Naar een verantwoorde(lijke)
uitkeringsstructuur
DRS. C. PETERSEN*
De hoogte van de sociale lasten beperkt de financiele ruimte die beschikbaar is voor een
herstructurering van de economie. Van de andere kant zal een traag verloop van de economische
vernieuwing het aantal mensen dat een beroep moet doen op sociale-zekerheidsregelingen nog
doen toenemen. Om aan deze problematiek te ontsnappen moeten de mogelijkheden voor een
herziening van het sociale-zekerheidsstelsel worden onderzocht. Daarbij dient recht te worden
gedaan aan eisen van efficiency, rechtvaardigheid en administratieve uitvoerbaarheid.
In dit artikel wordt een voorstel gedaan voor een nieuwe uitkeringsstructuur van de
loondervingsregelingen in de particuliere sector, de WW, de ZW en de WAO. De belangrijkste
elementen van het voorstel zijn het in de tijd laten dalen van de uitkeringshoogte t.o.v. het laatst
verdiende loon en het stimuleren van de herinschakeling in het arbeidsproces door de uitkering
pas geheel te laten vervallen als inkomen en uitkering te zamen een zeker bedrag te boven zouden
gaan. De auteur verwacht van zijn voorstel, dat ook uitgaat van handhaving van de indexeringen
en van een individueel recht op uitkering, gunstige financiele en arbeidsmarkteffecten.
1. Inleiding
Naar verwachting zullen de inkomensoverdrachten in het
kader van de sociale zekerheid de komende jaren nog aanzienlijk stijgen 1). Voor deze stijging zijn vooraldeinkomensdervingsregelingen voor werknemers in de particuliere sector van de economic, te weten de verschillende werkloosheidsregelingen, en arbeidsongeschiktheidsregelingen verantwoordelijk. Een van de belangrijkste macro-econoraische
consequenties van de stijging van de sociale-zekerheidslasten
op dit moment is dat de vanwege de geringe economische
groei toch al beperkte ruimte om de economie te stimuleren
nog verder beperkt wordt 2).
Het dilemma hierbij isevenweldatjuist hetachterwege laten
van stimuleringsbeleid tot gevolg zal hebben dat het beroep
op de sociale zekerheid nog toeneemt. Zolang herstructurerings- en stimuleringsmaatregelen achterwege blijven zal de
belangrijkste determinant van het toenemend beroep op de
sociale zekerheid, het tekort aan arbeidsplaatsen, namelijk
nog aan kracht winnen. De vicieuze cirkel is derhalve, gestyleerd gesteld, dat er als gevolg van de stijgende sociale-zekerheidslasten te weinig middelen zijn om het aantal arbeidsplaatsen uit te breiden en dat juist door het mede in verband
met het toenemend arbeidsaanbod stijgend tekort aan arbeidsplaatsen weer een additionele opwaartse druk op de
sociale-zekerheidslasten wordt uitgeoefend, enz. 3).
Naar het zich laat aanzien zal het de komende jaren te voeren beleid, evenals in de afgelopen jaren, zich in hoofdzaak
beperken tot weinig gerichte, al of niet officieel als zodanig
gepresenteerde, verlagingen van het niveau van de uitkeringen 4). Hierbij is het dan een schrale troost te weten dat dit
zou passen in het internationaal waar te nemen patroon van
de ,,welfare backlash” en privatisering 5).
Dit perspectief, te zamen met het feit dat de stijging van de
sociale-zekerheidslasten in de keten van oorzaak en gevolg
van de stagnerende economische ontwikkelingen als een van
de kernproblemen beschouwd kan worden, betekent dat er
ons veel aan gelegen moet zijn om tot een werkelijk effectief
32
volumebeleid voor de sociale zekerheid te komen 6). Vanzelfsprekend is de belangrijkste factor daarbij het in stand houden en creeren van arbeidsplaatsen. Dat wil zeggen dat de
vraagzijde van de arbeidsmarkt dient te worden gestimuleerd.
Beslissend voor het succes hiervan is dat door middel van
het wegnemen van aanbodbeperkende factoren ook de aan-
*De auteur is wetenschappelijk medewerker bij de vakgroep macroeconomie van de Economische Faculteit van de Erasmus Universiteit
Rotterdam. Hij is drs. ing. F. A. J. van den Bosch erkentelijk voorde
waardevolle opmerkingen bij het concept van dit artikel.
1) Zie hiertoe b.v. CPB, De Nederlandse economie in 1985, Den
Haag, 1981, hfst. IV. Hierbij dient bovendien nog benadrukt te worden dat het toenemend aantal werklozen vooral ten laste komt van de
WWV en RWW, welke niet door premie-opbrengsten gefinancierd
worden, doch geheel op de rijksbegroting drukken.
2) Zie de Miljoenennota 1982 en de verschillende daaraan gewijde
commentaren in ESBvan 30 September 1981.
3) Zie omtrent de samenhang tussen het falen van het volumebeleid
en het aantal arbeidsplaatsen en de daaruit volgende consequenties
t.a.v. van het niveau van de uitkeringen ook L. de Graaf in De toekontst van de sociale zekerheid, WBS, Ekonomiese Notities nr. 10,
augustus 1981.
4) Voorbeelden van de niet als zodanig gepresenteerde verlagingen
van het niveau van de uitkeringen zijn het invoeren van de z.g. vereyeningsbijdragen, aanpassingen van het dagloonbegrip waarop de
uitkeringen zijn gebaseerd, aanpassingen van de fiscale arbeidsongeschiktheidsaftrek, het verzwaren van de referte-eis voor de WW. Al
dergelijke maatregelen leiden nochtans tot een verlaging van het
(gemiddelde) niveau van de uitkeringen. Zo leidt volgens het wetsontwerp inzake de (verdere!) verlaging van de arbeidsongeschiktheidsaftrek alleen deze maatregel reeds tot een netto inkomensverlies voor de meeste WAO-uitkeringsgerechtigden van ca. f. 400 per
jaar (Zie Nederlandse Staatscourant, nr. 215, 9 oktober 1981). Zie
verder ook o.a. SER, Advies beperking groei uilgaven sociale zekerheid, publikatie nr. 19, november 1980.
