Veilen is niet efficiënter dan gratis uitgifte van de rechten
volgens de economische theorie. In de praktijk van het
Europese emissiehandelssysteem gaat deze regel echter niet
op. Doordat de uitgifteregels periodiek worden bijgesteld en
er afwijkende regelingen zijn opgenomen voor bedrijfssluitingen en nieuwe toetreders worden er kosten gemaakt bij gratis
uitgifte waar geen milieubaten tegenover staan. Veilen van
emissierechten kent deze nadelen niet en is daarom efficiënter in de context van het Europese emissiehandelssysteem.
S
Sander de Bruyn,
Marc Davidson en
Marisa Korteland
Themaleider milieu-economie, senior onderzoeker
en projectmedewerker bij
CE Delft
inds 2005 kent de Europese Unie
een markt voor verhandelbare CO2emissierechten. De EU staat momenteel
voor de moeilijke keuze in welke gevallen
zij deze rechten veilt en wanneer zij deze gratis aan
de industrie verstrekt. Alleen al voor Nederland gaat
het hierbij om rechten met een waarde van circa
1,4 miljard euro per jaar. Vandaar dat de belangen
groot zijn. In ESB van 5 september hopen Nentjes
en Woerdman (2008) aan het debat bij te dragen
door een vijftal misverstanden over het veilen van
emissieÂechten weg te nemen. Helaas heeft hun
r
artikel het tegenovergestelde effect en introduceert
het juist misverstanden in een gevoelige discussie.
De centrale stelling van Nentjes en Woerdman is
dat veilen economisch gezien niet efficiënter is dan
het gratis uitdelen van emissierechten. Doordat,
aan de marge, de kostprijsstijging gelijk is voor
veilen of gratis uitgifte bestaat er geen verschil in
reële economische effecten tussen beide systemen.
Deze stelling is echter alleen juist in het geval van
een theoretische vorm van gratis uitgifte die in de
politieke discussie geen rol speelt: het eenmalig
verstrekken van het recht om tot in de lengte van
dagen een bepaalde hoeveelheid gratis emissierechten te ontvangen, of men het bedrijf nu sluit of
niet (Davidson, 2002). Een dergelijk systeem zal na
verloop van tijd, als bedrijven hun poorten sluiten en
nieuwe toetreders op de markt verschijnen, steeds
meer lijken op een veilingsysteem omdat de fysieke
relatie tussen uitgifte van rechten en het emitteren
van CO2 volledig is losgeknipt. In de context van het
Europese emissiehandelssysteem voor CO2 is deze
theoretische vorm van uitgifte echter irrelevant. Dit
komt omdat het Europese emissiehandelssysteem
afwijkt van de theoretische vorm doordat periodiek
doelen en allocatiemechanismen worden bijgesteld
en er verstorende bepalingen zijn opgenomen rondom
nieuwe toetreders en uittreders uit het emissiehandelssysteem. In dit systeem blijken de eerste drie
stellingen van Nentjes en Woerdman om te draaien.
beleid
Lagere kosten door veilen van
rechten
Stelling 1: Gratis uitgifte is minder efficiënt dan
veilen in het Europese CO2-emissiehandelssysteem.
Anders dan bij veilen, waar de markt bepaalt hoeveel
rechten een bedrijf nodig heeft, is bij gratis uitgifte
een verdeelsleutel nodig waarmee de gratis rechten
over de aan emissiehandel deelnemende bedrijven
worden verdeeld. De verdeling van de rechten kan
plaatsvinden op basis van historische emissies of
van benchmarks (bijvoorbeeld kg CO2/kg staal). Bij
een benchmark vindt de uitgifte plaats op basis van
een vermenigvuldiging van de benchmark met de
fysieke productie van een bedrijf.
Om de noodzakelijke efficiëntie van gratis uitgifte te
waarborgen is het van belang dat die verdeelsleutel
eenmalig wordt vastgesteld en vervolgens tot in de
lengte der dagen wordt vastgehouden. Als de verdeelsleutel periodiek wordt bijgesteld ontstaan er
namelijk inefficiënties in het systeem doordat extra
productie impliciet wordt gesubsidieerd. Een bedrijf
dat, bijvoorbeeld, weet dat in 2012 rechten opnieuw
worden gealloceerd op basis van de productie in
2010 zal in 2010 meer gaan produceren omdat bij
de afweging van de optimale omvang van de productie ook de baten van meer gratis ontvangen rechten
in 2012 betrokken moeten worden. Zoals Nentjes en
Woerdman terecht beargumenteren (stelling 5) zorgt
gratis uitgifte op basis van aangepaste productievolumes voor een inefficiënt emissiehandelssysteem.
