Liberalisatie in het vervoer
moet… nog steeds!
Op 22 mei 1985 – nu al weer een jaar
geleden – stelde het Hot van Justitie
van de Europese Gemeenschappen in
zijn arrest over de zogenaamde nalatigheidszaak 1) vast dat de Raad het Verdrag van Rome heeft geschonden. De
Raad heeft nagelaten de vrijheid van
ESB 28-5-1986
dienstverrichting op het gebied van het
Internationale vervoer te verzekeren en
de voorwaarden voor de toelating van
niet in een lidstaat gevestigde vervoerders tot het binnenlands vervoer in die
lidstaat vast te stellen; met andere woorden, op grond van artikel 75, lid 1 .a en b
van het EEG-verdrag had het Internationale vervoer (al sinds 1970!) geliberaliseerd moeten zijn en hadden de voorwaarden voor het cabotagevervoer (een
door een buitenlander uitgevoerd nationaal vervoer) op Europees niveau vastgesteld moeten zijn. Het Hot gaat er vanuit – niet nakomen van het arrest, verplicht bij artikel 176 van het Verdrag, is
hypothetisch – dat de Raad hiertoe binnen redelijke termijn overgaat 2).
Hoe is in het afgelopen jaar op deze
uitspraak gereageerd? Zijn er in de
lidstaten wijzigingen in het vervoerspolitieke denken opgetreden, waardoor uitvoering van het arrest binnenkort is te
verwachten? Behalve op deze vragen
zal in het onderstaande ook worden ingegaan op de economische gevolgen
die de vrije vervoersmarkt kan bewerkstelligen.
De reacties
ledere Europese installing heeft volgens het Verdrag van Rome eigen bevoegdheden en verplichtingen. Op vervoersgebied dient in het algemeen de
Europese Commissie de voorstellen in;
het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comite brengen advies uit over die voorstellen, waarna de
Raad ten slotte tot besluitvorming moet
komen. Alle andere uitingen zijn franje,
ofschoon sommige aan de besluitvorming wel degelijk richting geven.
De Europese Commissie, die zich in
de rechtszaak aan de zijde van het Parlement had gevoegd, bevindt zich in een
comfortabele positie. Een van de eisen
van het Parlement hield in dat de Raad
over een aantal voorstellen van de Europese Commissie een besluit moest nemen. Het Hot heeft het Parlement, wat
de voorstellen betreft die betrekking
hebben op artikel 75, lid 1 .a en b, in het
gelijk gesteld. Overigens heeft het Hof
het niet nodig geoordeeld ze met naam
en toenaam te noemen. De Commissie
is dan ook van mening 3) dat, ten aanzien van het Internationale vervoer over
de weg, de Raad aan het arrest van het
Hof kan voldoen door haar voorstel van
1983 (en het onlangs uitgebrachte tweefasenplan) betreffende het communautair contingent 4) goed te keuren. De
Commissie is voornemens (inmiddels
geeffectueerd) een uitbreiding te geven
aan het toepassingsbeleid van haar
voorstel van 1982 5) inzake de cabotage
1) Zaak 13/83, betreffende het gemeenschappelijk vervoersbeleid, aangespannen door het
Europese Parlement tegen de Raad van Ministers van de EG.
2) Zie ook mijn artikel Liberalisatie in het vervoer
moet…! ESB, 12juni 1985, biz. 579e.v. en 10juli
1985, biz. 702 e.v.
3) Zie het antwoord op de schriftelijke vraag van
het Parlementslid K. van Miert, vraagnr. 1105/85,
Publikatieblad, nr. C 181/2, 9 april 1986.
4) Publikatieblad, nr. C 179, 6 juli 1983, biz. 6.
5) Publikatieblad, nr. C 18, 22 maart 1983, biz.
4.
533
over de weg en qua vormgeving haar
voorstel van 1967 inzake de cabotage
over de binnenwateren 6), te wijzigen 7).
Ook zal de Commissie voorstellen indienen om het vrije verkeer van diensten in
de sector reizigersvervoer per autobus
te realiseren.
De Raad heeft zich in het afgelopen
jaar gemeend te kunnen beperken tot
een op 14 november 1985 geformuleerd
en op 14 maart jl. bevestigd 8) beleidsvoornemen, te weten:
– uiterlijk in 1992 tot stand brengen van
een vrije markt zonder kwantitatieve
beperkingen in de sector vervoer;
– geleidelijke aanpassing op niet discriminerende grondslag van de bilaterale contingenten tijdens de overgangsperiode en gelijktijdige invoering van communautaire contingenten;
– het opheffen van de concurrentiedistorsies tijdens de overgangsperiode.
