Net NMP-plus: de verdeling
van de kosten
Een onderzoek gebaseerd op bet bestedingspatroon van huishoudens
leert dat de maatregelen zoals voorzien in bet NMP-plus een licht degressief effect hebben op de koopkracht. De auteur doet vervolgens enige voorstellen die bet inkomenseffect kunnen neutraliseren.
In het debat over NMP en NMP-plus
bleek er in de Tweede Kamer inhoudelijk brede overeenstemming te bestaan over het te voeren milieubeleid.
De aandacht concentreerde zich op
de te verwachten koopkrachteffecten. In het NMP-plus zijn de ‘directe
kosten’ voor huishoudens becijferd
op een bedrag van/ 31 per maand
in 1994. Dit bedrag, niet meer dan
een gemiddelde, is een eigen leven
gaan leiden. De indruk is ontstaan,
mede door uitlatingen van enkele
(ex-)politici, dat het milieubeleid
vooral van de lagere inkomens grote
offers vraagt. Met behulp van een
eenvoudige schatting op basis van
CBS-budgetonderzoek uit 1987 kan
nagegaan worden of dit juist is.
De kosten van het NMP-plus
De kosten van het NMP-plus bedragen in 1994 ten opzichte van 1988
volgens gegevens van het Ministerie van VROM/ 7.710 mln. Daarvan betreft/ 310 mln. rendabele investeringen voor energiebesparing,
wat uiteindelijk geen last voor doelgroepen betekent. Daarnaasl is
/ 941 mln. afkomstig uit herschikking van uitgaven. De additionele
kosten bedragen derhalve/ 6.459
mln.
Tweederde van dit bedrag komt in
eerste instantie ten laste van het Nederlandse bedrijfsleven zoals in label 1 is aangegeven1.
Een bedrag van/ 4.310 mln. is
0,75% van het verwachte bnp in 1994. Een niet te verwaarlozen beleidsintensivering, maar in macroeconomische termen geen dramalische.
Uiteindelijk worden de additionele
milieukosten voor het bedrijfsleven
verdeeld over stijging van het consumptieprijspeil, het prijspeil van investeringen, ruilvoetwinst en volume-effecten (werkgelegenheids- en
kapitaalverliezen). Hoe een en ander precies zal uitvallen kan in principe alleen met behulp van een macro-economisch model worden
bepaald. Over koopkrachteffecten
kunnen niettemin tentatieve uilspraken worden gedaan.
Voor zover het prijspeil van de binnenlandse consumptie stijgt, zijn effecten op de inkomensverdeling af-
Tabel 1. Lasten voor bet bedrijfsleven3 (mln. guldens)
hankelijk van de vraag welke produkten het meest in prijs zullen stijgen, en hoe deze vertegenwoordigd
zijn in de bestedingspakketten van
verschillende inkomensgroepen2.
Empirisch onderzoek van Amerikaanse origine wijst op slechts geringe
verschillen in de Vervuilingsiniensiteit’ van consumptiepakketten. Zo er
verschil wordt gevonden, is dat
enigszins ten nadele van de lagere
inkomens . Nederlands onderzoek
hieromtrent ontbreekt. Vooralsnog
zou men er van uit moeten gaan dat
de lasten voor het bedrijfsleven uiteindelijk verdelingsneutraal of licht
degressief uitwerken. Gezien de omvang van de additionele milieukosten in verhouding tot het bnp kunnen verschillen in
koopkrachteffecten niet groter zijn
dan 0,1 of 0,2 procent.
Overigens speelt in de politieke discussie, die zich geheel en al richt op
zichtbare geldstromen via de overheidskas, de doorwerking van milieukosten voor het bedrijfsleven tot
nu toe geen enkele rol. Wat direct
ten laste van huishoudens komt
wordt in label 2 beschreven.
Hoe werkt een en ander uil voor lagere en hogere inkomens? Referentie
bij de onderslaande berekeningen
zijn huishoudensinkomens5, onlleend aan hel CBS-budgelonderzoek
1987.
