstuk 8.
10) Weduwen en wezen alsmede arbeidsongeschikten waarvan herstel
uitgesloten is, ontvangen tot de leeftijd van 65 jaar eveneens dit verhoog-
Figuur 3. Een samenvattendbeeld van de uitkeringskant van het
van het daarbij gekozen gezichtspunt van groot belang. Vanuit
WRR-plan (alleenverdiener met partner)
welke gezichtspunten kan zoal naar dit plan worden gekeken? Ik
zou daarbij een tweetal gezichtspunten, een pragmatisch en een
meer analytisch georienteerd, willen onderscheiden. En bij elk,
Opbouw
uitkering
SM2
bij wijze van voorbeeld, een drietal vragen formuleren 12). Van-
uit een pragmatisch gezichtspunt zijn onder meer relevante
vragen:
– is het plan een concurrent voor de huidige herziening van het
stelsel van sociale zekerheid? 13)
– is het plan maatschappelijk en sociaal-economisch bezien
een realistische/haalbare optie?
– zijn enkele onderdelen van het plan op korte termijn
bruikbaar?
H I M MX’
ab
ir
aiv-uitkering
\V\
0.6SM2 A15J_ . —— . —— . —— . . — . —— . —
;
0.3SM2 _ _l_ _
1
,
– is het plan als een schets in hoofdlijnen voor een volledig
gbi partner
“
‘
‘
‘l
gbi alleenverdiener
Laatstverdiend
1
B
C
D
inkomen
Toelichting:
viv = vrijwillige inkomensdervingsverzekering met uitkeringspercentage x; zie voor
de overige symbolen schema 1.
Omdat de maximale dekking uit hoofde van de aiv reeds in situatie D is bereikt bestaat de noodzaak tot vrijwillig bijverzekeren via een vrijwillige inkomensdervingsverzekering (viv) al snel:
vanaf verdiende arbeidsinkomens hoger dan 40% van het soci-
aal minimum ofte wel zo’n 600 gulden per maand. In het plan
wordt dit bedrag niet vermeld. Mijns inziens ten onrechte; ik
kom hierop nog terug. In situatie E is er bij inkomensderving
sprake van een viv-uitkering van x% van het laatstverdiende arbeidsinkomen, voor zover dit een bedrag van 0,4 SM2 overschrijdt. Juist vanwege het feit dat de viv op basis van vrijwilligheid wordt afgesloten geeft figuur 3 ook de situatie weer indien
geen viv (x = 0) is afgesloten. De inkomensteruggang is dan vanzelfsprekend substantieel. In figuur 3 komen overigens niet de
gevolgen naar voren die optreden bij het beeindigen van de aivuitkering, wegens het verstrijken van de maximumduur. In het
plan wordt dan namelijk de viv-uitkering boven een bepaald
maximum gekort op de ab-uitkering.
Tot slot nog een enkele opmerking over het plan in relatie tot
de algemene structuur van een stelsel van sociale zekerheid. Zo’n
algemene structuur bestaat bij elk stelsel uit drie basiselementen
11):
– de uitkeringskant, waarin is geregeld wie onder welke voorwaarden welke prestatie (uitkering of verstrekking) ontvangt;
– defmancieringskant, waarin is aangegeven hoe de middelen
beschikbaar komen;
– de uitvoeringskant, die betrekking heeft op de organisatie
e.d. belast met het verstrekken van de prestaties en de financiering daarvan.
In de hier gegeven beschrijving van het plan is vrijwel uitsluitend de uitkeringskant aan de orde gekomen. Dat is geen toeval.
Het plan besteedt namelijk vrijwel alle aandacht daaraan. Zo
wordt in het plan bij de paragraaf ,,Het nieuwe stelsel in hoofdlijnen”, uitsluitend aan de uitkeringskant aandacht besteed.
Daarmee biedt het plan derhalve meer een schets in hoofdlijnen
van een nieuwe uitkeringsstructuur dan van een nieuw stelsel van
sociale zekerheid. In die zin dekt de ondertitel van het rapport
(een nieuw stelsel van sociale zekerheid in hoofdlijnen) niet de lading. Bij de beoordeling van het plan is dit mijns inziens een van
debelangrijkste punten die in het oog gehouden moeten worden.
4. Enkele kanttekeningen bij het WRR-plan
Bij het maken van kanttekeningen is het expliciet vermelden
ESB 18-9-1985
Vanuit een meer analytisch georienteerd gezichtspunt daarentegen kunnen de volgende vragen worden gesteld:
nieuw sociale-zekerheidsstelsel te beschouwen?
– past het plan, gezien de historische ontwikkeling van het stelsel in Nederland, in een te verwachten lange-termijnontwikkeling? 14)
– hoe verhoudt zich het plan tot andere alternatieven en de Internationale ontwikkelingen in deze? 15)
Het spreekt vanzelf dat binnen het kader van dit artikel, dat
als een eerste reactie moet worden beschouwd, niet op alle vra-
gen diepgaand kan worden ingegaan. Daarvoor zou een breed,
multidisciplinair opgezet, onderzoeksprogramma nodig zijn.
Naast het gekozen gezichtspunt zijn bij het maken van kanttekeningen de gekozen doelstellingen van het stelsel van sociale zekerheid van groot belang. Ook hierover bestaan geen eenduidige
opvattingen. Een fundamentele doelstelling van het stelsel is
mijns inziens, naast het algemeen aanvaarde bieden van inkomensbescherming, preventie en reintegratie. Hieraan wordt in
het plan niet expliciet aandacht besteed. Voor mij is dat een reden om het plan bepaald niet als een blauwdruk voor een volledig nieuw stelsel te beschouwen. Dit te meer daar, zoals in de vorige paragraaf is geconstateerd, het plan zich met name beperkt
tot een van de drie basiselementen, die te zamen een stelsel vormen, namelijk de uitkeringskant. In het hierna volgende commentaar wil ik mij dan ook beperken tot het maken van kanttekeningen vanuit met name de door de WRR zelf onderscheiden
doelstellingen. Daarbij komen in deze paragraaf eerst enkele algemene kanttekeningen aan de orde. In de hierna volgende paragrafen wordt vervolgens op een aantal onderwerpen, met name
op het terrein van de financiering van het plan en de daaraan verbonden aspecten, ingegaan. Daarbij zal zo mogelijk op de hierboven geformuleerde vragen worden teruggekomen.
Alvorens de door de WRR beoogde doelstellingen van het
plan aan te geven, een enkele opmerking over het rapport zelf.
Dat bestaat uit een deel I, bevattende de voornaamste argumentatie voor een nieuw stelsel alsmede het plan, en een deel II,
waarin de belangrijkste knelpunten van het huidige stelsel worden geanalyseerd. Door de grote aandacht die het plan zelf heeft
gekregen, dreigt de rest van het rapport onderbelicht te blijven.
Hieraan is de WRR overigens wel zelf min of meer debet, omdat
de verbinding tussen het plan en de rest van het rapport nogal
mager is. Twee voorbeelden daarvan. Een zeer belangrijk ele-
11) Hier niet vermeld zijn de eveneens tot de structuur van een stelsel be-
horende elementen van handhaving, toezicht en beheersing. Zie G.J.M.
Veldkamp, Schets van de leer van de sociale zekerheid, Deventer, 1984,
hoofdstuk 8.
12)Deze vragen duiden op het multidisciplinaire karakter van de bestudering van de sociale zekerheid.
13) Het plan nodigt tot deze vraag uit: Naar het plan ,,… kan worden
toegewerkt vanuit de huidige situatie.” (rapport, biz. 18).
14) Zie b.v. de bevindingen in ILO, Into the 21st century: the development of social security, Geneve, 1983.
15) In dit verband lijkt van groot belang de ontwikkeling te bestuderen
in landen met een vergelijkbaar hoog niveau van sociale zekerheid. Zie
b.v. G.E. Andersen, W. Korpi, From poor relief towards institutional
welfare state: the development of Scandinavian social policy, The Swedish Institute for Social Research, 1984.