Dat dit niet alleen in theorie opgaat, blijkt uit een
evaluatie van het Europese emissiehandelssysteem.
In 2005 ging men van start met Fase I waarin de
rechten gratis werden uitgedeeld voor de periode
2005–2007. In Fase II, die dit jaar van start ging
voor de periode 2008–2012, zijn opnieuw allocatieregels opgesteld voor de gratis uitgifte van de
rechten. Een review van de allocatieregels in Fase II
leert dat de meeste landen de verdeelsleutel hebben
aangepast aan de laatst beschikbare emissie- of
outputgegevens (Schleich et al., 2007). Dat is ook
logisch: als de rechten opnieuw moeten worden
uitgedeeld ligt het voor de hand om gebruik te
maken van de meest recente gegevens om recht te
doen aan de actuele economische situatie voor het
bedrijfsleven. Niets wijst erop dat dit straks, in Fase
III, anders zal gaan. Sterker nog, op dit moment
pleit het bedrijfsleven vooral voor gratis uitgifte op
basis van een dynamische benchmark: de jaarlijkse
uitgifte van rechten op basis van een benchmark
gerelateerd aan de actuele productie (IFIEC, 2008).
De inefficiency van het periodiek aanpassen van
de verdeelsleutel is aangetoond door, ondermeer,
Demailly en Quirion (2008). Zij berekenden dat bij
ESB
93(4544) 3 oktober 2008
603
jaarlijkse aanpassing van de verdeelsleutel de prijs voor CO2-rechten bijna twee
maal zo hoog zal worden in vergelijking met het veilen van de rechten bij een
reductiedoel van twintig procent minder CO2-emissies. Dat effect wordt vooral
veroorzaakt door de impliciete productiesubsidie die uitgaat van een jaarlijks
aangepaste uitgifte. Ook als de uitgiftebasis periodiek wordt bijgesteld, zijn
er hogere kosten te verwachten. Het is daarbij van belang om te beseffen dat
periodieke aanpassing van de uitgifte onafwendbaar lijkt in de klimaatproblematiek: inspanningen die de EU zich wil en kan getroosten hangen namelijk
sterk af van de voortgang in het internationale klimaatbeleid. Bij een dergelijke
Echternachse processie is gratis uitgifte minder efficiënt dan veilen door de
impliciete productiesubsidie die ontstaat door de uitgiftebasis voor gratis rechten
bij elke periode opnieuw vast te stellen. Een tweede reden waarom gratis uitgifte
tot hogere kosten voor de samenleving leidt is gelegen in de wens om concurrentieverstoringen tegen te gaan tussen zittende bedrijven en nieuwe aanbieders.
Algemeen erkend is dat de theoretische vorm van gratis uitgifte een concurrentienadeel voor nieuwe bedrijven kan geven ten opzichte van de zittende bedrijven. Bestaande bedrijven hebben immers met de gratis uitgifte een scarcity
rent verkregen waardoor hun kapitaallasten lager zijn dan nieuwkomers die hun
rechten gewoon moeten kopen op de emissiehandelsmarkt. Mede daarom bevat
het Europese emissiehandelssysteem voor CO2 zogeheten new entrants provisions
die een gelimiteerde hoeveelheid gratis rechten voor nieuwkomers reserveren.
Extra uitgifte van gratis rechten moet evenwel resulteren in een strenger plafond
voor de zittende bedrijven omdat anders de doelstellingen niet worden gehaald.
In het Europese emissiehandelssysteem wordt dit in de meeste landen deels
opgelost door bedrijven te dwingen om hun gratis verkregen rechten in te leveren
bij het stopzetten van de productie. Dit betekent dat de kostenstructuur zich
minder duidelijk ontwikkelt dan Nentjes en Woerdman geloven. Er zijn namelijk
niet langer traditionele opportuniteitskosten verbonden aan productie, omdat
de rechten bij stopzetten van de productie geen waarde vertegenwoordigen
(Ellerman, 2008). Daardoor zullen bedrijven langer doorproduceren bij gratis
uitgifte dan bij veilen, ontstaat er meer productie waardoor de prijs op de emissiehandelsmarkt hoger wordt (Neuhoff et al., 2006).
