Marktfalen, kartellering en
economische efficientie
F. van Waarden en B. Unger*
artelvorming is een van de manieren om marktfalen te corrigeren. Als zodanig
kartels op een lijn te stellen met andere vormen van marktregulering. In dit
artikel bespreken de auteurs de sterke en zwakke kanten van kartels in vergelijking
met andere vormen van marktregulering. Vervolgens onderzoeken zij of bet
Nederlandse bouwkartel werkelijk de desastreuze gevolgen voor de economische
efficientie van de bedrijfstak heeft die volgens de economische theorie zouden zijn
te verwachten.
Marktfalen en regulering
De economische bezwaren tegen kartels en andere
‘distributieve coalities’ van ondernemers zijn bekend en veelvuldig: belemmering van de markt als
efficient instrument voor allocatie van goederen en
produktiefactoren en voor coordinate van economisch handelen, extractie van onverdiende winsten,
afwenteling van kosten op derden zoals hoge prijzen voor consumenten, trage economische besluitvorming, verlies van de druk om de concurrentiepositie op peil te houden of te verbeteren, daardoor
verslechtering van de technologische en organisatorische intrusting van bedrijven en in het algemeen rigiditeiten en inflexibiliteiten. Concurrentie en risico
houden ondernemers op man qui-vive en verhogen
het aanpassingsvermogen van sectoren. De bescherming van een kartel doet die druk verdwijnen.
De bezwaren tegen kartels zijn vaak dezelfde die
economen tegen overheidsregulering hebben. Kartels zijn dan ook alternatieve vormen van marktregulering. Ook regulering zou de markt ‘ontregelen’, de
motivatie tot continue verbetering van de concurrentiepositie beperken en bepaalde groepen op kosten
van anderen bevoordelen. Sommigen, zoals Hayek
en Friedman, hebben zo’n groot vertrouwen in de
efficientie en ‘eerlijkheid’ van anonieme allocatie
via de markt dat ze elke vorm van regulering afwijzen, een libertaire, welhaast anarchistische positie.
Toch heeft de gangbare economic inmiddels een
heel scala van rechtvaardigingen voor marktregulering ontwikkeld, zoals: natuurlijke monopolies, onevenwichtige machtsverhoudingen tussen vragers en
aanbieders, rui’nieuze concurrentie, informatie-asymmetrieen, scherpe conjunctuurfluctuaties, externalisering van kosten (bij voorbeeld milieuvervuiling),
gevaarlijke en ongezonde arbeidsomstandigheden,
sociale onrechtvaardigheden, werkloosheid, en ook
temporele inefficienties. Concurrentie dwingt ondernemers vaak tot keuzes die op de korte termijn rationeel zijn, maar op de lange termijn irrationele gevolgen hebben. Zo kan de markt de ondernemer
dwingen alle beschikbare middelen aan te wenden
i 916
om de korte-termijn concurrentiestrijd te overleven.
Daardoor zijn deze middelen echter niet beschikbaar voor investeringen die eerst op de lange termijn renderen. Regulerende instituties kunnen dan
de stabiliteit verschaffen die vereist is voor lange termijninvesteringen.
Deze rechtvaardigingen voor overheidsinterventie
kunnen ook andere vormen van regulering billijken.
De staat is niet het enige alternatief voor de markt.
De laatste jaren worden steeds meer instituties voor
allocatie en coordinate van economisch handelen
in de literatuur onderscheiden: private formeel-hierarchische organisaties of concernhierarchieen , private formeel-horizontale organisaties zoals belangenverenigingen, contracten tussen belangenorganisaties zoals cao’s en exclusief-verkeersovereenkomsten, private informele organisatievormen,
aangeduid als netwerken of clans en gemengd publiek-private organisaties zoals semi-overheidsinstellingen of algemeen-verbindendverklaarde private regelingen (corporatisme). Kartels behoren tot de
private formeel-horizontale vorm: zelfregulering
door ondernemersverenigingen.
Een evaluatie van kartels dient deze dan ook met andere vormen van economische regulering te vergelijken. In deze bijdrage zal nagegaan worden in hoeverre kartels vormen van marktfalen kunnen corrigeren,
hoe effectief en efficient ze zijn, en wat sterke en
* De auteurs zijn resp. verbonden aan de Faculteit voor Verwaltungswissenschaften van de Universiteit van Konstanz
en het Institut fur Volkswirtschaftstheorie und -Politik van
de Wirtschaftsuniversiteit Wenen.