919
ment van het plan is de financiering van de lasten van het basisinkomen: een verschuiving van sociale premies naar belastingheffing (fiscalisering). Een afzonderlijk hoofdstuk, waarin op de
daaraan verbonden problematiek (kan het belastingstelsel dat
aan?, afwentelingsproblematiek e.d.) wordt ingegaan, wordt in
het rapport evenwel node gemist. Voorts verwijzen de concluderende beschouwingen in de hoofdstukken in deel II niet expliciet
naar het plan zelf. Ondanks deze kritiek geven de hoofdstukken
in deel II van het rapport op zich zelf een goed overzicht, waarbij
aan het multidisciplinaire karakter van de sociale zekerheid
recht wordt gedaan.
Schema 3. De met het plan beoogde doelstellingen
Doelstellingen
(I)
Ten aanzien van het stelsel van
(II)
sociale zekerheid
a.
Veiligstellen van sociale
b.
minimumuitkeringen
Verplichte sociale zekerheid tol
aan sociaat minimum
c.
Ten aanzien van de ,,omgeving”:
arbeidsmarkt, economic e.d.
a.
Functioneren onder uiteenlo-
pende maatschappelijke omb.
standigheden
Handhaving band arbeid-inko-
men
Vereenvoudiging
c.
Verlaging arbeidskosten
d.
Bevordering flexibiliteit op arbeidsmarkt
e.
Ontmoediging betaalde infor-
mele activiteiten
Bron: Gebaseerd op WRR, Waarborgen voor zekerheid, 1985.
De met het plan beoogde doelstellingen heb ik samengevat en
geordend in schema 3. De ordening behelst het onderscheid tussen doelstellingen die op het stelsel zelf (I) en doelstellingen die
op de ,,omgeving” van het stelsel, zoals de arbeidsmarkt, betrekking hebben (II). Dit is van belang omdat op grond daarvan
al direct opvalt dat onder (I) bij voorbeeld de doelstelling van
preventie en rei’ntegratie, zoals gezegd, ontbreekt en onder (II)
de samenhang met andere sociaal-economische doelstellingen
(b.v. ten aanzien van de inkomensverdeling) alsmede de samenhang met de overige inkomensoverdrachten (b.v. individuele
huursubsidie e.d.) ontbreken. Het veiligstellen van de socialeminimumuitkeringen is terecht door de WRR als zeer belangrijk
aangemerkt. Het plan biedt in dit verband drie instrumenten: het
plan, dan ook van meer belang. Ik zal nu op de tweede doelstelling ingaan.
Een gedeeltelijk basisinkomen is in feite een compromis tussen enerzijds een basisinkomen dat toereikend is voor een minimaal levensonderhoud en anderzijds de afwezigheid van een basisinkomen, dat wil zeggen in het algemeen geen inkomensgarantie zonder een verplichting tot beschikbaarstelling voor arbeid. In die zin is er ook sprake van een compromis inzake het
wel of niet handhaven van de band tussen arbeid en inkomen.
Niet ontkend kan evenwel worden dat met de invoering van een
gedeeltelijk basisinkomen deze band losser wordt. Hoeveel losser, zal van de hoogte van het gbi afhangen.
Bovendien dient daarbij met dynamische effecten rekening te
worden gehouden. Zo zal het gbi, net zoals het huidige stelsel dat
doet, het gedrag bei’nvloeden. De WRR zelf wijst in dit verband
op het z.g. ,,berekend gedrag” 16). Daaronder wordt verstaan
het optimaal benutten van de mogelijkheden die sociale-zekerheidsregelingen bieden, desnoods door de feitelijke omstandigheden op die regelingen af te stemmen. Een en ander betekent
volgens de WRR dat de burger zelf beziet welke gedragsalternatieven een bepaalde regeling laat om vervolgens op basis daarvan
een keuze te maken. Het rapport verzuimt evenwel de repercussies van dit berekend gedrag op de invoering van het gbi, bij
voorbeeld in samenhang met het beroep op de Algemene Bijstandswet, in kaart te brengen. Ook deze mogelijke repercussies
kunnen op gespannen voet komen met de doelstelling van het
veilig stellen van de sociale minimumuitkeringen.
Overigens zou ik ook de aandacht willen vestigen op een eveneens mogelijk belangrijk dynamisch effect. Eenmaal een gbi ingevoerd, lijkt mij namelijk onder invloed van maatschappelijke
processen de kans op een opwaartse druk op het gbi groot. Uitgaande van de hypothese van een z.g.,,ratchet” (palwiel)-effect
zou bij veranderingen in de hoogte van het gbi slechts van een
stijging ervan sprake kunnen zijn. Dit zou betekenen dat ook een
gedeeltelijk basisinkomen op den duur op gespannen voet met de
doelstelling van handhaving van de band tussen arbeid en inkomen zou kunnen komen te staan. Op de nadelen voor een op de
marktwerking georienteerde economie van een mogelijk steeds
verdergaande – onomkeerbare – ontkoppeling van arbeid en
inkomen ga ik hier niet verder in. Daarover, en over de voordelen, is elders al uitgebreid geschreven 17). Op de derde doelstelling onder (II), de verlaging van de arbeidskosten, wordt in samenhang met de financiering van het plan in de volgende paragraaf ingegaan.
gbi, de ab en aiv. Aangezien de aiv een tijdelijke uitkering ver-
strekt komt het veiligstellen van de sociale-minimumuitkeringen
voor degenen die daarop blijvend zijn aangewezen neer op de algemene bijstand te zamen met het gbi. Aangezien in het plan de
ab niet afwijkt van de huidige Algemene Bijstandswet, is in dit
verband het nieuwe element in het veiligstellen van het minimum
kennelijk het gbi. Dit is een belangrijk punt. Indien namelijk het
plan onvoldoende duidelijk zou zijn over de financiering van het
gbi of over bij voorbeeld de mogeljkheid tot welvaartsvaste indexering van het gbi, dan zouden eventueel onvoldoende garanties kunnen worden geboden voor het bereiken van deze doelstelling. In paragraaf 5 kom ik hierop nog terug. Aan de andere twee
5. Verlaging van de arbeidskosten en de financiering van
het plan
Een van de meest cruciale elementen van het plan is de beoogde verlaging van de arbeidskosten. Tegelijkertijd wordt de netto
inkomensverdeling over de huishoudingen evenwel niet aangetast. Hoe kan dat? Het rapport geeft hierop opvallend weinig
toelichting. Is het ,,een zeer eenvoudig rekensommetje” 18) dat
niet nader behoeft te worden geexpliciteerd? Hoe dit ook zij, zelf
vind ik de beoordeling van de financiele implicaties van het plan,
doelstellingen onder (I) worden eveneens afzonderlijke paragra-
op grond van de in het rapport verstrekte gegevens, zeker in ver-
fen gewijd.
Ten aanzien van de onder (II) vermelde doelstellingen in schema 3 zal met name aandacht aan de eerste drie doelstellingen
worden besteed. Dit vanwege het feit dat de overige twee doelstellingen (vergroting flexibiliteit en ontmoediging van betaalde
informele activiteiten) ten nauwste samenhangen met (het bereiken van) de doelstelling van verlaging van de arbeidskosten. Alhoewel de eerstvermelde doelstelling onder (II) vanzelfsprekend
gelijking met het eerdere WRR-rapport uit 1981 over het basisinkomen, niet goed mogelijk. In het hele plan wordt bij voorbeeld
slechts op een plaats een schatting genoemd, van ca. f. 10 mrd.,
van zeer groot belang is, kan de vraag of het plan daaraan vol-
17) Zie WRR, op. cit., 1981, hoofdstuk 6; J. Weitenberg, Over de gren-
doet niet eenvoudig bevestigend worden beantwoord. Daartoe
zouden we op dit moment niet alleen de te verwachten sociaaleconomische en maatschappelijke ontwikkelingen moeten kunnen voorzien, maar ook nog de, academische, vraag moeten
beantwoorden of het plan daartegen bestand zou zijn. We zien
dan nog af van de mogelijkheid dat het plan aan voortdurende
endogene en exogene ,,verbouwingen” zal blootstaan. Mijns in-
zen van de verdelingspolitiek, in: P.J. Eijgelshoven en L.J. van Gemerden, Inkomensverdeling en openbare financien, opstellen voor Jan Pen,
Utrecht, 1981 biz. 298-320; J.A. van Kemenade, J.M.M. Ritzen,
M.A.M. Woltgens, Om een werkbare toekomst, Den Haag, 1984; Teldersstichting, Crenzen aan de sociale zekerheid. Den Haag, 1984.
ziens is de vraag naar de (resp. de doelstelling van) beheersbaar-
gesteld: ,,We hebben de betaalbaarheid wel degelijk onderzocht. Dat is
een zeer eenvoudig sommetje.”
heid van het stelsel van sociale zekerheid, opgezet volgens het
920
16) Rapport, biz. 112 e.v.