Van de adviesorganen heeft ook het
Europees Parlement zich expliciet over
het arrest uitgesproken 9). Naast vreugde over de overwinning, sprak het Parlement zich uit voor een parallelschakeling van liberalisatie, of wel het opheffen
van beperkingen aan het vrij verrichten
van diensten, met harmonisatiemaatregelen. Daarmee schendt het overigens
zijn eigen oproep tot een juiste verdragstoepassing. Overigens zij opgemerkt dat de Commissie juridische zaken en rechten van de burger van het
Parlement dit wel heeft ingezien. In een
ander advies 10) zegt deze Commissie
in een apart deel over het nalatigheidsarrest dat geen enkele communautaire
maatregel meer denkbaar is, indien deze beperkingen inhoudt voor de toepassing van de regeling inzake de vrijheid
van dienstverrichting en de toegang tot
de vervoermarkt.
Het Economisch en Sociaal Comite
heeft geen apart advies aan het Hofarrest gewijd, doch in besprekingen over
de bovengenoemde cabotagevoorstellen van de Europese Commissie komt
van verschillende zijden eveneens voorkeur naar voren voor een parallelschakeling, zo niet een voorrangspositie voor
harmonisatiemaatregelen boven de
dwingende eis tot liberalisatie.
Geconstateerd moet dus worden dat
concrete besluiten na een jaar nog
steeds niet zijn genomen. Een beleidsvoornemen kan, gezien de ervaringen in
het verleden, niet als zodanig worden
bestempeld; de ene politieke beslissing
is immers eenvoudig door een andere
ongedaan te maken. (Het is ook gemakkelijker voor een politicus iets af te spreken voor een periode die zeker voorbij
zijn ambtstermijn ligt, dan er in). Maar uit
een geheel andere hoek bekeken is er
wellicht hoop dat er toch iets gaat
gebeuren.
Na enige strubbelingen in het begin
van dit jaar, is uiteindelijk de zogenaamde Europese akte, d.w.z. een verdragswijziging, ondertekend en ter ratificatie
aan de nationale parlementen voorgelegd. In deze akte is, bepaald dat de in534
terne markt niet alleen geleidelijk tot
stand moet worden gebracht voor 31 december 1992, maar ook dat deze interne
markt een ruimte zonder binnengrenzen
bevat, waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal
volgens de bepalingen van het Verdrag
is gewaarborgd. Bij het van kracht worden zou zo de datum van het vrije vervoer vastliggen. Doch helaas wordt in
een verklaring die aan deze akte is gehecht, gesteld dat de vaststelling van deze datum (31 december 1992) geen automatisch rechtsgevolg schept. Daarbij
is het nog de vraag of 1992 nu wel het
jaar was dat het Hof in zijn hoofd had,
toen het in zijn arrest schreef dat de
Raad nog over een redelijke termijn kon
beschikken om te voldoen aan zijn verplichtingen, die al vijftien jaar bestonden. De Europese Commissie heeft wel
liberalisatievoorstellen bij de Raad op tafel gelegd, doch de liberalisatie in het
vervoer moet nog steeds (gebeuren)!
Het vervoerspolitieke
denken in de lidstaten
Aanvankelijk was na het arrest een
ommezwaai in het vervoerspolitieke
denken van met name de Duitse en
Franse vervoersministers te signaleren.
Dat resulteerde in het reeds hierbovenvermelde beleidsvoornemen van de
Raad. Dit voornemen werd echter direct,
vooral door de Duitse achterban weer
ondergraven. Het is zeer de vraag of,
met name van Duitse zijde, nog verdere
stappen in de juiste richting zullen worden gemaakt voor de verkiezingen aldaar in 1987. Immers, zowel in de Duitse
Bundestag als Bundesrat klinkt, wellicht
geleid door de Duitse werkgeversorganisatie voor het beroepsgoederenvervoer
over de weg, het geluid door dat prioriteit
dient te worden gegeven aan de fiscale
en technische harmonisatie. Bovengenoemde werkgeversorganisatie stelt
zelfs dat, indien deze harmonisatie niet
voor 1992 is gerealiseerd, ook de
bestaande kwantitatieve beperkingen
dienen te worden verlengd.
Wat Frankrijk betreft is het, gezien de
recente regeringswisseling, nog te
vroeg om een nieuw oordeel te geven.
Ook zijn mij gegevens uit andere landen
niet voldoende bekend. Maar typerend
voor de hele situatie is wel dat de werkgroep Vervoer uit de Raad zich voornamelijk buigt over zee- en luchtvaartvraagstukken. De cabotagevoorstellen
komen nog niet op de agenda voor, terwijl een Raadszitting voorzien voor 6
mei, onder meer werd afgezegd, omdat
de Griekse minister niet aanwezig kon
zijn bij de voorgenomen bespreking van
de voor hem zo belangrijke zeevaartvraagstukken. Ondanks alle goede voornemens en druk van de huidige voorzitter van de Raad ziet het er niet naar uit
dat besluitvorming op de verplichte punten op korte termijn tot stand zal komen.
