ECONOMIE
Desintegratie
van de
Sovjefeconomie
De Sovjeteconomie verkeert al sinds
het eind van de jaren zeventig in een
crisis. De economic stagneerde en er
was sprake van toenemende tekorten aan consumptiegoederen. In de
tweede helft van de jaren tachtig zijn
de onevenwichtigheden versterkt
door nieuwe monetaire problemen.
Eind 1989 begon de economische
desintegratie, versterkt door het streven naar autonomie van 14 van de
15 republieken. In de zomer van
1990 heeft de regering aangekondigd op een markteconomie aan te
koersen. Het Westen heeft er belang
bij om de Sovjetleiding hiermee te
helpen. In twee recente rapporten
van het IMF e.a. en de Europese
Commissie worden aanbevelingen
voor de transformatie naar een
markteconomie gedaan . Deze studies zijn gemaakt in opdracht van de
G7 en de EG.
Desintegratie
Sinds de tweede helft van de jaren
tachtig kampt de Sovjeteconomie
met een nieuw verschijnsel: begrotingstekorten. Het begrotingstekort
steeg van 2,5% van het bbp in 1985
tot 11% in 1988. De monetaire financiering van het tekort veroorzaakt
oplopende inflatie (12% in 1990) en
een toename van de monetaire overhang (gedwongen besparingen).
Deze overhang wordt in het IMF-rapport geraamd op 250 miljard roebel
en in het EG-rapport op 234 miljard
roebel. Deze financiele problemen
hebben de ontregeling van de Sovjeteconomie versterkt.
Een belangrijke tekortkoming van
het economische bestel komt nu aan
het licht. Het Sovjetsysteem is gericht op de reele sfeer en beschikt
niet over een mechanisme om monetaire verstoringen op te vangen.
Geld speelt een passieve rol en de
monetaire politick is volledig ondergeschikt aan het budgettaire beleid.
Onder een stelsel van vaste prijzen
uit de macro-economische instabiliteit zich in ‘onderdrukte’ inflatie: een
voortdurende toename van vraag-
|90
overschotten. De gevolgen ervan
zijn ruilhandel, feitelijke rantsoenering, corruptie, sterk stijgende prijzen op de zwarte markt en dollarisatie (vlucht uit de roebel).
De aanbodkant is zeer rigide; er vindt
geen autonome aanpassing plaats. Bij
de staatsbedrijven overheersen nog
steeds volumeplanning en zachte budgetrestricties. De perestrojka heeft
daar weinig verbetering in gebracht.
De vergroting van de beslissingsruimte en de invoering van financieel zelfbeheer voor bedrijven waren onvoldoende om bedrijven gevoelig te
maken voor prijssignalen. Dit alles leverde in 1990 een combinatie op van
negatieve groei, tekorten en inflatie:
‘shortageflation’ .
In 1990 bedroeg het officiele groeicijfer van het bbp – 2%. Deze daling is
mede veroorzaakt door de politieke
perestrojka (het stakingsrecht) en het
toegenomen absente’isme (met 33%
sinds 1988). De kleine maar wel sterk
groeiende particuliere sector kon nog
onvoldoende tegenwicht bieden3.
Een belangrijke oorzaak is dat planning als regulerend mechanisme niet
meer werkt. De centrale planning is
in 1988 officieel afgeschaft en vervangen door staatsorders. Sinds eind
1989 worden deze orders nauwelijks
uitgevoerd, met als gevolg storingen
in de onderlinge leveranties en versterkte ruilhandel tussen bedrijven.
Tot slot is de protectionistische houding van de republieken van belang.
Dit protectionisme werd mogelijk
doordat het aantal bedrijven dat onder toezicht van de Unie staat, verminderd is van 95% in 1988 tot 60% in
1989.
Sjatalin en van Aganbengjan. Deze
plannen werden afgewezen en Gorbatsjov stelde een eigen ‘synthese’plan op dat in oktober 1990 door de
Opperste Sovjet werd goedgekeurd.
Dit compromis-plan (ook genoemd
de richtlijnen van Gorbatsjov) is in
feite meer een manifest dan een concreet plan voor markttransformatie .
Westerse rapporten
Het IMF- en het EG-rapport geven
een analyse van de economische
problemen van de Sovjetunie en
doen aanbevelingen voor de transformatie naar een markteconomie.
Het oordeel over de economische situatie in de Sovjetunie is in beide
rapporten even hard: het planningsysteem werkt niet en er is geen ander regulerend mechanisme (de
markt) dat de desintegratie kan stoppen. Dat tekent de zwaarte van de
taak om onevenwichtigheden in de
Sovjetunie aan te pakken en tegelijkertijd een markteconomie in te voeren. Beide rapporten concluderen
dat het daartoe beschikbare instrumentarium zeer beperkt is. Daarnaast zijn er nog obstakels als de omvang van de staatssector, het gebrek
aan ondernemerstraditie en een vijandige opstelling van de bevolking
ten aanzien van particulier eigendom. Maar er is volgens de opstellers van de rapporten geen ander alternatief dan de markteconomie.
