Loondifferentiatie en werkloosheid
DRS. M. VAN SCHAAIJK*
Al enige jaren wordt er een economisch beleid gevoerd gericht op matiging van de lonen in de hoop
aldus via winstherstel investeringen uit te lokken en de werkgelegenheid te bevorderen.
De effectiviteit van dit beleid wordt echter voor een deel tenietgedaan doordat de loonmatiging leidt
tot binnenlandse vraaguitval en een opwaartse druk op de gulden die de export bemoeilijkt.
Deze bezwaren zouden kunnen worden voorkomen als de gemiddelde loonstijging onberoerd zou
worden gelaten, maar er in de loonvorming een differentiate zou plaatsvinden naar inkomenshoogte,
waarbij die inkomensgroepen die de hoogste werkloosheidskans hebben ook de grootste
loonmatiging zouden moeten ondergaan. Omdat de werkloosheid vooral bij de
lagere-inkomenscategorieen is geconcentreerd zou een dergelijk beleid echter sterk denivellerend
werken en daardoor op gespannen voet staan met het inkomensbeleid. Met is evenwel mogelijk door
middel van verschuivingen in de belasting- en premiedruk te verhinderen dat denivellering in de
primaire sfeer leidt tot een aantasting van de laagste netto-inkomens. Denivellering van de
bruto-inkomens zou dus gepaard kunnen gaan met nivellering van de werkloosheidskans. In dit artikel
werkt de auteur enkele varianten uit waarin deze gedachte centraal staat. Daarbij wordt berekend
welke de consequenties zijn voor de marginale lastendruk en voor de inkomensverdeling.
De afgelopen jaren is het beleid gericht geweest op matiging van
de lonen ten einde via een herstel van winsten investeringen uit te
lokken en daardoor de werkloosheid tegen te gaan. De effecten van
een algemene loonmatiging op het winstherstel zijn echter beperkt.
Micro-economisch geldt dat een bepaalde verlaging van het loon
leidt tot een zelfde verhoging van de winst. Macro-economisch geldt
deze gelijkheid niet. Loonmatiging leidt immers tot vermindering
van de binnenlandse vraag, hetgeen de prijs van de binnenlandse afzet drukt. Voorts leidt het tot een verminderde vraag naar importgoederen, hetgeen via de betalingsbalans een opwaartse druk geeft
op de koers van de gulden. Dit zet de afzetprijs van de exportsector
onder druk. Zowel bij de bedrijven die werken voor de export als bij
de bedrijven die voor de binnenlandse markt produceren, worden
de initiele voordelen van een loonkostenmatiging door de afgeleide
effecten voor een deel tenietgedaan.
Bij een gedifferentieerde loonmatiging die de gemiddelde loonstijging onberoerd laat, blijft vraaguitval achterwege en treden de
genoemde afgeleide effecten niet op. Een gedifferentieerde loonvorming gericht op beperking van de werkloosheid, is uiteraard het
effectiefst indien de differentiatie zich richt op die categorieen arbeidskrachten die een hoge werkloosheidskans hebben.
Loondifferentiatie kan in verschillende vormen gestalte krijgen,
namelijk zowel via de incidentele loonstijging als via de contractloonsfeer. In de contractloonsfeer is differentiatie zowel mogelijk tussen CAO’s als binnen CAO’s via herstructurering van de be-
*De auteur is werkzaam bij het Centraal Planbureau. Hij dankt J. Weitenberg
voor zijn commentaar op een eerdere versie van dit artikel,
loningsverhoudingen, invoering van flexibele beloningssystemen en
Prijs en volume op de arbeidsmarkt
differentiatie naar inkomenshoogte. Voorts is de vaststelling van de
De prijsvorming op de arbeidsmarkt speelt zich af boven een be-
hoogte van het minimum(jeugd)loon van belang.
Dit artikel is als volgt opgezet. Eerst wordt de vraag gesteld welke
paalde niveaugrens 5). De prijs van arbeid mag niet beneden het •
categorieen een hoog werkloosheidsrisico kennen. Dat biijken in
wettelijk minimumloon liggen. Prijs en volume staan echter niet los ;
van elkaar. Het gemiddelde loon van jongeren zit dicht bij de onder-
het bijzonder de lagere inkomens te zijn. De loonvorming gedifferentieerd naar inkomenshoogte wordt daarom in dit artikel centraal
gesteld. Vervolgens wordt bezien in hoeverre denivellering de werkloosheidskansen van de laagstbetaalden kan beperken. Volgens de
economische prijstheorie ligt hier een simpel verband. Een duidelijk
empirisch bewijs voor dat verband ontbreekt echter. Dat noopt tot
voorzichtigheid. Een kwantificering van de relatie tussen de verhouding van lonen en de verhouding van werkloosheidskansen vanjon-
geren versus ouderen suggereert dat forse loonsverlagingen nodig
zijn om een substantieel effect op de werkloosheid te verkrijgen.