Hel koopkrachlverlies door slijging
van gas- en eleklricileiislarieven is
voor personen in hel laagsie huis-
1. Eigen berekeningen op basis van gegevens uit het NMP-plus. Rekening is gehouden met het verwerpen van de extra
benzine-accijns door de Tweede Kamer.
Deze is vervangen door verhoging van de
WABM-heffing ad/ 125 mln. en herschikking van uitgaven ad/ 175 mln.
2. Sommige studies spreken van degressiviteit door het pure feit dat de consumptiequote van de lagere inkomens relatief
hoog is. Deze benadering gaat er echter
ten onrechte aan voorbij dat ook vermogensvorming, die voortvloeit uit sparen,
in reele termen gedefinieerd moet worden.
3. Zie: T.H. Bingham, D.W. Anderson en
P.C. Cooley, Distribution of generation of
air pollution, Journal of Environmental
Economics and Management, 1987, biz.
30-40 en H.D. Robison, Who pays for industrial pollution?, The Review of Economics and Statistics, 1985, biz. 702-706.
4. Zie H.D. Robison, op.cit., 1985.
5. Dit is een andere maatstaf dan de
‘koopkrachtplaatjes’, die betrekking hebben op individuele inkomens. Doordat
het aantal inkomens per huishouden toeneemt neemt echter de realiteitswaarde
van de koopkrachtplaatjes af.
182
houdens-inkomensdeciel lets groter
dan in het hoogste: respectievelijk
0,20 en 0,17%6. Voor de scherpere
NOx-eisen voor CV-ketels zijn deze
cijfers 0,07% en 0,02%. De extra lasten voor de schone auto worden via
belastingdifferentiatie opgebracht
door bezitters van ‘vuile’ auto’s, zodat de kosten uiteindelijk gedragen
worden door de groep autobezitters
als geheel. Bij benadering7 leidt een
autokostenstijging van / 396 mln. op
jaarbasis voor het hoogste inkomensdeciel tot een groter koopkrachtverlies dan voor het laagste: 0,20% tegenover 0,11%. De stijging van de
dieselaccijns is zo gering, dat deze in
dit verband verwaarloosd kan worden. Optelling en afronding van de
eerste vier posten uit tabel 2 leidt tot
een gelijk koopkrachtverlies voor de
laagste en hoogste inkomensdecielen van 0,4%.
Het koopkrachteffect van het aandeel in de algemene middelen is uiteraard afhankelijk van de wijze
waarop de directe belastingen verhoogd worden. Een conservatieve
veronderstelling is verdelingsneutraliteit.
De aftopping van het reiskostenforfait boven dertig kilometer werkt
in principe degressief. Deze maatregel heeft echter slechts gevolgen
voor 13,3% van de beroepsbevolking . In deze categoric zijn de hogere inkomens oververtegenwoordigd: 88% verdient meer dan het
netto minimumloon tegenover 74%
van de totale beroepsbevolking.
Bovendien worden door de gekozen vorm van de aftopping alleen
autorijders getroffen, onder wie de
lagere inkomens ondervertegenwoordigd zijn: in het laagste inkomensdeciel heeft 18% een auto versus 95% in het hoogste. Al met al
kan de groep minimuminkomens
die door de aftopping getroffen
wordt niet anders dan zeer beperkt
zijn.
De gebruikersheffingen (reinigingsrechten, WVO-heffing en rioolrechten) worden per huishouden geheven, onafhankelijk van het
inkomen. Uitgaand van een gelijk
bedrag per huishouden betekenen
de stijgende gebruikersheffingen
ad circa/ 150 per jaar een koopkrachtverlies van 1,1% voor personen uit huishoudens in het laagste
inkomensdeciel, tegenover 0,5% in
het vijfde deciel en 0,2% in het
hoogste. Betrokken op individuele
inkomens is het verschil in koopkrachteffect tussen minimum en
modaal ongeveer 0,2%.
