Bij het ordeningsbeleid van de overheid is de betekenis van moreel besef in verzelfstandigde en geprivatiseerde instellingen onvoldoende aan de orde gekomen.
ESB Drieluik Moraal en het publieke belang
Drieluik Moraal en het publieke belang
essay
Moreel besef
als borging van publieke
belangen
Maarten
Veraart
Werkzaam bij adviesbureau Andersson Elffers Felix
140
I
n de publieke opinie is veel kritiek op het functioneren van geprivatiseerde en verzelfstandigde instellingen. De kritiek beperkt zich niet tot de prestaties,
veel mensen vinden ook dat er ongewenst gedrag
is ontstaan. De borging van publieke belangen is
op veel plekken onvoldoende effectief. Moreel besef en intrinsieke motivatie zijn als borgingsinstrumenten ondergewaardeerd. Bovendien zitten in de huidige beleidsconcepten
mechanismen die het publieke belang schade kunnen toebrengen.
Marktwerking, privatisering en verzelfstandiging werden
vanaf het begin van de jaren tachtig dominant in het beleidsdenken van de overheid en zijn dat nog steeds. Uitgangspunt
van het beleid was om de uitvoering van publieke taken op
afstand van de overheid te zetten. Volledige liberalisering
van publieke taken en privatisering van de betreffende overheidsdiensten, zoals in netwerksectoren, is hierbij de meest
vergaande vorm. In sectoren met al verzelfstandigde uitvoeringsorganisaties werd overheidsplanning ingeruild voor
marktprikkels, waarbij de instellingen in hoge mate risicodragend zijn geworden (sociale woningbouw, zorg, onderwijs).
Er zijn ook uitvoeringsorganisaties die hun wettelijk monopolie hebben behouden, maar wel in meer of mindere mate
verzelfstandigd zijn (onder andere SVB, DUO, UWV).
Deze beweging is het resultaat van een dominante beleidslogica waarin twee beleidsconcepten samen kwamen.
Het economische beleidsconcept van liberalisering van publieke diensten werd door de OECD sterk gepropageerd en
uiteindelijk door de EU in richtlijnen vastgelegd en door de
lidstaten geïmplementeerd. In dezelfde periode is vanuit de
bestuurskunde het New Public Management opgekomen.
Daarin vormen het op afstand zetten van de overheid en een
bedrijfsmatige sturing de leidraad. Beide beleidsconcepten
zijn in hoge mate congruent en hebben elkaar in het beleidsdenken versterkt.
Praktijk is weerbarstig
De resultaten van het nieuwe beleidsdenken zijn niet onverdeeld positief. Natuurlijk is een deel van de knelpunten toe
te schrijven aan transitieproblemen en hiaten in de ordening,
maar het zou te gemakkelijk zijn om het daarbij te laten. Een
kritische analyse van het denkkader en de werking van het instrumentarium is op zijn plaats. Om die analyse te doen is het
is goed om terug te grijpen naar het rapport Het borgen van
publiek belang (WRR, 2000). In deze invloedrijke publicatie
werd voor het eerst het publieke belang op een systematische
wijze behandeld. Het rapport was mede bedoeld als een reactie op de in de ogen van de WRR ondoordachte keuzes voor
marktwerking en privatisering in de voorafgaande decennia. Naar het oordeel van de WRR dreigden marktwerking
en privatisering een doel op zichzelf te worden en werden ze
niet meer als middel gezien. Het te kiezen sturingsarrangement dient volgens de WRR niet het startpunt van het beleidsdenken te zijn, maar het resultaat van een discussie over
hoe publieke belangen kunnen worden geborgd. De WRR
onderscheidde daarbij drie mechanismen om de publieke belangen te borgen: regelgeving, de keuze tussen concurrentie
en hiërarchie, en de institutionele normen en waarden. Naast
de regelgeving is de disciplinering van de instellingen door
concurrentie, ofwel liberaliseren en privatiseren, een van de
middelen om publieke belangen te borgen. Dit instrument
dient te worden afgewogen tegenover directe zeggenschap
van de overheid in uitvoeringsorganisaties in de vorm van
hiër rchie. Het publiek belang kan ook worden geborgd als
a
dit samenvalt met de institutionele normen en waarden van
de organisatie. De WRR beschouwt dit als een minder directe, maar subtiele wijze van borging. Volgens de WRR is het de
kunst om die institutionele normen en waarden te versterken
en daarmee het publieke belang te borgen.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 99 (4680) 7 maart 2014
Drieluik Moraal en het publieke belang  ESB
Borgingsmechanismen nader beschouwd
De vraag is hoe de door de WRR geïntroduceerde borgingsmechanismen in de praktijk hebben gefunctioneerd. In de
praktijk blijkt het lastiger dan gedacht om de borgingsmechanismen effectief in te zetten bij het beschermen van publieke
belangen.