18) Aldus de WRR, als reactie op de geuite kritiek in deze. Zie NRC
Handelsblad, 5 juli 1985, onder de titel: ,,WRR wijst aanvallen op rapport van de hand, basisloon leidt niet tot hogere lasten”. Daarin wordt
waarmee de stijging van de collectieve-lastendruk beperkt zou
kunnen blijven. Zouden de overige financiele implicaties elkaar
automatisch neutraliseren? Of zouden macro-economische totalen, zoals de totale collectieve-lastendruk, ongewijzigd blijven,
terwijl de verdeling van die totalen wel verandert? Maar welke
garantie is er dat een door het plan teweeggebrachte andere verdeling of samenstelling van b.v. de totale collectieve-lastendruk
niet onder invloed van afwenteling leidt tot een stijging daarvan?
In het hierna volgende zal een eerste aanzet tot beantwoording
van deze vragen aan de orde komen. Ik zal mij evenwel inzake de
financiering van het plan beperken tot de volgende vijf
onder werpen:
a. de verandering in de financiering van de sociale zekerheid;
b. de financiering van het gbi;
c. van AOW naar gbi;
d. het optreden van afwenteling; en
e. koopkrachtverlies en (selectieve?) gbi-verhoging.
De bedoeling van de hierna volgende berekeningen is om van
enkele belangrijke financiele aspecten van het plan een kwantitatieve schatting te krijgen. De berekeningen hebben dan ook een
indicatief karakter. Uitgegaan is van de huidige situatie: het huidige beroep op de sociale zekerheid, de huidige lasten e.d. 19).
De verandering in de financiering van de sociale verzekeringen
Zoals eerder in schema 1 toegelicht, beperkt het plan zich tot
een deel van het stelsel van sociale zekerheid, met name de sociale verzekeringen. De uitkeringslasten daarvan bedragen zo’n
f. 60 mrd. Ongeveer f. 5 mrd. daarvan wordt gevormd door het
gedeelte van de uitkeringen dat boven het sociaal minimum uitgaat. In het WRR-plan komen deze niet meer voor: de aiv loopt
tot het sociaal minimum. De totale uitkeringslast van f. 60 mrd.
wordt door middel van verplichte sociale premies gefinancierd.
Schema 4 brengt een en ander in beeld.
Schema 4. De huidige sociale verzekeringen inzake inkomensvervanging en -aanvulling versus het WRR-plan: de veranderingen in de uitkerings- enfinancieringsstructuur, bedragen in mrd.
gld.
Huidige situatie
Financiering
Uitkeringen b)
Bovenminimaal dt
;
WW
WAO
AAW
ZW
AOW
AWW
AKW
WRR-plan a)
Uitkeringen b)
aiv
Verptichte
sociale
“
18
gbi
32
Verplichie
soc. premies
5c)
gbi
De financiering van het gbi
Degenen die een gbi ontvangen, kunnen in twee groepen worden onderscheiden: de economisch actieven en de economisch
niet actieven. De eerste groep kan verder worden onderverdeeld
in: loontrekkenden in de particuliere sector, loontrekkenden in
de collectieve sector en zelfstandigen. De tweede groep omvat
sociale-zekerheidsuitkeringsgerechtigden alsmede de afhankegbi en de geschatte omvang daarvan voor de groep uitkeringstrekkers is hierboven reeds ter sprake gekomen.
De financieringslast van het door de overheid aan de groep afhankelijke partners van actieven verstrekte gbi bedraagt volgens
de WRR, uitgaande van 2 miljoen afhankelijke partners met elk
een gbi van ca. f. S.OOOper jaar, omstreeksf. 10 mrd. Uitgaande
19) Daarbij is in het kader van het indicatieve karakter van de berekenin-
: ca. 50% 0
Bron: eigen berekeningen.
a) viv-regelingen niet in beeld gebracht.
b) Situatie 1983. De schattingen voor 1985 wijken hiervan overigens niet beduidend
af.
c) Ruwe schatting gebaseerd op gbi van f. 5.000, exclusief ZW.
d) Betrekking hebbend op WAO en WW, excl. WWV (ca. f.2 mrd.), 1983.
e) Reductie van f. 60 mrd. tot ca. f. 18 mrd., cijfers 1983.
0 Reductie van f.84 mrd. (zie schema 1) tot ca. f.42 mrd. (f. 18 mrd. aiv +
f.24 mrd. ziektekostenregelingen), cijfers 1983. Ten aanzien van de aiv is hier
geen rekening gehouden met de RWW en WWV.
De linkerzijde toont de huidige situatie. In het plan verdwijnen de demografische volksverzekeringen AOW, AWW en
AKW. Daarvoor in de plaats wordt ca. f. 32 mrd. aan gbi’s uitgekeerd, middels een verhoogd gbi (de AOW en AWW) en een
verlaagd gbi (de AKW), zodanig dat de hoogte van de netto uitkering alsmede de systematiek ter bepaling daarvan, niet verandert 20). Dit betekent dat uit dien hoofde f. 32 mrd. sociale preESB 18-9-1985
zing naar de substantiele gevaren van afwentelingseffecten, zo-
als dat wel in de WRR-studie uit 1981 geschiedde, ontbreekt volledig. Ik kom hierop nog terug.
Belastingen
Schatting omvang reductie verplichte sociale premies ten gevolge van het WRRplan:
– inkomensvervangende en -aanvullende sociale verzekeringen: ca. 70% e)
– totale sociale verzekeringen
(rapport, biz. 52.) Met deze veronderstelling, die mijns inziens
uiterst cruciaal is voor de financiele onderbouwing van het plan,
moeten we het doen. Een nadere (empirische) analyse of verwij-
van een gelijkblijvende netto inkomensverdeling over de huis-
premies
32
fing: ,,De totale collectieve lastendruk neemt door deze veranderingen niet toe of af, alleen de verdeling ervan wordt anders.”
lijke partners van economisch actieven. De financiering van het
Financiering
5
23
mies vervallen. In plaats daarvan heft de overheid ter financiering van deze gbi’s additionele belastingen. Dit is aangegeven in
de rechterhelft van schema 4.
De huidige uitkeringen in het kader van de inkomensvervangende sociale verzekeringen bestaan in het plan uit twee delen:
het gbi en de uitkering uit hoofde van de aiv. Een ruwe schatting
leert dat het bij deze verzekeringen gaat om zo’n f. 5 mrd. aan
gbi’s, die eveneens via additionele belastingen worden gefinancierd. De vervanging van de genoemde sociale verzekeringen
door het gbi en de aiv leidt tot een enorme reductie van de sociale
premies, zoals uit het schema blijkt. Gerelateerd aan de premielast van de in schema 4 aangegeven sociale verzekeringen, met
zo’n 70%. Gerelateerd aan de totale premielast, dus inclusief die
voortvloeiend uit de ziektekostenregelingen, en uitgaande van
het huidige beroep op de sociale zekerheid, de huidige lasten
e.d., zou derhalve het plan de huidige omvang van de sociale premies globaal halveren.
Dit betekent dat tevens globaal de helft van de totale omvang
van de sociale premies wordt gefiscaliseerd 21). Daarvoor komen in het plan niet de loon- en inkomstenbelasting in aanmerking. Dat zou volgens de WRR op gespannen voet staan met de
beoogde verlaging van de arbeidskosten. Als alternatieve belastingen die daartoe verhoogd moeten worden noemt de WRR:
de BTW, accijnzen, vennootschapsbelasting e.d. De WRR constateert inzake deze verschuiving van premies naar belastinghef-
gen van een aantal aspecten geabstraheerd. Zo betekent invoering van het
plan een korter bruto-nettotraject; de precieze omvang alsmede de door-
werking daarvan is evenwel moeilijk te bepalen. Ook het feit dat sommige sociale premies van de belasting aftrekbaar zijn geeft problemen.
Voorts is ervan uitgegaan dat het gbi netto beschikbaar wordt gesteld (zie
ook De Kam, op.cit., biz. 660). Voor een analyse van de financiele en
economische implicaties van het plan over b.v. een termijn van 5 jaar,
dient onder meer tevens met de genoemde dynamische effecten rekening
te worden gehouden.