1. M. Olson, The rise and decline of nations, New Haven/Londen, 1982.
2. O.E. Williamson, Markets and hierarchies, Free Press,
New York, 1975.
3. W.G. Ouchi, Markets, bureaucracies and clans, Administrative Science Quarterly, jg. 25, 1980, biz. 129-141. Zie
ook: W. Streeck en P. Schmitter, Community, market, state and associations?, in: W. Streeck en P. Schmitter (red.), Private interest government. Beyond market and state, Sage,
Londen, 1985.
zwakke punten zijn in vergelijking met andere vormen van regulering. Ten slotte zal een bepaald kartel,
het Nederlandse bouwkartel, op zijn gevolgen voor
de economische efficientie worden onderzocht.
Historische rechtvaardigingen van kartels
Evenmin als de rechtvaardigingen voor regulering
zijn de argumenten voor kartels nieuw. Men kan
daartoe bij de geschiedenis te rade gaan. Ondernemers hebben vaak geprobeerd marktfalen door onderlinge afspraken te corrigeren en in Nederland
heeft de wetgever deze dikwijls getolereerd of zelfs
gesanctioneerd. Vooral in de jaren dertig en vijftig is
veel geexperimenteerd met en geschreven over kartels en meer in het algemeen over ‘ordening’.
De argumenten pro kartels verwijzen naar diverse
vormen van marktfalen. Een veel voorkomend motief was een ongelijke machtsverdeling op de markt.
Deze kan een gevolg zijn van concentratie en kartelvorming door de tegenpartij. Zo hebben de Twentse
textielfabrikanten zich rond de eeuwwisseling georganiseerd tegen het Duitse steenkolensyndicaat .
De Nederlandse boeren en hun plaatselijke zuivelfabriekjes hebben zich aaneengesloten tegenover de
georganiseerde kaas- en boterhandelaren . En voedingsmiddelenfabrikanten hebben zich in diverse
landen verenigd tegenover concentraties in de levensmiddelendetailhandel. In Zwitserland, waar Migros en Coop de markt beheersen, hebben de fabrikanten van ontbijtdranken een kartel gevormd. De
Zwitserse kartelcommissie heeft dit officieel erkend
als een geeigende reactie op de marktmacht van de
afnemers. Ook in Oostenrijk, Duitsland en Nederland bestaan soortgelijke kartels. Het Duitse Markenverband verbiedt haar leden in te gaan op eisen van
detaillisten voor speciale kortingen, investeringsbijdragen of ‘shelf-leasing’.
Zulke kartels kan men nog afwijzen met het argument dat het die tegenpartij al in de eerste plaats
verboden had moeten worden zich in trusts en syndicaten te verenigen. Machtsongelijkheden kunnen
echter ook een logisch gevolg van technologische
eisen, kapitalisme en marktstructuur zijn. Technologische gegevenheden brengen ‘natuurlijke’ monopolisten voort, zoals de PTT of een energiebedrijf. Uit
het Rotterdamse verleden zijn verder voorbeelden
bekend van grote assemblagebedrijven (scheepswerven) die, als enige afnemer van veel toeleveringsbedrijven, een grote marktmacht opbouwden. Ook
aanbestedingsprocedures brengen machtsasymmetrieen voort: een aanbesteder tegenover meerdere
aannemers. De eerste kan de laatsten tegen elkaar
uitspelen. Om dat te verhinderen hebben de bouwbedrijven in Nederland prijsregelende organisaties
gevormd. Ten slotte moet men niet vergeten dat het
kapitalisme per definitie organisatiemacht voortbrengt: ondernemers hebben een overwicht over
werknemers op de arbeidsmarkt. Plaatselijk kan die
macht soms fenomenaal groot zijn, zoals in het geval van de textielfabriek Spanjaard in Borne of de
Rotterdamse Droogdok Maatschappij op Heyplaat.
Zo’n overmacht op de arbeidsmarkt heeft de werknemers er toe gedreven zich in vakbonden aaneen
te sluiten en cao’s overeen te komen. Cao’s zijn in
feite niets anders dan kartels op de arbeidsmarkt.
