ilieu
Milieubeleid via
doelgroepenoverleg
Overleg tussen de overheid en de doelgroepen olieraffinage, detailhandel en Industrie kan de effectiviteit van bet milieubeleid aanzienlijk
verhogen. De auteurs evalueren de stand van zaken van bet overleg
met de doelgroep Industrie.
In het kader van het tweede Nationaal Milieubeleidsplan (NMP) heeft
het Ministerie van Economische Zaken vier evaluaties laten uitvoeren.
Deze evaluaties hebben betrekking
op drie ‘doelgroepen’ van het milieubeleid (olieraffinage, detailhandel en
Industrie) en op het energiebeleid.
In dit artikel wordt ingegaan op
een van deze evaluaties, betrekking
hebbende op de doelgroep industrie1. De ‘Industrie-evaluatie’ is een
evaluatie van de (milieu)inspanningen van de Industrie (excl. olieraffinage) om de in het NMP en het NMPplus geformuleerde doelstellingen te
kunnen bereiken. Het accent ligt hier
niet zozeer op een kwantitatieve evaluatie alswel op een kwalitatieve beoordeling van het doelgroepenbeleid.
De gegevens zijn onder andere ontleend aan een telefonische enquete
onder circa 500 bedrijven en een
twaalftal diepte-interviews.
Grotere verantwoordelijkheid
De hoofdlijnen en uitgangspunten
voor het Nederlandse milieubeleid
op langere termijn zijn in het Nationaal Milieubeleidsplan NMP-90 vastgelegd. Waar tot dan toe de nadruk
van het beleid op directe regelgeving
en een sectorale benadering had gelegen, slaat de overheid met het NMP90 een nieuwe weg in. Het NMP-90 is
de eerste aanzet tot een structurele
en vooral ook integrale aanpak van
het milieubeleid dat tevens een kader
schept voor de langere termijn. De
overheid herdefinieert de verantwoordelijkheden van de relevante partijen
in de samenleving. Daarbij wordt een
nieuwe relatie tussen overheden en
doelgroepen nagestreefd.
Voor de industrie is momenteel het
doelgroepenbeleid het belangrijkste
spoor waarlangs zij te maken krijgt
met het NMP-90. Het is een overkoepelend en integrerend kader, waarin
de verschillende thema’s en aspecten
van het milieubeleid gezamenlijk worden meegenomen. De centrale gedachte van het doelgroepenbeleid is
dat de doelgroepen, i.e. de industrie,
zelf invulling geven aan hun bijdrage
aan de totstandkoming van duurzame
ontwikkeling.
De doelgroepenbenadering treedt
in de plaats van de in vroegere fasen
van het milieubeleid toegepaste benaderingen, die niet toereikend (meer)
blijken te zijn. In de jaren zeventig en
tachtig werd het milieubeleid gekenmerkt door gedetailleerde milieuregelgeving via vergunningen en sectorale
milieuwetgeving. De maatregelen die
gewenst zijn voor een adequate oplossing van de milieuproblematiek
betreffen niet langer meer nageschakelde of ‘end of pipe’-technologieen,
bij voorbeeld filters, naverbranders
en waterzuiveringsinstallaties. Die
maatregelen konden nog via gedetailleerde regelgeving en vergunningen
door de overheid worden voorgeschreven. De ingrijpende doelstellingen, zoals die in het NMP-90 zijn geformuleerd, vergen een meer en
meer preventieve, procesgeintegreerde en/of brongerichte benadering.
Daarbij kan ook beter worden vermeden dat oplossingen voor milieuproblemen in het ene aandachtsveld (bij
voorbeeld lucht) worden verplaatst
naar andere aandachtsvelden (bij
voorbeeld bodem en water).
Om optimale oplossingen te
ontwikkelen is grondige proces- en
marktkennis vereist. Het is onmogelijk voor de overheid om deze kermis
voor alle facetten van de samenleving
1. KPMG Milieu en FVA Tilburg, NMP2 eva-
luatie industrie, maart 1993.