Denivellering van de loonkosten met volledige doorwerking op
de netto inkomens botst met doelstellingen in de sfeer van het inkomensbeleid. Dit onderwerp is daarom lange tijd taboe geweest.
Denivellering in de primaire sfeer hoeft echter niet noodzakelijkerwijs te impliceren dat de netto inkomens van de laagste-inkomensgroepen worden verlaagd 1). Erzijn verschillende denivelleringsvarianten mogelijk. Zij hebben verschillende neveneffecten, die vanuit verschillende maatschappelijke visies anders worden getaxeerd.
In dit artikel worden vier varianten onderscheiden.
De eerste variant gaat uit van een visie die een hoog gewicht toekent aan de handhaving van de koopkracht van alle laagbetaalden
en die een verdere verhoging van de marginale druk onder de huidige omstandigheden minder bezwaarlijk acht.
De tweede variant gaat uit van de visie dat het minimuminkomen
in de eerste plaats ten doel heeft een zeker minimum aan bestedings-
grens, het minimumjeugdloon (zie figuur 1). Het wettelijk minimumjeugdloon verhindert een grotere spreiding. Dat geeft een mogelijke verklaring van de hoge werkloosheid onder jongeren (zie figuur 2).
In de prijstheorie bestaat er een oorzakelijk verband tussen inflexibiliteit van de loonontwikkeling alsmede de hoogte van het
minimumloon en de werkloosheidskans. De beide grafieken illustreren dat, doch vormen geen bewijs voor het bestaan van dat verband. Behalve marktimperfecties, waaronder begrepen loonstar-
heid door institutionele factoren, zijn er nog andere oorzaken van
verschil in werkloosheidskans te noemen. Men denke aan de theorie
van de dubbele arbeidsmarkt, aan het bestaan van een interne arbeidsmarkt en aan de kwalitatieve discrepanties tussen vraag en
aanbod op de arbeidsmarkt.
Hoe plausibel de invloed van marktimperfecties op de werkloosheidskans moge zijn, een duidelijk empirisch bewijs ontbreekt. Er is
op dit gebied in verschillende landen onderzoek gedaan, waarbij het
verband tussen minimumloon en werkgelegenheid niet eenvoudig
Figuur 1. Bruto weekloon oktober 1981 naar leeftijdsklasse, werknemers met volledige werkweek
1.000
mogelijkheden te garanderen, rekening houdend met draagkracht-
900
bepalende factoren als huishoudinkomen en huishoudtype. Het niet
(kunnen) handhaven van de koopkracht van de inkomenstrekkers
die niet tot de ‘echte minima’ worden gerekend is in die visie minder
bezwaarlijk.
Een tussenvariant stelt de werkgelegenheid van de jongeren, de
spes patriae, centraal.
De vierde variant gaat uit van de visie dat volledige doorwerking
van denivellering in de primaire sfeer in de netto inkomens minder
bezwaarlijk is. Wegens zijn eenvoud behoeft deze variant technisch
niet nader te worden uitgewerkt.
800
700
600
500
400
300
200
100
16-20
21-24
25-29
30-34
35-39
40-44
45-49
50-54
Het artikel eindigt met de conclusie dat de mogelijkheid om de
werkloosheidskans van lager betaalden te beperken, begrensd
wordt door het belang dat men hecht aan de omvang van de marginale druk en/of het handhaven van de koopkracht van de minima
welke thans een netto inkomen boven de bijstandsnorm hebben.
55-59 60-64
Leeflijd
Figuur 2. Werklozenplus WA O-ers inprocenten van loontrekkers +
werklozen + WA O-ers, naar leeftijdsklassen, oktober 1981 a)
Werkloosheidskans
De werkloosheidskans is het hoogst bij de sociaal-economisch
zwakke groepen. Personen met alleen basisonderwijs kennen een
vier keer (mannen) of twee keer (vrouwen) zo hoog werkloosheidspercentage als personen met een hogere beroeps- of wetenschappe-
lijke opleiding 2). Voorts is de werkloosheid onder jongeren zeer
hoog. Onder de beroepsbevolking beneden de 19 jaar is het werkloosheidspercentage drie keer zo hoog als onder de beroepsbevolking van 25-39 jaar.
Sociaal-economisch zwakke groepen hebben zowel een hoge
kans op werkloosheid als op een laag inkomen. Onder de lagereinkomensklassen is de werkloosheidskans het grootst. Dat blijkt uit
het feit dat de gemiddelde werkloosheidsuitkering lager is dan de
uitkering die correspondeert met het gemiddelde loon 3). Voor het
jaar 1975 is op basis van CBS-gegevens een fijnere berekening van
de werkloosheidskans naar inkomenshoogte mogelijk. Het bleek
dat het WW- resp. WWV-percentage onder personen met een loon
op of iets boven het minimumloon voor werknemers van 23 jaar of
ouder drie maal resp. tien maal zo hoog is als dat van werknemers
met een inkomen iets boven modaal 4). De laagstbetaalden hebben
dus dubbel pech, want naast hun geringe inkomen hebben ze bovendien een hogere werkloosheidskans.