5) Zie b.v. J. Higgins, States of welfare, comparative analysis in
social policy, Oxford, 1981, i.h.b. hoofdstuk 7.
6) Of om het anders te stellen: ,,Zo langzamerhand is het moment
genaderd waarop het passief gadeslaan van de stijging van de sociale
uitkeringen niet meer als blijk van sociale bewogenheid kan worden
gezien”, L. van der Geest, De sociale paradox, ESB, 11 november
1981.
bodzijde van de arbeidsmarkt gestimuleerd wordt 7). Daartoe is (onder meer) essentieel dat de verstarrende werking die
van het huidige sociale-zekerheidsstelsel uitgaat, wordt weg-
genomen. Naast de herziening van de uitvoerings- en financieringsstructuur is het daarbij vooral noodzakelijk om in de
uitkeringsstructuur impulsen in te bouwen die het voor de uitkeringsgerechtigde enerzijds aantrekkelijk maken en anderzijds hem er toe aanzetten om vanuit de optiek van zijn eigen
verantwoordelijkheid zich door middel van arbeid (gedeeltelijk) zelf een inkomen te verwerven.
In dit artikel zal op basis van criteria die in wezen aan elke
overheidsbeslissing met economische aspecten ten grondslag
behoren te liggen, te weten economische efficiency, rechtvaardigheid en administratieve efficiency, een voorstel tot
mogelijkheden hebben om hun (resterende) arbeidscapaciteit
te benutten, maar ook missen zij de stimulans en daarmee de
animo om te trachten weer een arbeidsinkomen te gaan verwerven 14). Dit heeft een structurele verslechtering van het
totale produktiepotentieel tot gevolg 15), die in de toekomst,
in het bijzonder in de jaren negentig waarin het arbeidsaanbod op grond van demografische factoren eerder zal afnemen
dan toenemen, tot eventueel ernstige repercussies kan leiden.
Een situatie als in de jaren zest ig met een overs pannen arbeidsmarkt moet daarbij niet uitgesloten worden geacht 16).
Het ontbreken van een stimulans vindt, naast de vooral in
sommige regie’s deprimerende situaties op de arbeidsmarkt,
vooral zijn oorzaak in de ongecoordineerde opbouw van ons
stelsel van sociale zekerheid. Qua uitvoerings-, financierings-
een ,,optimale” uitkeringsstructuur worden gepresenteerd 8).
en uitkeringsstructuur heeft ons land een sterk gefragmenta-
Dit voor de loondervingsregelingen 9) uitgewerkte voorstel
zal, na een beknopte beschrijving van de economische werking van het huidige stelsel in paragraaf twee, in paragraaf
drie worden verantwoord en toegelicht.
Uitdekwantitatieveuitwerkingvandemacro-economische
consequenties van de herstructurering in paragraaf vier blijkt
dat, nog afgezien van de multiplier-effecten, per saldo in 1982
reeds ca. f. 3 mrd. en in 1985 f. 9 a 10 mrd. vrijkomt, zonder
riseerd stelsel, dat (bijna) per definitie ondoelmatig is. Ten
aanzien van de uitvoeringsstructuur dient hierbij, naast de
overvloed van organen, ook te worden gedacht aan de onvoldoende coo’rdinatie en integratie van activiteiten die betrekking hebben op het voorkomen van een beroep op de sociale
zekerheid, zoals begeleiding, her- en bijscholing en revalidatie gericht op de benutting van de (resterende) arbeidscapaciteit 17). Daarnaast zijn er ook inzake de financieringsstruc-
dat dit ten koste behoeft te gaan van de inkomenspositie van
de uitkeringsgerechtigden. Deze gelden kunnen vervolgens
direct dan wel indirect worden aangewend om de vraag naar
arbeid te stimuleren, waardoor de noodzaak om een beroep
op de sociale zekerheid te doen weer beperkt wordt 10). Dit
houdt in dat, uiteraard binnen de beperkingen die de inter-
nationale economische ontwikkeling stelt, de huidige zich
versterkende trend van stijgende sociale zekerheidslasten en
een verder te kort schietende vraag naar arbeid op een aanvaardbare wijze zou kunnen worden omgebogen in de richting van afnemende sociale-zekerheidslasten en in samenhang daarmee stijgende vraag naar arbeid. Het sociale zekerheidsstelsel zou dan zelf een actieve rol kunnen gaan spelen
bij de beperking van de noodzaak om een beroep op een inkomensoverdracht te moeten doen.
7) Zie b.v. ook D. van der Werf, Vragen terzake van het sociaaleconomisch beleid, ESB, 4 november 1981, die o.a. stelt: ,,Funda-
menteel voor het functioneren van de arbeidsmarkt is (voorts) dat het
aanbod op de arbeidsmarkt, zowel werkenden als niet-werkenden,
(effectief) reageert op de impulsen die uitgaan van de vragers naar
arbeid” (biz. 1090).
8) Vanzelfsprekend kunnen overigens bij een totaalvisie op de toekomst van de sociale zekerheid de uitvoerings-, financierings- en uitkeringsstructuur niet los van elkaar worden gezien.
9) Dit betreft vooral de voor de particuliere sector van betekenis
zijnde werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsregelingen WW,
WWV, (RWW), ZW, WAO, (AAW) en in mindere mate de WSW.
10) Zo men wil zouden deze gelden door middel van een verlaging
van het werkgeversaandeel in de sociale premies en daarmee van de
loonkosten ook op indirecte wijze kunnen worden gebruikt om de
vraag naar arbeid te stimuleren.
11) In het kader van dit artikel wordt vooral op de structurele aspec-
ten van de inkomensoverdrachten ingegaan. Dit betekent overigens
niet dat geen belang wordt gehecht aan de conjuncturele aspecten van
de inkomensoverdrachten, zoals het op peil houden van de consump-
2. Enkele economische aspecten van het
sociale-zekerheidsstelsel
De stijging van de inkomensoverdrachten in het kader van
de sociale zekerheid wordt in de keten van oorzaak en gevolg
van de stagnerende economische ontwikkeling algemeen als
een van de kernproblemen onderkend. De (structureel) toenemende omvang van de inkomensoverdrachten brengt
namelijk eenaantal belangrijke negatieve economische effecten met zich 11).