Liberalisatie boven
harmonisatie
Afgezien van het juridische argument
‘liberalisatie moet, harmonisatie kan’, is
er ook economisch gezien meer heil te
verwachten van een directe opheffing
van de nog bestaande beperkingen voor
het vrije dienstenverkeer in het vervoer
dan van een parallelschakeling tussen liberalisatie en harmonisatie. Immers, de
te harmoniseren punten zijn talrijk en
moeilijk.
De BDF (Duitse werkgeversorganisatie in het beroepsgoederenvervoer over
de weg) geeft voor het wegvervoer al de
volgende opsomming: motorrijtuigenbelasting; subsidieregelingen voor het
wegvervoer; de brandstofbelasting; de
teruggave van BTW; maten en gewichten van bedrijfsvoertuigen; periodieke
controle van de technische toestand van
de voertuigen; de gewichten (van de lading); de controle op de sociale voorschriften; de vennootschapsbelasting en
het verplichte lidmaatschap van de Kamers van Koophandel. Van de zijde van
de binnenvaart worden genoemd de
vennootschapsbelasting, investeringssteun, verliescompensatie, staatshypotheken, maar ook de subsidie voor schclen van schipperskinderen. Dit alles
naast de te harmoniseren toegang tot
het beroep alsmede de erkenning van
diploma’s en attesten. Het is een hoeveelheid van moeilijk op een noemer te
brengen punten, met name de fiscale
vraagstukken. Zelfs in Beneluxverband
is dit nog niet gelukt, zodat gevoeglijk
kan worden aangenomen dat op EGniveau op redelijke termijn ook geen akkoord in zicht is.
En wat dan nog te denken van een
harmonisatie van de loonkosten tussen
de diverse lidstaten? Dat zal toch einde-
6) Publikatieblad, nr. C 95, 21 September 1986,
biz. 44.
7) Of deze voorstellen ver genoeg gaan wat betreft de liberalisatie zoals door het Hof geeist is
nog een discussiepunt. Zijn non-discriminatie-
bepalingen voldoende of dient een algehele opheffing van beperkingen voor de vrije uitoefening
van de individuele (vervoers)dienstverlener te
worden gewaarborgd, ook bij de zogenaamde
cabotage? Het zou te ver gaan dit juridische
vraagstuk hier uit te diepen. Zowel in SER- als in
ECOSOC-verband gaat de discussie hierover
nog verder. De Europese Commissie houdt zich
voortopig aan het minimale namelijk nondiscriminatie. Naar mijn mening ten onrechte.
Lidstaten die eindelijk uitvoering van het Verdrag
willen, zouden via artikel 182 het Hof een uitspraak kunnen laten doen over de draagwijdte
van deze voorstellen.
8) Persbericht van de 1040e zitting van de Raad
Vervoer, Brussel, 14 november 1985 en persbericht van de 1068e zitting van de Raad Vervoer,
Brussel, 14 maart 1986.
9) Verslag namens de Vervoerscommissie over
het arrest van het Hof van Justitie inzake het gemeenschappelijk vervoerbeleid en de verplichtingen van de Raad, Rapporteur de heer Giorgis
Anastassopoulos (document Europees Parlement A2 – 1984/85) van 30 augustus 1985.
10) Advies inzake de z.g. Korridorvoorstellen
(zeehavens-Hinterland), Com(84)688 definitie
van eind oktober 1985.
r
loos duren. Met verleden heeft in ieder
geval aangetoond dat het streven naar
harmonisatie – liever gezegd het bekvechten om de maatregelen – niet tot
verbetering en grotere efficientie van het
vervoer in Europa heeft geleid. Men kan
zich afvragen of een harmonisatie en
vooral die op door het wegvervoer en
binnenvaart genoemde punten echt
noodzakelijk is voor een goed lopende
markt. Er zijn recente voorbeelden van
een efficienter gebruik van het vervoersapparaat door middel van een deregulering in de zin van het opheffen van kwantitatieve beperkingen.
De OECD in Parijs heeft in haar rapport over de welvaartsontwikkeling in de
VS 11) geconcludeerd dat de liberalisering in het vervoer aldaar heeft geleid tot
de toename van de produktiviteit en een
daling van het tariefniveau: twee
doelstellingen die in het EEG-verdrag
eveneens worden nagestreefd. Er is
vooral in het weg- en spoorvervoer een
rationeler gebruik gemaakt van de produktiemiddelen met name omdat in het
groupagevervoer betere combinaties en
planning konden worden doorgevoerd.