Een laag loon, een lage prijs van arbeid, is op zich uiteraard een
factor die gunstig is voor de werkgelegenheidskans. Wanneer de
waarde van de produktieve prestaties echter beneden dat loon ligt, is
er toch een hoge werkloosheidskans.
842
16-20
21-24
25-29
30-34
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
60-64
Leeftijd
a) Inclusief ABP-invaliden.
1) Van Praag wijst daar op in zijn column ,,De scheiding van de Siamese
tweeling” in ESBvan 22juni 1983.
2) Berekend op basis van gegevens uit de Arbeidskrachtentelling 1979 van
het CBS en Rapportage arbeidsmarkt 1982 van het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid.
3) Ook wanneer rekening wordt gehouden met het feit dat niet alle inkomensbestanddelen worden meegenomen bij de bepaling van de werkloosheidsuitkering en met het feit dat de werkloosheidsuitkering een maximum
kent.
4) Berekend op basis van gegevens uit de CBS. Statistiek personele inkomensverdeling 1975. Daarbij is rekening gehouden met het feit dat de uitkering krachtens de WW resp. WWV in het algemeen 80 resp. 75% bedraagt
van het loon dat men voorheen verdiende of zou hebben verdiend.
5) Daarnaast is er ook een mutatiegrens. Individuele loonsverlagingen zijn
niet toegestaan. Indien de arbeidsproduktiviteit van een individu daalt kan
prijsinflexibiliteit tot volume-aanpassing leiden. Er bestaat een hoge werkloosheid en invaliditeit onder ouderen (zie figuur 2).
bleek vast te stellen 6). Naast het miniraumloon zijn er nog vele andere, deels moeilijk kwantificeerbare, factoren van belang voor de
omvang van de werkloosheid. Door deze omstandigheden kan de
invloed van het minimumloon slechts duidelijk worden gemeten indien er zich situaties hebben voorgedaan waarbij de ontwikkeling
van het minimumloon sterk afwijkt van de algemene loonontwikkeling.
Minimumjeugdloon en werkloosheid onder jongeren
derde uitstoot van werkgelegenheid in de arbeidsintensieve industrie (zoals het restant van de textielindustrie) kan in dit verband
worden genoemd. Men denke daarbij niet alleen aan hoge loonkosten in vergelijking met ontwikkelingslanden, maar ook ten opzichte
van sommige industrielanden. Zo had het bruto minimumloon
begin 1982 omgerekend in Nederlandse guldens per maand in
enkele landen de volgende hoogte: Nederland f 1.980, Belgie
f 1.630, Frankrijk f 1.230, Spanje f 710. Duitsland en Engeland
kennen geen voor het gehele land geregeld wettelijk minimumloon 10). Bij een gedifferentieerde aanpak zijn het juist de lonen
van laagstbetaalden die het meest voor matiging in aanmerking lij-
Dergelijke situaties hebben zich inmiddels voorgedaan bij de be-
ken te komen. Een nivellering van werkloosheidskansen lijkt een
loning van jongeren. Het loon van jongeren wordt in veel CAO’s uit-
denivellering van loonkosten te vergen. Een tentatieve berekening
wijst uit dat voor een substantieel effect op de werkloosheid aanzienlijke loonsverlagingen nodig zijn.
Juist omdat het hier gaat om forse loonsverlagingen voor sociaaleconomisch zwakke groepen komt de vraag op of zulks wel verenigbaar is met doelstellingen in de sfeer van het inkomensbeleid. Dit
klemt te meer gezien de onzekerheid ten aanzien van het beoogde
effect op de werkloosheid.
gedrukt in een met de leeftijd van de jongeren varierend percentage
van het laagste loon voor een volwassene. Verhogingen van het
laagste loon van volwassenen hebben daardoor een uitstralingseffect op het loon van jeugdigen. De geleidelijke invoering van het minimumloon is daarbij van belang. In 1964 werd voor het eerst een
minimumloonregeling ingevoerd, die toen nog geen algemene
werking had. In 1969 werd het wettelijk minimumloon voor volwassenen ingevoerd. In 1974 werd het wettelijk minimumjeugdloon ingevoerd. In 1981 werd het wettelijk minimumjeugdloon met gemid-
deld 10% verlaagd.
Deze vier jaren waarin er een exogene impuls uitging op de beloningsverhoudingen van jongeren versus ouderen, zijn tevens draaipunten in de verhouding van de werkloosheidspercentages van
jongeren versus die van ouderen. (Daarnaast is er ook een draaipunt
in 1961, het jaar waarin de naoorlogse geboortegolf op de arbeidsmarkt aanspoelde). Opvallend is dat het quotient van de werkloosheidspercentages van jongeren en die van ouderen in de jaren tussen
die draaipunten zeer stabiel is. Dat is des te opvallender omdat er
ook in de jaren tussen die draaipunten grote schommelingen in het
niveau van het werkloosheidspercentage plaatsvonden 7). Dit
geeft een duidelijk aanwijzing voor het bestaan van een oorzakelijk
verband tussen de hoogte van het minimumloon en de werkloosheidskans van laagbetaalden.