Een derde reden waarom gratis uitgifte minder efficiënt is, is gelegen in de
enorme administratieve lastendruk die samenhangt met het opstellen van de
allocatieregels. Gratis allocatie zou, idealiter, moeten voorkomen dat er een
concurrentienadeel ontstaat tussen bedrijven die al veel hebben geïnvesteerd
in klimaatbesparende maatregelen en bedrijven die daarmee achterlopen.
Achterlopers worden anders in feite beloond met een grotere hoeveelheid
rechten dan voorlopers, hetgeen niet alleen onrechtvaardig is maar ook niet
altijd economisch efficiënt. Dit kan worden tegengegaan door gratis uitgifte te
Figuur 1
Gemiddelde directe kostprijsstijging in 2020 op basis van productie uit
2005, doelstelling –20% voor een emissiehandelsprijs van 20 euro/ton CO2.
%
9
8
7
6
5
4
3
2
1
o
rie
rr
st
fe
nig
e
in
no
du
iu
in
e
Ov
ig
er
er
l
m
n
aa
um
Ov
te
st
Al
uc
en
od
er
pr
er
in
Ov
er
ig
e
m
Ijz
al
e
ka
lk
en
gi
le
n
ps
as
ia
Gl
er
at
m
uw
t,
Bo
Ce
m
en
h
n
te
sc
ni
uc
ga
od
Ch
em
is
ch
e
pr
t
ie
m
he
sc
An
or
ie
es
tm
si
ns
Ov
er
ig
e
Ku
ba
en
rij
em
de
ch
na
Pe
ffi
Ra
tro
er
ch
pi
is
af
Pa
Gr
l
t
ou
H
in
ed
Te
x
Vo
tie
g
0
Alles veilen
Veilen electriciteit, gratis uitgifte industrie
Alles veilen met terugsluizing energie-investering
Bron: CBS, eigen berekeningen, kostencurves op basis van Daniëls en Farla (2006)
604
ESB
93(4544) 3 oktober 2008
laten plaatsvinden op basis van een benchmark.
In de praktijk blijkt het echter uiterst complex om
een benchmark te ontwikkelen die zowel door de
industrie geaccepteerd wordt, als ook uitvoerbaar is.
Dit komt omdat er een informatie-asymmetrie is bij
gratis uitgifte waarbij de overheid voor het opstellen
van een betrouwbare benchmark informatie nodig
heeft van bedrijven die ruimte hebben om informatie selectief uit te wisselen. Daarnaast is het niet
duidelijk wat een eerlijke benchmark is: specificeert
die bijvoorbeeld naar sector, techniek, brandstofinzet
of iets anders. Het bedrijfsleven zelf heeft voorkeur
voor een benchmark die zo specifiek mogelijk is.
Toen de Duitse overheid bij de start van EU-ETSsysteem aan de elektriciteitsproducenten vroeg
om een benchmark op te stellen kwam de sector
zelf met een complex systeem van 36 benchmarks
voor een enkel product (elektriciteit) (Ellerman en
Buchner, 2007). Bij veilen hoeft de overheid geen
informatie van de sectoren te ontvangen omdat de
sectoren zelf op de markt bepalen hoeveel rechten
zij zich willen toebedelen.
Stelling 2: Windfall profits zijn kosten voor de consument met een nadelig effect op de economie.
Nentjes en Woerdman betogen dat het doorberekenen van de kosten van de gratis verkregen rechten
gerechtvaardigd is omdat de gratis rechten kosten
vertegenwoordigen die worden ingezet bij productie. Er ontstaat dan een verdeling van inkomen van
consumenten naar bedrijven (aandeelhouders). De
consequenties daarvan worden echter niet benoemd.
Bij een emissiehandelsprijs van twintig euro en volledige gratis uitgifte voor het bedrijfsleven zouden de
kosten voor consumenten stijgen met ongeveer 0,3
procent (De Bruyn et al., 2008). Dit lijkt beperkt
maar in landen met een krappe arbeidsmarkt, zoals
Nederland, mag verondersteld worden dat deze extra
kosten worden afgewenteld op de werkgever zodat
het systeem van gratis uitgifte uiteindelijk kan leiden
tot een vermogensoverdracht van arbeidsintensieve
bedrijven naar energie-intensieve bedrijven. Omdat
er geen enkele prestatie tegenover deze vermogensoverdracht staat, lijkt dit een ongewenste situatie op
te leveren. Ook staat deze ontwikkeling haaks op het
streven om te komen tot een kenniseconomie.