de doelgroepen van het milieubeleid
gen van de tien bedrijven vindt men
een grotere verantwoordelijkheid krij-
het een goede zaak dat de overheid
gen in de uitwerking en realisatie van
het beleid. Het streven is dat zij reeds
in een vroeg stadium bij de formule-
en de branche-organisaties gezamen-
lieudoelstellingen; hiermee kan het
zich immers onderscheiden van zijn
concurrenten. Aan de andere kant wil
de overheid zoveel mogelijk zekerheid hebben en gaat het de intentieverklaring toetsen alsof het een wettelijk document is. De overheid streeft
bij voorbeeld naar zoveel mogelijk
doelvoorschriften, maar vervalt nog
vaak in het door elkaar halen van
doelen en middelen en gaat dan bij
voorbeeld op technisch gebied te
veel voorschrijven. Het resultaat is
lijk bepalen welke milieudoelstellin-
echter toch dat de uiteindelijke plan-
gen en milieumaatregelen voor de
ring van het beleid worden betrok-
branche van toepassing zijn. De aan-
ken. Gelet op de kennis, vaardigheden en organisatiegraad en capaciteit
om deze eigen verantwoordelijkheid
op te pakken, is de Industrie waarschijnlijk een van de doelgroepen die
bij uitstek in staat is om een constructieve dialoog met de overheid aan te
gaan.
pak op basis van een dialoog tussen
overheden en bedrijfsleven werkt in
het tot dusverre gevoerde doelgroepenoverleg goed. Als redenen kunnen worden genoemd dat er expliciet
nen gebaseerd zijn op een consensus: zij worden door alle partijen als
realistisch en redelijk beschouwd.
te beheersen. Hierdoor zijn top down
gedetailleerde regelgeving, vergunningen en handhaving niet meer toereikende instrumenten. Een effectief en
efficient milieubeleid is alleen mogelijk als het beleid wordt verinnerlijkt
door de doelgroepen. Bovendien
streeft de overheid naar een terugtre-
dende rol en naar deregulating.
Dit alles heeft tot gevolg gehad dat
Beleidsinvulling goed op gang
veel voortgang geboekt. Voor enkele
delen van thema’s zijn implementatieplannen opgesteld en het doelgroepenoverleg resulteert in een groeiend
aantal convenanten .
De aanpak die de overheid volgt
bij de invulling en uitwerking van
haar beleid – een constructieve dialoog tussen overheden en bedrijven —
wordt positief ontvangen. In ruim ne-
tijd werd besteed aan het eens worden over de feiten die als uitgangspunten fungeren, en dat waar tegen
technische knelpunten werd aangelopen, expliciet ruimte werd gecreeerd
voor gericht onderzoek.
Over het algemeen blijkt dat de Industrie deze nieuwe verantwoordelijkheid goed oppakt. In een aanzienlijk
aantal gevallen stelt het bedrijfsleven
vrijwillig milieubeleidsplannen of
actieplannen op. Hierbij maken de
bedrijven gebruik van de gegeven
ruimte om – binnen bepaalde rand-
De overleggerichte benadering geeft
ruimte om alle argumenten bespreekbaar te maken, het schept duidelijkheid over en weer over de belangen
van alle partijen en biedt goede
mogelijkheden voor een integrale
voorwaarden – zelf prioriteiten te stel-
aanpak en een succesvolle implemen-
len en aldus hun milieubeleid toe te
snijden op hun specifieke situatie. De
grote vorderingen op het terrein van
de (vrijwillige) bedrijfsinterne milieu-
tatie. Een gesprekspartner wiens
bedrijfstak reeds een convenant heeft
ondertekend, bracht naar voren dat
beide partijen ambivalente belangen
zorgsystemen zijn hiervan een voor-
hebben die tijdens het overleg helder
beeld.
op tafel zijn gekomen. Bij voorbeeld:
Schema 1 vermeld de stand van za-
Ambivalente belangen op tafel
het bedrijfsleven wil de vrijheid om
ken van het doelgroepenoverleg. Bij
zelf invulling te geven aan de wijze
de beleidsformulering en -invulling is
waarop het zal voldoen aan de mi-
Scbema 1. Stand van zaken doelgroepenoverleg
Terughoudendheid
Een kanttekening werd geplaatst bij
de beperkingen waarmee het bedrijfsleven zich geconfronteed voelt. Gezien de huidige, economisch moeilij-
kere tijd kan het zijn dat bedrijven
gebruik gaan maken van de mogelijkheid tot temporiseren van milieumaatregelen. Immers, een groot aantal
bedrijven ziet zijn ‘redelijke winstgevendheid’ in gevaar komen. Hiervoor
is begrip nodig en een constructieve
sfeer die het mogelijk maken om
elkaar te kunnen wijzen op het gewenste gedrag.
Kleine bedrijven
Een andere kanttekening die bij het
overlegproces moet worden gemaakt
betreft de betrokkenheid van de klei-
ne bedrijven. Het overleg, dat in principe via de branche-organisaties
loopt, maakt het proces vrij tijdsintensief. Kleine bedrijven hebben
eenvoudigweg niet de kennis en
capaciteit om nauw betrokken te
raken bij de onderhandelingen. Hierdoor gaat een groot deel van het
roces aan hen voorbij en blijft het resultaat voor hen vaak als van bovenaf
opgelegd. In de enquete gaf bijna de
helft van de kleine bedrijven aan niet
of slechts enigszins op de hoogte te
zijn van de inhoud en de mogelijke
uitkomsten van de besprekingen tussen de rijksoverheid en de brancheorganisaties. Het ontwikkelen van
een strategische visie op de eigen
Geptonto mt 1e MK19W
2. Verder is de Wet Milieubeheer per 1
maart 1993 van kracht geworden, waardoor een integrale vergunningverlening
beter mogelijk wordt.