Twee problemen moeten simultaan
worden aangepakt: macro-stabilisatie en systeemhervormingen. De EGstudie voegt daar een derde element
toe: decentralisatie (toedeling van
economische bevoegdheden aan de
republieken).
Markteconomie?
Perestrojka was gericht op een verbetering van het bestaande economische systeem, niet op vervanging ervan. Dat verklaart de teleurstellende
resultaten. Uit de hervomingspogingen in Oost-Europa kan worden geleerd dat er drie voorwaarden voor
het succes van economische hervormingen zijn: een consistent pakket
van maatregelen, politieke en bestuurlijke stabiliteit en sociale acceptatie. Aan deze voorwaarden is in de
Sovjetunie niet voldaan. Onder
dwang van de acute verslechtering
van de economische situatie heeft
de regering-Ryzkov in mei 1990 aangekondigd de perestrojka te verlaten. Medio 1990 vond althans verbaal de omslag plaats: sindsdien
werd de koers op een markteconomie gericht. Daarna kwamen meer
radicale hervormingsplannen van
Macro-stabilisatie
Op korte termijn heeft de financiele
stabilisatie topprioriteit. Dit moet
worden bereikt door een restrictief
budgettair en monetair beleid. Bezuinigingen op de begroting moeten
1. IMF, World Bank, OESO, EBRD, The
economy of the USSR, summary and recommendations, Washington, 1990 en Europese Commissie, Stabilisation, liberalisation and devolution; assessment of the
economic situation and reform process in
the Soviet Union, European Economy, nr.
45, december 1990.
2. Zie G. Kolodko en W.M. McMahon,
Stagflation and shortageflation: a comparative approach, Kyklos, jg. 40, 1987, biz.
176-197.
3. In oktober 1990 waren in 215.000 cooperaties 5,2 miljoen mensen werkzaam.
4. Zie het EG-rapport, biz. 93.
het tekort (het ‘flow’-probleem) verminderen. Voor de absorptie van de
monetaire overhang (het ‘stock’-probleem) zijn de mogelijkheden: geldhervorming, bevriezing van activa,
uitgifte van staatsobligaties en prijsstijging. Het restrictieve monetaire
beleid moet leiden tot een positieve
reele rente.
Het IMF-rapport pleit voor een radicale therapie en wijst de richtlijnen
van Gorbatsjov (bestempeld als een
‘geleidelijke’ aanpak ) af. Het begrotingstekort moet worden teruggebracht tot minder dan 2 a 3% van het
bbp (dat wil zeggen onder de doelstelling uit de richtlijnen van Gorbatsjov). Dit moet gepaard gaan met
prijsliberalisering om de monetaire
overhang te absorberen en met ‘kleine’ privatisering en een strak monetair beleid. Bepalend voor het succes van deze therapie is een restrictieve loonpolitiek, door invoering
van loonbelasting en het instellen
van plafonds voor loonstijgingen.
Dit wordt impliciet als een anker van
het stabilisatieplan gezien. Belangrijk is de aanwezigheid van een sociaal vangnet voor de opvang van
werkloosheid. Na een forse daling
van produktie en werkgelegenheid
wordt een herstel binnen twee jaar
verwacht. De volledige overgang
naar de markt zal jaren duren.
De EG-studie komt niet met concrete aanbevelingen maar met genuanceerde overwegingen. Ten eerste
wordt geconstateerd dat er eigenlijk
geen nominale ankers voor het stabilisatiebeleid aanwezig zijn . Daarnaast hebben de opstellers twijfels
over de uitvoerbaarheid van een restrictief budgettair beleid en pleiten
dus in eerste instantie voor het aanpakken van de monetaire overhang.
Hierbij wordt voor e’en menu van
maatregelen gepleit. De keuze is in
feite tussen een geldhervorming7
(‘confiscation of wealth’) of een ‘confiscation of incomes’ door prijsliberalisering (met het risico van hyperinflatie). In het rapport wordt geconstateerd dat een geldhervorming (invoering van een nieuwe munt) zeer
moeilijk uitvoerbaar is en bovendien
door de autoriteiten op politieke
gronden wordt afgewezen. De EGstudie noemt privatisering als een
aanvullende stabilisatiemaatregel.