Naast en deels in interactie met de reeds in de inleiding ge-
tieve bestedingen tijdens een conjuncturele terugval. Zie voor een
aanzet tot een kwantitatief economische uitwerking van de betekenis
van dit aspect ook C. Petersen in De toekomst van de sociale zekerheid, WBS, Ekonomiese Notities, nr. 10, aug. 1981. Zie verder voor
de economische aspecten van de sociale zekerheid onder meer, B. le
Blanc, Op weg naar een economische theorie van de sociale zekerheid,
1978; G. M. J. Veldkamp (red.), De economic en het sociale zekerheidsbeleid, 1980; N. H. Douben, Sociale zekerheid, een economische benadering, 1979 en Alicia H. Munnell, The future of social
security, Brookings Institution, 1977.
12) Zie B.M.S. van Praag, Ontwikkelingen in arbeidsongeschikt-
heid, in: F. A. J. van den Bosch en C. Petersen (red.), Arbeidsongeschiktheid, een multidisciplinaire benadering, 1981.
13) Zie voor een internationaal overzicht omtrent de empirische be-
vindingen in deze G. M. van Furstenberg (red.), Social security
versus private saving, Cambridge (US), 1979.
schetste problematiek van het toenemend beslag op de toch al
beperkte groei van het nationaal inkomen, dient hierbij in de
eerste plaats aan de bekende afwentelingsspiraal gedacht te
worden. Deze heeft als oorzaak dat de werknemers niet of
nauwelijks bereid blijken te zijn om de solidariteit ten laste
van het netto loon te laten komen. Dit houdt in dat iedere stijging van de inkomensoverdrachten zich in belangrijke mate
vertaalt in hogere loonkosten. Als deze hogere loonkosten er
weer toe leiden dat het in dienst houden van werknemers met
een marginale produktiviteit niet langer economisch rendabel
is, zodat ontslagen zullen (moeten) plaatsvinden, gaat ,,het
systeem zijn eigen dynamiek” vertonen 12): Als gevolg van
deze ontslagen zal het beroep op de sociale zekerheid weer toe
nemen, waardoor vervolgens de loonkosten weer stijgen enz.
In de tweede plaats kan, zoals vooral uit Amerikaanse studies naar voren komt, de stijgende omvang van de inkomensoverdrachten negatieve effecten op de besparingen hebben en
daarmee op de omvang van de voor investeringen beschikbaremiddelen 13).
Ten slotte blijkt dat degenen die langere tijd in het uitke-
voortvloeiende consequenties t.a.v. de „verantwoord”geachte loonstijging.
16) Zie J. A. H. Bron, Arbeidsaanbod-projecties 1980-2000, WRR,
1980 en CPB, Omvang en samenstetting van het trendmatig arbeidsaanbod tussen 1975 en 2000, CPB-monografie 22, 1978.
17) Erisenwordt overigens wel gewerkt aan wetgeving inzake onder
meer betere begeleiding en informatie van werklozen en/of arbeidsongeschikten (b.v. het z.g. ANS-prpject, arbeidsbureau nieuwe stijl)
en aan maatregelen inzake preventie (b.v. de Arbeidsomstandighedenwet en Wet plaatsing minder validen). Het volume-effect van dergelijke maatregelen is echter hoogst onzeker. Zie verder voor een
overzicht van de verschillende over de toekomstige uitvoeringsstructuur levende ideee’n b.v. de diverse bijdragen in Sociaal Maandblad
ringscircuit zijn opgenomen dikwijls niet alleen beperkte
Arbeid, September 1979.
ESB 13-1-1982
14) Zie ook OECD, Economic Survey, The Netherlands, 1981. Los
van de macro-economische dimensies, maar daarom niet minder belangrijk, staat overigens het feit dat het inactief zijn in verband met
gevoelens als zich uitgerangeerd voelen e.d. overwegend als negatief
wordt ervaren. Zie b.v. WRR De verdelingen waardering van arbeid,
1976 en SCP, Sociaal Cultureel Rapport, 1978.
15) Daarenboven dient er in dit verband op gewezen te worden dat
daar de minst produktieven doorgaans het eerst het produktieproces
(moeten) verlaten, de gemiddelde produktiviteit van de nog wel actieve werknemers doorgaans zal stijgen, met alle daaruit eventueel
33
tuur concrete voorstellen denkbaar waarvan realisatie zou
leiden tot een verminderd beroep op de sociale zekerheid 18).
Vooral essentieel isevenwel dat de bestaande uitkeringsstruc-
tuur er in belangrijke mate toe heeft bijgedragen dat dikwijls
elk gevoel van eigen verantwoordelijkheid inzake het (deels)
zelf verwerven van een inkomen weggenomen is 19). Dit is het
gevolg van twee belangrijke economische kenmerken van het
bestaande stelsel van loondervingsregelingen 20):
— in de meeste gevallen ligt het impliciete marginale heffmgstarief dicht bij de 100% 21). Dit houdt in dat bijna
elke verdiende gulden in mindering wordt gebracht op de
uitkering, zodat de financiele positie niet of nauwelijks
3. Naar een ,,optimale” uitkeringsstructuur
Het voorgaande houdt in dat een van de noodzakelijke
voorwaarden voor een effectief volumebeleid een herstructurering van de uitkeringsstructuur van de loondervingsregelingen is 28). De criteria voor een dergelijke herstructurering
zijn dezelfde die in wezen aan elke overheidsbeslissing met
economische aspecten ten grondslag dienen te liggen, nl. economische efficiency, rechtvaardigheid en administratieve
efficiency.