20) De analyse van De Kam inzake de omvang van de gbi’s voor uitke-
ringsgerechtigden is op dit punt onvolledig. Hij gaat uit van totaal 1,5
mln. uitkeringsontvangers, terwijl alleen al de groep AOW/AWW uitke-
ringsontvangers een zelfde omvang heeft. Tevens is onder meer geen rekening gehouden met de AKW en met het verhoogde gbi, zodat zijn
schatting van f. 8 mrd. aanzienlijk te laag is. Zie De Kam, op.cit., biz.
661.
21) Rekening houdend met het feit dat de huidige (niet via sociale premies gefinancierde) werkloosheidsregelingen in de sociale voorzieningen
ook, deels, onder het plan zouden gaan vallen (zie schema 1), zullen uit
hoofde daarvan de uitkeringslasten van de aiv meer stijgen dan in schema
4 vermeld. Een zeer globale schatting leidt tot een bedrag van ca. f. 7
mrd. Een en ander betekent dat de sociale premies van f. 84 mrd. in dat
geval zouden dalen tot f. 49 mrd. (= aiv-premies ter grootte van f. 18
mrd. + f. 7 mrd. = f. 25 mrd. alsmede de onveranderde f. 24 mrd. uit
hoofde van ziektekosten) ofte wel een daling van ca. 42%.
921
houdingen zou dit bedrag volgens de WRR door een verlaging
van de belastingvrije voet voor alleenverdieners moeten worden
gefinancierd. Ook de gedeeltelijke afschaffing van de WIR en de
verplichte bovenminimale uitkeringen in de sociale zekerheid
zouden een alternatief voor de financiering ervan zijn.
Ten aanzien van het gbi voor loontrekkenden kan het volgende worden opgemerkt. De loontrekkenden ontvangen van de
overheid een gbi. Dit zou tot een netto inkomensverbetering leiden. Dat is niet de bedoeling. In het plan worden de bruto lonen
zodanig verlaagd dat het nieuwe netto loon plus het gbi precies
gelijk is aan het voorheen verdiende netto loon. Op de omvang
van de hiermee voor de overheid gepaard gaande financieringslast alsmede de problematiek van het z.g. gebruteerde gbi ga ik
hier overigens niet verder in 22). De werkgevers trekken vervolgens het gbi voor hun werknemers af van nun belastingafdracht.
Daardoor komt er minder belasting bij de overheid binnen.
Voor de financiering van het gbi aan deze groep moeten dan ook
volgens het plan de tarieven van bij voorbeeld de BTW of de eerder vermelde belastingen worden verhoogd. Waarom de totale
collectieve-lastendruk hierdoor niet zou stijgen, zoals in het plan
wordt gesteld, is niet duidelijk. Daartoe zou in het rapport aangegeven moeten zijn hoe deze drukstijging ,,gecompenseerd”
zou worden door een hiermee rechtstreeks verband houdende
daling van de collectieve lasten elders. Informatie hieromtrent
ontbreekt evenwel.
Ten einde enkele niet of nauwelijks in het plan belichte aspecten van de invoering van het gbi voor werkenden te illustreren zal
ik bij wijze van voorbeeld nader op de invoering van het gbi voor
werkenden in de collectieve sector ingaan. In schema 5 heb ik geprobeerd een en ander in beeld te brengen.
Schema 5. De implicaties van de invoering van een gedeeltelijk
basisinkomen voor de loontrekkenden in de collectieve sector
Huidigesituatie(1985)
WRR-plan
mrd. in schema 5. Een manchetberekening leert dat dit bedrag in
de orde van grootte van ca. f. 8 mrd. a f. 10 mrd. zou kunnen
liggen 24).
Over de aanwending van deze collectieve-lastendaling vermeldt het plan overigens niets: een analyse zoals in schema 5 ontbreekt in het plan. Aan de hand van de bovenstaande schattingen kan het volgende worden opgemerkt. Plausibel is dat de
door de loonkostenverlaging ontstane ,,ruimte” (= A in schema
5) in de collectieve sector (deels) wordt benut voor uitbreiding
van de werkgelegenheid en/of inkomensverbetering resp. loonkostenstijging per werkende. In het geval van benutting voor inkomensverbetering van de huidige werkenden in de collectieve
sector stijgen evenwel de arbeidskosten en dat staat haaks op een
van de centrale doelstellingen van het plan. Welke garantie biedt
het plan dat zulks niet optreedt? Ik kom hierop in het kader van
de arbeidsverhoudingen nog terug.
Ten aanzien van de financiering van het gbi voor werkenden in
de particuliere sector nog een enkele opmerking. Ik hoop daar
ter gelegener tijd uitvoeriger op terug te komen. Voor de particuliere sector kan eveneens de daling van de loonkosten door middel van een schema als schema 5 worden geschat. Een belangrijk
verschilpunt daarbij is onder meer dat de gbi’s ten laste van de
overheid komen. Te zamen met een mogelijk van de collectieve
sector verschillend bruto-nettotraject, zou dit de door de arbeidskostenverlaging ontstane ,,ruimte” relatief meer doen toenemen dan in de collectieve sector. De keuzemogelijkheden voor
de bestemming van deze ,,ruimte” zijn uitgebreider. Naast de bij
de collectieve sector vermelde werkgelegenheidstoeneming en
stijging van de loonkosten per werkende, kan men voor de particuliere sector denken aan prijsdaling van de afzet en vergroting
van het niet-arbeidsinkomen (winsten e.d.). Deze laatste mogelijkheid is niet onrealistisch. De WRR wijst er overigens niet op,
gezien de in het plan vermelde gedeeltelijke afschaffing van de
WIR en de daaruit voortvloeiende stijging van de investeringskosten! Daardoor zullen naast de werknemers ook de werkgevers een claim op deze ruimte leggen, waardoor de ruimte voor
prijsdalingen wordt beperkt.
T~Ac)
Van AOW-uitkering naar gbi: oude wijn in nieuwe zakken?
Loon-
Netto
kosten
Netto
werkgever
loonsom
loonsom
a)
Loonkosten
werkgever
werknemer
gbib)
Bron: eigen berekeningen.
a) Uitgangspunt (in het plan): netto inkomens veranderen niet.
b) Ruwe schatting (uitgaande van een gbi van f. 5.000) ca. f. 4 mrd.
c) Met dit bedrag (A) kunnen de collectieve-sectorlasten uit hoofde van de invoering
van het plan dalen (zie de tekst).
Links in het schema de huidige situatie. De loonkosten in de
collectieve sector bedragen momenteel ca. f. 44 mrd. Op grond
van de huidige tarieven e.d. van de loon- en inkomstenbelasting
alsmede de huidige sociale premies bedraagt het totale netto loon
aanzienlijk minder, Invoering van het gbi voor werkenden in de
collectieve sector betekent dat, uitgaande van een ongewijzigde
inkomenspositie, het totaal van de netto lonen daalt. De met deze lagere netto loonsom corresponderende loonkosten voor de
overheid als werkgever, kunnen worden geschat. Daartoe moet
van een lagere premie- en belastingdruk dan thans worden uitgegaan, onder meer vanwege de hierboven beschreven fiscalisering
van een belangrijk deel van de huidige sociale premies. Voorts is
het zo dat of een werknemer nu wel of niet in de collectieve sector
werkzaam is, de overheid een gbi verschuldigd is. Het gbi van de
werkenden in de collectieve sector behoort derhalve niet tot de
loonkosten van de overheid.
Met behulp van enige veronderstellingen kan een voorlopige
schatting van de daling van de loonkosten worden gemaakt.
Door de invoering van het gbi voor loontrekkenden in de collectieve sector alsmede door het kortere bruto-nettotraject dalen de
loonkosten voor de overheid met gemiddeld ca. 30% 23). Een en
ander betekent dat de som van de nieuwe loonkosten voor de
werkgever en de uitbetaalde (netto) gbi’s lager uitkomt dan de
oorspronkelijke loonkosten, zie het bedrag ter grootte van A
922
Voor een aantal sociale-verzekeringswetten heeft de invoering
van het plan in eerste instantie geen consequenties voor de uitkeringskant. Daarop is aan de hand van schema 4 hierboven reeds
gewezen. Zo wordt de hoogte van de AOW-uitkering alsmede de
daarbij gehanteerde systematiek niet door het plan beinvloed.