Nentjes en Woerdman menen echter dat het bedrijfsleven een prestatie leverde door in te stemmen met
een systeem van verhandelbare emissierechten. Zij
stellen dat de gratis emissierechten een rent-inkomen voor de aandeelhouders inhouden dat hun ook
in het vooruitzicht was gesteld in ruil voor medewerking. Dit is echter geenszins het geval. Bedrijven is
nooit beloofd dat rechten tot in lengte van dagen
gratis zouden worden uitgegeven. De Europese richtlijn voor emissiehandel uit 2003 stelde al duidelijk
dat het systeem herzien zou worden. Artikel 30, lid
2c gaat in op de evaluatie en noemt expliciet dat de
evaluatie “het veilen van rechten voor de periode na
2012†zal beoordelen. De reden waarom bedrijven
in ieder geval tijdelijk gratis rechten zijn toebedeeld,
is om hen niet onnodig te confronteren met kosten
die voortkwamen uit investeringsbeslissingen die
al waren genomen voordat men weet had van de
plannen van de Europese Commissie. Inmiddels ligt
de aankondiging van die plannen echter al zo veel
jaren achter ons dat bedrijven ruimschoots de tijd
hebben gehad om hun investeringsbeslissingen aan
te passen.
Stelling 3: Veilingopbrengsten kunnen worden
gebruikt om de grotere kans op koolstoflekken te
doen verminderen.
Doordat de marginale kostprijsstijging van gratis
uitgifte in het Europese emissiehandelssysteem
minder groot is dan bij veilen (stelling 1) ontstaat er
echter een belangrijk voordeel van gratis uitgifte: de
kans op koolstoflekken wordt kleiner. Koolstoflekken
ontstaan als productie wordt uitgebreid in landen
zonder (absolute) klimaatdoelstellingen ten gevolge
van het klimaatbeleid in de EU. Dit betekent dat
de effectiviteit van het Europese emissiehandelssysteem afneemt. Volgens het voorstel van de
Europese Commissie zouden alleen in de elektriciteitssector alle rechten vanaf 2013 worden geveild,
aangezien deze sector de hogere kosten voor CO2
kan doorberekenen en niet blootstaat aan internationale concurrentie. Hierover wordt nauwelijks meer
gedebatteerd. Wel verschillen de meningen over het
beste allocatiemechanisme voor de overige sectoren.
De commissie pleit ervoor dat deze sectoren tijdelijk
gratis rechten ontvangen: tachtig procent in 2013
teruglopend naar nul procent in 2020. Daarnaast
worden aanvullende maatregelen genomen voor
die energie-intensieve sectoren waar een risico op
koolstoflekkage ontstaat omdat hun internationale
concurrentiepositie door EU ETS zou verslechteren.
Zij ontvangen mogelijk een hoger aandeel gratis
rechten. In De Bruyn et al. (2008) is onderzocht
hoe groot de gemiddelde kostprijsstijging is voor
de diverse sectoren van de Nederlandse industrie
bij veilen en hoe gratis uitgifte zich verhoudt tot
diverse vormen van gerichte terugsluizing van de
veilingopbrengsten naar het bedrijfsleven in het
tegengaan van die kostprijsstijging. De studie heeft
zich alleen beziggehouden met de directe effecten, eventuele indirecte doorwerkingen van diverse
allocatiemechanismen zijn niet meegenomen.
Figuur 1 geeft de resultaten van de studie weer voor
negentien sectoren. Hierbij is uitgegaan van het
huidige Commissievoorstel (COM 2008-16Final)
waarbij rechten voor elektriciteitsproductie volledig
worden geveild. Het blijkt dat de kostprijsstijging bij
sectoren als kunstmest, cement, aluminium, ijzer
en staal en de anorganische chemie bij veilen het
hoogst is. Gratis uitgifte van de rechten doet de
kosten vooral bij de cement- en kunstmestindustrie
dalen. Gerichte terugsluizing van tachtig procent
van de veilingopbrengsten voor energiebesparinginvesteringen kan echter hetzelfde bewerkstelligen:
voor de meeste sectoren geeft deze terugsluizing
gelijke of lagere kosten dan gratis uitgifte, met
uitzondering van de cementsector. De totale directe kosten voor de industrie ten
gevolge van veilen bedragen 1,4 miljard euro, bij gratis uitgifte 0,7 miljard en bij
veilen met terugsluizing van energiebesparinginvesteringen 0,6 miljard bij een
emissiehandelsprijs van twintig euro per ton CO2. Een indirect nevenvoordeel
van terugsluizing via energiebesparinginvesteringen zou zijn dat de prijs op de
emissiehandelsmarkt lager kan worden waardoor de kans op koolstoflekken ook
nog verder kan afnemen. Uit deze studie blijkt daarom dat het mogelijk is om de
veilingopbrengsten gericht te gebruiken om het eventuele risico op koolstoflekken te verminderen. Daarmee is overigens niet gezegd dat het ook economisch
verstandig is om de veilingopbrengsten daarvoor aan te wenden. Het accepteren
van koolstoflekken en het verlagen van andere verstorende belastingen kan een
groter welvaartseffect genereren.