Volgens het criterium van economische efficiency 29) moet
daarbij worden gestreefd naar een uitkeringsstructuur die
verbetert door het weer (gedeeltelijk) aanvaarden van
werk. Belangrijk in dit verband is dat de in de economische theorie gepostuleerde positieve samenhang tussen
het arbeidsaanbod en het met deze arbeid te verwerven
de uitkeringsgerechtigde zowel een aantrekkelijke mogelijk-
(saldo) inkomen in het algemeen door empirische onder-
kan worden vergroot.
zoekingen lijkt te worden bevestigd 22). Het een en ander
betekent dat in de huidige situatie de financiele prikkel
om weer (gedeeltelijk) te participeren in het arbeidsproces
dikwijls gering, zo niet geheel afwezig is 23);
— ten aanzien van de voor niet-actieve werknemers verreweg belangrijkste loondervingsregeling, de WAO, geldt
dat onafhankelijk van de duur van de uitkering tot aan het
bereiken van de 65-jarige leeftijd doorgaans een inkomen
wordt genoten dat op netto basis ca. 90% van het eerder
verdiende loon bedraagt 24). Er behoeft geen twijfel over
te bestaan dat ook van deze relatief zeer hoge en langdu-
heid biedt, als hen er vanuit de optiek van zijn eigen verantwoordelijkheid, toe aanzet zijn (rest)capaciteit via de ar-
beidsmarkt te benutten, zodat het economisch draagvlak weer
Het rechtvaardigheidscriterium houdt in dat het uitkeringsstelsel vanuit verschillende perspectieven rechtvaardig
dient te zijn 30). Dit betreft zowel de verhouding tussen de
inkomenspositie van vergelijkbare actieven en niet-actieven,
als de verhouding tussen de inkomensposities van de nietactieven onderling. Aangezien dit een verdelingsprobleem
betreft, waarbij maatschappelijke oordelen inzake het gewicht dat men aan de verschillende inkomenscategorieen toekent een uiterst belangrijke rol spelen, kan hieromtrent op
economische gronden moeilijk een keuze worden gemaakt.
rige inkomensgarantie op zich in het algemeen een weinig
stimulerende werking tot het hervatten van arbeid uitgaat 25).
Om onnodig misverstand te voorkomen zij bij het bovenstaande benadrukt dat de beschreven gedragsreacties los
staan van mogelijke vormen van misbruik en uitsluitend uit-
gaan van rationeel economisch handelen, naar welk postulaat niet altijd, maar, zeker wat betreft de inkomenspositie,
wel dikwijls wordt gehandeld.
Van de bestaande uitkeringsstructuur gaan derhalve nauwelijks impulsen uit waardoor het beroep op de loondervingsregelingen daardoor vermindert. Vanwege de in de vorige paragraaf geschetste macro-economische samenhang, hebben
deze regelingen daardoor een remmende invloed op de groei
van het nationaal inkomen. Hieruit volgt dat het huidige stelsel van loondervingsregelingen niet voldoet aan het criterium
van economische efficiency.
Daarenboven is evenwel van belang dat het huidige stelsel
van loondervingsregelingen als gevolg van de willekeurige
opbouw niet of nauwelijks voldoet aan de meest elementaire
norm van rechtvaardigheid.oftewel ,,equity”, te weten gelijke
behandeling van gelijksoortige gevallen. Zo valt, zoals elders
overigens uitvoeriger verantwoord is, b.v. niet goed in te zien
waarom bij een identiek arbeidsverleden een (partieel) arbeidsongeschikte doorgaans een hogere uitkering ontvangt
dan iemand die werkloos is 26). Want in essentie is in beide gevallen de reden van non-participatie gelijk, nl. dat iemand zijn
verdiencapaciteit niet tegen de geldende beloningsverhoudingen rendabel kan maken. En in beide gevallen liggende oorzaken hiervan dikwijls buiten de persoon in kwestie 27). Door
onder meer de diversiteit van toekenningscriteria, dagloonbepalingen inzake de hoogte van de uitkering, pensioenopbouwvoorzieningen, impliciete marginale heffingstarieven enz. is
het bestaande complex van regelingen bovendien volstrekt
ondoorzichtig. Derhalve voldoet het stelsel niet aan het criterium van administratieve efficiency.
Met als achtergrond de voorgaande schets van enige (economische) kenmerken van het huidige stelsel zal in de volgende paragraaf een uitgewerkt voorstel tot herstructurering
van de uitkeringsstructuur worden gedaan. Op voorhand zij
hierbij evenwel toegegeven dat onvermijdelijk ook hier de criteria van ..efficiency” en ,,equity” op gespannen voet met elkaar kunnen komen te staan.
34
18) Zie b.v. F. A. J. van den Bosch en C. Petersen, Een verscholen
loonkostensubsidie door de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet,
Openbare Uitgaven, nr. 4, augustus 1981.
19) Zie voor onder meer een recente beschouwing omtrent de individuele verantwoordelijkheid van uitkeringsgerechtigden L. Faase,
Arbeidsmarkt en sociale zekerheid, ESB, oktober 1981, biz. 985-987.
20) Aan de niet-economische aspecten van het sociale-zekerheidstelsel welke een effectief volumebeleid in de weg staan, zoals de gefragmentariseerde uitvoeringsorganisatie, wordt hier verder voorbij ge-
gaan.
21) Zie b.v. J. H. von Eye en J. J. Siegers, De invloed van de sociale
zekerheid op de relatieve inkomensverschillen tussen actieve en inactieve werknemers, ESB, 1 december 1977.
22) Dit positieve verband geldt volgens de theorie zolang het substi-
tutie-effect het inkomenseffect overheerst. Zie voorts voor een goed
overzicht van de verschillende empirische bevindingen Stanley
Masters en Irwin Garfinkel, Estimating the labor supply effects of
income-maintenance alternatives, Academic Press, New York, 1977.
23) Ook W. Driehuis en A. van der Zwan, De Nederlandse economic
in de jaren 1980-1985 (III), ESB, mei 1981, biz. 508-515, signaleren
dit. In hetzelfde artikel tonen zij zich er voorstander van ,,om het beleid -ten aanzien van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid op de
helling te (laten) gaan” overigens zonder dit verder uit te werken.
24) Sommige werkgevers vullen dit percentage nog aan tot 100.
25) Volledigheidshalve zij wel opgemerkt dat naast de economische
motieyen ook arbeid ,,om zich zelfs wille” begerenswaardig kan zijn.
