WEEK
Naar een
Internationale
olieovereenkomst
In de afgelopen twee decennia werd
de wereldoliemarkt gekarakteriseerd
door prijsschokken en machtswisselingen. Onzekerheid over de prijs, afname en levering van olie was het
gevolg. Het huidige militaire conflict
in de Perzische Golf heeft deze onzekerheid nog eens geaccentueerd.
Het maakt de vraag hoogst actueel
of een voor de wereldeconomie zo
wezenlijke grondstof als olie geheel
aan de zich van tijd tot tijd manifesterende grillen van de krachten van
vraag en aanbod moet worden overgelaten. Zijn er realistische vormen
vari samenwerking tussen olieproducerende en -consumerende landen
denkbaar?
OPEC: opkomst
De OPEC speelde de afgelopen twee
decennia onmiskenbaar een hoofdrol op de wereldoliemarkt. Ze werd
al in I960 opgericht. De OPEC nam
in eerste instantie de taak op zich
het oliebeleid van haar leden te coordineren. Het beleid werd gericht op
stabilisatie van de olieprijs in verhouding tot de prijs van industrieprodukten.
Het eerste zichtbare succes voor de
OPEC kwam in 1970. In dat jaar bereikte Al Ghadaffi voor Libie een verbetering van de voorwaarden voor
oliewinning. Om een dreigende verdeel-en-heers-techniek van de zijde
der olieproducerende landen te voorkomen en een stabiele prijsontwikkeling op langere termijn te realiseren
nodigden de oliemaatschappijen de
olieproducerende landen rond de
Perzische Golf en in Noord-Afrika
uit voor allesomvattende, multilaterale onderhandelingen. Dit leidde tot
de Overeenkomst van Teheran in
1971. Deze voorzag in een olieprijsstijging van 1,80 naar 2,50 dollar per
vat (‘barrel’) olie, alsmede in jaarlijkse prijsstijgingen tot en met 1975. De
oligopolistische positie van de oliemaatschappijen maakte plaats voor
ESB 13-2-1991
een machtsevenwicht tussen de oliemaatschappijen en de OPEC.
Begin oktober 1973 werd hernieuwd
overleg met de oliemaatschappijen
door de OPEC afgebroken tegen de
achtergrond van de oorlog tussen Israel en zijn buurlanden. Het oliewapen werd in de strijd geworpen en
ingezet tegen landen die met Israel
sympatiseerden. Door de opwaartse
druk die het olie-embargo op de
vrije-marktprijs van olie had, was de
OPEC in staat in december 1973 de
contractprijzen voor olieleveranties
tot 11,50 dollar per vat te verhogen.
Het gedrag van de OPEC na 1973
wordt wel aangeduid als dat van een
kartel. De OPEC gedroeg zich in zoverre als een kartel dat ze een gemeenschappelijke prijs vaststelde.
Met name Saoedi-Arabie zorgde
door variaties in het aanbod voor de
benodigde ondersteuning van deze
prijs. Deze functie wordt goed getypeerd door de omschrijving ‘swing
producer’. Ze komt tot uitdrukking
in de verhoging van de olieproduktie van Saoedi-Arabie rond 1980 van
8,5 naar bijna 10 miljoen vaten per
dag. Dit betrof een reactie op de halvering van de olieproduktie in Iran
als uitvloeisel van de onrust in dat
land na het verdrijven van de sjah
door Khomeini. Ondanks dit gedrag
van Saoedi-Arabie steeg de olieprijs
in de periode 1979-1981 in etappes
van bijna 13 naar 34 dollar per vat.
OPEC: neergang
De contractprijsverhoging die in
1981 nog werd doorgevoerd, stond
echter haaks op de marktontwikkelingen. De prijs op de vrije markt bewoog zich in toenemende mate beneden de contractprijs. Vanaf eind
1981 was het verschil zo’n 9 dollar
per vat. De uitvoer van de OPEC
daalde tussen 1979 en 1981 van 28,5
naar 20,5 miljoen vaten per dag.
Daarvoor zijn verschillende oorzaken aan te wijzen: de economische
stagnatie in de wereldeconomie tussen 1980 en 1982; besparingen in
het energiegebruik en een toenemende verschuiving in het verbruik ten
gunste van andere energiedragers
als een vertraagde reactie op de
twee olieprijsschokken in de jaren
zeventig; de opkomst van nieuwe
olieproducerende landen; het lage
energieverbruik als gevolg van een
aantal zachte winters.