Er is een poging gedaan dit verband te kwantificeren 8). Een volmaakte kwantificering is slechts mogelijk indien niet alleen de invloed van de beloningsverhoudingen van jongeren versus ouderen,
maar ook de invloed van alle andere relevante factoren zou worden
meegenomen. Men denke onder andere aan de invloed van de geleidelijk toegenomen onderwijsparticipatie van jongeren (onder de
14-18-jarigen van 30% in het begin van de jaren vijftig naar 77%
aan het eind van de jaren zeventig), de democratisering van het onderwijs waardoor er thans wellicht minder verborgen talent onder
de werkende jongeren is, veranderde schaarsteverhoudingen naar
opleidingsniveau, wijzigingen in de sociale zekerheid, culturele veranderingen enz. Aangezien het onmogelijk is al deze factoren te
kwantificeren is in de schatting volstaan met het opnemen van een
trendvariabele.
Uit de kwantificering kan worden afgeleid dat het werkloosheidspercentage van jongeren zou kunnen worden teruggebracht tot het
niveau van dat van 25-39-jarigen door een verlaging van het gemiddelde loon van jongeren met 22% 9). Deze empirische uitkomst
dient met de nodige voorzichtigheid te worden gehanteerd. Het is
geen hard cijfer. Het geeft slechts een mogelijke orde van grootte.
Om een relatieve verlaging van de gemiddelde jeugdlonen met 22%
te bewerkstelligen via een verlaging van de minimumjeugdlonen
lijkt een halvering van de minimumjeugdlonen nodig. (Ongeveer
een derde van de jongeren heeft het minimumjeugdloon. De verlaging van de minimumjeugdlonen met 10% in 1981 ging gepaard
met een relatieve verlaging van het gemiddelde jeugdloon met 3%).
Een verlaging van de loonkosten van jongeren kan ook worden bereikt door een franchise in te bouwen in het werkgeversaandeel in de
sociale lasten van werkende jongeren. Daardoor is een verlaging van
de gemiddelde loonkosten van jongeren met ongeveer 17% mogelijk.
Via maatregelen in de secundaire sfeer kan men er voor zorgen
dat er geen netto inkomens beneden de huidige bijstandsnormen
zakken. Via verschillende varianten is zulks mogelijk. De prijs die
men daarvoor moet betalen is ofte wel een verhoging van de marginale druk, ofte wel een netto inkomensdaling voor die minima welke
thans een inkomen boven de bijstandsnorm hebben.
Minimumloon en draagkracht
Men kan het minimumloon beschouwen als een billijk minimum
voor de geleverde produktieve prestaties. Men kan het ook zien als
een instrument dat er voor zorgt dat netto inkomens niet beneden
een sociaal gewenst minimum komen. Gezien de hoge werkloosheid
onder met name de laagstbetaalden heeft de eerstgenoemde motivering van het minimumloon wellicht minder gewicht gekregen dan
het tweede argument. Indien sociale redenen voorop staan is het de
vraag of het netto minimumloon hetzelfde zou moeten zijn voor personen behorend tot diverse huishoudtypen. Het netto inkomen van
6) A. Bouman, J. de Koning en J. Heijke, Oonaken en ontwikkeling van de
jeugdwerkloosheid, NEI/Ministerie van Sociale Zaken, 1979: D. Hamermesh, Minimum wages and the demand for labor, Economic Inquiry, jg. 20,
juli 1982; OECD, Youth unemployment, Parijs, 1980; OECD, Effects of the
minimum wage on the youth labour market in North America and France, Parijs, juni 1983; J. Hartog en K. Molenaar, Arbeidsmarkt en beloningsstructuur, maart 1983.
7) In een periode van inkrimpende werkgelegenheid is het voor nieuwe toetreders op de arbeidsmarkt veel moeilijker om binnen te komen dan wanneer
er sprake is van uitbreidende werkgelegenheid. De diverse deelmarkten van
de arbeidsmarkt beinvloeden elkaar wederzijds. Een dergelijk verschijnsel is
ook in de natuurkunde bekend en heet daar inductie: twee spanningsgrootheden beinvloeden elkaars spanning, ze induceren elkaar. De mate waarin
dat gebeurt is afhankelijk van de weerstand tussen die grootheden. Bij een
stabiele weerstand is er een stabiele spanningsverhouding, die niet verandert
als de spanning zelf wel verandert. Debeloningsverhouding van jongeren versus ouderen kan men, te zamen met hun arbeidsproduktiviteitsverhouding,
beschouwen als zo’n weerstand.
8) Kwantificering van de relatie tussen jeugdwerkloosheid en de loonsverhouding jongeren versus ouderen:
W, = ocT6 (Â¥
waarin:
W: = werkloosheidspercentage mannen van 15-18 jaar per december;
W0= werkloosheidspercentage mannen van 25—39 jaar per december;
Lj = verdiend uurloon mannen < 21 (index 1947 = 100);
L0 = verdiend uurloon mannen totaal (index 1947 = 100);
T = trend, 1950 – 1, oplopend tot 1982 = 33.