Ook rui’neuze concurrentie heeft ondernemers tot
kartelvorming aangezet. Sectoren met lage toetre-
ESB 23-9-1992
dingsdrempels tot de markt, zoals de bouw en (in
het verleden) de grafische sector, worden gekenmerkt door duurzame, extreem felle concurrentie.
Omdat relatief weinig investeringen vereist zijn om
zich als ondernemer te vestigen, is toetreding zowel
als uittreding relatief goedkoop. Faillissement betekent geen verlies van kostbare outillage. Zo’n ondernemer is de volgende dag onder een nieuwe naam
weer op de markt en de schuldeisers hebben het nakijken. De concurrentie kan hier dus niet marktsanerend werken. Overcapaciteit verdwijnt niet en de
concurrentie blijft fel. Deze vorm van marktfalen
heeft de overheid in het verleden de kartels in de
bouw en de grafische sector doen accepteren.
Kartels zijn ook gevormd om onnodige kosten te beperken. Een voorbeeld: omstreeks de eeuwwisseling werden overal in het land rijwieltentoonstellingen georganiseerd. De concurrentie dwong de
fabrikanten op elke expositie aanwezig te zijn. Dit
kwam echter neer op verspilling van middelen, een
vorm van economische inefficiency. Daarop vormden de rijwielfabrikanten een vereniging, de RAI, en
kwamen overeen dat het de leden voortaan nog
slechts toegestaan zou zijn om aan een expositie
per jaar deel te nemen. Dat werd op den duur de expositie van de RAI zelf.
Een verdere rechtvaardiging van kartels kunnen informatie-asymmetrieen zijn. Deze kunnen fabrikanten verleiden tot vervalsing van de kwaliteit van produkten. Aan een ei is niet te zien of het een
scharrelei is, aan vices of er hormonen in zitten, aan
boter of er margarine door gemengd is en aan kaas
hoeveel vet er in zit. Pas na afloop van de transactie
merkt men het soms. Dat heeft ondernemers er vaak
toe verleid om onder druk van de concurrentie te
zwendelen met de kwaliteit. Rond de eeuwwisseling werd er zo frequent margarine door de boter gemengd dat het mengsel in het buitenland bekend
werd als ‘Dutch butter’. Ook werd er kaas gemaakt
van afgeroomde melk. Het verschil met normale
kaas was niet te zien zolang de kaas nog jong was,
maar na een paar weken klapte hij in elkaar. In Engeland liep in 1903 een beruchte rechtszaak over
zo’n ‘waterbouwkundig kunstwerk’ van slechts 1,6
procent vet en 57 procent water. Deze zwendel was
niet alleen een probleem voor de consument, maar
ook voor de industrie. De reputatie van de Nederlandse zuivelindustrie kwam in opspraak en exportmarkten vielen weg. Als reactie op deze vorm van
marktfalen heeft de zuivelindustrie geprobeerd tot
kartelafspraken over kwaliteitsnormen, kwaliteitsmerken, controleprocedures en boycot van onbetrouwbare handelaren te komen.
4. F. van Waarden, Het geheim van Twente. Fabrikanten-
verenigingen in de oudste grootindustrie van Nederland,
1800-1940, Acco, Amersfoort/Leuven, 1987.
5. J.A. Geluk, Zuivelcodperatie in Nederland. Ontstaan en
ontwikkeling tot omstreeks 1930, FNZ, Den Haag, 1967.
6. E.J. Fischer, Fabriqueurs en fabrikanten. De Twentse katoennijverheid en de onderneming S.J. Spanjaard te Borne
tussen circa 1800 en 1930, Matrijs, Utrecht, 1983.
7. F. van Waarden, Regulering van prijsafspraken in de
bouw, ESB, 4 februari 1987, biz. 122-126.
8. WJ. Wieringa, Ten dienste van bedrijfen gemeenschap.
Vijftig jaar boekdrukkersorganisatie, Federatie van Werkgeversorganisatien in het Boekdrukkersbedrijf, Amsterdam,
1959.