Opnieuw wordt in de eerste helft
van de jaren tachtig het gedrag van
Saoedi-Arabie als ‘swing producer’
zichtbaar: ter ondersteuning van de
(te) hoge OPEC-prijs verminderde
het de prduktie aanzienlijk. In augustus 1985 bedroeg deze nog maar
zo’n drie miljoen vaten per dag.
Deze produktiereductie was, zelfs in
combinatie met de produktievermindering in Iran en Irak, als gevolg van
hun onderlinge oorlog, niet toereikend om de contractprijs overeind te
houden. In September bleek de rek
bij de ‘swing producer’ eruit te zijn.
Het nieuwe doel van Saoedi-Arabie
werd het herstel van zijn oorspronkelijke marktaandeel. Deze beleidswijziging van Saoedi-Arabie was het begin van een prijsval; medio 1986
dook de olieprijs zelfs onder de $10.
Vanaf de tweede helft van 1986 nam
de eenheid in de OPEC weer licht
toe. De lidstaten bereikten opnieuw
akkoorden over nationale produktiequota. Ofschoon ontduiking van de
quota schering en inslag lijkt, vertoont de olieprijs sindsdien toch
weer een trendmatige stijging. Deze
tendens wordt gevoed door het feit
dat de lage olieprijs sinds 1986 de
oliewinning op veel plaatsen elders
in de wereld onrendabel heeft gemaakt en de financiele prikkel tot
energiebesparing heeft weggenomen. De OPEC heeft in vergelijking
met 1979 veel van haar macht verloren, maar machteloos is ze zeer zeker niet. Ook de huidige Golfoorlog,
waarin lidstaten van de OPEC tegenover elkaar staan, zal waarschijnlijk
niet het einde van de OPEC betekenen. De organisatie heeft een vergelijkbare situatie — de oorlog tussen
Iran en Irak — immers ook overleefd.
Toekomstperspectief
In de eerste helft van de jaren tachtig heeft de OPEC hardhandig ervaren dat er duidelijke grenzen zijn
aan haar mogelijkheden. Een olieprijs die ver de evenwichtswaarde te
boven gaat, roept krachten op die
een sterk neerwaartse druk op de
prijs hebben. Besparingen op het
olieverbruik worden omvangrijk en
het aanbod uit andere, bij de hoge
olieprijs rendabel geworden, oliebronnen stijgt sterk. Bovendien leidt
de verwachting van een prijsdaling
tot intering op voorraden in de olieconsumerende landen en tot aanbodvergroting in de lidstaten van de
OPEC in een poging nog te profiteren van de hoge prijs. Deze ervaring
zal waarschijnlijk een matigend effect hebben op het toekomstige prijsbeleid van de OPEC. Daar staat tegenover dat in de toekomst het
olie-aanbod uit de Golfstaten aan belang zal winnen. Ruim 65% van de
bewezen olievoorraad in de wereld
187
ECONOMIE
bevindt zich daar, terwijl bij voortzetting van de huidige produktie-omvang over zo’n veertig jaar vrijwel
uitsluitend in het Golfgebied nog
olie gevonnen zal kunnen worden.
Het eerder genoemde matigende effect op de prijs kan verder worden
ondermijnd doordat de aanbodzijde
van de wereldoliemarkt aan kracht
lijkt te winnen. In de tweede helft
van de jaren tachtig is de samenwerking tussen de OPEC en andere olieexporterende landen namelijk enigszins gei’ntensiveerd.
Sinds de prijsval van olie in 1986 beseffen de olieconsumerende landen
dat him belang niet is gediend met
lage prijzen. Veel oliewingebieden
buiten de OPEC zijn bij een prijsniveau van zo’n vijftien dollar per vat
onrendabel, terwijl energiebesparend gedrag dan achterwege blijft.
Op termijn vergroot dit de kwetsbaarheid voor onevenwichtig gedrag
van de OPEC.