Schattingsresultaat over de periode 1962-1982:
In Wj = 4,6 In ti + 1,4 In W0 — 0,4 In T + 1,4
Nivellering door denivellering
Een algemene verlaging van de minimi <-a’.(jeug(1)’
taalden naar hoger betaalden, doch daarnaast is een per saldo verminderde omvang van de werkloosheid niet uitgesloten. VerminESB 21-9-1983
(3,3)
L
°
(12,3)
(1,0)
(1,1)
2
(R – 0,99, vNR – 1,5).
9) De werkloosheid onder jongeren is thans driemaal zo hoog als onder 2529-jarigen. Bij een verlaging van de lonen van jongeren met 22% wordt de
nieuwe index =-i gelijk aan 78% van de oude index en (0,78)4 6 = 0,32.
10) Bron: European Industrial Relations Review, September 1981.
843
Tabel 1. Minimumloon in guldens per maandper 1 januari 1983
Brulo loon
per persoon
Netto loon
huishouden a)
Bijstartdsnorm a)
huishouden
Jongeren van 16 jaa . . . . . . . . . . .
Jongeren van 17 jaa . . . . . . . . . . .
922
554
633
689
Jongeren van 20 jaa . . . . . . . . . . .
1.434
1.011
507 c)-745 d)
Jongeren van 22 jaa . . . . . . . . . . .
Alleenstaandc 23-34 jaar . . . . . . . .
1.844
2.049
1.258
1.368
925
1.013
2.049
2.846
l.447c)-2.026
2.049
2.724
1.447
Jongercn van 15 jaa
………..
717
820
103-207 b)
103-207 b)
1(13-207 b)
Samenwonend, ongehuwd paar.
Samenwoncnd, ongehuwd paar
^ 35 jaar, hcidcn werkcnd . . . . . .
Samenwoncnd, gehuwd paar,
beidcn wcrkend . . . . . . . . . . . . .
Samenwoncnd, gehuwd paar.
Bij de eerste variant wordt de factor huishoudinkomen en huishoudtype buiten beschouwing gelaten. In deze variant worden del
loonkosten van laagbetaalden verlaagd en worden maatregelen in |
de secundaire sfeer getroffen die er voor zorgen dat de netto inko-1
mens alsmede de opbrengst van sociale premies en belastingen on- 3
gewijzigd blijven. Dat is zowel mogelijk via de loon- en inkomsten-
belasting als via de sociale lasten. Het eenvoudigste te presenterenis j
een variant waarbij het werkgeversaandeel in de sociale premies ]
wordt verschoven, want in dat geval is handhaving van de netto inkomens mogelijk zonder corrigerende aanpassing van het mini- i
mumloon en de bovenminimale contractlonen. Door een verschuiving van het werkgeversaandeel in de sociale premies van laagbe- ‘
taalden naar hoogbetaalden is een verlaging van de loonkosten van j
laagbetaalden mogelijk bij handhaving van de netto inkomens van ]
zowel laag- als hoogbetaalden en bij een gelijkblijvende opbrengst i
van belastingen en premies. Varianten waarbij de lastendruk voor
een bepaalde inkomensgroep wordt verlicht en voor de inkomens
a) Exclusief kinderhijslag.
h) Dit bctrcft dc kindcrbijslag uitkcring voor ccn kind. DC hooglc daarvan varicert met hct aantal kindcrcn per gc/in.
c) Thuiswoncnd.
d) AllecnMaand.
c) f. 1.447 indicn dc samcnwoning bij dc sociale dienst als duurzaam staat gcrcgistrccrd en andcrs
f. 2.026, ^ijndc tweemaal dc f. 1.013 die gcldl voor ccn allccnstaandc.
f) Bijstand is jets lager dan nctto minimumloon wcgcns vcrwcrvingskostcnaftrck hij bclasting.
diverse volwassen minimumloontrekkers varieert thans slechts in
beperkte mate; de verschillen zijn enkel het gevolg van diversiteit in
de belastingvrije voeten.
In label 1 wordt voor een aantal minimumloners aangegeven wat
hun netto huishoudinkomen is, alsmede wat zij volgens de bijstandsnorm zouden ontvangen. Daaruit blijkt dat de netto lonen afwijken
van de bijstandsnormen, uitgezonderd bij het echtpaar met een minimumloon. Het aantal echtparen met een minimumloon, de categoric waaraan vrijwel alle 2,7 miljoen uitkeringstrekkers direct of
indirect zijn gekoppeld, is zeer gering.
In 1981 is er een eenmalige uitkering ter ondersteuning van de
koopkracht van de ,,echte minima” ingevoerd. Voor deze uitkering
kwamen personen in aanmerking met een netto huishoudinkomen
op het bijstandsniveau. Onder de 313.000 ontvangers van deze
uitkering kwamen slechts 18.000 werknemers voor 11). Het totaal aantal werknemers met een minimumloon bedraagt ca.