I 917
Een ander bekend kartel dat mede in het voordeel
van de consument is, is de verticale prijsbinding
voor boeken in Nederland en enkele andere Europese landen. De argumenten zijn bekend: een vrije
markt zou tot scherpe prijsconcurrentie leiden. De
geringe marges zouden uitgevers verhinderen minder populaire titels in nun fonds op te nemen, en
boekhandelaren zouden een minder brede voorraad
aan kunnen houden. Daarmee wordt het belang van
consument, auteur en de natie in zijn geheel bij een
ruim cultured en wetenschappelijk boekenaanbod
geschaad. Dit kartel illusteert ook dat marktregulering nodig kan zijn om op lange termijn investeringen mogelijk te maken. Boekhandelaren moeten investeren in een grote boekenvoorraad, een investering die slechts op de langere termijn rendeert, aan-
gezien de minder populaire titels een lange tijd winkeldochters kunnen zijn. Zo’n investering is slechts
mogelijk bij de zekerheid van een redelijke verdienste op elk verkocht boek.
De markt is verder vaak niet in staat de noodzakelijke collectieve voorzieningen die van belang zijn
voor de lange-termijnconcurrentiekracht, te verschaffen. Individuele ondernemers hebben er geen
belang bij te investeren in kwalificatie van hun per-
soneel, indien dit vervolgens weggekocht kan worden door concurrenten. Evenmin is het rationed in
onderzoek en ontwikkelingswerk te investeren, indien concurrenten zonder kosten van de resultaten
kunnen profiteren. Ook deze vorm van marktfalen
heeft tot kartellering aanleiding gegeven. O en Ofondsregelingen in cao’s zijn mede overeengekomen om collectieve voorzieningen als de vakopleiding en de bedrijfsgezondheidszorg te financieren.
En een bedrijfstak als de bouw, waar technische innovaties moeilijk geheim kunnen worden gehouden
voor de concurrent – men hoeft maar op de bouwplaats rond te kijken – kent regelingen voor gemeenschappelijke research en development.
Private en publieke regulering vergeleken
Deze vormen van marktfalen kunnen ook door overheidsregulering of door informele netwerkafspraken worden ondervangen en dat gebeurt ook. De
Nederlandse vestigingswetgeving en het Duitse
Handwerksrecht verbeteren de kwalificaties van ondernemers in ambachtelijke bedrijven en daarmee
de kwaliteit van goederen en diensten. Tevens beperken ze de toetreding tot de markt en matigen zo
potentieel ruineuze concurrentie in een aantal sectoren. De genees- en voedingsmiddelenwetgeving garandeert onzichtbare kwaliteit en beschermt de
volksgezondheid. Wettelijk gesanctioneerde prijzen
en lonen, zoals in Oostenrijk, beperken eveneens
de destructieve concurrentie en bevorderen langetermijninvesteringen. De wettelijke minimumprijs
voor brood en melk in Nederland weerhoudt supermarkten ervan met deze produkten te stunten om
de klanten de winkel in te lokken, en zo de warme
bakker en de zuivelhandel te vernietigen. En door
de overheid georganiseerde en gefinancierde vakopleidingen voorzien in het lange-termijnbelang bij
hooggekwalificeerde werknemers.
Zelfregulering via kartels heeft echter als voordeel
die vaak voor een gedetailleerde uitwerking van de
regulering en voor aanpassing aan sectorspecifieke
omstandigheden noodzakelijk zijn. Verder kan decentrale regulering de legitimiteit en medewerking
onder de betrokkenen vergroten en de overheid ontlasten, allemaal bekende argumenten voor decentralisatie en subsidiariteit. Het gevolg kan een relatief
grotere effectiviteit en efficiency zijn. Verder is zelfregulering pluriformer en flexibeler dan overheids-
regulering. Wetten zijn over het algemeen moeilijker
te wijzigen dan een contract.
Zelfregulering heeft echter ook nadelen. De belangrijkste zijn het gevaar van particularisme, de ‘zwartrijders’-problematiek en instabiliteit. Regulering
door de direct betrokkenen kan tot verwaarlozing
of zelfs aantasting van de belangen van derden leiden. Verder is kartelregulering vaak instabiel omdat
de zwartrijdersproblemen aanzienlijk zijn. Kartels
zijn typische voorbeelden van collectief handelen
en hebben de problemen daarvan, zoals door Olson
uiteengezet9. De argumentatie is inmiddels overbekend. Met name voor ondernemers is de discrepantie tussen individuele en collectieve rationaliteit
groot. De concurrentie maakt het voor hen in het bijzonder aantrekkelijk om zich aan naleving van de regels te onttrekken. Zo kunnen ze profiteren van de
collectieve voorziening – vaste prijs, vakopleiding zonder de kosten daarvoor mee te dragen. De dreiging van zwartrijdersgedrag kan tot gevolg hebben
dat niemand zich meer aan de regels wil houden.