Dit geldt in de eerste plaats voor de ordeningskeuze
hiërÂrchie versus de markt. Deze keuze is in de afgelopen
a
decennia in veel sectoren aan de orde geweest, waarbij vanaf
de jaren tachtig de verschuiving van hiërarchie naar markt de
dominante beleidslijn is geweest (Stellinga, 2012). Dit heeft
in een aantal sectoren gezorgd voor heldere keuzes. Zo is in
een aantal netwerksectoren gekozen voor liberalisering van
de markten en waar nodig aangevuld met regulering van monopolistische netwerken. De telecom- en energiesector zijn
hiervan duidelijke voorbeelden. Er zijn echter ook sectoren
waarin hybride constructies zijn ontstaan. Zulke constructies
zorgen niet alleen voor onduidelijke sturing, ook het risico op
perverse prikkels is groot. Een voorbeeld hiervan is het openbaar vervoer. Daar is weliswaar enige marktwerking ontstaan,
maar er is tegelijkertijd ook sprake van een sterke aansturing
via hiërarchie. Denk daarbij aan de NS. Ook de zorgsector
is hybride: zo gaat de introductie van marktwerking gepaard
met een budgettair plafond. Tot slot zijn er sectoren waar niet
gekozen is voor marktwerking, maar wel voor verzelfstandiging van de uitvoerende instellingen. Bij het ontbreken van
krachtig toezicht ontstaan bij verzelfstandiging hybride vormen van aansturing vanuit de overheid.
Regelgeving als borgingsmechanisme is minder politiek
beladen dan de keuze hiërarchie versus markt. Toch blijkt
het lastig om de publieke belangen goed in de regelgeving te
verankeren. Het operationaliseren van publieke belangen is
blijkbaar een ingewikkelde opgave, in veel wetgeving komt de
overheid niet veel verder dan algemeenheden bij het vaststellen van de publieke belangen. Zo zijn in de energiesector betrouwbaarheid, betaalbaarheid en duurzaamheid als publieke
belangen gedefinieerd. Algemeen geformuleerde publieke
belangen geven enige richting, maar bieden in de praktijk
weinig houvast voor een effectieve borging ervan. Een ander
probleem is dat veel regelgeving het karakter heeft van ‘onvolkomen contracten’, waarbij niet alle relevante aspecten
sluitend kunnen worden vastgelegd. Dit geldt met name voor
de kwaliteit van dienstverlening. Het betreft niet alleen sectoren met een hybride ordening, ook in sectoren met een heldere ordeningskeuze speelt dit. Zo was het bij de dreigende
overname van KPN onduidelijk of de publieke belangen wel
goed waren geborgd. Tot slot is aanpassen van regelgeving
een moeizaam en langdurig proces, waardoor de relatie tussen
middel en doel verloren dreigt te gaan. In de casusbeschrijvingen van het parlementaire onderzoek van de Eerste Kamer
wordt dit uitermate helder geschetst (Eerste Kamer, 2012).
