Komt er een fusieregeling
voor de pers?
PROF. DR. J. H. J. VAN DEN HEUVEL*
De informatievoorziening via de pers is van wezenlijke betekenis voor de maatschappij. De
krachten van de markt garanderen echter niet altijd het bestaan van pluriformiteit in de nieuwsen informatievoorziening. Zo kan de fusie- en concentratiegolf die zich in de jaren 1970-1975 in
de perswereld voltrok, als een bedreiging worden gezien van de gewenste veelzijdigheid. Het is
de taak van de overheid om, door middel van financiele steun aan kranten en opiniebladen, te
zorgen dat de informatiekanalen niet dichtslibben. Er is dan wet een garantie nodig dat de
beoogde pluriformiteit van de pers inderdaad wordt bereikt. Een verbod op fusies voldoet naar de
mening van de auteur niet. Er zijn geen sluitende en eenduidige toetsingscriteria op te stellen.
Beter is het financiele steun te koppelen aan een aantal voorwaarden met betrekking tot de
redactionele identiteit, zelfstandigheid en onafhankelijkheid van het desbetreffende blad. Het
bestaan van een redactiestatuut is daarom onmisbaar.
Inleiding
Enkele decennia geleden ging er een ware concentratiegolf
door de Nederlandse perswereld. Verschillende uitgeverijen en
kranten legden het loodje. Als ze na de oorlog al de papierschaarste hadden overleefd, werden vele kranten in de jaren zestig en
zeventig getroffen door de noodzaak van technische vernieuwingen, kregen ze te maken met een veranderend maatschappelijk
en geestelijk-cultureel klimaat (ontzuiling, deconfessionalisering
en politieke herorientatie), een explosieve loonontwikkeling die
in deze arbeidsintensieve bedrijfstak extra hard aankwam, en
met de concurrentie van de etherreclame
Verdwenen er tussen 1950 en 1960 ,,slechts” acht dagbladondernemingen (twee kranten), tussen 1960 en 1975 waren dat er
29 (20 kranten)! Na 1975 kwam er aan de stroom van fusies
voorlopig een einde. De periode 1970-1975 kent niet alleen een
sterke golf van krantenfusies waardoor het aantal dagbladen van
94 in 1970 naar 84 in 1975 is teruggelopen (in 1981 is dit aantal
83), maar ook een sterke concentratie op concernniveau (zie de
label). Voorheen zelfstandige dagbladuitgevers gingen toen in
concernverband samenwerken en grote concerns namen bladen
van kleinere concerns over. Zo ontstonden onder meer de Holding Mij De Telegraaf, de Perscombinatie, De Nederlandse Dagblad Unie (later met Elsevier), Audet, De Sijthoffpers, Wegener
en de VNU.
Tabel. De ontwikkeling van het aantal dagbladtitels, hoofdredacties en dagbladondernemingen, 1966-1981
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1981
83
Dagbladtitels . . . . . . . . . . . . . . .
93
98
94
91
90
84
82
84
Hoofdredacties . . . . . . . . . . . . . .
–
56
51
47
47
48
48
50
49
Dagbladondernemingen. . . . . . .
43
35
34
31
29
28
27
24
23
In het tweede kwartaal van 1982 had het Telegraafconcern
(De Telegraaf/Het Nieuws van de Dag en het Limburgs Dagblad) ruim 18% van de dagbladenmarkt, gerekend naar de totale
oplage, in handen; Elsevier/NDU (Algemeen Dagblad, NRC
Handehblad en een aantal regionale kranten rond Rotterdam)
had een marktaandeel van 15,5%; de Perscombinatie (de Volkskranl, Trouw, Het Paroul) bereikte ruim 13% van de markt. Drie
272
grote concerns brengen bijna de helft van de oplage van de dagbladpers op de markt.
Op de tijdschriftenmarkt is op concernniveau de alles overheersende marktpositie van de VNU opvallend. Leeflang e.a.
hebben in hun studie De aanbodstructuur van de periodiek verschijnende pers in Nederland berekend dat dit concern een
marktaandeel heeft dat schommelt tussen 64 en 71%. In 1970
was het marktaandeel van de VNU vier keer zo groot als dat van
het op een na grootste concern, Kluwer. In 1981 was het aandeel
van de VNU op de tijdschriftenmarkt zelfs vijf tot zes keer zo
groot als dat van Kluwer.
Nu maken deze cijfers op zich zelf wellicht een dramatische
indruk, maar in werkelijkheid is de situatie minder zwart-wit,
mede omdat er een groot aantal zelfstandige deelmarkten is. In
een vrije-markteconomie zijn deze verschijnselen in feite heel gewoon. Ook andere bedrijfstakken kennen fusies en opheffingen,
neergang en groei. Hike markt is in beweging, ook die van kranten en tijdschriften. Dat is maar gelukkig ook. Als het marktmechanisme van vraag en aanbod goed werkt, houdt de pluriforrniteit van de pers zo ongeveer gelijke tred met de ontwikkeling van
de maatschappelijke verscheidenheid in sociaal, politick en cultureel opzicht. Deze parallel is onlangs nog eens aangetoond in
het onderzoek van Van Cuilenburg en McQuail, Media en pluriformiteit. Een beoordeling van de stand van zaken.