De aanvankelijke euforie, eerst in de
OPEC bij sterk stijgende prijzen, later in de olieconsumerende landen
bij sterk dalende prijzen, heeft thans
plaatsgemaakt voor een realistischer
Figuur. Prijsontwikkeling van ‘Saudi light’ in $ per vat
•
«
l
ft;
een economische stagnatie verliezen
ring van de oliemarkt kan dan ernsti-
geleden. Anderzijds blijkt een sterk
ger vormen aannemen.
neerwaartse beweging van de olieprijs de financiele positie van olieproducerende landen aan te tasten
(Nigeria, Mexico). Ook daarvan gaat
een negatieve invloed op de wereldeconomie uit.
Dit maakt de vraag actueel naar de
zin en vorm van een formele samenwerking tussen de olie-exporterende
en -importerende landen. Beide zijn
gebaat bij prijsstabiliteit en het terugdringen van de effecten van speculatie op de oliemarkt; beide denken al zo bleek hiervoor — in termen van
een toelaatbare bandbreedte voor de
prijsbeweging. Samenwerking zal de
wederzijdse achterdocht kunnen verminderen. Aangezien de geluiden in
de richting van sameawerking tot nu
toe vanuit de OPEC het sterkst zijn,
zou een aanbod tot overleg vanuit de
IEA na afloop van de Golfoorlog zelfs
een zinvol onderdeel kunnen zijn van
een beleid dat de relatie tussen de landen in het Midden-Oosten en de industrielanden tracht te verbeteren.
Samenwerking kan sterk uiteenlopende vormen aannemen, van informatie-uitwisseling tot een uitgebrei-
Sameiiwerking
Zowel de olie-exporterende als -importerende landen beschikken over
visie. De wederzijdse belangen op
een instrument om de olieprijs te sta-
de wereldoliemarkt staan niet voile-
op de inflatoire impuls, draagt aan
biliseren. De eerste groep vooral in
de vorm van de aanwezigheid van
een ‘swing producer’: Saoedi-Arabie.
Maar ook andere leden van de OPEC
zijn redelijk in staat de produktie op
korte termijn aan te passen, zeker in
opwaartse richting. De meeste olieimporterende industrielanden werken samen in het Internationale
Energie-agentschap (IEA) dat eind
1974 in het kader van de OESO is opgericht. Gestimuleerd door dit samenwerkingsverband hebben de lidstaten strategische olievoorraden
aangelegd die op de markt zullen
worden gebracht indien de olie-aanvoer ernstig wordt verstoord. Alleen
al de aanwezigheid van deze voorraden lijkt sterke prijsschommelingen
te voorkomen.
De huidige Golfcrisis laat zien dat
ervaringen met internationale overeenkomsten voor andere grondstoffen, zoals suiker, tarwe koffie en tin,
zijn in het algemeen slecht te noemen. Deze ervaringen lenen zich
evenwel maar in heel beperkte mate
voor generalisaties. Vaak ontbraken
onder de deelnemende landen be-
de groeivermindering bij. Tot slot
het gedrag van de ‘swing producer’
langrijke producenten of consumen-
blijken heftige veranderingen in de
wereldeconomie de onzekerheid in
de particuliere sector te vergroten,
waardoor de bestedingen worden getemperd. Een stagnerende wereldeconomie raakt niet alleen de industrie- en ontwikkelingslanden, maar
evenzeer de olie-exporterende landen. De vraag naar olie blijkt zeer gevoelig te zijn voor produktieverande-
en het effect van de strategische olievoorraden elkaar, spontaan, goed
kunnen aanvullen. Desondanks
school de olieprijs, gevoed door speculatieve aankopen, na de Iraakse invasie in Koeweit omhoog tot boven
de veertig dollar per vat. Spoedig
daarna zakte de prijs terug tot een niveau dat toch ruim 50% hoger lag
dan voor de invasie. Er zijn echter
ten. Vaak werd maar een instrument
gebruikt: een buffervoorraad, een
produktiequotum, dan wel een multilateraal contract waarbij de invoerlanden een minimumprijs en de uitvoerlanden een maximumprijs
garandeerden. Vaak werden verscheidene doeleinden gelijktijdig nagestreefd: naast prijsstabilisatie, voor
zowel producenten als consumen-
ringen in de wereld. Ook hebben
ook situaties denkbaar dat de ‘swing
deze landen vaak aanzienlijke financiele belangen in de industrielanden; daarop worden in het geval van
producer’ niet in deze mate spontaan het beleid van de olie-importerende landen ondersteunt. De versto-
ten, ook vergroting van de exportopbrengst van de producenten.