De tekortkomingen in de regelgeving door onvolledige
contracten en de ordening door hybride constructies kunnen
gecompenseerd worden door het derde mechanisme, door de
WRR gedefinieerd als convergentie van de interne normen en
waarden met de externe publieke belangen. De overheid heeft
in haar beleid deze vorm van institutionele borging nooit echt
een plek gegeven in het beleidsinstrumentarium. Daarmee is
de betekenis van de intrinsieke motivatie van de verzelfstandigde en geprivatiseerde instellingen in het ordeningsbeleid
Jaargang 99 (4680) 7 maart 2014
van de overheid buiten beeld gebleven. In de verzakelijking
van de relaties tussen overheid, instellingen en burgers was de
moraal blijkbaar niet (meer) relevant. In theorie hadden de
instellingen dit op eigen kracht kunnen ontwikkelen, maar in
de praktijk heeft de verzakelijking in de aansturing, mede als
gevolg van het New Public Management, dit in veel organisaties verhinderd.
Schaduwzijde van verzakelijking
Na de verzelfstandiging of privatisering willen instellingen
een eigen ‘smoel’ ontwikkelen. Niet alleen voor de buitenwacht, maar ook als interne bindingskracht. Daar is niets mis
mee, zolang het gezicht maar goed aansluit bij de maatschappelijke opgaven van de instelling. Dit is bij talloze instellingen
helaas niet het geval. Niet alleen is het eigen belang van de organisatie onevenredig zwaar gaan wegen, ook de maatschappelijke opgaven zijn door de verzakelijking binnen de organisaties gefragmenteerd geraakt. Dit is mede het gevolg van
‘overbelichting’ van de bedrijfsvoering in de publieke dienstverlening, waarbij de publieke taak wordt opgeknipt in een
groot aantal producten en processen. Voor sturing is uiteraard
een goede bedrijfsvoering noodzakelijk, maar bedrijfsvoering
dient ondersteunend te zijn aan het primaire proces en aan
de maatschappelijke opgaven waar dat primaire proces voor is
bedoeld. De dominantie van de bedrijfsvoering heeft in veel
instellingen voor ongewenste ontwikkelingen gezorgd. Veel
burgers en medewerkers zijn het spoor bijster geraakt in de
organisatie en de bedrijfsprocessen: er is vervreemding ontstaan. Denk bijvoorbeeld aan callcenters waarbij de klant van
het kastje naar de muur wordt gestuurd, of aan de thuiszorg
waar voor elke taak een aparte dienstverlener wordt ingeschakeld. Roger van Boxtel spreekt in dit verband over vervreemding in de zorg, veroorzaakt door onnodig complexe en
ondoorzichtige systemen en procedures (Van Boxtel, 2013).
De vervreemding wordt verergerd als het management
onvoldoende is geïnvolveerd in het primaire proces. Zeker
met nieuw management van buiten kan snel een vorm van
dashbordmanagement op basis van allerlei KPI’s ontstaan dat
ver af kan staan van de weerbarstige praktijk van alledag.
De verzakelijking kan ook doorschieten als overdreven
ambities de instelling in hun greep krijgen. Dit kan zich uiten
in het geforceerd ontwikkelen van nieuwe markten, het entameren van megalomane projecten, of de drang naar schaalvergroting. Het management is in dit soort situaties een drijvende
kracht. De stap naar ‘marktconforme’ beloningen voor de top
is dan snel gemaakt. Bovengenoemde ontwikkelingen zorgen
voor een verkeerde ‘worteling’ van de instellingen. Helaas is
deze schets in sommige sectoren eerder regel dan uitzondering.
Burgers herkennen dit. De onvrede van burgers zit dan
ook dieper dan de opwinding over incidenten in de media. Dit
blijkt onder meer uit het onderzoek dat het SCP op verzoek
van de Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering en
verzelfstandiging heeft gedaan (SCP, 2012). Bijna twee keer
zoveel burgers beoordelen privatisering en verzelfstandiging
negatief in plaats van positief. Het is overigens opvallend hoe
weinig aandacht het oordeel van de gebruikers heeft gekregen
in het marktwerkingsbeleid van de overheid. Uit de evaluatie
van dit beleid door het Ministerie van Economische Zaken
in 2008 blijkt dat bij zes van elf onderzochte sectoren geen
nulmeting onder gebruikers is uitgevoerd (EZ, 2008).