ESB 13-2-1991
Tabel 2. Lasten voor buisboudens (mln. guldens)
Baten van het NMP-plus
Beleid en inkomensverdeling
Indien het milieubeleid mede als
een verdelingsprobleem wordt gezien, is het consequent om niet alleen de verdeling van de kosten in
ogenschouw te nemen. De baten
van milieubeleid, verbeteringen van
milieukwaliteit, zijn volgens het formele welvaartsbegrip immers economisch eveneens relevant.
Hoe moeten de baten worden gemeten? Er zijn twee alternatieven. Baten
kunnen gemeten worden in fysieke
eenheden, zoals verminderingen van
concentraties van schadelijke stoffen. De vraag is dan of er empirisch
een samenhang is tussen inkomensniveau en genoten baten. Uit buitenlands onderzoek is een dergelijke samenhang niet naar voren
gekomen . Met andere woorden:
arm en rijk hebben in absolute termen een gelijkelijk aandeel in de baten van milieubeleid.
In de tweede benadering worden
baten gemeten via de bereidheid
van individuen om te betalen voor
verbeteringen van milieukwaliteit.
In een enquete die in 1989 in Nederland werd uitgevoerd bleek
dat de bereidheid om te betalen in
procenten van het inkomen toeneemt met het inkomen: van 1,5%
bij de laagste inkomens tot 2,0% bij
de hoogste. Dit resultaat is echter
in de empirische literatuur een uitzondering: gewoonlijk wordt met
stijgend inkomen een in absolute
zin toenemende bereidheid tot betalen voor milieugoederen gevonden, die echter dalend is in procenten van het inkomen12.
Nu is er in de politieke discussie in
het geheel geen aandacht voor de
verdeling van baten van milieubeleid, wellicht omdat het om niet lastbare en moeilijk meetbare zaken
gaat. De reele mogelijkheid dat een
progressieve verdeling van baten
een degressieve kostenverdeling
compenseert blijft zodoende buiten
beschouwing.
De verdeling van de kosten van het
NMP-plus is in lichte mate degressief. Door de verhoging van gebruikersheffingen is er een verschil in
koopkrachtontwikkeling tussen het
laagste en hoogste huishoudens-inkomensdeciel van ongeveer 1% in
1994; betrokken op individuele inkomens is het verschil tussen minimum
en modaal 0,2%. De overige 86% van
de kosten van het NMP-plus hebben
bij benadering een verdelingsneutraal effect, al kan een spreiding in
koopkrachteffect van 0,1 tot 0,2%
niet worden uitgesloten. Fysieke en,
in iets mindere mate, geldelijk gewaardeerde baten zijn echter progressief verdeeld.
6. Berekeningen op basis van: Centrum
voor Energiebesparing en Schone Techno-
logic: Aardgasheffing en inkomensverdeling, Delft, 1990.7. Complicerende factoren zijn de prijsklasse van met katalysator
uitgeruste auto’s en de tweedehandsmarkt.
8. H. van der Kolk en F. de Looijer, Van
wonen naarwerken: een ‘tour de force’,
Den Haag, oktober 1989. De gegevens
hebben betrekking op het jaar 1988.
9. Sommige gemeenten hanteren voor reinigingsrechten en rioolrechten een grondslag die samenhangt met het aantal personen per huishouden, maar grosso modo
is sprake van een gelijke forfaitaire heffing per huishouden. Bij de WVO-heffing
geldt alleen een lager tarief voor eenpersoonshuishoudens.
10. Zie voor een overzicht daarvan P.
Merk, Verteilungswirkungen einer effizienten Umweltpolitik, Berlijn, 1987.
Woonplaats (stedelijk of landelijk) blijkt
de belangrijkste determinant te zijn.
11. R. Hoevenagel en H. Verbruggen, De
waarde van het milieu, Instituut voor Milieuvraagstukken van de Vrije Universiteit, Amsterdam, 1989.