Wat de middellange-termijnaanpassing van de aanbodkant betreft, is
men weinig positief. Op basis van
de ervaringen in Oost-Europa (Polen) wordt de Sovjetunie een lang
aanpassingsproces in het vooruitzicht gesteld. Dat is van belang voor
ESB 13-2-1991
het ontwerpen van het hervormingspakket en voor de readies van de
bevolking. Het sociale vangnet krijgt
een minder prominente plaats dan
in de IMF-studie. Wel dienen overheidsoverdrachten de pijn te verzachten.
Liberalisering
De hervorming van het economische
systeem houdt onder andere prijsliberalisering, privatisering, demonopolisering en invoering van een kapitaalmarkt in. Daarnaast dient een
opening naar de wereldeconomie
plaats te vinden door liberalisering
van buitenlandse handel, convertibiliteit van de roebel en het aantrekken van buitenlandse directe investeringen door versoepeling van de
wetgeving. Voor alle veranderingen
dienen juiste wettelijke kaders te
worden geschapen. In het begin is
het moeilijk om de juiste opzet van
het hervormingspakket vast te stellen. Het is echter nodig om in het begin een ‘critical mass of comprehensive reforms’ door te voeren. De EGstudie trekt ook een les uit Hongarije en pleit voor een radicale liberalisering om verwarring bij de bevolking te voorkomen. Wat prijsliberalisering betreft is de EG-studie minder
expliciet dan de IMF-studie, die een
snel loslaten van de prijzen voorstelt. De consumenten moeten onder
andere door westerse voedselhulp
(aanbodverruiming) beschermd worden. De prijzen moeten geleidelijk
naar het wereldmarktniveau worden
gebracht, waarbij de industrie met
importtarieven wordt beschermd.
Rendabele bedrijven dienen ondersteund te •worden. Volgens beide studies moet een geleidelijke overgang
naar de convertibiliteit van de roebel
beginnen met een devaluatie naar
een realistisch niveau.
afhankelijkheid, weinig ervaring met
de wereldmarkten) uit naar een herziene unie. Maar deze ‘first-best’oplossing is alleen mogelijk onder
een succesvol stabilisatiebeleid en
voldoende budgettaire controle. Het
tweede alternatief is economisch gezien alleen zinvol als de voordelen
van afscheiding groter zijn dan de
kosten, dat wil zeggen “if the Union
was quite unable to proceed with
the basic reforms” (biz. 137).
Normalisatie
De drie recente presidentiele decreten — over het verbod op een eigen
economische politick van republieken (15 december 1990), over de
geldzuivering (21 januari 1991) en
over de controle op de bedrijven
door de KGB (29 januari 1991) – geven aan dat de prioriteit ligt bij normalisatie uit de chaos. Duidelijk is in
ieder geval dat de Sovjetunie nog
niet rijp is voor een markthervorming, het proces stuit op politieke
barrieres. Het wegruimen van deze
barrieres was juist de belangrijkste
voorwaarde in Oost-Europa om de
overgang naar een nieuwe economische orde te maken. Het opstellen
van onhaalbare blauwdrukken helpt
niet. Het EG-rapport concludeert dat
de Sovjetunie op een kruispunt staat
en “the chaos generated by haphazard reform efforts requires that
order be established so that economic and political opening can proceed” (biz. 17). Het is de vraag of de
EG nog in staat is daarbij hulp te bieden.
Malgorzata Bos-Karczewska
De auteur is algemeen econoom en publiceert over de economieen van Oost-Europa.
Decentralisatie
Het IMF-rapport beperkt zich tot het
vraagstuk van een budgethervorming en beveelt aan meer soevereiniteit in fiscale zaken aan de republieken toe te kennen. Het EG-rapport
gaat op dit punt uitvoerig in. In het
bijzonder wordt het verband tussen
economische hervormingen en bestuurlijke decentralisatie geanalyseerd: leidt een markthervorming tot
balkanisering? Is een monetaire unie
verenigbaar met decentralisatie van
bevoegdheden? Er zijn grofweg twee
alternatieven: een economische en
monetaire unie of desintegratie (‘disunion’). De voorkeur gaat uit efficiency-overwegingen (grote handels-
5. Een ‘geleidelijke’ aanpak houdt in een
geleidelijke prijsliberalisering (binnen
twee a drie jaar) om de sociale kosten
van het transformatieproces te minimaliseren. Deze aanpak wordt in het IMF-rapport als conservatief gezien: het stabilisatiedoel wordt niet snel bereikt en daardoor kan het verlies aan geloofwaardigheid van de hervormingen het transformatieproces stopzetten.
6. Het Poolse stabilisatieplan kent twee
nominale ankers: de nominale lonen en
de koers van de zloty in dollars.
7. Prof. Dornbusch stelt dat geldhervorming de enige mogelijke maatregel voor
geldabsorptie in de Sovjetunie is, juist omdat er volgens hem geen nominaal anker
is, zie IMF-Survey, 21 januari 1991, biz.
31-32.
191 I