Kartels breken dan ook met regelmaat op. Instabiliteit bedreigt de rechtszekerheid en bemoeilijkt de
lange-termijnplanning van ondernemers.
Ter bestrijding van zwartrijdersgedrag is in het verleden een heel scala van middelen ontwikkeld. In de
jaren twintig en dertig werd veel gebruik gemaakt
van exclusief-verkeersovereenkomsten met organisaties van toeleveranciers, afnemers of werknemers.
Hierbij kwamen verenigingen wederzijds overeen
om alleen aan elkaars leden te leveren, van hen af
te nemen, bij hen te werken of hen in dienst te nemen. Ongeorganiseerden konden dus geen toeleveranciers, afnemers of arbeiders krijgen, zodat royement gelijk stond met faillissement. De facto kwam
dit neer op verplicht lidmaatschap. Veel van deze regelingen werden echter op den duur ondergraven
door de vrijere internationale handel. Daarop is ook
wel geprobeerd het lidmaatschap van een regulerende vereniging attractief zo niet onmisbaar te maken
door bepaalde goederen en diensten exclusief aan
de leden te verschaffen, zoals goedkope verzekeringen of gezelligheidsbijeenkomsten.
De nadelen van private regulering – particularisme
en dreiging van zwartrijders – worden door overheidsregulering ondervangen. De overheid is het bestuur van een ‘vereniging’, de natie, met de grootst
denkbare verscheidenheid aan belangen. Daarom is
zij niet in staat om de kosten van regelingen af te
wentelen op buitenstaanders, want die zijn er niet.
Overheidregulering biedt daarom betere garanties
dat met de belangen van alle betrokkenen rekening
wordt gehouden. Verder heeft de overheid minder
last van zwartrijdersproblemen, omdat het ‘lidmaatschap’ van de natie verplicht is en de overheid een
dat de direct betrokkenen bij de formulering en im-
plementatie van de regulering betrokken zijn. Zij beschikken over de informatie en de deskundigheid
918 1
9. M. Olson, The logic of collective action, Cambridge,
Mass., 1965.
rnonopolie op bindende regulering heeft. Ten derde
zijn haar regelingen in net algemeen stabieler en bieden daardoor meer rechtszekerheid. De totstandkoming en wijziging van overheidsregelingen is aan
wettelijke procedures en garanties gebonden, die
wijziging van regelingen bemoeilijken.
Vanwege deze voordelen van overheidsregulering
zijn in de loop van de tijd vele vormen van zelfregulering door particuliere belangenorganisaties vervangen
verboden hun prijs binnen een bepaalde termijn alsnog te verlagen.
Op deze wijze wordt verhinderd dat een aanbesteder zijn dominante marktpositie – een vrager, meerdere aanbieders – misbruikt en met een werk gaat
‘leuren’, dat wil zeggen, aannemers tegen elkaar uit
gaan spelen om de prijs verder te drukken. Alleen
wanneer de prijs van de laagste inschrijver meer
vaak een ‘codificatie’ van private regelgeving ge-
dan een bepaald percentage onder het gemiddelde
van alle prijzen ligt, is deze verplicht zijn prijs volgens een vaste formule te verhogen. De prijzen van
weest . De overheid heeft geintervenieerd wanneer
de overige inschrijvers worden met een gelijk be-
belangen van derden bedreigd werden, vaak na crises en schandalen. De geneesmiddelenregistratie
werd na de Softenon-affaire begin jaren zestig niet
langer aan de Industrie overgelaten en garnalen pellen werd onderwerp van overheidszorg nadat enkele
mensen vergiftigd waren. Het zwartrijdersprobleem
heeft omgekeerd ondernemers er toe gebracht om op
overheidregulering of publiekrechterlijke steun voor
drag verhoogd, opdat de laagste de laagste blijft.