Schema 2. Milieuplannings- en controlecycli doelgroepenoverleg
een beter en duurzamer resultaat
mag worden verwacht dan van het
traditionele ‘top down’-milieubeleid.
Het overkoepelende kader treedt in
de plaats van gedetailleerde sectorale
Integrate taaksteffingen
perbedrijfstak
milieuwetgeving die zowel ineffectief
als inefficient is gebleken. De integrale benadering biedt bovendien mogelijkheden tot verbreding van het
draagvlak voor het milieubeleid (en
bijbehorende instrumenten). Voor
zowel bedrijfstakken als individuele
bedrijven ontstaat op de langere termijn meer duidelijkheid over de te
leveren bijdrage aan de verbetering
van de milieukwaliteit. Daarnaast
ontstaat er een grotere flexibiliteit
door de faseringsmogelijkheden.
Maar wellicht het grootste voordeel
van de aanpak is de grotere eigen ver-
antwoordelijkheid van de industrie
die op de juiste plaats wordt gelegd:
bij de bedrijven zelf.
milieuproblematiek vergt veel tijd en
specifieke kennis die in het middenen kleinbedrijf vaak ontbreekt3.
Het doelgroepenoverleg zit momenteel midden in het proces van onderhandelingen tussen overheden en de
geselecteerde bedrijfstakken. Voor
vier bedrijfstakken – basismetaal, gra-
duidelijk gekozen voor een gedegen
opzet die pas op langere termijn
vruchten af zal werpen, in plaats van
ad hoc op allerlei ontwikkelingen in
te spelen. De veelheid en complexiteit van de milieuthema’s maken deze
laatste benadering onhaalbaar.
Frederique Six
Jaap van der VHes
De auteurs zijn adviseur resp. senior
adviseur bij KPMG Milieu te
‘s Gravenhage.
Slotbeschouwing
fische industrie, houtverduurzamings-
industrie en chemie – is een convenant ondertekend. Het zal nog enige
tijd vergen voordat alle geselecteerde
bedrijven in het proces zijn betrokken (schema 1). In totaal zullen ongeveer 12.000 bedrijven, die samen
meer dan 90% van de industriele milieubelasting veroorzaken, via het
doelgroepenspoor afspraken gaan
maken.
Plannings- en controlecycli
In het complexe proces dat binnen
de benadering van constructieve
dialoog in gang is gezet, moeten uiteindelijk plannings- en controlecycli
worden opgebouwd die een regelmatige bijsturing mogelijk moeten
maken. Voor het doelgroepenoverleg
zijn deze cycli in schema 2 aangegeven. Momenteel zit men op alle terreinen nog midden in de opbouwfase.
Daarom is het nauwelijks mogelijk
om een oordeel te geven over de
effectiviteit van het gehele systeem.
Men moet ervoor waken dat niet te
snel wordt geoordeeld’ over het
slagen of falen van dit proces. Er is
ESB 10-11-1993
Via de bedrijfsmilieuplannen van de
individuele bedrijven en de integrate
taakstellingen per bedrijfstak zullen
de nationale doelstellingen moeten
worden gehaald. In hoeverre dit het
geval zal zijn kan, gezien de huidige
fase van het opbouwproces, thans
• nog niet worden weergegeven. Wel
geeft de “derde nationale milieuverkenning 1993-2015” van het RIVM
een vergelijking tussen de doelstellingen en de raming van de totale doelgroep industrie (excl. raffinaderijen).
Uit die vergelijking blijkt dat de industrie voor wat betreft de meeste milieuthema’s redelijk goede prestaties
levert (verzuring uitgezonderd). Ook
voor wat betreft de door het RIVM genoemde grootste tegenvaller: klimaatverandering, blijkt de industrie de
(CO- en CO2-) doelstellingen wel te
halen.
Hoewel een branche-specifieke,
kwantitatieve toets van de effectiviteit
nog niet goed mogelijk is, blijkt de
doelgroepenbenadering in het
bedrijfsleven goed aan te slaan. De
benadering gaat uit van een interactieproces met doelgroepen, waardoor
3. RMK, Advies vooruitlopend op het NMP,
‘s Gravenhage, 1993.