365.000 12).
Het is niet wel mogelijk om in de primaire sfeer bij de vaststelling
van het minimumloon rekening te houden met draagkrachtbepalende factoren, als huishoudinkomen en huishoudtype. In de secundaire sfeer wordt thans slechts in beperkte mate rekening gehouden
met dit verschil in draagkracht (via verschil in belastingvrije voet). In
die situatie is het slechts mogelijk via de hoogte van het minimumloon te bewerkstelligen dat er geen personen beneden het sociale
minimum komen, door het zo hoog vast te stellen dat ook de groep
met de minste draagkracht, te weten het echtpaar met een minimuminkomen, niet beneden het sociale minimum zakt. Een en
ander heeft tot gevolg dat meer draagkrachtige huishoudtypen via
de hoogte van het minimumloon een netto inkomen boven de bijstandssnorm verkrijgen. Indien men in de secundaire sfeer in belangrijke mate rekening zou kunnen houden met het verschil in
draagkracht, dan zou het minimumloon op een lager niveau kunnen
worden vastgesteld zonder dat iemand beneden het sociale minimum conform de bijstandsnorm zou zakken.
Werkloosheidskans en draagkracht
Denivellering in de primaire sfeer, een verlaging van de loonkosten van laagbetaalden ten opzichte van de hoger betaalden, zonder
denivellering in de netto sfeer is mogelijk door maatregelen in de secundaire sfeer, waaronder begrepen die welke rekening houden met
huishoudinkomen en huishoudtype. Die maatregelen kunnen echter leiden tot een stijging van de marginale druk.
Er zijn talloze maatregelen denkbaar. Ter illustratie van bovenstaande gedachte zullen drie varianten worden besproken en zal een
vierde variant worden genoemd. Daarbij zullen de afgeleide effecten, zoals een mogelijke verlaging van sociale lasten bij een gunstig
effect op de omvang van de werkloosheid, worden verwaarloosd.
Het gaat hierbij niet om uitgewerkte beleidssuggesties, maar om illustraties.
844
juist daarboven niet, leiden tot een marginale druk van 100% en
meer voor de tussenliggende inkomens. Deze varianten worden hier
buiten beschouwing gelaten. Dat betekent dat een drukverlichting
gericht op een bepaalde inkomensgroep gepaard dient te gaan met
enige drukverlichting voor de daarboven liggende inkomens. Op dit
thema zijn talloze variaties mogelijk. In label 2 zijn de effecten gepresenleerd van de inbouw van een franchise ler hoogte van het volwassen minimumloon in het werkgeversaandeel in de sociale lasten
(exclusief pensioenpremie) met daarnaast een zodanige verhoging
van de sociale werkgeverslasten (wederom met franchise op het niveau van het minimumloon) dat de opbrengst van de sociale premies ten laste van de werkgevers niet verandert. Deze variant leidt er
toe dal er over de minimum(jeugd)lonen geen sociale premies ten
laste van werkgevers meer worden geheven, maar over de hogere lonen des le meer. Zo dalen de loonkoslen voor de minimumloners
mel 17%. Voor de daarboven gelegen inkomens Ireedt eveneens
een daling op, maar deze wordt minder naarmate het inkomen hoger is. Bij looninkomens hoger dan 1 j X modaal is sprake van een
loonkostenstijging en wel meer naarmate deze inkomens hoger zijn.
Zie label 2. De marginale druk 13) stijgl in deze variant fors voorde
looninkomens boven hel minimum, namelijk mel 6 lol 8 procentpunlen 14).
11) CBS, Sociale Maandstatistiek, februari 1983. Daarin wordt geconcludeerd dat het aantal huishoudens dat recht had op die uitkering vrijwel gelijk
is aan het aantal dat de uitkering heeft aangevraagd en ontvangen.
12) Cijfers betreffende november 1979. Sociale Maandstatistiek, april 1981.