De vraag rijst evenwel in hoeverre dit een volledig beeld is. Ten
einde na te gaan in hoeverre er sprake is van oude wijn in nieuwe
zakken heb ik de AOW als voorbeeld eruit gelicht. Ik ga niet alleen het primaire effect van de invoering van het plan na, maar
besteed ook aandacht aan de daarna mogelijk optredende dynamische gedragseffecten.
Na invoering van het plan ontvangen bejaarden een verhoogd
gbi ter hoogte van hun vorige AOW-uitkering. De financiering
van de AOW-uitkeringen, momenteel zo’n f. 23 mrd., is evenwel drastisch veranderd: van een sociale-verzekeringspremie van
momenteel ca. 12% geheven op het inkomen naar een belastingheffing. Deze belastingheffing vindt niet plaats via de loon- en
22) Zie daartoe C.A. de Kam, op. cit.
23) Uitgaande van een gemiddeld bruto-nettotraject (loonkosten werk-
gever -/- netto loon werknemer) van gemiddeld zeg 50% en een gbi-last
van ca. f. 4 mrd. (ca. 800.000 personen a netto f. 5.000 gbi) bedraagt de
netto loonsom (na invoering van het plan) ca. f. 18 mrd. Stel voorts dat
het nieuwe gemiddelde bruto-nettotraject met minimaal 10%-punt afneemt (enerzijds betaalt de overheid nu niet alle sociale premies, anderzijds wordt de nieuwe aiv-premie ingevoerd e.d.) dan bedragen de loonkosten f. 30 mrd. Dit betekent dat de omvang van A in schema 5 ca. f. 10
mrd. zou bedragen. Wordt evenwel uitgegaan van een lager bruto-netto-
traject, van gemiddeld 40% in de huidige situatie, dan leidt dit tot een
schatting van A van ca. f. 8 mrd. Zie ook DeKam, op. cit., biz. 663, die,
op micro-niveau, een loonkostendaling voor een werknemer met een bru-
toloon van f. 47.000 berekent van ca. 27%.
24) Zie vorige voetnoot.
label 1. De huidige opbrengst van de belangrijkste belastingen,
die in het plan als heffingsgrondslag warden aangemerkt ter financiering van het gedeeltelijk basisinkomen, in mrd. gld.
ging van hel gemiddelde prijsniveau. De koopkrachl van hel gbi
wordt dan aangetasl. Hel verslrekken van een koopkrachlloeslag (i.e. een verhoging van hel gbi) aan iedereen die een gbi onlvangl (= de hele bevolking) ligl dan weliswaar in principe voor
Raming belastingopbrengst 1985
8,4
2. BTW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
29,3 a)
1,8
2,7
11,5
0,8
54,5
Bron: eigen berekening, gebaseerd op Miljoenennota 1985.
a) Ter financiering van uitstuitend de huidige AOW-uitkeringen van f. 23 mrd. zou,
ceteris paribus, reeds een gemiddelde tariefsverhoging van de BTW van ca. 80%
noodzakelijk zijn (zie de tekst).
de hand, maar lijkt de verleiding voor de overheid, zeker bij een
krappe budgeltaire silualie, niel grool om seleclief loeslagen le
verslrekken? Daarmee wordl immers hel addilionele beroep op
de algemene middelen verkleind. Voor sommige groepen gbionlvangers zou in dal geval hel gbi met een loeslag worden verhoogd. Bij voorbeeld voor die groepen die (vrijwel) uitsluilend
van hel gbi moelen rondkomen (bejaarden mel geen of weinig
pensioen). Daarmee zou de echle-minimaproblemaliek evenwel
weer lerug zijn.
Ik wijs mel nadruk op dil polenliele gevaar van seleclieve behandeling omdal dil ook bij een basisinkomen kan oplreden.
Vooruillopend op de paragraaf over hel plan en de arbeidsver-
houdingen zou ik ook nog op hel volgende willen wijzen. Hel basisinkomen vorml een inkomensbeslanddeel voor zowel de actieven als de niel-aclieven. Bij seleclieve verhoging van het gbi van
inkomstenbelasting maar via het in het plan aangegeven scala
van alternatieven, zoals de BTW, accijnzen, motorrijtuigbelasting e.d. Een overzicht van het merendeel van deze in het plan
vermelde alternatieven staat in label 1 vermeld. Daarbij staat tevens de huidige opbrenst van deze belastingen aangegeven. Wat
zijn de implicaties (ceteris paribus) voor deze belastingen als met
behulp daarvan alleen al de uitkeringslasten van de AOW moeten worden opgebracht?
b.v. de niel-aclieven wordl een wissel gelrokken op de solidariteit van de aclieven mel de niel-aclieven. Deze problemaliek
dienl in het kader van de arbeidsverhoudingen niel te worden onderschal.
6. Inkomensbescherming boven het sociaal minimum op basis
van vrijwilligheid?
Als de accijnzen zouden worden gekozen dienen de gemiddel-
de accijnstarieven met ca. 300% te worden verhoogd. In het geval van de BTW zou een gemiddelde tariefverhoging van 80%
Zoals in paragraaf 3 uileengezet en in figuur 1 loegelichl biedl
hel wellelijk slelsel van sociale zekerheid in hel plan een maxi-
nodig zijn en bij de vennootschapsbelasting als financierings-
mum inkomensbescherming lol aan hel sociaal minimum voor
bron zou het tarief 200% moeten stijgen, waardoor het huidige
vennootschapsbelastingtarief van 43% boven de 100% uit zou
komen. Ook indien de financiering van de AOW-uitkeringen
over de in de label vermelde belastingen zou worden verspreid is
nog een gemiddelde tariefsverhoging van meer dan 40% noodzakelijk. Wat zijn de gevolgen hiervan voor de prijzen en met name
een echlpaar. Daarboven kan op basis van vrijwilligheid inkomensbescherming worden bereikl door hel afsluilen van een
vrijwillige inkomensdervingsverzekering, de viv. Een en ander
betekenl een wel zeer draslische verandering ten opzichle van de
huidige silualie, waarvan de consequenties bijzonder groot zullen zijn. Als een eerste reaclie volgt hierna een aantal kantleke-
voor de prijsindex van de gezinsconsumptie? Inzichl hierin is
ningen. Daarbij zal in deze beknople reaclie niel op de door-
van groot belang. Dat geldt overigens niel alleen voor dil speci-
gaans naar voren gebrachle knelpunlen worden ingegaan, zoals
fieke voorbeeld van de AOW, maar levens voor de financieel-
de problematiek van hel verrekenen van een viv-uilkering mel de
economische implicaties van het hele plan. Immers, de financiering van de gbi’s van onder meer de werkenden in de particuliere
sector alsmede van de uilkeringsgerechligden vindl op deze wijze
plaals 25). Geconcludeerd kan evenwel worden dal weliswaar de
AOW-uitkering door een even grool gbi wordt vervangen, maar
dat de koopkracht daarvan wordl bepaald door de door de ge-
wellelij ke sociale-zekerheidsuilkering.
In lijden dal hel sociale-zekerheidsslelsel aan veel kriliek on-
wijzigde financiering opgeroepen prijseffeclen, mede voorl-
vloeiend uil de afwenleling van de financieringslasl van hel gbi.
Afwentelingsreacties
derhevig is, kunnen de voordelen van een wellelijke verzeke-
ringsplichl voor sociale risico’s onvoldoende in het oog worden
gehouden. Tol deze voordelen behoorl niel alleen de mogelijkheid goede en slechle risico’s le poolen. Bij sociale risico’s, zoals
die van werkloosheid en arbeidsongeschiklheid, is nog een
aspecl van groot belang. In tegenslelling lol de parliculiere verzekeringen op vrijwillige basis biedt een wetlelijke verzekeringsplicht levens de mogelijkheid aan de uilkerings- en finan-
cieringskant de solidariteitsgedachte doelbewusl le lalen
Vooropgesleld zij dal inzichl in de gevolgen van de financiering van hel gbi, van de verschuiving van de financiering van de
AOW en de andere onderdelen van de sociale zekerheid, op de
prijzen, lonen en andere inkomens slechts mel behulp van een
dynamisch economisch model kan worden verschafl. Zij hel dal
hel ook dan onderbouwde schallingen blijven. Dil inzichl onlbreekl evenwel. Anders dan in hel WRR-rapporl uil 1981, onlbreken in hel plan namelijk modelmalig onderbouwde schallingen van de prijs- en inkomenseffecten. Hel rapporl volslaal mel:
,,Omdal de verhoging van de … belaslingen …, gepaard gaal
mel een verlaging van de arbeidskoslen, …, zal de hele operalie,
gegeven de concurrence, niel lol een slijging van hel gemiddeld
prijsniveau leiden” (biz. 64). Wordl mel dil beroep op de ,,concurrenlie” niel de afwenlelingsproblemaliek veronachtzaamd?