12. Zie onder andere: C.A. Pope, F.D. Miner, Valuation of improved air quality in
Utah County, USA, Environmental Management, 1988, biz. 381-389 en W.D. Schulze e.a., The economic benefits of preserving visibility in the national parklands of
the southwest, Natural Resources Jour-
nal, 1983, biz. 150-173.
183
In principe is het wenselijk om beleidsinhoudelijke en verdelingsoverwegingen te scheiden. Anders bestaat het risico dat beleidsintensiveringen op deelterreinen telkens
weer stranden in het moeras van particle verdelingsgevolgen. Ongewenste inkomenseffecten moeten niet
per deelbeleid, maar, onder beschouwing van de verdelingsgevolgen van
het gehele overheidsbeleid, via accommoderend inkomensbeleid worden aangepakt. Of het altijd zo gaat
is een tweede. De politieke bereidheid tot het voeren van een inkomensbeleid is niet vanzelfsprekend
en het kan technisch onmogelijk zijn
om via het belasting- en premiestelsel de gewenste compensaties tot
vervangen door financiering uit de
algemene middelen. Dat zou kunnen door het verstrekken van doeluitkeringen door de centrale overheid aan lagere overheden en
overige publiekrechtelijke lichamen,
met als doel de financiering van collectieve milieuvoorzieningen als zuiveringsinstallaties en milieuvriendelijker vormen van vuilverwijdering.
lingseffecten, omdat vooral de lagere inkomens van het openbaar vervoer gebruik maken. Isolatiesubsidies kunnen speciaal gericht worden
op de lagere inkomens, zoals dat nu
gebeurt via de zogenaamde E-teams
in Amsterdam en Den Haag. Met een
dergelijke aanpak is op grotere
schaal ervaring opgedaan door energiebedrijven in de Verenigde Staten.
Omdat de noodzaak van dergelijke
Ook valt te denken aan energiebe-
voorzieningen voortvloeit uit landelijk milieubeleid is de beleidsautonomie van lagere overheden niet in het
geding. Het zou een vorm van inkomensbeleid zijn, die te vergelijken is
met bijdragen van de centrale overheid aan sociale-verzekeringsfondsen. Omdat gebmikersheffingen als
sparende investeringen in de sociale
woningbouw.
Doortastend milieubeleid kan worden
gecombineerd met de rechtvaardigheids- en bestaanszekerheidsprincipes van de verzorgingsstaat. Het gevaar is niet denkbeeldig dat er lasten
op licht degressieve wijze verdeeld
worden, terwijl een neutrale lastenverdeling heel goed mogelijk is.
stand te brengen. Reden genoeg om
verplichte bijdragen tot de collectie-
zich te bezinnen op financieringswijzen, die, zonder concessies te doen
aan beleidseffectiviteit, verdelingseffecten ten gunste van lagere inkomens met zich mee brengen.
Gebruikersheffingen zijn voor huishoudens forfaitair en hebben derhal-
ve lastendruk gerekend worden, zou
deze verschuiving geen verhoging
van de collectieve-lastendruk betekenen.
Ook via de tertiaire inkomensverdeling kunnen milieu-effectiviteit en
een lastenverdeling ten gunste van
de lagere inkomens met elkaar verenigd worden. Zo paart financiele stimulering van het openbaar vervoer
milieuvoordelen aan gunstige verde-
ve geen allocatief effect. Daarom
zouden deze heffingen, zonder schade te doen aan de effectiviteit van
het milieubeleid, kunnen worden
A.F. de Savornin Lohman
De auteur is werkzaam op het Instituut
voor Milieuvraagstukken van de Vrije Universiteit. Het artikel is geschreven in het
kader van het NWO-project De ontwikkeling van marktconforme instrumenten in
het milieubeleidsinstrumentarium. Dit
project wordt gesteund door de Stichting
Praemium Erasmianum.