13) Onder marginale druk wordt hier verstaan hoeveel procentvan het extra
inkomen dat een werknemer in bedrijven verdient wordt afgedragen in de
vorm van sociale premies ten laste van werkgevers, sociale premies ten laste
van werknemers en loon- en inkomstenbelasting. De marginale druk bestaat
dus uit twee componenten, namelijk de extra sociale lasten die de werkgever
en de extra sociale lasten en belasting die de werknemer betaalt bij een bruto
loonsverhoging. Voor het jaar 1981 kan worden becijferd dat de marginale
druk 63% bedraagt voor de minimumloner, oploopt tot 66% voor de modale
werknemer en voor de hogere inkomens tot een ton iets lager is. Betrekt men
ook de individuele huursubsidie in de beschouwing, dan is de marginale druk
voor met name inkomens rond en beneden modaal zeer hoog. Een hoge marginale druk, dat wil zeggen een situatie waarbij extra individuele inspanning
een gering extra individueel vrij besteedbaar inkomen oplevert, heeft op den
duur een negatief effect op de economische groei. Gezien de ingcwikkeldheid
van de premie- en belastingheffing wordt een verhoging van de marginale
druk echter niet onmiddellijk als zodanig door de betrokkenen ervaren. Dit
speelt het sterkst bij de extra sociale premies die de werkgever bij de verhoging
van een bruto loon meet betalen. Aangezien het merendeel van de werknemers een vast inkomen heeft (slechts 8% heeft een variabel inkomen via toeslagen, provisie, overuren, ploegendienst) en dus geen extra verdiensten,
heeft een verhoging van de marginale druk op korte termijn niet zoveel effect
op de inspanning van individuen en, gelet op de hoge werkloosheid, op de
economische groei. Dat neemt echter niet weg dat het risico’s heeft voor toekomstige economische groei. Deze variant heeft dus,andersdande navolgende varianten, op den duur een potentieel negatief effect. Kwantificering van
dat effect is uiterst moeilijk. Niet voor niets speelt de maximaal toelaatbare
hoogte van de collectieve druk juist in de politieke discussie een belangrijke
rol.
14) Een verschuiving van sociale premies ten laste van werkgevers zoals in
variant 1 wordt beschreven, blijkt zich momenteel in de praktijk voor te doen,
doch met een tegengesteld teken. Het werkgeversaandeel in de WAO-premie, die een franchise kent, wordt immers geleidelijk omgezet in de AAWpremie die geen franchise kent. Daardoor worden op sluipende wijze de loonkosten op het niveau van het minimumloon met ongeveer 6% verhoogd, terwijl de marginale druk met ongeveer 3 procentpunt daalt.
Tabel 2. Eerste-orde-effecten van enkele varianten
Franchise in sociale lasten
werkgevers a)
noemd, uitgaande van de visie dat volledige doorwerking van deni-
Minimumloon verlagen
met 10% en toeslag
voor de echte
minima
werknemers
alleen
jongeren
1
2
3
– 17
– 17
– 6
– 17
0
+ 1
+ 8
+ 2
– 10
— 10
0
0
all,-
Loonkostenmutatic in procentcn:
— minimumjeugdloon, . . . . . . . .
— minimumloon . . . . . . . . . . . .
— modaal . . . . . . . . . . . . . . . . .
– 2 x modaal . . . . . . . . . . . . . .
Marginale drukmutatie
in procentpunten . . . . . . . . . . . .
Nelto minimumloon,
procentuele mutatie
— echtpaar, een verdiener. . . . . .
— overige minimumloners. . . . . .
Netto loon boven m i n i m u m . . . . . . .
+ 7b)
0
0
0
0
0
0
0
0
— 6
0
vellering in de primaire sfeer in de netto inkomens minder bezwaarlijk zou zijn. In deze visie is er geen noodzaak voor aanvullende compenserende maatregelen in de secundaire sfeer. Deze denivelleringsvariant behoeft vanwege zijn technische eenvoud geen nadere
bespreking. Volstaan wordt met op te merken dat deze variant geen
gevolgen heeft voor de marginale druk. De koopkracht van de lagere-inkomensgroepen daalt, die van de hogere neemt daarentegen
toe. Deze variant leidt vanwege de koppelingsmechanismen en de
progressie van de sociale lasten en de belasting per saldo tot een opbrengststijging 18) voor de overheid en de sociale-verzekeringsinstellingen.
Conclusie
Variant 2 is gelijk aan variant 1, doch de franchise geldt slechts
voor personenjonger dan 23 jaar. Vanwege het relatief geringe aantal werkende jongeren is een forse loonkostenvermindering voor
deze categoric mogelijk zonder opvallende drukverzwaring voor de
Een tentatieve berekening wijst uit dat het mogelijk lijkt de werkloosheid onder de categorieen met de hoogste werkloosheidskans te
verminderen door een gedifferentieerde loonaanpassing waarbij de
lonen van de laagstbetaalden worden verlaagd. Een substantieel effect op de werkloosheidskansen van die categorieen lijkt echter
slechts te kunnen worden bereikt door een aanzienlijke loonsverlaging voor deze sociaal-economische zwakke groep. Via maatregelen in de secundaire sfeer kan men er daarbij voor zorgen dat er geen
overige werknemers 15).
netto inkomens beneden de huidige bijstandsnormen zakken. Dat is
De derde variant sluit aan bij de ,,koopkrachtmaatregel echte minima”. Indien het wettelijk minimumloon met 10% zou worden
verlaagd, daalt de koopkracht van de werknemers met een minimumloon met 6% (voor het deel van de minimumloners dat ook
op verschillende manieren mogelijk. De prijs die men daarvoor
moet betalen is of wel een verhoging van de marginale druk, of wel
een netto inkomensdaling voor die minima welke thans een inkomen boven de bijstandsnorm hebben. De afweging van de diverse
varianten is een keuzevraagstuk voor de politiek.