Zijn de mogelijk uil de belastingverhoging voorlvloeiende eisen
lol inkomensverbelering zo ondenkbeeldig? Zijn de besproken
addilionele claims op de vrijvallende financiele ,,ruimle” onrealislisch? In de paragraaf over hel plan en de arbeidsverhoudingen wordt hierop nog teruggekomen.
Koopkrachtverlies en (selectieve?) gbi-verhoging
Zoals hierboven uiteengezel kan de invoering van hel plan, als
afwenlelingsreacties e.d. oplreden, gepaard gaan mel een slijESB 18-9-1985
meespelen. Daarmee wordl bereikl dat voor sociale risico’s, on-
geachl de financiele draagkrachl op hel momenl dal hel sociale
risico zich voordoel van de onderneming of bedrijfslak waaraan
men verbonden is, doorgaans een adequale inkomensbescherming kan worden geboden. Verzekeringen inzake sociale risico’s
op basis van vrijwilligheid sluilen de mogelijkheid tol hel doelbewusl lalen meespelen van de solidarileilsgedachle vrijwel uit;
hel equivalenliebeginsel — de gelijkheid lussen de premiebela-
ling en de le verwachlen omvang en duur van de uilkering slaal daar cenlraal. Mel hel lerugdringen van de wellelijke verzekeringsplichl in hel plan wordl derhalve levens hel Irajecl,
waarin aan de solidarileilsgedachle vorm kan worden gegeven,
lol het sociaal minimum leruggebrachl. Is hiervoor een draag-
vlak aanwezig?
25) De omvang van het totale bedrag dat in het plan via de vermelde belastingen gefinancierd meet worden betreft overigens aanzienlijk meer
dan de omvang van de sociale premies die in het plan komen te vervallen
(hier berekend op ca. f. 42 mrd.). Daarbij komen nog de gbi’s voor wer-
kenden + de afhankelijke partners. Tevens dient met de t.g.v. de invoering van het plan optredende belastingderving rekening te worden gehouden e.d.
923
Als we naar het huidige stelsel kijken (zie figuur 1) dan zien we
dat daar waar de wettelijke verzekeringsplicht ophoudt, deze op
grond van de preferenties van de sociale partners, door een bij
cao overeengekomen verplichting wordt voortgezet; dit zijn de
mede op de solidariteitsgedachte gebaseerde z.g. bovenwettelijkeregelingen 26). Deze regelingen behelzen onder meer bepalingen ten aanzien van de hoogte en duur van de door de werkgever
ter aanvulling op de wettelijke sociale zekerheid verstrekte uitkeringen. Beperking van de verzekeringsplicht (wettelijk resp. via
cao’s) tot het sociaal minimum lijkt mij dan ook op gespannen
voet met de huidige preferenties dienaangaande te staan 27). Als
deze taxatie juist is, dan zou het terugdringen van de verzekeringsplicht om aan de door de WRR beoogde vergroting van de
individuele keuzevrijheid ruimte te bieden, moeten worden afgedwongen. En dat lijkt mij een contradictio in terminis!
Dat het afschaf fen van de verzekeringsplicht gepaard gaat met
ook door de WRR erkende ongewenste effecten, blijkt uit het
aantal maatregelen c.q. regelgeving dat nodig is om het verlies
van de voordelen van een (wettelijke) verzekeringsplicht zoveel
mogelijk te compenseren. De in het plan genoemde voorbeelden
daarvan zijn onder meer: regulering van de viv-markt, acceptatieplicht, verbod op premiedifferentiatie naar risico e.d. Bij deze
opsomming valt direct op dat de vergroting van de keuzevrijheid
van het individu gepaard gaat met een beperking van de keuzevrijheid elders, namelijk ten aanzien van de aanbodzijde van en
prijsvorming op de viv-markt. Daarbij doet zich tevens de vraag
voor welke instellingen onder dergelijke voorwaarden nog bereid zijn viv aan te bieden 28). Tevens kan in dit verband worden
gewezen op de mogelijkheid van een verschil in concurrentiepositie tussen enerzijds instellingen die op de gereguleerde vivmarkt opereren en anderzijds instellingen die zich buiten het kader van deze markt uitsluitend op de goede risico’s richten.
Daarmee zou het draagvlak van de viv-regelingen kunnen worden ondermijnd. De in het plan geopperde mogelijkheid om
door fiscale maatregelen (viv-premie aftrekbaar voor de belasting) de viv aantrekkelijker te maken voor de goede risico’s
duidt er wederom op dat de ,,prijs” voor het afschaffen van de
verzekeringsplicht hoog is. Een vergelijking van de sociale en
economische kosten en baten in deze zou antwoord op de vraag
kunnen geven of deze ,,prijs” niet te hoog is.
Ten slotte zou ik er nog op willen wijzen dat in dit verband de
keuze van de hoogte van het inkomen waarboven de viv begint
van doorslaggevend belang is. De in het plan gemaakte keuze in
deze acht ik, mede gezien de motieven voor een maximum premieplichtig loon of inkomen in het huidige stelsel, niet erg realistisch. Zoals in paragraaf 3 aangetoond, begint vanaf een inkomen uit arbeid van ca. f. 600 per maand het traject van de viv. In
hoeverre dit voor personen met lagere arbeidsinkomens in een
maatschappelijk aanvaardbare inkomensbescherming resulteert
bij het zich voordoen van sociale risico’s, is zeer de vraag.
graaf 3 is opgemerkt aan de overige onderdelen van het stelsel
geen concrete uitwerking wordt gegeven, behoeft een eenvoudiger uitkeringsstructuur nog geen eenvoudiger stelsel te betekenen. Bij verdere uitwerking van het plan zou kunnen blijken dat:
,,De eisen van rechtvaardigheid en materiele gelijkheid brengen
met zich mee dat ook een geheel nieuw stelsel gecompliceerd zal
zijn” (rapport, biz. 194).
Bij de vraag of het plan een eenvoudiger stelsel dichterbij
brengt zijn nog vele andere kanttekeningen te maken, die direct
op het stelsel zelf betrekking hebben 29). Ik wil hier evenwel de
aandacht vragen voor een bredere problematiek. Dit betreft namelijk de vraag of de vereenvoudiging, eenvoudig geformuleerd, een absoluut of een relatief karakter draagt. In het eerste
geval neemt de complexiteit van het stelsel af zonder verdere toename van de complexiteit elders. In het tweede geval is daar wel
sprake van: de vereenvoudiging van het stelsel leidt tot een toeneming van de complexiteit van aanverwante (beleids)terreinen.
Dit laatste is mijns inziens in belangrijke mate het geval bij het
plan. Twee terreinen springen daarbij direct in het oog: de belastingen en de viv-regelingen. De invoering van het gbi kan dan
wel een vereenvoudiging van de uitkeringskant van het stelsel betekenen, de belastingdienst wordt evenwel opgezadeld met een
niet onbelangrijk aantal nieuwe problemen. Zo zijn er aanpassingen in de loon- en inkomstenbelasting nodig, de problematiek
van het bruteren van het gbi 30) en de gevolgen van het fiscaliseren van een groot deel van de sociale premies. De WRR merkt
dan ook terecht op dat: ,,De invoerig van het gbi zou aanzienlijk
makkelijker zijn bij een vereenvoudigd fiscaal stelsel” (rapport,
biz. 53). Overigens heeft de invoering van het gbi volgens het
plan zoveel repercussies voor de belastingen, dat een (uitvoerige)
verantwoording in het plan van de keus voor een basisinkomen
in plaats van voor negatieve inkomstenbelasting op zijn plaats
zou zijn 31).