In het wegvervoer heeft het zelfs geleid
tot toename van het aantal ondernemingen en, vooral in het spoorvervoer, een
tendens tot concentratie. De grotere
commerciele vrijheid van de spoorwegen, die gepaard ging met deze liberalisatie, maakte een slagvaardiger marktgedrag mogelijk, waardoor efficiency,
arbeidsproduktiviteit en zelfs winstgevendheid werden verhoogd. Ook de vrijmaking van het vervoer in andere landen (onder meer Australie en Japan)
leidt tot de conclusie dat verstoringen op
de markt niet noodzakelijkerwijs
optreden.
Het meest recente voorbeeld binnen
de EG daarvoor is de liberalisering van
het Nederlands/Engelse luchtverkeer.
Zonder enige voorafgaande harmonisatie werd de toegang tot deze markt vrijgegeven. Het gevolg was dat het verkeer in een jaar met 16% toenam, zich
meer spreidde over diverse luchthavens, de tarieven naar beneden tenderen en de 521 vluchten per week tussen
Nederland en Groot-Brittannie toch nog
met een bedrijfseconomisch niet onaantrekkelijk gemiddeld bezettingspercentage van 65 worden uitgevoerd.
In de mondelinge interventie namens
de Nederlandse regering bij de onderhavige nalatigheidszaak (13/83) werd het
aldus samengevat: ,,de kunstmatig beperkte mededinging en het daaraan verbonden starre prijssysteem gaan ten
koste van de efficiency en werken onnodig kostenverhogend”. Of anders uitgedrukt, zoals door experts in een Table
ronde’ 12) van de ECMT: ,,les pays surregules seraient les moins competitifs”.
Waarom dan nu niet eens de liberalisatie gebruikt om gewenste harmonisatie
op diverse gebieden tot stand te brengen? Door deze omstandigheid – naast
het grensoverschrijdende vervoer zal
met namede cabotage een drijfveer zijn
– worden de regeringen immers wel
gedwongen water bij hun kunstmatige
wijn te doen ten behoeve van hun eigen
ESB 28-5-1986
vervoersondernemingen wanneer deze
in het verleden in een slechtere positie
zijn gebracht ten opzichte van de concurrenten van de andere EG-lidstaten:
,,ln zeker opzicht kan liberalisatie zelfs
als harmonisatie op een ‘nulniveau’ worden beschouwd. In plaats van het beleid
bewerkstelligt de markt zelf een grotere
eenheid in de markt. Door een sanering
worden concurrentievoorwaarden gelijk
getrokken” 13).
Conclusie
Afgezien van een politieke verklaring,
die waard is wat zij is, blijkt er na een jaar
nog geen daadwerkelijke uitvoering te
zijn gegeven aan het Hofarrest in de nalatigheidszaak. De Commissie heeft weliswaar voorstellen bij de Raad op tafel
gelegd die de in haar ogen benodsigde
maatregelen mogelijk maken, maar het
is zeer de vraag of deze voorstellen ver
genoeg gaan en het hele terrein dekken.
Dit alles is des te betreurenswaardiger,
daar de uitkomsten van de liberalisatie
in andere regie’s in de wereld een efficienter vervoersapparaat zonder noemenswaardige verstoringen te zien
geven.
Het hoeft nog niet te laat te zijn. Liberalisatie in de EG zal de regeringen
dwingen tot een wederwijdse aanpassing van de nationale regelingen die de
concurrentie be’invloeden. Welnu, een
eenvoudig voorstel van de Europese
Commissie in de zin als beschreven in
mijn ESB – artikel van 12 juni 1985 geeft
de gewenste vrijheid. Er is daarna alle
ruimte om regelingen te bedenken en uit
te werken die de dan nog overgebleven
harmonisatiewensen sneller naderbij
zullen brengen. Moge een volgende
keer positiever kunnen worden bericht.
J.G.W. Simons
Secretaris van de Kamer van Koophandel en Fabrieken voor Rotterdam en de Beneden-Maas
alsmede van de Vereniging Nederlands Vervoersoverleg. Dit artikel is op persoonlijke titel
geschreven.
11) Deutsche Verkehrszeitung, nr. 43, 10 april
1986, biz. 13.
12) Verslag van de 7lste Table ronde d’economie des Transports’, ECMT, Revue de la Navigation, Ports et Industries, nr. 7, 10 april 1986,
biz. 204.
13) J.W. Pauw, Plaats en toekomst van een vervoersbeleid in de Europese Gemeenschap,
Werkdocument Wetenschappelijke Raad voor
het Regeringsbeleid, Den Haag, februari 1986.