26) Zie voor deze nadere onderbou wing en uiteenzetting C. Petersen,
Naar een visie op de toekomst van de sociale zekerheid, Sociaal
Maandblad Arbeid, September 1981, biz. 627-636.
27) Andere voorbeelden van wezenlijk verschillende uitkeringsyoorwaarden voor gelijksoortige gevallen zijn het verschil in uitkeringsvoorwaarden bij langdurige werklopsheid voor gehuwde mannen en
vrouwen, en het verschil in o.a. bijverdienmogelijkheden en pensioenopbouw van VUT-, resp. WAO-gerechtigheden. Zie verder
ook J. M. M. Ritzen, De Miljoenennota 1982 in het lange-termijn-
perspectief, ESB, 14 oktober 1981, biz. 997-1003.
28) Daarnaast zij met nadruk herhaald dat hier de aandacht geconcentreerd is op slechts een noodzakelijke voorwaarde. Andere nood-
zakelijke voorwaarden zijn onder meer dat 66k de werkgevers een
grotere eigen verantwoordelijkheid, bijv. in de vorm van het voor
eigen rekening nemen van de uitkering gedurende het eerste half jaar
van inactiviteit, zullen gaan dragen. Daarnaast kan gedacht worden
aan een effectievere begeleiding en een actiever omscholingsbeleid
van uitkeringsgerechtiden. Bovendien zou de financieringsstructuur
volgens de in deze paragraaf gehanteerde normen herzien dienen te
worden.
29) Zie voor dit in de literatuur van de economic van de publieke sector bekende begrip b.v. Leslie McClements, The economics of social
security, Londen 1978, vooral hfst. 4 of Richard A. Musgrave en
Peggy B. Musgrave, Public finance in theory and practice, Londen
1976, biz. 10 e.v.
30) Idem.
Onder de eis van administratieve efficiency wordt verstaan
dat een stelsel van inkomensoverdrachten zowel voor de gebruikers als voor de uitvoerders zo eenvoudig en doorzichtig
mogelijk dient te zijn. In de eerste plaats moet om aan deze eis
te voldoen de verhouding tussen degenen die daadwerkelijk
een beroep doen op een regeling en het totaal aantal potentieel rechthebbenden, de z.g. ,,take-up rate”, zo hoog mogelijk zijn 31). Hieruit blijkt nl. of men zich b.v. niet door de
complexiteit van een regeling laat weerhouden om gebruik te
maken van zijn rechten. Daarnaast is een niet te onderschatten voordeel van eenvoud en doorzichtigheid dat de noodzakelijke herstructurering, al is het maar door middel van een
overgangswetgeving, op korte termijn uitvoerbaar is.
Op basis van deze drie criteria en met als achtergrond de
huidige uitkeringsstructuur is hieronder een concreet voor-
stel tot herstructurering uitgewerkt. Ondanks het feit dat de
uiteindelijke afweging tussen het gewicht dat men aan de ver-
schillende criteria toekent op politick niveau zal dienen te geschieden, biedt het formuleren van een concreet voorstel het
voordeel dat het de aanzet kan vormen tot een meer fundamentele discussie over de gewenste uitkeringsstructuur.
Daarnaast maakt een concreet voorstel het mogelijk om de,
zeker gezien het in de inleiding geschetste huidige dilemma
hoe de schaarse middelen te verdelen, zo belangrijke macroeconomische consequenties aan te geven.
van de uitkeringen wordt aangepast aan de ontwikkeling
van de lonen.
Deze voorstellen tot herstructurering van de loondervingsregelingen zouden voor werklozen een verbetering inhouden.
Voor hen die onder de arbeidsongeschiktheidsregelingen vallen, betekenen zij op korte termijn ook een verbetering, doch
op langere termijn een teruggang ten opzichte van de huidige
situatie. Een additioneel voordeel van het wegvallen van het
onderscheid tussen werklozen en arbeidsongeschikten zou
zijn dat de onoplosbare problematiek van het schatten van de
mate van arbeidsongeschiktheid vermeden zou worden 36).
Vanuit economisch perspectief meer cruciaal is evenwel
dat, zoals reeds aangegeven, de hier voorgestelde uitkeringsstructuur de uitkeringsgerechtigde zowel aantrekkelijke
mogelijkheden biedt, als hen er toe aanzet om vanuit zijn
eigen verantwoordelijkheid zijn (rest)capaciteit via de ar-
beidsmarkt te benutten. Daarnaast dient benadrukt te worden dat bovenstaande aanzet schetsmatig is, in die zin dat allerlei verfijningen denkbaar zijn. Hierbij zou onder meer gedacht kunnen worden aan het verstrekken van een eenmalige
som gelds ter compensatie van b.v. de blijvende gevolgen van
een (bedrijfs)ongeval. Het voordeel van een eenmalige inkomensoverdracht is naar analogic van een ,,lump sum”-belas-
Een nieuwe loondervingsregeling met de volgende ken-
tingheffing dat het allocatie-mechanisme en daarmee de economische efficiency niet blijvend wordt beinvloed en dat het
merken zou een aantal onmiskenbare voordelen bieden
boven de bestaande regelingen:
geldt vanzelfsprekend, echter dikwijls niet voor hetzelfde
a. zowel op grond van het rechtvaardigheidscriterium als op
grond van de eis van administratieve efficiency zou een
inkomensdervingsregeling voor werknemers, waarbij het
recht op uitkering onafhankelijk is van de oorzaak 32), dienen te worden ingevoerd;
b. vooral om de economische efficiency te vergroten, is een
marginale hefflngsvoet van 50% gewenst. Dat zou betekenen dat voor elke gulden die een uitkeringsgerechtigde ver-
individu een grotere vrijheid gelaten wordt. Daarenboven
geld, dat binnen de hierboven weergegeven aanzet nog allerlei
andere opties denkbaar en verdedigbaar zijn, zoals inzake het
verloop van de glijdende schaal.