Conclusie
Door Nentjes en Woerdman (2008) is betoogd dat gratis uitgifte niet slechter
is dan veilen omdat de marginale kostprijsstijging van beide allocatiemechanismen gelijk is. Hoewel dit voor een bepaalde theoretische vorm van gratis uitgifte
klopt, is de praktijk van het Europese emissiehandelssysteem anders. Gratis
uitgifte komt in de realiteit van het Europese emissiehandelssysteem neer op
een vorm van productiesubsidie waardoor de prikkel vervalt om emissiereductie
door vermindering van productie te overwegen. Dit terwijl productievermindering
in sommige gevallen wel degelijk goedkoper is dan het efficiënter maken van
het productieproces. Het wegvallen van deze opties uit het gehele palet aan
kosteneffectieve opties heeft tot gevolg dat meer technische maatregelen moeten
worden ingezet om dezelfde emissiereductie te bewerkstelligen en de prijs van
emissierechten navenant hoger komt te liggen. Daarnaast leidt gratis uitgifte tot
hogere administratieve lasten en afwenteling van de kosten op arbeidsintensieve
industrieën. Als het gaat om het afwenden van het gevaar van koolstoflekken
zou gratis uitgifte moeten worden vergeleken met vormen van gerichte terugsluizing die aan de marge nog steeds de juiste prikkel verzorgen tot CO2-besparend
gedrag maar het concurrentienadeel voor de Europese industrie verzachten.
Literatuur
Bruyn, S. de, D. Nelissen, M. Korteland, M. Davidson, J. Faber
en G. van den Vreede (2008) Impacts on competitiveness from EU
ETS: An analysis of the Dutch industry. Delft: CE Delft.
COM (2008) 16final: Proposal for a directive of the European
Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/
EC so as to improve and extend the greenhouse gas emission
allowance trading system of the Community.†European
Commission. 2008/0013 (COD).
Daniëls, B. en J. Farla (2006) Optiedocument energie en emissies
2010/2020. Petten/Bilthoven: ECN en MNP.
Davidson, M.D. (2002) Emissiequota helaas buiten discussie.
ESB, 87 (4354), 268–273.
Demailly, D. en P. Quirion (2008) Changing the allocation rules for
EU greenhouse gas allowances: Impact on competitiveness and economic
efficiency. Paper gepresenteerd tijdens IEW, 2008. http://www.
centre-cired.fr/perso/quirion/demailly_quirion_CASE.pdf.
Ellerman, A. D. (2008) New entrant and closure provisions:
How do they distort? The Energy Journal, special issue, 63–76.
Ellerman, A.D. en B.K. Buchner (2007) The European Union
emissions trading scheme: origins, allocation, and early
results. Review of Environmental Economics and Policy, 1(1), 66–87.
IFIEC (2008) ECOFYS report supports economic and climate policy
merits of an IFIEC alternative to auctioning. Persbericht, Brussel,
17 april 2008. http://www.ifieceurope.org/docs/04%20
Ecofys%20EUETS%20final.pdf.
Nentjens, A. en E. Woerdman (2008) Vijf misverstanden over
emissierechten veilen. ESB, 93(4542), 522–525.
Neuhoff, K., K. Keats Martinez en M. Sato (2006) Allocation,
incentives and distortions: the impact of EU ETS emissions
allowance allocations to the electricity sector. Climate Policy,
6, 73–91.
Schleich, J., R. Betz en K. Rogge (2007) EU emission trading –
Better job second time around? Werkdocument Sustainability
and Innovation, Nr. S 2/2007.
ESB
93(4544) 3 oktober 2008
605