column
John Groenewegen
Markten maken en breken
De discussie over de zegeningen van de markt in sectoren als de telecommunicatie, de energie en de zorg is
weer stevig opgelaaid sinds het verschijnen van het rapport van het Ministerie van Economische Zaken over de
resultaten in elf min of meer geliberaliseerde sectoren.
De voorstanders van de markt zien volop reden om nog
eens stevig door te pakken en de tegenstanders vinden
dat ten minste pas op de plaats moet worden gemaakt,
zo niet dat de marktwerking op een aantal punten moet
worden teruggedraaid. De gedachte is dat een product
efficiënter kan worden geproduceerd door toegang te
verlenen aan concurrenten. Als bestaande onderneÂ
min en daartoe beter kunnen worden opgesplitst dan
g
moet niet worden geaarzeld om op basis van wetgeving
te gaan knippen, in de veronderstelling dat marktconÂ
tracten de transacties weer efficiënt zullen gaan plakken. Als aan de andere kant marktwerking te ver lijkt
te zijn doorgeschoten dan stoppen wij het proces in de
verwachting dat dan de scherpe kantjes verdwijnen en
de vruchten behouden blijven (gezondheidszorg). Het
idee van het maken en breken van markten, van het
knippen en plakken van transacties en van het stopzetÂ
ten of (gedeeltelijk) terugdraaien van een in gang gezet
proces naar meer markt, is op zijn zachtst gezegd
simplistisch. Markten staan namelijk niet op zichzelf,
maar zijn verbonden met het juridische, politieke en
sociale domein van de samenleving. Inzichten uit de
institutionele economie maken duidelijk dat markten
beter functioneren naarmate ze in mindere of meerdere
mate worden ondersteund door instituties in die andere
domeinen. Efficiënte marktwerking vereist niet alleen
dat de eigendomsrechten en de spelregels van de
concurrentie helder zijn vastgelegd (juridisch domein)
en dat de politiek niet te pas en te onpas intervenieert
waardoor onzekerheid ontstaat (politieke domein),
maar ook dat de gevolgen van de marktwerking door
de gemeenschap als juist worden ervaren (het sociale
domein van waarden en normen). Neem de recente
discussie rond de Amsterdam Thuiszorg, die failliet
dreigt te gaan. Na de liberalisering van de zorgmarkt
kondigde de Amsterdam Thuiszorg een fusie aan met
Cordaan, een grote exploitant van Amsterdamse verpleeg- en verzorgingstehuizen. Het juridische domein,
vertegenwoordigd door de NMa, keurt de fusie alleen
goed als de Amsterdam Thuiszorg delen van haar markt
afstoot naar de concurrentie, zodat zij geen dominante
positie meer heeft. Inmiddels blijkt de Amsterdam
Thuiszorg een miljoenenverlies te hebben en dreigt failliet te gaan. In de tijd van voor de liberalisering van de
zorg was het College Tarieven Gezondheidszorg (CTG)
v
 erantwoordelijk voor het reilen en zeilen in de sector,
en onder voorwaarden van bezuinigingen en sanering
van het management sprong het CTG financieel bij in
noodlijdende situaties. Nu is de NZa verantwoordelijk
en die heeft de regels van het CTG weliswaar overgenoÂ
men, maar de omstandigheden zijn zodanig veranderd dat toepas ing problematisch wordt. Financiële
s
onder teuning van een noodlijdende marktpartij als de
s
Amsterdam Thuiszorg leidt nu tot concurrentievervalsing
en terecht heeft Osira, een andere aanbieder op de
Amsterdamse markt, geklaagd bij de mededingingsÂ
autoriteiten. Omdat thuiszorg de publieke belangen van
de volksgezondheid betreft, speelt het politieke domein
een centrale rol: dreigend kwaliteitsverlies van de zorg
ten gunste van prijsverlaging, ontslag van personeel
ten gunste van kostenreductie en verslechtering van
arbeidsvoorwaarden, terwijl de sector juist aantrekkelijk
moet worden gemaakt, stroken niet met de politieke
wensenlijstjes. De weerstand vanuit het politieke
domein tegen de gevolgen van marktwerking wordt
ondersteund vanuit het sociale domein. In normale
gevallen gaat een onderneming zonder eigen vermogen
en met grote verliezen failliet. Het is duidelijk dat het
sociale domein het in gevaar komen van de publieke
belangen in de gezondheidszorg niet accepteert en dat
de Amsterdam Thuiszorg niet failliet mag gaan. Het
invoeren van marktwerking leidt alleen tot efficiëntere
uitkomsten als de instituties in het juridische, politieke
en sociale domein die van de economie ondersteunen.
Anders werken krachten elkaar zodanig tegen dat
markten onoverzichtelijk en inconsistent worden. De
discussie over het maken en breken van markten moet
niet gaan over voor of tegen de markt, maar over welke
soort marktwerking onder welke specifieke omstandigheden geschikt is en hoe die werking moet zijn ingebed
in de andere domeinen van de samenleving. Daarbij
moet het simplistische idee dat over marktwerking kan
worden besloten vanuit het perspectief van één domein
(veelal het economisch-juridische) worden verlaten.
In enigszins complexe situaties, zoals in de door het
Ministerie van Economische Zaken besproken sectoren,
dienen markten geanalyseerd te worden in relatie tot de
instituties in de belendende domeinen. Dat is complex
en vereist gedegen analyse van interdependenties tussen verschillende domeinen van de samenleving. Ook
dan zullen overigens fouten worden gemaakt en onverwachte ontwikkelingen plaats vinden. Maar het is beter
te proberen de complexiteit te begrijpen en daarnaar te
handelen dan dergelijke vraagstukken onder het tapijt
van het politiek aantrekkelijke simplisme te schuiven.
ESB
93(4537) 13 juni 2008
335