Maar het marktmechanisme werkt in de perswereld niet altijd
zoals de economische handboeken beschrijven. Om te beginnen
bedient het produkt twee markten: de advertentiemarkt en de lezersmarkt. Die twee stemmen om verschillende redenen niet altijd met elkaar overeen. Meer abonnees betekent niet altijd meer
advertenties. Bovendien zijn er altijd lezersgroepen die voor een
uitgever commercieel niet aantrekkelijk zijn. Ten slotte kunnen
er door het commerciele beleid van kapitaalkrachtige persondernemingen monopolieposities ontstaan. In steden en streken van
ons land waar slechts een regionale krant verschijnt (,,one paper
cities”) is de openbare informatievoorziening via de pers op dat
niveau in feite gemonopoliseerd. En de economische handboeken zeggen ook dat niet alleen voor de consumenten maar zelfs
voor de aanbieders zo’n marktsituatie ongezond is. Dat geldt zeker voor de pers.
* Buitengewoon hoogleraar in de geschiedenis van beleid en bestuur aan
de Erasmus Universiteit Rotterdam en werkzaam bij de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.
De pers als massamedium is immers voor de openbare informatievoorziening in onze maatschappij van wezenlijke betekenis. Onze democratie en het functioneren van onze samenleving
zijn van die openbare informatievoorziening in hoge mate af-
hankelijk. De massamedia vertegenwoordigen dus een algemeen
belang. Een voorwaarde voor het goed functioneren van het
massamediabestel is dan ook dat de media in hun taak niet wor-
den belemmerd, noch door de overheid en evenmin door bepaalde machten (bankconsortia, vakbeweging, werkgevers) in onze
ook de zekerheid dat daarmee het uileindelijke doel gediend
wordt, namelijk het behoud van een onafhankelijke en plurifor-
me pers?
Verschillende instanties hebben getracht een oplossing voor
dit probleem aan te dragen. De Persraad stelde in 1968 voor om
alle voorgenomen persfusies door de rechter te laten toetsen en
hem de mogelijkheid te geven een fusie te verbieden. Het toetsingscriterium zou dan moeten zijn of zo’n overeenkomst ,,zodanig afbreuk zou doen of zou kunnen doen aan de verscheiden-
samenleving of daar buiten. Voor de eerste voorwaarde kent
heid in het perswezen, dat daardoor de publieke voorlichting in
onze staatsrechtelijke cultuur het censuurverbod en aan de tweeverscheidene, onafhankelijk van elkaar bestaande persorganen
concurreren.
ernstige mate zou worden geschaad”. Ook de SER vond in 1977
dat bij een preventieve toetsing van fusies voor de pers, in vergelijking met andere bedrijfstakken, wellicht strengere normen
aangelegd moesten worden, omdat hier specifieke waarden in het
Deze situatie kan echter gemakkelijk bedreigd worden. Hoe en
geding zijn, zoals de verscheidenheid van berichtgeving en de
waardoor blijkt pas als een monopoliepositie een feit is. Dan is
vrijheid van meningsuiting. Bij persfusies zouden ruimere bevoegdheden voor de overheid wenselijk kunnen zijn.
Nu is het verbieden van een fusie geen eenvoudige zaak. De
toetsende instantie zal zich met het vage toetsingscriterium in de
de wordt in onze westerse markteconomie voldaan doordat er
het te laat, althans te laat om de situatie nog terug te kunnen
draaien. Gezien het algemeen belang dat met het functioneren
van de massamedia gediend wordt, is het zaak dat de overheid er
voor waakt dat de informatiekanalen niet, door welke oorzaak of
op welke manier dan ook, dichtslibben. Het omroepbestel heeft
zij rechtstreeks onder haar controle door het aan de vrije-markt-
dan de kwaal. De discretionaire bevoegdheid (ook van de rech-
economie te ontrekken. Voor de publiekrechtelijk beschermde
ter) zou in het licht van de institutionele vrijheid van menings-
omroep geldt dan ook een toegangsregeling waarvoor de criteria
uiting niet alleen onverantwoord groot zijn, het oordeel zou navenant arbitrair uitvallen. Bovendien roept een fusieverbod in
wettelijk zijn vastgelegd. Door getalscriteria (ledenaanhang)
hand aan een inhoudelijke beoordeling van een of meer van de
fuserende persorganen moeten wagen. Het middel is dan erger
poogt de wetgever de maatschappelijke pluriformiteit in de omroep te vangen en door programmacriteria (o.a. het volledig-pro-
een concreet geval de vraag op wie de krant of het tijdschrift, die
gramma) de mededinging in het bestel te waarborgen.
been houdt. Dat leidt regelrecht naar permanente overheidssteun (verliesdekking) en het is de vraag of dat voor de pers en
de vrijheid van meningsuiting wenselijk is. Kortom, een fusieverbod houdt niet automatisch de garantie in dat de desbetref-
Doelstelling van het persbeleid
om een economische reden zou willen fuseren, financieel op de
fende persorganen blijven bestaan.