Deze regeling moet ‘prijsbederf voorkomen, een algemeen belang van alle aanbieders. De laagste inschrijver mag niet zelf van de prijsverbetering profiteren, om te voorkomen dat aannemers bewust een
extreem lage prijs op tafel leggen, in de wetenschap
dat ze die later kunnen verhogen, naar inmiddels
wel de laagste inschrijver zijn. Het verschil tussen
of aangevuld door overheidsregulering. Wetgeving is
hun eigen regelingen aan te dringen .
de oude en de nieuwe prijs komt daarom niet aan
Ook overheidsregulering heeft echter zijn bezwaren. Naast marktfalen is er ‘staatsfalen’. Dat heeft de
laatste jaren ruim de aandacht gehad in de politick,
de economische wetenschap en de bestuurskunde.
Een greep uit de lange lijst van problemen: trage besluitvorming en inflexibiliteit, beperkte capaciteit
tot aanpassing aan de omstandigheden ‘in het veld’,
de laagste bieder ten goede, maar komt in de verenigingskas. Verder bevat het kartel nog een aantal bijzondere regelingen12. Het is een formele regeling ingekaderd in speciale verenigingen – en is in het
kartelregister opgenomen en daarmee wettelijk toegelaten.
overbelasting, gebrek aan consistentie tussen regelingen van verschillende departementen, verlies van
Nederlandse ‘kartelparadijs’ staat hier toe wat elders
verboden is. In Duitsland bij voorbeeld vervolgt het
Bundeskartelamt aannemers voor zulke praktijken.
Diverse bedrijven hebben miljoenen marken hoge
boetes opgelegd gekregen. Er zijn ook gevallen bekend en vervolgd van Duitse annnemers die elkaar
in het kartelvriendelijke Nederland voor overleg getroffen hebben.
Heeft dit Nederlandse bouwkartel nu de desastreuze gevolgen voor ondernemers en consumenten,
die de ‘mainstream’ economie voorspelt? Om dat te
beoordelen hebben we de Nederlandse bouwnijverheid op een aantal kenmerken vergeleken met die
in de andere EG- en EVA-landen. De resultaten zijn
te vinden in label 1.
Kolom 1 van tabel 1 geeft aan dat de Nederlandse
aannemers zich geen buitensporige winsten bezorgen met hun kartel. De ‘overige inkomensquote’
(niet-arbeidsinkomen (huur, rente, winst) als percentage van de bruto toegevoegde waarde; geen
ideale, maar de voor vergelijking best beschikbare
indicator van winstgevendheid) in de Nederlandse
bouw is de laagste van acht EG-landen. In Duitsland, met zijn strikte kartelvervolgingsbeleid, maken
aannemers twee keer zoveel winst.
legitimatie door overregulering, ineffectieve en inefficiente implementatie. Sommige van deze problemen kunnen ten dele overwonnen worden door de
betrokkenen bij de totstandkoming en implementatie van regelingen te betrekken.
In het geval van marktfalen is een combinatie van
zelf- en overheidsregulering zo slecht nog niet. Publieke toetsing van private regelingen kan particularisme corrigeren. Publieke steun voor private regelingen kan zwartrijdersproblemen verminderen. En
de combinatie biedt een goede middenweg tussen
de behoeften aan flexibiliteit en stabibliteit en
rechtszekerheid. Een gangbare en beproefde mengvorm van regulering is de publieke toetsing en eventueel algemeen-verbindendverklaring van kartels en
cao’s (kartels op de arbeidsmarkt), regelingen die
hun oorsprong in het bedrijfsleven zelf vinden.
Niets nieuws natuurlijk, maar het kan geen kwaad
in het huidige liberate klimaat nog eens op de voordelen daarvan te wijzen.
Het Nederlandse bouwkartel
Tot slot willen we de twee concurrerende zienswij-
zen op kartels, de negatieve en de positieve, toetsen
aan een empirisch geval. Een in Nederland bekend
kartel, dat de laatste jaren nogal wat stof heeft doen
opwaaien, is het bouwkartel. Dit is een weinig ambitieus kartel. Het legt geen algemene prijzen vast,
noch leveringsvoorwaarden. Ook is het geen quotaverdelingssysteem. Het is slechts een regeling voor
prijsfixering en eventueel prijsverbetering in individuele gevallen. Lid-aannemers van een prijsregelende organisatie, die van plan zijn op een aanbesteed
werk in te schrijven, hebben zich verplicht op een
vergadering voorafgaande aan de aanbesteding hun
prijzen aan elkaar openbaar te maken. Deze prijs
dienen ze de aanbesteder aan te bieden. Het is hun
ESB 23-9-1992
Dit bouwkartel is tamelijk uniek in Europa . Het
10. Voor enkele voorbeelden zie F. van Waarden, Vervlechting van staat en belangengroepen (II), Beleid en Maatscbappij, jg. 15, nr. 2, maart/april 1988, biz. 115-126.
