Monetaire dialogen met de ecb: succesvol en ook dreigend
Aute ur(s ):
Eijffinger, S.C.W. (auteur)
Mujagic, E. (auteur)
Eijffinger is hoogleraar Europese Financiële Economie aan de Universiteit van Tilburg en Mujagic is rente en valuta analist bij Interest & Currency
Consultants te Utrecht en externe promovendus aan de Universiteit van Tilb urg. e.mujagic@incc.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 89e jaargang, nr. 4433, pagina 222, 14 mei 2004 (datum)
Rubrie k :
Monetair beleid
Tre fw oord(e n):
De transparantie van de ecb is toegenomen onder invloed van de monetaire dialogen met het Europees Parlement. Dit is niet ten
koste gegaan van haar geloofwaardigheid en onafhankelijkheid.
In de eurozone heeft de Commissie voor Economische en Monetaire Aangelegenheden (vanaf nu de econ) van het Europees Parlement
als taak de Europese Centrale Bank (ecb) ter verantwoording te houden. De econ vervult deze taak door elk kwartaal de zogenaamde
monetaire dialogen met de president van de ecb te houden. Uit ons onderzoek blijkt dat de econ erin geslaagd is belangrijke
aanpassingen op het gebied van transparantie bij de ecb te bewerkstelligen. Hieronder zullen wij ingaan op de vraag hoe tegen deze
ontwikkeling aangekeken moet worden, wat de gevaren zijn en hoe we ons voor de mogelijke negatieve neveneffecten kunnen behoeden.
Invloed van de econ
Aan de hand van de vraag-en-antwoord sessies (tot en met eind 2003) hebben we de onderwerpen genoteerd die de leden van de econ
genoemd hebben op het gebied van de verantwoordingsaflegging en openheid1.
Op basis hiervan hebben we vastgesteld dat de econ de ecb herhaaldelijk duidelijk heeft gemaakt dat met betrekking tot de transparantie
op een aantal punten veranderingen zeer wenselijk zijn (zie de eerste kolom in tabel 1). De econ laat ook duidelijk merken dat ze zal
blijven streven naar meer transparantie van de ecb. Dit blijkt vooral uit het feit dat de onderwerpen waarin de ecb geen of onvoldoende
aanpassingen doorgevoerd had gedurende elke bijeenkomst steeds weer aan bod zijn gekomen.
Tabel 1. Gewenste veranderingen en de reactie van de ecb
onderwerpen
monetaire
strategie
secundaire
doelstelling
definitie van
prijsstabiliteit
notulen van de
raadsvergaderingen
economische
voorspellingen
econometrische
modellen
landenrapporten
vereiste actie van de
ecb volgens econ
de prominente rol van
de geldhoeveelheid in
de strategie reduceren
het monetair beleid ook
om de economische groei
en werkgelegenheid te
bevorderen inzetten
de in ogen van de econ
te rigide definitie van de
prijsstabiliteit verruimen
de notulen openbaar
maken
de eigen voorspellingen
over onder andere de
groei en inflatie
publiceren
de voor de vaststelling
van het beleid gebruikte
modellen openbaar maken
voor elk land van de
eurozone met regelmaat
een economisch rapport
maken en uitgeven
uiteindelijke reactie
van de ecba
subperiode
positief
2
positief
1
positief
2
negatief
n.v.t.
positief
1
positief
1
negatief
n.v.t.
a Tot en met december 2003. De uiteindelijke reactie hebben we gedefinieerd als een verandering in het beleid in de loop der jaren.
Nadat wij de eerder genoemde lijst gerelateerd hadden aan de veranderingen bij de ecb, bleek dat de ecb vijf van de zeven door de econ
gevraagde veranderingen doorgevoerd heeft. Gegeven het feit dat het Europees Parlement de enige door de bevolking gekozen Europese
instelling op hetzelfde niveau van de ecb is, nemen wij aan dat de econ representatief is voor de voorkeuren van de maatschappij2. Dat
de econ zoveel invloed heeft, is verrassend aangezien het Europees Parlement geen sancties kan treffen als de ecb niet meewerkt. Het
parlement kan de benoemingen van de leden van het ecb-bestuur niet tegenhouden, de ecb is in financieel opzicht volledig onafhankelijk
en er kan haar niets opgelegd worden omdat zij een zeer vergaande mate van onafhankelijkheid geniet.