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
141
ESB Drieluik Moraal en het publieke belang
Drieluik Moraal en het publieke belang
Betekenis voor publieke belang
De praktijk leert dat er bij veel instellingen in de publieke
dienstverlening geen sprake is van convergentie tussen de normen en waarden binnen de instellingen en de publieke belangen. Sterker nog, er lijkt eerder sprake te zijn van divergentie.
De divergentie verzwakt het borgen van het publieke belang
en dat laat zich helaas niet gemakkelijk corrigeren vanuit de
overheid. Immers het instrumentarium van New Public Management is ook innig omarmd door veel beleidsdiensten in
de overheid. Ook daar is sprake van een overbelichting van de
bedrijfsvoering, fragmentering van processen, dashbordmanagement, veel managementwisselingen en hang naar schaalvergroting.
Verzakelijking kan ook doorschieten
als overdreven ambities de instelling in hun
greep krijgen. Dit kan zich uiten in het geforceerd
ontwikkelen van nieuwe markten, of in het
entameren van megalomane projecten
zijn erbij gebaat als professionals over voldoende regelruimte
beschikken om de eigen verantwoordelijkheid te nemen bij
de invulling van hun werk. Zo zijn critici van de centralisatie
van politie bang dat die verantwoordelijkheid verloren gaat
bij de inrichting van de nationale politie. De speelruimte voor
de professional kan echter niet onbegrensd zijn. De veel gebezigde uitspraak ‘geef het onderwijs terug aan de leraren’ is
te simpel.
Alle macht teruggeven aan de professional dreigt als uiting van een tegenbeweging even dogmatisch te worden als
het New Public Management. Hans de Bruijn beschrijft dat
treffend in een bijdrage in Trouw met de titel ‘Ode aan de
manager’ (Trouw, 2013). Het gaat om het verleggen van de
balans waarbij er meer ruimte komt voor de professional, en
het systeem als geheel meer wordt gericht op de primaire –
maatschappelijke – opgaven. Tegelijkertijd is kaderstelling
voor professionals vanuit de organisatie noodzakelijk, waarbij
het management normen stelt en stuurt op basis van gezag en
voorbeeldgedrag. De publieke manager van de toekomst zal
in toenemende mate in staat moeten zijn om naast een goede
bedrijfsvoering te kunnen sturen op waarden en misschien
ook wel op zingeving. Onderdeel daarvan is het ontwikkelen van gedeelde visies en waarden van de professionals in de
organisatie. Hiermee wordt de stap gezet van een organisatie
van professionals naar een professionele organisatie (Van Delden, 1996).
Knooppunten gebruiken
Corrigerende mechanismen zijn dan ook niet zomaar
te verwachten vanuit de bestaande beleidskokers. Er treedt
op dit moment eerder een versterkend effect op vanuit de
overheid. Denk onder andere aan de geforceerde bestuurlijke
schaalvergroting, de wijze van aanbesteding van overheidsdiensten, de wildgroei in protocollering en dergelijke. Aandacht voor de gewenste borging via de institutionele normen
en waarden vraagt dan ook andere denkkaders en concepten.
Rol van de professionals
De WRR gaf in zijn rapport al aan dat versterking van de
normen en waarden langs de lijnen van het publieke belang
een indirect en subtiel middel is. Dat betekent dat de oplossing geen gemakkelijke zal zijn. Er is immers geen beleidsinstrument dat direct kan ingrijpen in de normen en waarden
binnen de instellingen. Dat past ook niet bij het doel van
verzelfstandigen en privatiseren, waarbij uitvoeringsinstellingen bewust meer handelingsvrijheid krijgen. Regelgeving is
vooral effectief om bepaalde uitwassen te bestrijden zoals bijvoorbeeld het wettelijk begrenzen van de topinkomens. Het
werkt echter niet als instrument voor subtiele beïnvloeding
van moreel besef of intrinsieke motivatie.