11. Voor historische voorbeelden zie F. van Waarden, Regulering en belangenorganisaties van ondernemers, in: F.L.
van Holthoon (red.), De Nederlandse samenleving sinds
1815, Van Gorcum, Assen, 1985.
12. Voor meer details zie F. van Waarden, Organisatiemacht van belangenverenigingen. De ondernemersorganisaties in de bouwnijverheid als voorbeeld, Academische Uitgeverij Acco, Amersfoort/Leuven, 1989.
13. Zie OESO, Collusive tendering, Parijs, 1976, over geheime besprekingen vooraf aan aanbestedingen. Zie ook
OESO, Comparative summary of legislations on restrictive
business practices, Parijs, 1978.
919
Tabel 1. Karakteristieken van de bouwnijverbetd in verscbillentte
landen
Winst3 Groeib
Land
Arb.prod.teit
Cone. Export’
niveauc groei graade
Nederland
4,1
1,3
29.800
1,1
15
5.924
Belgie
Duitsland
4,8
7,2
1,6
1,3
3,8
-1,6
0,0
0
16,2
3,6
0,5
1,9
0,2
0,0
0,1
-2,4
9
10
9
14
18
3.711
569
1.636
390
3.493
2.030
0,6
34.600
25.360
24.200
18.872
24.975
21.100
6.420
21.920
-3,7
3
1.434
-2,4
3,8
4.080
1,1
0
24.737
-1,8
Denemarken
Spanje
Frankrijk
Groot-Brittannie
Griekenland
Italic
lerland
Portugal
Oostenrijk
Zwitserland
Zweden
5,3
6,8
11,6
5,2
1,2
2,0
0,8
30.560
0
2.569
1.909
a. Overig inkomen als percentage van de toegevoegde waarde, 1987. Overig
inkomen is de som van rentebetalingen, verzekeringskosten en winsten in
bedrijven met twintig of meer werknemers. Bron: E.F. Knechtel, Die Bau-
wirtschaft in der EG, Wiesbaden/Berlijn, 1992, tabel 13.
b. Jaarlijkse procentuele verandering in het produktievolume, 1982-1992.
Bron: FIEC 6/1992 en eigen berekeningen.
c. Bruto toegevoegde waarde per werknemer in ecu, 1989. Bron: Knechtel,
op. cit., tabel 19.
d. Jaarlijkse produktiviteitsverandering in de bouw in vergelijking met de
gemiddelde hele industrie, 1979-1989. Bron: Knechtel, op. cit., tabel 20, en
eigen berekeningen.
e. Percentage werknemers bij bedrijven met 500 of meer werknemers, 1989.
Bron: Hauptverband der deutschen Bauindustrie 1992, en voor Nederland
Van Waarden, op. cit., 1989, biz. 94.
f. Bouw in het buitenland in dollar per werknemer in de bouw, 1989. Bron:
Knechtel, op. cit., tabel 23; OECD Labour Force Statistics 1991, en eigen berekeningen. Gegevens voor Zweden betreffen 1985.
De kolommen 2 t/m 6 van tabel 1 bevatten een aantal
indicatoren van de geavanceerdheid van de bedrijfstak. Duidelijk is dat Nederlandse aannemers niet bevangen zijn door een ‘Jan Salie geest’. Het bouwkartel
neemt de motivatie niet weg om de concurrentiekracht met investeringen op peil te houden. De arbeidsproduktiviteit – en ook de groei daarvan – behoort tot de hoogste in Europa, hetgeen duidt op een
technologisch en organisatorisch moderne en dynamische bedrijfstak. De omzetgroei is van gemiddeld niveau. De concentratie – die vergeleken met andere
sectoren laag is in de bouw – is relatief hoog: 15 procent van alle werknemers zijn in dienst bij bedrijven
met 500 of meer personeelsleden. Er zijn dus de nodige grote bedrijven die zich dure en moderne outillage
kunnen permitteren en gelijkwaardige partner kunnen zijn in bouwcombinaties voor grote projecten.