Niettegenstaande deze en nog ander denkbare bezwaren
zullen de in de volgende paragraaf de macro-economische
consequenties van de hier voorgestelde uitkeringsstructuur
worden gepresenteerd.
dient de uitkering met 50 cent wordt verminderd 33). Om-
dat dit zou betekenen dat eerst wanneer het loon twee maal
de uitkering zou bedragen, de uitkering geheel wegvalt kan
aan de som van de uitkering en loon daarenboven een
maximum worden gesteld van b.v. f. 40.000 per jaar;
c. uit oogpunt van de economische efficiency, doch ook uit
oogpunt van de rechtvaardigheid, zou de uitkering in de
tijd kunnen worden verminderd volgens een glijdende
school. In het eerste jaar van inactiviteit, zou men b.v.
recht hebben op een uitkering op netto basis van 90% van
het laatst verdiende loon, in het tweede jaar van 80% en
vervolgens zou de uitkering elk jaar kunnen dalen met 5%
totdat in het zesdc jaar een uitkeringsniveau van 60% van
het laatst verdiende loon is bereikt 34);
d. ten einde de lager betaalden te ontzien zou op grond van
het rechtvaardigheidscriterium een vloer ingebouwd dienen te worden van netto 90% van het netto minimumloon;
e. in tegenstelling tot andere plannen tot herstructurering,
wordt hier uitgegaan van een individueel recht op uitkering. Daarbij is derhalve de hoogte van de uitkering onafhankelijk van het inkomen van de partner en het aantal jaren
dat premie is betaald. Behalve dat constructiesdiedatwel
doen, ook elementen van onrechtvaardigheid in zich bergen, maken zij het stelsel van sociale zekerheid weer complexer en ondoorzichtiger 35). Dit houdt in dat bij deze
keuze zowel rechtvaardigheidsoverwegingen als overwegingen van administratieve efficiency een rol spelen.
Daarenboven geldt echter t.a.v. de koppeling van de
hoogte van de uitkering aan het totale huishoudinkomen
dat het niet alleen voor de uitkeringsgerechtigde zelf weinig
lonend is om te trachten additionele inkomsten te verwerven, maar dat de partner de impulsen tot inkomensvorming in belangrijke mate ontnomen werden;
f. ten slotte wordt op grond van het rechtvaardigheidscriterium uitgegaan van het bestaande indexeringsmechanisme.
Dit houdt derhalve in dat de ontwikkeling van het niveau
ESB 13-1-1982
31) Illustratief is in dit kader dat het aantal aanvragen voor de z.g.
uitkering-ineens, welke beoogt de koopkracht van de minst draag-
krachtigen in 1981 op peil te houden, waarschijnlijk mede vanwege
de gekozen uitvoeringsvorm ver achterblijft bij het verwachte aantal
aanvragen. Onlangs zijn er overigens weer verdere plannen gelanceerd om het stelsel nog ondoorzichtiger en complexer te maken
d.m.v. het koppelen van de hoogte van de kinderbijslag aan het inkomen. Zie voor een kritische beschouwing hieroyer en mogelijke eenvoudiger alternatieven om hetzelfde doel te bereiken b.v. W. deValk,
Kinderbijslag naar inkomen wordt een ingewikkelde kwestie, de
Volkskrant, 13 november 1981. Zie voor een ander voorbeeld van de
invloed van de complexiteit van een inkomensoverdrachtenregeling
op het gebruik, het onderzoek inzake het gebruik van huursubsidie:
C. Jansen en M. Steenhouder, Een laalverkeersprobleem: de voorlichting over individuele huursubsidie, TH Twente, augustus 1981.
32) Een dergelijke gedachte leeft wat de lange termijn betreft overigens ook op het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid;
zie b.v. Rijksbegroting voor het jaar 1981, Ministerie van Sociale Zaken, Memorie van Toelichting, biz. 62, Tweede Kamer, zitting 19801981,16 400. Zie overigens voor een meer wetstechnischgeorienteerde verantwoording van deze gedachte: J. G. F. M. van Kessel, Van
een 2-lonensysteem naar een Algemene Loondervingswet, Sociaal
Maandblad Arbeid, oktober 1981.
33) Dezelfde heffingsvoet wordt overigens in de VS op het arbeidsinkomen van gepensioneerden toegepast. Zie hiertoe b.v. Alicia H.
Munnell, The future of social security, The Brookings Institution,
Washington, 1977, biz. 65 e.v.
34) Daarnaast zou de bestaande uitkeringsregeling voor degenen
zonder arbeidsverleden, zoals schoolverlaters, gehandhaafd kunnen
worden.
35) Zo zou b.v. concretisering van de ideee’n om de hoogte van de uitkering mede afhankelijk te maken van het inkomen van de partner
uitsluitend reeds m.b.t. loontrekkenden inhouden dat uitgaande van
minimaal een inkomenstoetsing per jaar, globaal een miljoen ,,partner”-inkomensopgaven per jaar door de uitvoeringsorganen verwerkt en gecontroleerd zullen moeten worden.
36) In dit kader kan gewezen worden op het verschijnsel van de verborgen werkloosheid in de WAO. Zie hiertoe: F. A. J. van den Bosch
en C. Petersen (red.), Arbeidsongeschiktheid, een multidisciplinaire
benadering, Deventer, 1980, i.h.b. F. A. J. van den Bosch en C. Peter-
sen, De omvang van de yerborgen werkloosheid in de WAO, nieuwe
schattineen voor de periode 1968-1982.
35
4. Enkele macro-economische consequenties
is dat door het opvullen van bestaande vacatures totaal f. 1,6
Onder de veronderstelling dat de in de vorige paragraaf geschetste uitkeringsstructuur inzake loonderving met ingang
de marginale heffingsvoet betekent dit derhalve een additionele verlaging van de uitkeringslast in 1982 van f. 0,8 mrd. 38).
van 1982 in werking treedt, zijn in het volgende de effecten
op de collectieve lasten van een dergelijke herstructurering
berekend. Hierbij dient er op te worden gewezen dat de weergegeven resultaten vanwege zowel de particle en statische benadering, als vanwege gebrek aan data louter als indicatie van
de orde van grootte van de te verwachten effecten moeten
worden gezien. Daarenboven kan, zoals gewoonlijk, de juistheid van de veronderstelling inzake de te verwachten gedragsreactie van de uitkeringsgerechtigden op de nieuwe uitkeringsstructuur eerst achteraf met zekerheid bevestigd
worden.