Cruciaal bij de institutionele borging van het publieke
belang is de rol van de uitvoerende professional. Veel professionals in de publieke dienstverlening hebben een sterke
intrinsieke motivatie bij de uitoefening van hun taak (Prendergast, 2007). Grote delen van de publieke dienstverlening
142
De vraag is hoe de overheid een dergelijke ontwikkeling in de
verzelfstandigde en geprivatiseerde instellingen en bedrijven
kan bevorderen. Dat kan allereerst door voorbeeldgedrag
vanuit de overheid zelf. De overheid kan voor de instellingen
alleen een serieuze gesprekspartner zijn als zij zelf het moreel
besef zichtbaar in de eigen organisatie heeft verankerd. Voor
versterking van het moreel besef in de bedrijven en instellingen dient het overheid zich te richten op de ‘knooppunten’
tussen de betreffende organisaties en haar omgeving. Daarbij
kan gebruik worden gemaakt van de directe relaties die de
overheid heeft met veel van de geprivatiseerde en verzelfstandigde instellingen. Dit betreft onder andere het toezicht, het
opdrachtgeverschap en de eigendom.
Toezicht richt zich op rechtmatigheid, doelmatigheid
en kwaliteit van dienstverlening. Als afgeleide daarvan wordt
ook naar aspecten van de organisatie gekeken, met name
vanuit het oogpunt van risicobeheersing. Een breder oordeel
over de organisatie, waarbij tevens de normen en waarden in
ogenschouw worden genomen, kan een manier zijn om ook
de morele robuustheid van een instelling te toetsen. Dit levert
een spiegel op voor het bestuur en management van de instelling, en heeft mogelijk ook een preventieve werking bij het
voorkomen van uitwassen.
Daarnaast krijgen veel instellingen hun geld als opdrachtnemer van de overheid via aanbesteding van diensten.
In veel aanbestedingen staat het geld altijd nog centraal, al
worden pogingen gedaan om ook de kwaliteit van dienstverlening in uitvraag te verdisconteren. Deze uitvraag wordt in
de regel gedaan op basis van gedetailleerde bestekken, liefst
opgetuigd met allerlei operationele KPI’s. Het nadeel daarvan is dat de kwaliteit van de organisatie nauwelijks in beeld
komt. Met een meer open uitvraag, waarbij ruimte is voor
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 99 (4680) 7 maart 2014
Drieluik Moraal en het publieke belang  ESB
dialoog tussen opdrachtgever en opdrachtnemer kan beter
worden aangesloten en gestuurd op de ‘morele’ robuustheid
van de organisatie. Het geeft bovendien een beter inzicht in
de maakbaarheid van de gevraagde dienstverlening door de
betreffende instelling.
Tot slot bestaat voor de verzelfstandigde instellingen altijd nog een eigendomsrelatie met de overheid. Lange tijd is
de eigendomsrelatie bewust beperkt gebleven tot financiën en
bedrijfsvoering. Het publieke belang werd bewust via andere
interventielijnen geborgd. In de afgelopen jaren wordt ook
aan de eigendom een rol toegedicht bij het borgen van het publieke belang (Ministerie van Financiën, 2007). De invulling
daarvan is echter nog beperkt. Een meer kritische blik op de
organisatie vanuit de institutionele borging van het publieke
belang is op zijn plaats. Dit begint bij de benoeming van bestuur en management in de betreffende organisaties.
Naast het benutten van de directe relaties met de bedrijven en instellingen in de publieke dienstverlening kan de
overheid ook in meer algemene zin stimuleren dat de organisaties zich verantwoorden naar hun omgeving toe. Uiteenlopende initiatieven kunnen daaraan bijdragen. Het advies
van de commissie-Halsema, gericht op het bevorderen van
kritisch gedrag van bestuurders, is daar een voorbeeld van
(Commissie-Halsema, 2013). Zo ook het project van de
WRR om te kijken hoe maatschappelijke organisaties zich beter kunnen verantwoorden. Vanuit het idee dat ‘macht vraagt
om tegenmacht’ kijkt de WRR hoe er ‘fora’ kunnen worden
ontwikkeld van bijvoorbeeld medewerkers en klanten waarbij
het bestuur zich zou moeten verantwoorden (zie het lopende
WRR-project Verantwoord publiek middenveld).