Het tweede terrein is dat van de viv-regelingen. Ongetwijfeld
betekent het elimineren van het huidige sociale-zekerheidsstelsel
boven het sociaal minimum voor het dan resterende stelsel zelf
een vereenvoudiging. Zoals evenwel in de vorige paragraaf reeds
is aangeduid, zullen de daarvoor in de plaatskomende vivregelingen, met een niet onaanzienlijke mate van regulering, divergente ontwikkelingen e.d. gepaard gaan. Is de huidige ,,pensioenlappendeken” het voorland? Ook deze vereenvoudiging
heeft derhalve geen absoluut karakter.
Vanuit een drietal gezichtspunten is in deze paragraaf nagegaan in hoeverre het plan een eenvoudiger stelsel biedt. Daarbij
kan worden geconcludeerd dat vereenvoudiging van een onderdeel van het stelsel a priori nog geen vereenvoudiging van het
stelsel betekent. Voorts wordt in het plan een vermindering van
de complexiteit van het stelsel bereikt door een niet onaanzienlijke verschuiving ervan naar aanverwante (beleids)terreinen.
7. Het WRR-plan, een eenvoudiger stelsel van sociale zekerheid?
Het plan beoogt een eenvoudiger stelsel van sociale zekerheid.
De noodzaak daartoe wordt alom onderkend. Tevens staat evenwel vast dat het in de loop van de tijd mede gebruiken van het
stelsel als instrument voor het realiseren van andere doelstellingen dan het creeren van inkomensbescherming (inkomenspolitiek, emancipatie e.d.) tot de huidige complexiteit hebben bijgedragen. Dit is van belang voor het beoordelen van het behoud
van een, bij aanvang, eenvoudiger stelsel. In hoeverre dit bij het
in het plan voorgestelde stelsel het geval is, valt nu nog moeilijk
te beoordelen. De met het plan na te streven doelstellingen (zie
schema 3) bieden niet a priori een garantie voor behoud van eenvoud in de loop van de tijd. Tevens is van belang er nog eens op
te wijzen dat het stelsel uit een drietal basiselementen is opgebouwd. Bij de vraag naar een eenvoudiger stelsel kan vereenvoudigingswinst bij een basiselement, bij voorbeeld aan de uitkeringskant, (deels) teniet worden gedaan door een grotere mate
van complexiteit aan de financierings- of uitvoeringskant. Bovendien kan men zich afvragen hoe deze twee tegen elkaar zijn
uit te ruilen. Omdat in het WRR-plan een vereenvoudiging van
de uitkeringsstructuur wordt geclaimd, terwijl zoals in para924
26) Zie b.v. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Bovenwettelijke regelingen, Den Haag, 1983.
27) Ik ga er daarbij vanuit dat in het plan, gegeven een van de doelstellingen (afschaffing verplichte karakter bovenminimale sociale zekerheid),
geen ruimte meer is voor de huidige bovenwettelijke regelingen. In dit
verband is het opvallend dat het plan de pensioenen buiten beschouwing
laat. Zie voor een voorstel voor een nieuwe uitkeringsstructuur, waarin
tussen de wettelijke sociale zekerheid en de vrijwillige regelingen wel een
soort overgangsgebied met verplichte premieheffing wordt onderscheidenrN.H. Douben, Sociale zekerheid, een economische benadering, Leiden, 1984, biz. 77-80.
28) Zie ook C.K.F. Nieuwenburg, in: N.V.A., Privatisering, Amers-
foort, 1983; en voorts F.G. van den Heuvel, Privatisering van Loondervingsregelingen, Apeldoorn, 1985.
29) Zie De Kam, op.cit.
30) Zie De Kam, op.cit.
31) Omdat bij negatieve inkomstenbelasting het wettelijke socialezekerheidsstelsel in het belastingsstelsel zou worden geintegreerd, zou de
vraag of de daarmee bereikte vereenvoudiging een absoluut of relatief
karakter bezit, eenvoudiger kunnen worden beantwoord.
8. Het plan en de arbeidsverhoudingen
Het plan bei’nvloedt rechtstreeks en op een structurele wijze de
positie van de factor arbeid en daarmee de arbeidsverhoudingen.
Invoering van het plan lijkt de betrekkingen tussen de overheid,
werknemers en hun organisaties en werkgevers en hun organisaties dan ook ingrijpend te veranderen. Het plan gaat immers gepaard met ten minste de volgende drie belangrijke veranderingen:
a. de ontkoppeling van arbeid en inkomen tot aan het gedeeltelijk basisinkomen;
b. beperking van het wettelijke stelsel van sociale zekerheid tot
het sociaal minimum, waarvoor de verantwoordelijkheid bij
de centrale overheid zal gaan liggen;
c. afschaffing van het minimumloon.
noodzakelijke voorwaarde voor het bereiken van de doelstellingen van het plan.
Tot nu toe is een macro-economische beschouwingswijze gevolgd. Op meso- en micro-niveau kunnen zich evenwel proble-
men voordoen die bij een macro-beschouwing buiten beschouwing blijven. Ik volsta in dit verband met crop te wijzen dat de
door de arbeidskostenverlaging ontstane ruimte per bedrijfstak
en per onderneming kan verschillen. Dit hangt samen met onder
meer verschillen in arbeidsintensiteit en loonkostenstructuur.
Eveneens kan het effect van de voor het plan noo.dzakelijke stijging van de kostprijsverhogende belastingen per bedrijfstak en
onderneming verschillen. In hoeverre de sociale partners op
meso- en micro-niveau – waar de economische mogelijkheden,
concurrentieverhoudingen, organisatiegraad e.d. sterk uiteen
kunnen lopen – aan de voor de financiering van het gbi in het
plan verbonden voorwaarden willen en/of kunnen voldoen,
De eerste verandering bei’nvloedt de positie van de factor arbeid op een fundamentele wijze. In de discussies over het basisinkomen is hieraan reeds veel aandacht besteed. De rol van de
overheid in de verdeling van de lonen en inkomens, anders dan
op grond van een via de markt gewaardeerde tegenprestatie,
neemt daarmee verder toe ten detrimente van de sociale partners. De tweede verandering reduceert de betrokkenheid van de
sociale partners bij het wettelijk stelsel van sociale zekerheid
aanzienlijk. Hoe aanzienlijk, kan pas bij nadere uitwerking van
het plan (b.v. ten aanzien van het voortbestaan van de huidige
bovenwettelijke regelingen) worden bepaald. Gezien de historische betrokkenheid van de sociale partners bij de ontwikkeling
van het stelsel en de recente stellingname van de sociale partners
inzake hun betrokkenheid bij de uitvoeringsorganisatie aan de
top van de sociale zekerheid, lijkt dit tot grote problemen aanleiding te geven. Van de drie veranderingen lijkt de derde het minst
vergaand, hoewel grote weerstand van de vakbeweging hiertegen
kan worden verwacht.
Ik zou er dan ook op willen wijzen dat de opstelling van de sociale partners in belangrijke mate de uitvoerbaarheid van het
plan zal gaan bepalen. In dit verband kan op de readies van de
sociale partners op de aanzienlijk minder drastische herziening
van het stelsel van sociale zekerheid, zoals die momenteel plaats-
blijft daardoor een open vraag.
Hoe dit ook zij, in ieder geval blijft het afwentelen van de fi-
nancieringslast van het gbi een concreet gevaar. Voor zover dit
het geval zou blijken te zijn, zou een dergelijke ontwikkeling de
dan door de overheid noodzakelijk geachte invoering van loonen prijsmaatregelen 33) niet ondenkbeeldig maken; met alle (bekende) gevolgen voor de arbeidsverhoudingen van dien. Ik zou
op grond van bovenstaande eerste verkenning willen concluderen dat de financiering van het gbi zonder effect op het gemiddeld prijsniveau zoals het plan beoogt, slechts haalbaar is indien
de sociale partners zich geen tegenstander van het plan tonen.
9. Samenvatting, conclusies, aanbevelingen
Dit artikel vormt een eerste reactie op het WRR-plan voor een
nieuw stelsel van sociale zekerheid. Daarbij is eerst aan een
WRR-rapport uit 1981 over het basisinkomen aandacht besteed.