Het op deze wijze berekende arbeidsmarkteffect resulteert in
een additionele arbeidsinput welke uitgedrukt in manjaren
oploqpt van ca. 45.000 in 1982 tot ruim 110.000 in 1985 39).
mrd. aan extra arbeidsinkomen wordt verworven. Gegeven
Wat betreft de mogelijkheid, of zo men wil onmogelijkheid,
van de geldigheid van deze hypothese vanwege het tekort aan
arbeidsplaatsten dient het volgende te worden bedacht.
In de eerste plaats bedraagt het aantal moeilijk vervulbare
vacatures volgens CBS-enquetes ondanks de stagnerende
economische ontwikkeling reeds jarenlang ruim 100.000 40).
Dit duidt erop dat er inzake de aansluiting tussen vraag en
aanbod op de arbeidsmarkt nog veel verbeteringen mogelijk
zijn. In de tweede plaats is de vraag gerechtvaardigd hoeveel,
vooral kleinere, bedrijven en zelfstandigen ten onrechte geen
Tabel . Effecten van herstructurering van de uitkeringsstructuur van de loondervingsregelingen op de uitgaven en
inkomsten van de collectieve sector, in mrd. gld.
1983
1984
1985
vacatures opgeven. Dit zal te meer gelden voor het in deze optie zo belangrijke aanbod van deeltijdvacatures. In de derde
plaats is het waarschijnlijk dat bij de hier voorgestelde uitkeringsstructuur velen de mogelijkheid zullen aangrijpen om
zich, vooral in de dienstverlenende sector, officieel als (deel-
tijd) zelfstandige te vestigen. Ten vierde zal tot op zekere
Effect op de uitjaven:
— direct effect uitgaven . . .
— indirect effect uitgaven . .
Effect op de inkomsten:
— additioneel inkomens-
-0,8
-0,8
-1,5
-1,5
-1,8
-1,8
1,1
Totaal (in prijzen van 1981)
Totaal (in lopende prijzen) .
2,6
3,0
2,7
2,9
5,6
6,4
6,6
8,0
-2,0
-2,0
7,4
9,5
Bron: Eigen berekeningen gebaseerd op onder meer data van het Ministerie van Sociale
Zaken, de Sociale Verzekeringsraad, Centraal Bureau van de Statistiek, en Centraal Planbureau, waaronder i.h.b. de data betreffende De Nederlandse economic in 1985, Den Haag.
In de label is op de eerste regel het directe effect van de herstructurering ten opzichte van de situatie bij ongewijzigd beleid, op de omvang van uitkeringen aan loontrekkenden in de
particuliere sector vermeld. Hierbij is ter wille van de inzichtelijkheid van het effect op de totale collectieve lasten geen
onderscheid gemaakt tussen het budget van de sociale-verzekeringssector en dat van de overheidssector. Onder dit directe
effect wordt verstaan het totale op de uitkeringen te besparen
bedrag als rechtstreeks gevolg van de herstructurering. Omdat, mede ter wille van het realiteitsgehalte van het hier voorgestelde, is verondersteld dat de koppeling van de hoogte van
de uitkering aan de duur van de uitkering slechts met een beperkte terugwerkende kracht wordt ingevoerd, is in 1982 het
directe resultaat nog bescheiden 37). Naarmate de herstructurering echter ten aanzien van een groter aantal uitkeringsgerechtigden effectief wordt, neemt het directe effect toe.
Hierbij dient overigens opgemerkt te worden dat als gevolg
van de hier gelegde relatie tussen duur van de uitkering en
uitkeringspercentage steeds meer personen door de mini-
hoogte als gevolg van de verbetering van de dynamiek van de
marktwerking gelden dat elk aanbod zijn eigen vraag schept.
Daarenboven geldt ten vijfde dat juist als gevolg van en simultaan met de herstructurering door de werking van het directe effect middelen vrijkomen om de vraag naar arbeid te
stimuleren. Deze wisselwerking tussen de herstructurering
van de sociale zekerheid, de daaruit voortvloeiende dynamisering van het aanbod van arbeid en de vraag naar arbeid zal
zich, hoewel ook reeds op korte termijn van belang, op middellange en lange termijn des te sterker doen gelden.
Bovendien kan als gevolg van de extra arbeidsinput het additionele inkomenseffect onderscheiden worden. Dit effect
treedt op omdat de extra arbeidsinput leidt tot een vergroting
van het nationaal inkomen en daarmee van het draagvlak van
de collectieve sector. Gegeven de gemiddelde produktie per
werkende en het heffingenpatroon van de collectieve sector
kan ruwweg worden becijferd dat als gevolg daarvan de additionele inkomsten van de collectieve sector in 1982 ca. f. 1
mrd. bedragen, welk bedrag oploopt tot meer dan f. 3 mrd. in
1985.
De gecombineerde resultaten van enerzijds de vermindering van de collectieve lasten en anderzijds de, bij gegeven
druk, stijging van de inkomsten van de collectieve sector van
de hier voorgestelde herstructurering zou in lopende prijzen
reeds in 1982 een drukverlichting voor de collectieve sector
t.o.v. ongewijzigd beleid van bijna f. 3 mrd. betekenen41). In
1985 zou deze drukverlichting oplopen tot bijna f. 10 mrd.
Al naar gelang de beleidspreferentie kan dit bedrag simultaan en daarmee in wisselwerking met het stimuleren van het
aanbod van arbeid gebruikt worden voor het direct — name-
mum-uitkeringsvloer dreigen te zakken. Zonder de met de
voorkoming hiervan gemoeide aanvullende uitkeringsbedragen zou het directe effect uiteraard veel omvangrijker zijn.
Van cruciale betekenis is daarnaast het indirecte effect op de
collectieve lasten. Dit indirecte effect is gebaseerd op de veronderstelling dat van de herstructurering een tweeledige impuls op het arbeidsmarktgedrag van de uitkeringsgerechtigden uitgaat. Deze tweeledige impuls treedt op omdat ener-
zijds het halveren van het impliciete marginale heffingstarief
en anderzijds het relateren van het uitkeringspercentage aan
de uitkeringsduur de mogelijkheid biedt respectievelijk ertoe
aanzet op eigen initiatief en onder eigen verantwoordelijkheid zich aan te bieden op de arbeidsmarkt. Daarbij is als hypothese gehanteerd dat in zijn totaliteit de uitkeringsgerechtigden door middel van het verwerven van additionele arbeidsinkomsten het directe effect van de herstructurering op
hun inkomenspositie teniet doen.