De prijs voor de oplossing van de werkloosheid onder de sociaaleconomisch zwakste groepen lijkt recht evenredig met de ernst van
het vraagstuk. Wat betreft een verlaging van de loonkosten van jongeren door een verlichting van de sociale-lastendruk geldt echter
wellicht: baat het niet, het schaadt ook niet. Gezien het geringe aantal jongeren dat werk heeft leidt een dergelijke operatic immers
slechts tot een relatief geringe toename van de marginale druk voor
de overige werkenden.
a) Ter hoogte van het minimumloon van een volwassene, plus premieverhoging zodat de opbrengst
van het werkgeversaandeel in de premies gelijk blijft.
b) Deze mutatie variccrt nauwelijks naar inkomenshoogte.
zonder wettelijke regeling dat inkomen zou verdienen blijft het loon
echter ongewijzigd 16)). Indien de bijstandsnormen gekoppeld blijven aan het oorspronkelijke netto minimum, zakt het netto inkomen van de echtparen met een (nieuw) minimumloon beneden de
bijstandsnorm. Door middel van een tegemoetkoming van
f 1.300 17) aan echtparen met een minimumloon op het nieuwe niveau kan worden voorkomen dat iemand beneden de bijstandsnorm
zakt. De kosten daarvan bedragen ongeveer f 20 mln. Deze variant
heeft wel tot gevolg dat de betrokken groep van ca. 18.000 gezinnen
wordt geconfronteerd met een marginale druk van 100%; pas
wanneer hun bruto loon bij voorbeeld door middel van overwerk
met meer dan 10% toeneemt, neemt ook hun netto inkomen toe. Indien men in deze variant een minimumloonsverlaging van meer dan
10% toepast, zakken de zelfstandig wonende minimumjeugdloners
van 18 jaar beneden de bijstandsnorm, zodat die in dat geval ook een
toeslag zouden moeten krijgen. De maximale verlaging van het minimumloon in deze variant lijkt te liggen bij 30%. In dat geval zou-
M. van Schaaijk
den namelijk ook de alleenstaande minimumloners een toeslag
moeten krijgen om niet beneden de bijstandsnorm te zakken. In die
situatie wordt het voor twee gehuwden die ieder het minimumloon
verdienen financieel aantrekkelijk om niet als zodanig geregistreerd
te staan.
Men kan de derde variant ook laten aansluiten bij het regeringsvoorstel om de belastingvrije voet van de gehuwde man en de werkende gehuwde vrouw gelijk te maken aan die van alleenstaanden
met daarbij een extra belastingvrije voet voor een gehuwde met een
partner zonder inkomen uit arbeid. Indien men dit voorstel zou uitbreiden met een apart schijventarief voor de gehuwde zonder werkende partner, is het mogelijk het minimumloon te verlagen zonder
dat iemand beneden de bijstandsnorm zakt. Indien men op die manier een belastingverlichting geeft aan de gehuwden met een minimum inkomen en zonder werkende partner, zijn de kosten beperkt,
d .ch ontstaat er een hoge marginale druk voor de betrokkenen.
Naarmate men ook gehuwden zonder werkende partner met een
iets hoger inkomen mee laat profiteren, is het marginale-drukeffect
n.inder, doch nemen tevens de kosten toe. Voorts kan dat negatief
werken op de emancipatie van de vrouw. Het wordt dan immers
voor gehuwde vrouwen financieel minder aantrekkelijk om buitenshuis te gaan werken. In deze variant wordt slechts gelet op het samenlevingsverband voor zover het gaat om een situatie waarbij een
van de partners geen inkomen (uit arbeid of loondervingsuitkering)
heeft. Twee werkende gehuwden worden op dezelfde manier behandeld als twee alleenstaanden. In deze variant wordt dus geen rekening gehouden met de draagkrachtverhogende werking van het
samenwonen.
Ten slotte wordt een vierde denivelleringsmogelijkheid geESB 21-9-1983
15) Deze variant impliceert een plotselinge loonkostenstijging bij het bereiken van de leeftijd van 23 jaar.
16) Anders dan de twee voorgaande varianten leidt deze variant tot
koopkrachtdaling voor minimumloners en uitkeringstrekkers met een netto
inkomen boven de bijstandsnorm. Met de afgeleide effecten daarvan is hier
geen rekening gehouden.
17) Die in volgende jaren met hetzelfde percentage wordt aangepast als het
netto minimumloon.
18) In het Centraal Economisch Plan 1981 is becijferd dat een nivellering
waarbij de minimumloners een bruto loonsverhoging van ruim 3% krijgen,
de inkomens daarboven geleidelijk minder tot een draaipunt iets boven mo-
daal en de inkomens daarboven een loonsverlaging die oploopt tot ruim 3%
voor inkomens van 2 X modaal en hoger, de overheid plus sociale verzekerin-
gen f 1 mrd. kost. Voor een soortgelijke denivellering geldt het spiegelbeeld.
Zou men die opbrengst gebruiken voor de financiering van een compenserende belasting of premieverlichting voor de lagere inkomens, dan neemt uiteraard de marginale druk toe.
845