Vervolgens hebben we de beschouwde periode in twee stukken verdeeld (voor en na juli 2002), om zo te kunnen nagaan of de invloed in
de loop der tijd groter is geworden of juist verminderd is. Op twee van de vier punten waar de ecb in de eerste subperiode geen
veranderingen doorgevoerd had, is sindsdien vooruitgang geboekt. In de vierde kolom van tabel 1 hebben we aangegeven of de
desbetreffende verandering, indien van toepassing, in de eerste of de tweede subperiode plaats heeft gevonden. Daarnaast zijn we op
indicaties gestuit dat verdere veranderingen bij de ecb in de nabije toekomst waarschijnlijk zijn. In Eijffinger en Mujagic (2004) is een
uitvoerige analyse van het onderzoek en de resultaten te vinden.
De veranderingen
In december 2002 meldde de ecb dat ze haar monetaire strategie zou gaan evalueren, omdat zij zich, volgens het persbericht, “er van
bewust is dat er hier en daar en nu en dan commentaar is gegeven op [haar] strategie”. Enkele maanden daarna, in mei 2003, maakte de
centrale bank bekend de definitie van prijsstabiliteit van “jaarlijkse toename van de hicp [de geharmoniseerde index van de
consumentenprijzen] inflatie van onder de twee procent” te wijzigen in “onder, maar dicht bij de twee procent”. Dit is volgens ons een
significante aanpassing, die niet alleen de transparantie vergroot maar ook van invloed kan zijn op het beleid. Het is zeer waarschijnlijk
dat de ecb in de toekomst hierdoor haar rente frequenter zal gaan aanpassen. Stel bijvoorbeeld dat de door de ecb verwachte inflatie op
1,4 procent zou uitkomen. Onder de oude definitie zou dit geen implicaties hebben voor het te voeren beleid van de ecb. Onder de nieuwe
definitie daarentegen zou dit inflatiepercentage wel degelijk gevolgen kunnen hebben voor het monetaire beleid. Het gevolg is dat de ecb
de rente zou moeten gaan verlagen om de verwachte inflatie dichter bij de twee procent te brengen.
Economische groei
Hieruit blijkt ook dat de ecb indirect nog meer tegemoet is gekomen aan de wens van de econ meer aandacht te besteden aan haar
secundaire doelstelling3. Wij zeggen met opzet nog meer, omdat de centrale bank de afgelopen jaren in haar beleidsvoering sterk met de
economische groei rekening gehouden lijkt te hebben. Dit blijkt vooral uit het feit dat de besluiten niet altijd te rijmen zijn geweest met de
groei van de geldhoeveelheid, die tot voor kort een prominente plaats in de strategie van de ecb innam4. Ook vertoont de
herfinancieringrente van de ecb opmerkelijk veel overeenkomst met het niveau dat geresulteerd zou zijn indien de centrale bank officieel
de zogenaamde Taylor-regel had gevolgd. Deze regel zegt namelijk dat de nominale rente onder andere bepaald wordt aan de hand van
het verschil tussen de werkelijke en structurele economische groei (de zogenaamde ‘output gap’). Tevens kondigde de ecb aan dat ze niet
meer alleen naar het M3 monetaire aggregaat zal kijken, maar naar een reeks van monetaire indicatoren (waaronder de M3). Ook werd
bekend gemaakt dat de referentiewaarde voor de groei van M3 niet meer elk jaar vastgesteld zal worden. Hiermee heeft de ecb in feite de
prominente rol van de geldhoeveelheid afgeschaft.
Publiceren van de notulen
Met betrekking tot de notulen van de raadsvergaderingen en de landenrapporten zijn geen aanpassingen te melden, al moeten we
opmerken dat we voorzichtige eerste stappen richting het publiceren van notulen waargenomen hebben. De eerste stap werd volgens
ons in november 2002 gezet, toen de centrale bank voor het eerst meldde dat ze zowel de argumenten voor als tegen het genomen besluit
overwogen had. De president van de ecb beschreef dit als “een verandering in hoe de ecb communiceert”. Dit is een significante
verandering omdat hierdoor beter bepaald kan worden in hoeverre de ecb alle alternatieven overwogen heeft, een van de
hoofdargumenten voor de econ om de publicatie van de notulen te eisen.
Veranderingen zijn te voorspellen
De aanpassingen die de ecb tot nu toe doorgevoerd heeft op het gebied van transparantie hebben betrekking op de door de econ
genoemde onderwerpen. Wat opvalt is dat bij nagenoeg elke verandering een geleidelijke verandering in de opstelling van de ecb in loop
der tijd te ontdekken valt.
Een voorbeeld hiervan is het besluit de (inflatie)voorspellingen twee maal per jaar te publiceren. In 1998 duidde Duisenberg aan dat de
ecb deze voorspellingen niet zal publiceren omdat deze “eerder zouden vertroebelen dan verduidelijken wat de ecb Raad doet”. In de
monetaire dialoog van april 1999 echter gaf hij een krachtig signaal af dat veranderingen waarschijnlijk zijn door te melden dat “ooit het
moment zal komen dat […] ook wij net als vele andere organisaties, onze voorspellingen openbaar zullen maken”. In november 2000
besloot de ecb uiteindelijk de voorspellingen te publiceren.