In verband met het veronderstelde marginale tarief van
50% betekent dit bij voorbeeld voor 1982 dat ervan uitgegaan
36
37) Dit betekent concreet dat ten aanzien van hen die primo 1982 in
het genot zijn van een langdurige uitkering verondersteld is dat eerst
in 1982 het derde uitkeringsjaar wordt ingegaan. Voor het primo
1982 aanwezige bestand WAO-uitkeFingsgenietenden houdt dit derhalve in dat het maximum uitkeringspercentage verlaagd wordt van
80% naar 75%.
38) Ter toelichting van de berekening van deze effecten moge het
volgende voorbeeld dienen. Uitgaande van een bruto maandloon van
b.v. f. 2.500 zou de verlaging van het uitkeringspercentage van het
tweede op het derde jaar van 80% tot 75% betekenen dat het directe
effect f. 125,— is. Het additionele inkomen dat benodigd is om dit
directe effect te compenseren bedraagt f. 250. Want van deze f. 250
wordt uitgaande van het marginale heffingstarief van 50% f. 125 gekort op de uitkering. Dit levert derhalve een additionele, indirecte,
besparing op aan uitkeringen van f. 125.
39) Bij de berekening hiervan is uitgegaan van het modale inkomen.
40) Zie Sociale Maandstatistiek, april 1981. Bij deze cijfers is gecorrigeerd voor het percentage niet-ge6nqueteerde bedrijven.
41) Ten aanizen van de verwachte prijsstijging is uitgegaan van het
gestelde in CPB, De Nederlandse economic in 1985, biz. 139.
lijk door herstructurering en stimulering van de economic —,
dan wel indirect door het verlagen van het werkgeversaandeel
sociale-zekerheidsstelsel, waaronder dan vooral de uitke-
in de sociale premies en daarmee vande loonkosten — stimu-
zich in de praktijk echter vooral gekenmerkt door aanpassin-
leren van de vraag naar arbeid. Deze additionele vraag naar
ming van het nationaal produkt nogaanzienlijke multiplieref-
gen in de nominale sfeer.
Gegeven het mede in belangrijke mate door de nog immer
stijgende sociale-zekerheidslasten veroorzaakte tekort aan
middelen ter herstructurering en stimulering van de economic zijn we in een vicieuze cirkel geraakt. Om uit deze cirkelgang te geraken en om verdere niveauverlagingen van de uitkeringen te voorkomen, zal het noodzakelijk zijn om ook in
het stelsel van inkomensoverdrachten impulsen in te bouwen
fecten optreden. Hieruit volgt dat in de label gepresenteerde
welke leiden tot het terugdringen van de noodzaak om een be-
arbeid zou, zoals bij de bespreking van het realiteitsgehalte
van de omvang van het indirecte effect reeds deels ter sprake is
gekomen, tot gevolg hebben dat ook de noodzaak tot een beroep op de sociale zekerheid weer geringer wordt. Daarnaast
zullen bovenop de in de label vermelde resultaten als gevolg
van de uit de stijging van de arbeidsinput resulterende toene-
resultaten nog een aanzienlijke onderschalling van de werkelijk te verwachlen resullalen inhouden.
Van nadere kwantificering is echter afgezien daar hel niel
uilgeslolen moel worden geachl dal het niet geheel mogelijk
zal blijken le zijn om de slimulering van de vraag naar en
aanbod van arbeid volledig synchroon te laten verlopen. Voor
zover deze processen asynchroon zouden blijken te verlopen,
zouden de hier gepresenteerde berekeningen inzake de omvang van het indirecte effect en daarmee ook van het additionele inkomenseffect namelijk een element van overschatting bezitten. Verondersteld is evenwel, op uiteraard tentatieve gronden, dat deze en andere mogelijke, zowel positieve
als negatieve, macro-economische effecten van de herstructurering, anders dan de hiervoor berekende, elkaar per saldo
opheffen.
5. Samenvatting en conclusies
Sinds het besef doorbrak dat ons sociale-zekerheidsstelsel
behalve lusten ook lasten met zich brengt, zijn pogingen in
het werk gesteld om de stijging van de inkomensoverdrachten
terug te dringen. De nadruk lag hierbij op maatregelen in de
ringsstructuur, in wezen onaangetast bleven, heeft het beleid
roep op de sociale zekerheid te doen. Hierbij kan een onderscheid gemaakt worden tussen de uitvoerings-, de financierings- en de uitkeringsstructuur. Ten aanzien van de laatste
component is hier een concreet voorstel gedaan tot herstructurering van de loondervingsregelingen. In essentie is deze
herstructurering er op gericht om het voor de uitkeringsgerechtigden zowel lonender te maken hun (rest)capaciteit door
middel van inkomensvormende arbeid produktief te maken,
als uitkeringsgerechtigheden aan te zetten tot het zoeken van
werk.
Een globale kwantitatieve uitwerking van de economische
consequenties van dit voorste! tot herstructurering wijst
daarbij uit dat de te verwachten positieve macro-economische effecten aanzienlijk zullen zijn. Naar verwachting zal de
inkomenspositie van de uitkeringsgerechtigden er in haar
totaliteit niet of nauwelijks door worden aangetast. De realiteitszin gebiedt echter te zeggen dat het te vrezen is dat als
gevolg van het optreden van allerlei gevestigde belangengroeperingen de voorkeur zal worden gegeven aan het weinig
vruchtbare ,,rommelen in de marge”. Te hopen valt echter dat
de politici hun uiteindelijke verantwoordelijkheid voor een
verantwoorde uitkeringsstructuur niet zullen ontlopen.
volumesfeer. Door de teruglopende economische ontwikke-
ling en door het feit dat de structurele kenmerken van het
Carel Petersen