De opvattingen van de WRR in 1981 over de gevolgen van een
basisinkomen, alsmede de empirische onderbouwing van deze
opvattingen, blijken duidelijk te verschillen van die in het huidige plan. Vervolgens zijn de hoofdlijnen van het plan beknopt
uiteengezet, gevolgd door een aantal algemene kanttekeningen.
vindt, worden gewezen 32). In de lijn daarvan valt te verwachten
Daarna is meer specifiek op een aantal aspecten van het plan in-
dat het plan als geheel op bijzonder veel weerstand bij de sociale
gegaan: de kwetsbare financiering van het basisinkomen, de
haalbaarheid van inkomensdervingsverzekeringen op basis van
vrijwilligheid, de beoogde eenvoud van het plan, die mede bereikt lijkt door een verschuiving en geen belangrijke vermindering van de complexiteit, en ten slotte het plan in relatie tot de arbeidsverhoudingen. Daarbij bleek onder meer dat het plan op
een aantal essentiele punten onvoldoende in hoofdlijnen is uitgewerkt om een en ander te kunnen beoordelen. Vooral de summiere financiele onderbouwing bemoeilijkt de beoordeling. In
dit artikel is tevens een aanzet gegeven tot het opvullen van deze
lacunes.
partners zal stuiten. Over sommige onderdelen van het plan ver-
schillen evenwel de meningen zowel tussen de werknemers- en
werkgeversorganisaties (b.v. over het minimumloon) als binnen
deze organisaties (b.v. het feit dat de voedingsbonden binnen de
vakcentrales zich voor een basisinkomen hebben uitgesproken).
Ik zal bij het maken van kanttekeningen bij de problematiek
van de arbeidsverhoudingen en het plan mij verder beperken tot
een, eventueel onderbelicht blijvend, maar uiterst belangrijk, fa-
cet van deze problematiek. Ook de WRR gaat er niet op in. Dit
betreft de rol van de arbeidsverhoudingen en meer in het bijzonder de opstelling van de sociale partners bij de financiering van
Op basis van het voorafgaande kan het volgende worden ge-
het plan. Zoals in paragraaf 5 is toegelicht betekent de invoering
concludeerd. Als een schets in hoofdlijnen voor een nieuwe uit-
van het voor rekening van de overheid komende gbi voor wer-
keringsstructuur van het stelsel van sociale zekerheid bevat het
kenden alsmede de daling van de sociale premies een arbeidskostenverlaging. Deze verlaging schept ceteris paribus een
substantiate ruimte. Hoe wordt deze ruimte aangewend? Zoals
eerder beschreven gaat het plan ervan uit dat deze ruimte in de
marktsector wordt aangewend voor prijsdaling van de afzet; op
de keuzemogelijkheden in de collectieve sector in deze is hierboven reeds gewezen. Te zamen met de voor de financiering van het
gbi noodzakelijke verhoging van de kostprijsverhogende belastingen en de daaruit resulterende prijsstijging van de afzet zou
dan – macro-economisch bezien – het gemiddelde prijsniveau
volgens de WRR per saldo niet behoeven te stijgen. Zouden
plan zeker waardevolle elementen. Daartoe reken ik, naast de
grote aandacht voor de implicaties van de vormgeving van de sociale zekerheid voor de arbeidsmarkt en werkgelegenheid, het op
een innovatieve wijze integreren van een aantal op dit moment
evenwel de sociale partners besluiten de ontstane ruimte, deels,
werkloosheid en arbeidsongeschiktheid. Den Haag, 1984.
33) Zie WRR, op. cit., 1981, biz. 252.
34) De weerbarstigheid van herziening van de uitvoeringskant wordt in
te benutten voor bij voorbeeld verbetering van de inkomens van
werkenden en/of het overig inkomen (winst e.d.) dan leidt de financiering van het gbi tot een stijging van de gemiddelde prijs
van afzet. Het is plausibel dat dan de bekende loon-prijsspiraal
de’financiering en de koopkracht van het gbi gaat ondergraven.
Een en ander betekent dat de sociale partners bereid en in staat
moeten zijn de ,,claim” die uit hoofde van de financiering van
het plan op de door de arbeidskostenverlaging ontstane ruimte
wordt gelegd, als zodanig te erkennen. Dit lijkt dan ook een
ESB 18-9-1985
levende ideee’n. Voor het ontwikkelen van de hoofdlijnen van
een nieuw stelsel is evenwel aanzienlijk meer nodig. Een stelsel
bestaat immers uit een drietal basiselementen: de uitkerings-, de
financierings- en de uitvoeringsstructuur. Het plan heeft daar-
32) SER, Advies hoofdlijnen gewijzigde stelsel van sociale zekerheid bij
het gezegde ,,De geschiedenis van de sociale zekerheid in Nederland is de
geschiedenis van de uitvoering” treffend verwoord. Zie voorts: R.J.L.
Noordhoek, F.G. van den Heuvel e.a., Haalbaarheid van veranderingen
in de sociale zekerheid, Den Haag, 1984. Zie t.a.v. de fiscalisering:
J.B.M. Pierik, De toegevoegde waarde als heffingsgrondslag voor de sociale verzekeringen, ESB, 29 augustus 1984, biz. 788-795, en D.A. Albregtse, Fiscalisering van sociale premies, ESB, 28 maart 1984, biz.
308-310.
925
mee ten onrechte de twee bij herziening meest weerbarstige
basiselementen van een stelsel laten rusten 34). Zoals uit mijn beschouwing over onder meer de financiering van het basisinko-
men en over de opstelling van de sociale partners ten opzichte
van het plan bleek, kan mijns inziens daardoor het huidige plan
nog geen waarborgen voor zekerheid bieden.
Het plan kan daarentegen wel de huidige gedachtenvorming
over een nieuw stelsel van sociale zekerheid een sterke impuls geven. In dit verband zou ik de volgende twee aanbevelingen voor
nieuwe waarborgen voor sociale zekerheid willen doen. In de
eerste plaats wordt het hoog tijd voor een fundamentele discussie over de doelstellingen en vormgeving van een nieuw stelsel.
Daarbij dient aan elk van de drie basiselementen van het stelsel
en aan de onderlinge samenhang en wisselwerking aandacht te
kerheid deze fundamentele discussie ook moge leiden, een ding
zal duidelijk zijn: geen sociale zekerheid zonder economische zekerheid. Mijn tweede aanbeveling is dan ook geen nieuw stelsel
— ook niet een nieuw stelsel in hoofdlijnen – in ogenschouw te
nemen, laat staan in te voeren, zonder een uitvoerig onderzoek
naar ten minste de te verwachten economische en financiele implicaties en de dynamische gedragseffecten van zo’n stelsel 35).
Indien het WRR-plan zowel deze fundamentele discussie-over
een nieuw stelsel nu eindelijk op gang brengt als de ogen opent
voor de noodzaak van een hechte economische en financiele onderbouwing van voorstellen voor een nieuw stelsel, dan heeft het
WRR-rapport daarmee een zeer belangrijke bijdrage tot toekomstige waarborgen voor zekerheid geleverd.
worden besteed. Zoals een driehoek pas af is als alle drie de zij-
Frans van den Bosch
den getekend zijn, zo kan de discussie over een nieuw stelsel niet
blijven steken bij het aandragen van ideeen voor een van de
basiselementen van het stelsel. Een aantal belangrijke thema’s
voor deze discussie wordt reeds in het WRR-plan onderkend: de
afbakening van de verantwoordelijkheid van de overheid en de
sociale partners voor de sociale zekerheid, de plaats van de individuele verantwoordelijkheid en de vraag of en in hoeverre bij
het verstrekken van inkomensgaranties de koppeling tussen ar-
35) Hoe vanzelfsprekend deze aanbevelingen voor ,,buitenstaanders”
ook moge zijn, de praktijk is (nog steeds) anders. Zo is in april dit jaar
aan de Sociale Verzekeringsraad (SVR) advies gevraagd over de huidige
voorstellen inzake stelselherziening (nieuwe werkloosheidswet, elimineren werkloosheidscomponent uit arbeidsongeschiktheidsverzekeringen
e.d.). In deze adviesaanvrage ontbrak evenwel zelfs een eerste voorlopige
beid en inkomen gehandhaafd moet blijven.
Tot welke hoofdlijnen voor een nieuw stelsel van sociale ze-
verkenning van de structurele financiele consequenties van de
voorstellen.