De relatief hoge, maar absoluut lage concentratiegraad duidt op op een verscheidenheid van bedrijven
naar omvang, hetgeen de flexibiliteit van de sector
ten goede komt. Verder maakt het bouwkartel de Nederlanders niet gemakzuchtig en tevreden met de binnenlandse markt. Gerelateerd aan de omvang van de
sector zijn de Nederlanders verreweg het meest actief
in het buitenland.
Leidt het bouwkartel dan tot uitbuiting van de consument, zoals de economische theorie ons doet verwachten? Dit is niet het geval. De bouwprijzen beho-
ren tot de laagste in Europa. Terwijl de bouwprijzen
voor huizen in Nederland 471 ecu per m2 bedragen,
zijn deze in Duitsland 555 ecu, in Frankrijk 577 ecu,
in Groot-Brittannie 539 ecu en in Belgie 975 ecu .
Alleen Portugal en Griekenland zijn goedkoper,
maar terwijl de Portugese lonen in de bouw slechts
een vijfde van die in Nederland uitmaken, zijn de
bouwprijzen twee vijfde van die in Nederland. Ook
de kwaliteit van de woningen in Nederland is hoog.
Bijna alle woningen zijn voorzien van bad of douche, hetgeen lang niet in alle Europese landen het
geval is, en de gemiddelde leeftijd van de woningen
in Nederland is de op een na laagste in Europa. Alleen op het punt van de woningvoorraad scoort Nederland laag. De bouwnijverheid is er nog steeds
niet in geslaagd de woningnood te lenigen. Er
wordt echter hard aan gewerkt. In 1990 was de woningproduktie in relatie tot het aantal inwoners de
op twee na hoogste in Europa.
Over het geheel genomen blijkt de Nederlandse
bouwnijverheid topscorer te zijn op een aantal indicatoren van statische, dynamische en distributieve
efficiency. Het bouwkartel heeft blijkbaar niet de
door de economische theorie voorspelde negatieve
gevolgen. Het lijkt er eerder op dat het de concurrentiekracht van de sector vergroot. Het matigt de
concurrentie, die in de bouw ongemeen fel kan zijn
als gevolg van de aanbesteding als wijze van bijeenbrengen van vraag en aanbod, de lage toetredingsdrempels (vereiste investeringen), de gemiddeld
kleine bedrijfsomvang, en de geringe marktsegmentatie. Matiging van de concurrentie beperkt ook het
hoge verloop onder bedrijven en bedrijfjes. Verder
verzekert het ondernemers een een minimale winst,
die hen in staat stelt de nodige investeringen te financieren. Concurrentie mag dan nodig zijn als motief voor investering en innovatie. Deze moeten ook
gefinancierd kunnen worden, evenals collectieve
voorzieningen zoals vakopleidingen en bedrijfsgezondheidszorg, bedrijfsveiligheid, sociale zekerheid, redelijke lonen en fundamentele research en
development. Het kartel brengt verder de noodzakelijke minimale stabiliteit in de markt en in de sectorstructuur die nodig is om lange-termijninvesteringen
te kunnen plannen. Misbruik van marktmacht door
het kartel is niet zo waarschijnlijk of frequent. De typische sectorstructuur en de aanbestedingsprocedure in de bouw staan garant voor het behoud van voldoende concurrentie.
Het geval van de bouw duidt crop dat een kartel de
meest positieve en minst negatieve gevolgen voor
de economische efficiency heeft indien een redelijk
evenwicht gevonden kan worden tussen de eisen
van stabiliteit en flexibiliteit. Een minimaal niveau
van concurrentie dient behouden te blijven. Dat is
waarschijnlijk in sectoren die uit grotere aantallen
ondernemers bestaan. Grote aantallen bemoeilijken
echter ook de totstandkoming en stabilisering van
kartels. Overheidssteun kan in zo’n geval gewenst
zijn, maar is niet zonder meer noodzakelijk, zoals
opnieuw het voorbeeld van de bouw aantoont.
Frans van Waarden
Brigitte Unger
14. Bron: M. Czerny, Gutachten zur Neugestaltung der
Wohnungspolitik in Osterreich, WIFO, Wenen, 1990