In enkele uitlatingen van de bestuurders van de ecb hebben we aanwijzingen gevonden dat in de nabije toekomst ook de notulen van de
vergaderingen van de ecb in een of andere vorm openbaar gemaakt zullen worden. Zo meldde Wim Duisenberg in mei 2002 dat “als de
Raad groter wordt en stemmen de normale gang van zaken wordt, dat dan, als consequentie, de zogenaamde anonieme
stemverhoudingen wellicht gepubliceerd kunnen worden”. Lucas Papademos, de vice-president van de ecb, heeft in het Europees
Parlement aangegeven dat het publiceren van anonieme stemverhoudingen “een aanvullend signaal voor de markten zou zijn over de
veranderingen in het monetair beleid” en dat hij niet meent dat hij zijn onafhankelijkheid opgeeft als deze stemverhoudingen
gepubliceerd zouden worden. De eerste stap hiertoe is volgens ons reeds gezet met het besluit om zowel argumenten voor als tegen een
besluit bekend te maken.
Is er reden tot bezorgdheid over de invloed?
De vraag is hoe we tegen deze veranderingen aan moeten kijken. Wij denken dat er geen reden voor zorg is, daar de transparantie van de
ecb vergroot is. Dit beschouwen wij als zeer positief. De vraag is echter hoe lang de ecb door kan gaan met het doorvoeren van
veranderingen zonder dat de invloed van de politiek op de centrale bank te groot wordt. Om een antwoord op dit belangrijke vraagstuk te
geven, is het volgens ons raadzaam een onderscheid te maken tussen twee aspecten, namelijk die van geloofwaardigheid en
onafhankelijkheid. In onze ogen zou de grens overschreden worden wanneer de geloofwaardigheid van de ecb in het geding komt of
wanneer de mate van onafhankelijkheid gereduceerd zou worden. Of de grens, in beide gevallen, overschreden is, zou bijvoorbeeld aan
de hand van de inflatieverwachtingen beoordeeld kunnen worden. Deze lopen namelijk op als men het geloof in de centrale bank verliest
of gaat denken dat haar beleid voor politieke doeleinden gebruikt zal worden5.
Wij denken dat de grens niet overschreden is, maar tegelijkertijd signaleren wij ontwikkelingen die ons zorgen baren. Een daarvan is dat
het gevaar bestaat dat de ecb in de praktijk steeds meer rekening zal gaan houden met de economische groei (secundaire doelstelling),
terwijl ze officieel de lijn zal blijven volgen dat ze alleen voor prijsstabiliteit kan en moet zorgen. Het gevaar bestaat dat op den duur de
rentebesluiten van de ecb niet verklaarbaar zullen kunnen worden aan de hand van inflatieverwachtingen en andere informatievariabelen
(‘risks to price stability’), waardoor de geloofwaardigheid en transparantie zullen verslechteren.
Rentebeleid
Wij denken dat er ook sprake zou zijn van overschrijding van de grens als het rentebeleid van de ecb beïnvloed zou worden. Zolang de
ecb juridisch onafhankelijk blijft, zal dat volgens ons genoeg tegenwicht bieden aan de eventuele politieke druk in de richting van
verlaging van de rente. Zolang de veranderingen tot stand komen op basis van discussie (zoals tot nu toe het geval is), hoeft men zich
geen zorgen te maken. Om aan deze voorwaarde te blijven voldoen, moet de huidige grote mate van onafhankelijkheid (‘independence’)
van de ecb behouden worden.
Om rechtvaardiging te blijven bieden voor haar onafhankelijkheid, moet de ecb wel aantoonbaar open blijven staan voor kritiek en
verantwoording (‘accountability’) over het gevoerde beleid blijven afleggen. Deze twee punten kunnen niet los van elkaar gezien worden.
Als de ecb de kritiek weg zou wuiven en zou weigeren op zoek te gaan naar mogelijkheden om transparanter te worden, dan zou ze op de
lange termijn ook haar recht op onafhankelijkheid verliezen. Geen enkele centrale bank opereert in een politiek vacuüm: onafhankelijkheid
en democratische verantwoording zijn twee zijden van dezelfde munt. Dat veranderingen die de transparantie vergroten mogelijk zijn
zonder de geloofwaardigheid van de ecb te schaden of het beleid minder effectief te maken, bewijst de aanpassing van de definitie van
prijsstabiliteit. Had de ecb daarentegen het plafond van twee procent verhoogd, dan was dit volgens ons zeker slecht geweest voor de
geloofwaardigheid.