Tot slot kan de overheid kijken hoe het instrument evaluaties beter benut kan worden. Veel evaluaties worden op
dit moment uitbesteed aan adviesbureaus die te vaak technocratische rapporten afleveren. Opvallend is dat spannende
evaluaties met impact vooral uitgevoerd worden onder leiding van oud-bestuurders die hun sporen hebben verdiend.
Zie bijvoorbeeld het recente rapport van Hoekstra en Frijns
(2014) over de SNS-Bank. Zij vormen als het ware een ‘geweten’ ten opzichte van de anonieme controlerende macht van
de bureaucratie.
nadruk op bedrijfsvoering, meer ruimte voor de professional
om aan maatschappelijke opgaven te voldoen. Dit vraagt niet
alleen om andere denkkaders en concepten, het is ook een
proces van lange adem.
Dit artikel is een herschreven versie van een lezing die is uitgesproken tijdens
het Lustrumcongres van de Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering, Den Haag, op 14 november 2013.
Literatuur
Boxtel, R. van (2013) Vervreemding. Lezing voor het Unisys Zorgcongres op www.menzis.nl,
16 mei.
Bruijn, H. de (2013) Ode aan de manager. Trouw, 13 oktober.
Commissie-Halsema (2013) Een lastig gesprek. Den Haag: Adviescommissie Behoorlijk Bestuur.
Delden, P. van (1996) Professionele organisaties. Amsterdam: Contact.
Conclusie
Eerste Kamer der Staten Generaal (2012) Verbinding verbroken – Onderzoek naar de parlemen-
Voor een effectieve borging van publieke belangen dienen
alle drie de borgingsmechanismen maximaal te worden benut. Dit betekent dat bij de ordening van de sector hybride
constructies zo veel mogelijk dienen te worden vermeden.
Het is raadzaam om het besliskader dat de Parlementaire
Onderzoekscommissie van de Eerste Kamer heeft aangereikt
daarvoor te benutten. Niet alleen voor nieuwe gevallen, maar
ook voor reparatie van bestaande gevallen. De komende besluitvorming over de ordening in de spoorsector is voor dit
laatste een mooie testcase. Daarnaast kan regelgeving spitser
worden gemaakt door publieke belangen meer te operationaliseren dan tot nu toe gebruikelijk is. Tegelijkertijd dient
beseft te worden dat er altijd sprake zal blijven van een meer
of mindere mate van ‘onvolkomen contracten’.
De institutionele borging van publieke belangen is een
noodzakelijke aanvulling op onvolkomen contracten en hybride ordening. Daarvoor dient de sturing binnen de organisaties weer in balans te worden gebracht. Minder eenzijdige
Jaargang 99 (4680) 7 maart 2014
taire besluitvorming over de privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten. Den Haag,
30 oktober.
Hoekstra, R.J. en J. Frijns (2014) Het rapport van de Evaluatiecommissie Nationalisatie SNS Reaal.
Amsterdam: Balans.
Ministerie EZ (2008) Onderzoek marktwerkingsbeleid. Den Haag: Ministerie van Economische
Zaken.
Ministerie van Financiën (2007) Nota staatsdeelnemingenbeleid. Den Haag: Ministerie van
Financiën,
Prendergast, C. (2007) The motivation and bias of bureaucrats. The American Economic Review, 97(1), 180–196
SCP (2012) Op afstand gezet – Een onderzoek naar de publieke opinie op verzoek van de Parlementaire onderzoekscommissie ‘Privatisering en verzelfstandiging’. Den Haag: Sociaal Cultureel
Planbureau.
Stellinga, B. (2012) Dertig jaar privatisering, verzelfstandiging en marktwerking. Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid / Amsterdam University Press.
WRR (2000) Het borgen van publiek belang. Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
143