dig haaks op elkaar. De belangen lopen zelfs bijna parallel waar het gaat
om de invloed van de wereldoliemarkt op de wereldeconomie. Deze
is gediend met stabiele prijzen op
een evenwichtig niveau. De grote
olieprijsschokken in de afgelopen
twee decennia hebben laten zien dat
sterk opwaartse prijsbewegingen de
economische groei in de wereld
sterk schaden. Dit gebeurt niet al-
leen door het directe effect van de
stijging via de daaruit resulterende
inkomensherverdeling in de wereld
ten gunste van de olieproducenten
en de aanzienlijke inffatoire impuls
die voortkomt uit de olieprijsstijging.
Ook het anti-inflatoire beleid in met
name de industrielanden, als reactie
de grondstoffenovereenkomst. De
Op de wereldoliemarkt, daarentegen, zijn de voornaamste producen-
WEEK
ten en consumenten al in landengroepen verenigd. De olie-exporterende landen die geen deel van de
OPEC uitmaken zijn over het algemeen gematigd en het ziet ernaar uit
dat die bereid zullen zijn aan een wereldomspannende regeling deel te
nemen. Op de wereldoliemarkt functioneren al twee stabilisatie-instrumenten, zij het niet voorbeeldig, te
weten produktiequota en voorraadvorming, terwijl de aanwezigheid
van een ‘swing producer’ een uniek
en zeer flexibel derde instrument is.
Ook de doelstelling zou uniek zijn:
een zekere stabilisatie van de prijs
ten einde de wereldeconomie zich
zo evenwichtig mogelijk te laten ontwikkelen. Andere grondstoffen dan
olie hebben in de verste verte niet
zo’n invloed op de wereldeconomie.
Uit het oogpunt van de vermindering van het prijsrisico voor de olie-
exporterende landen zou stabilisatie
van de olieprijs eigenlijk weinig relevant moeten zijn. Ze zijn in potentie
erg kredietwaardig en kunnen derhalve de invloed van tijdelijke prijsdalingen op hun invoermogelijkheden compenseren door het tijdelijk
opnemen van kredieten.
Doelzones
In eerste instantie zou de samenwerking tussen de OPEC en het IEA de
lichtst mogelijke vorm moeten krijgen: informatie-uitwisseling over het
in de naaste toekomst te voeren be-
leid en een zekere mate van coordinatie van de marktbeinvloeding. In
concrete moeten de activiteiten van
de ‘swing producer’ en van de beheerders van de strategische voorraden elkaar – zoals thans, in de Golfcrisis – niet tegenwerken en bij
voorkeur zelfs ondersteunen.
Indien deze vorm van samenwer-
king bevredigend verloopt en zo
een geloofwaardigheid heeft verworven, zou in tweede instantie kunnen
worden overgegaan tot de invoering
van een zogenaamde ‘zachte’ doelzone voor de olieprijs1. Daarbij kan
worden gedacht aan een bandbreedte van, zeg, 10% boven en onder een
referentieprijs, waarbinnen de olieprijs vrijelijk mag schommelen. De
prijs mag ook buiten de bandbreedte komen. De ‘swing producer’ en
beheerders van de strategische voorraden verplichten zich er echter toe
in zo’n situatie activiteiten te ontplooien die de prijs bei’nvloeden in
de richting van de afgesproken band-
breedte. Indien het beleid geloofwaardig is, zal het gedrag van de
speculanten eveneens stabiliserend
ESB 13-2-1991
zijn: de band werkt als een soort anker voor de speculant.
Het, zoals gebruikelijk, voornaamste
probleem bij de toepassing van een
doelzone zal de vaststelling van de
ontwikkeling in de tijd van de referentieprijs zijn. Voor een stabiele ontwikkeling van de wereldeconomie
moet worden gedacht aan een constante ruilvoet van olie ten opzichte
van industrieprodukten. Dit betekent dat de referentieprijs toeneemt
met hetzelfde groeipercentage als de
prijs van industrieprodukten. Wisselkoersveranderingen en een uiteenlopende inflatie in de industrielanden
kunnen het bedoelde groeipercentage onduidelijk maken. Een oplossing zou kunnen zijn de prijsstijging
van industrieprodukten per land te
herleiden tot een prijsstijging uitgedrukt in SDR’s. De bepaling van die
prijsstijgingen zou beperkt kunnen
blijven tot de landen waarvan de valuta’s deel uitmaken van de valutamand die de SDK definieert, te weten: de Verenigde Staten, Duitsland,
Japan, het Verenigd Koninkrijk en
Frankrijk. Vervolgens zouden de vijf
nationale prijsstijgingen kunnen worden gemiddeld met de gewichten
van de overeenkomstige nationale
valuta’s in de SDR-valutamand. De
aldus gevonden gemiddelde procentuele prijsstijging is dan de maatstaf
voor de aanpassing van de referentieprijs voor olie. De aanpassing zou
bij voorbeeld per kwartaal kunnen
worden uitgevoerd.