De politiek wordt brutaler
In het verlengde van het bovenstaande valt ons op dat de econ vorig jaar meerdere keren de ecb gedreigd heeft met een mogelijke
aanpassing van de statuten om de gewenste veranderingen aan de ecb op te leggen. Dat de politiek steeds vaker de mate van
onafhankelijkheid van de ecb ter discussie stelt, is een zorgwekkende ontwikkeling. Zo is bijvoorbeeld voorgesteld de Europese Raad (de
staatshoofden en regeringsleiders van de eu-lidstaten) toe te staan om veel meer en belangrijker artikelen van de ecb-statuten via een
simpele procedure te wijzigen, zonder tussenkomt van de parlementen van de lidstaten die nu nog het laatste woord hebben. Hierdoor
zou volgens ons het institutionele kader van de monetaire unie minder stabiel worden en dat zou een slechte en onwelkome ontwikkeling
zijn.
Die voorstellen zijn, totnogtoe althans, niet aangenomen. Alleen al het opperen ervan vormt een significante breuk met het verleden. Of
men frequent gebruik zou maken van de mogelijkheid aanpassingen aan de ecb op te leggen, is niet zozeer van belang. Waar het om gaat,
is dat die dreiging er zou zijn. Een goed voorbeeld hiervan is de vroegere Bankwet (1948) in Nederland. We hebben een lange tijd de
situatie gehad waar de minister van Financiën het aanwijzingsrecht had als een ‘ultimum remedium’ met betrekking tot dnb. Dat men daar
nooit gebruik van heeft gemaakt, was bij de oprichting van het Europese Stelsel van Centrale Banken (escb) niet voldoende. Het
aanwijzingsrecht werd in strijd met de onafhankelijkheid van dnb en dus ook van het escb beschouwd en moest om die reden dan ook
geschrapt worden.
Conclusie
Tijdens zijn laatste optreden in het Europees Parlement antwoordde Wim Duisenberg op de vraag of de monetaire dialogen nut hebben
dat “het antwoord bevestigend is” om daar achteraan te melden dat hij alleen niet zo snel voorbeelden kon opnoemen. Dit artikel laat zien
dat dat niet zo moeilijk is. Wat verder opvalt, is dat de analyse van de monetaire dialogen zich er uitstekend voor leent om de toekomstige
veranderingen te signaleren.
In toenemende mate wordt gesuggereerd dat de statuten van de ecb aangepast zouden kunnen en moeten worden. Volgens ons moet bij
een eventuele aanpassing van de statuten extreem voorzichtig en nauwkeurig te werk worden gegaan en mag de geloofwaardigheid van
de ecb er in geen geval onder lijden.
Sylvester Eijffinger en Edin Mujagic
Literatuur
Begg, D., F. Canova, P. de Grauwe, A. Fatas en P.R. Lane (2002) Surviving the slowdown: Monitoring the European Central Bank.
CEPR paper, London.
Eijffinger, S.C.W. en E. Mujagic (2004) An assessment of the effectiveness of the monetary dialogue on ECB’s accountability and
transparency: a qualitative approach. Intereconomics Review of European Economic Policy, te verschijnen.
Eijffinger, S.C.W. en E. Mujagic (2003) De ECB is geen ivoren euro-toren, ESB,
2 mei 2003, blz. 199-201.
Kydland, F.W. en E.C. Prescott (1977) Rules rather than discretion: The inconsistency of the optimal plans. Journal of Political
Economy, 85 (3),
blz. 473-491
1 Voor de Monetaire Dialogen met de ECB wordt verwezen naar: http://www.europarl.eu.int/comparl/econ/emu/default_en.htm
2 Dat deze aanname plausibel is, blijkt ook uit het feit dat de onderwerpen die een, door de ECON in het leven geroepen, onafhankelijk
panel van experts behandeld heeft exact overeenkomen met die van de ECON zelf. Zie hiervoor ook Eijffinger en Mujagic (2003).
3 De Statuten van de ECB bepalen dat de centrale bank het economische beleid van de Europese Unie zal ondersteunen, dat gericht is op
bevordering van de werkgelegenheid en economische groei, onder voorwaarde dat de prijsstabiliteit hierdoor niet in gevaar komt.
4 Begg et al. (2002) laten zien dat de correlatie tussen het rentebeleid van de ECB en de groei van de geldhoeveelheid zelfs negatief is.
Met andere woorden, dat de ECB de rente verlaagd heeft in tijden waarin de groei van de geldhoeveelheid boven de referentiewaarde
van 4,5 procent gelegen heeft.
5 In dit opzicht verwijzen wij naar de baanbrekende bijdrage van Kydland en Prescott (1977).
Copyright © 2004 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)