Een alternatieve maatstaf voor de referentieprijs voor olie is natuurlijk
denkbaar. Voor de hand liggend lijkt
de volgende. De olieproducerende
landen zullen, in ieder geval in theorie, de afweging maken tussen het
verwachte rendement van olie die
wordt gewonnen en dat van olie die,
vooralsnog, in de grond blijft. De
producenten zullen indifferent zijn
als de beide verwachte rendementen
gelijk zijn. Het verwachte rendement
van gewonnen olie is, in het gunstigste geval, gelijk aan het verwachte
rendement van investeringen die
met oliedollars kunnen worden gedaan. (Het rendement van consumptieve uitgaven is nihil.) Opnieuw
theoretisch gezien, is dit rendement
gelijk aan de rente op de kapitaalmarkt. Anderzijds, het verwachte rendement van olie die in de grond
blijft, is gelijk aan de verwachte prijsstijging van olie. Door nu het stijgingspercentage van de referentieprijs van olie gelijk te stellen aan het
gemiddelde rentepercentage op de
kapitaalmarkt in de wereld hebben
de olieproducenten geen impuls tot
produktie-uitbreiding of -beperking.
Voor de bepaling van het gemiddelde van de rente zou opnieuw van de
opbouw van de SDK gebruik kunnen worden gemaakt. De gemiddelde rente zou namelijk gelijkgesteld
kunnen worden aan het gewogen gemiddelde van de kapitaalmarktrentes in de vijf eerder genoemde landen, waarvan de valuta’s de SDR
bepalen. Voor de weging zouden de
aandelen van de valuta’s in de SDRmand kunnen worden gebruikt.
De tweede maatstaf zal normaliter
de hoogste referentieprijs voor olie
opleveren, aangezien de kapitaalmarktrentes gewoonlijk de inflatie
overtreffen. In de periode van 1987
tot medio 1989 bij voorbeeld bewoog dit verschil zich, gemiddeld
voor de vijf betrokken landen, tussen de drie en de zes procent op
jaarbasis. Voor de invoering van de
tweede maatstaf pleiten twee argumenten. Olie is een uitputbare
grondstof. De produktiekosten zullen toenemen naarmate de uitputting naderbij komt. Zo’n toename is
voor de produktiekosten van industrieprodukten niet te verwachten.
Verder is ook de uiterst nuttige energiebesparing gediend met een relatieve prijsstijging van olie. Dit laatste
argument kan natuurlijk volledig
worden ontkracht met een verwijzing naar de mogelijkheid dat de verbruikersprijs van olie ook kan toenemen door passende belastingmaatregelen in de olieconsumerende landen.
Henkjager
De auteur is hoogleraar Internationale
economische betrekkingen aan de Universiteit van Amsterdam. Hij dankt E. de
Jong voor nuttig commentaar.
1. Voor een analyse van het gebruik van
doelzones voor wisselkoersen zie: J.A.
Frenkel en M. Goldstein, A guide to target zones, IMF Staff Papersjg. 33, 1986,
nr. 4, biz. 633-673.
Door een wezenlijk verschil in produktsoort lijkt de kans op succes van een
doelzone voor goederenmarkten veruit
het grootst (valuta’s worden imraers in
voorraad gehouden en blijven zo te alien
tijde beschikbaar voor speculatieve doeleinden, terwijl grondstoffen in beginsel
worden verbruikt). Voor een theoretische
en empirische studie van een grondstoffenovereenkomst, toegepast op de
kopermarkt zie: S. Ghosh, C.L. Gilbert en
A.J. Hughes Hallett, Stabilizing speculative commodity markets, Oxford, 1987.
189