Veel minder eenduidig is het beleid dat de overheid voor de
pers voert. Na de Tweede Wereldoorlog is de regering de pers
lange tijd tegemoet gekomen door het scheppen van een gunstig
Nieuw voorstel van de Persraad
economisch klimaat voor alle persorganen. Maar met de opkomst van de verzorgingsstaat raakte ook hier het principe van
de juridische gelijkheid op de achtergrond ten gunste van het
maatschappelijke gelijkheidsstreven: financiele overheidssteun
voor kranten en opinieweekbladen (voor de democratie als de
meest wezenlijke perscategorieen beschouwd) die die steun ook
werkelijk nodig hebben. Een bijstandsregeling voor de pers dus,
belichaamd in het Bedrijfsfonds voor de Pers. Maar een belangrijke vraag bleef al die tijd onbeantwoord. Biedt overheidssteun
De Persraad heeft zich opnieuw in de persfusieproblematiek
gestort. In zijn Advies over de wenselijkheid en de mogelijkheid
van een persfusiecontroleregeling, onlangs aan de minister van
WVC uitgebracht, heeft dit college een poging gewaagd een sluitende regeling tegen ongewenste fusies in elkaar te zetten. Zoals
met het advies uit 1968 al het geval was, is er ook thans, maar
nu al in de boezem van dit college, grote verdeeldheid over het
resultaat ontstaan. Een minderheid van de Raad, ,,bestaande uit
een groot aantal leden”, is niet overtuigd van de wenselijkheid
en de praktische uitvoerbaarheid van een fusieregeling voor de
pers. Die oppositie viel te verwachten, gezien het feit dat de
Raad op zijn eerdere advies uit 1968 heeft voortgeborduurd en
de principiele bezwaren die toen rezen ook nu niet heeft kunnen
ondervangen.
De regeling komt in hoofdzaak hier op neer. Bij het Gerechtshof in Amsterdam wordt een ,,persfusiekamer” ingesteld. Bij die
instantie moet een voorgenomen fusie ,,onverwijld” worden
aangemeld wanneer de besprekingen tussen de betrokken onder-
nemingen de verwachting wettigen dat overeenstemming bereikt
kan worden. Vervolgens moet de rechter de vraag beoordelen of
de conceptovereenkomst ,,geheel of gedeeltelijk zou kunnen leiden tot een zodanige afbreuk aan de verscheidenheid van het
perswezen dat daardoor de publieke voorlichting in ernstige
mate zou worden geschaad”. De toetsingscriteria die in deze volzin zijn weggemoffeld, zijn uitermate vaag en leveren arbitraire
beslissingen op.
Ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
wijst er in zijn rapport Samenhangend mediabeleid op dat het
begrip pluriformiteit of verscheidenheid van de pers slechts normatief kan worden ingevuld. De WRR zou van een uit democratisch oogpunt bevredigende pluriformiteit willen spreken indien
relevante politiek-maatschappelijke stromingen in het mediaaanbod vertegenwoordigd kunnen zijn. Daarbij wordt erkend
dat de relevantie van een stroming niet exact te bepalen is, maar
dat dit een zaak is van het concrete beleid. Bovendien wekt de
term ,,publieke voorlichting” verwarring. Beter is het te spreken
van openbare informatievoorziening via de pers.
De regeling is kennelijk gericht op bepaalde categorieen van
persorganen, maar dat is nergens duidelijk. Een ernstige juridiESB 23-3-1982
273
sche tekortkoming van dit ontwerp is dan ook dat het zich verschuilt achter het begrip ,,persorgaan” zonder een omschrijving
daarvan te geven. Een huis-aan-huis-blad of gratis advertentie-
oogd de zelfstandigheid en onathankelijkheid van het redactio-
blad is ook een persorgaan. Maar die handel in bedrukt papier
blad dat via overheidssteun uit een verliesgevende positie wordt
mag fuseren, als mijn krant er maar buiten blijft. Als de persfu-
gehaald, kan voor een andere onderneming een interessant aankoopobject vormen. Bij dit soort praktijken kan gemakkelijk de
siekamer niettemin tot het oordeel komt dat een fusie tot de bedoelde schade zou leiden, kan zij een onderzoek instellen naar de
mogelijkheden om die verscheidenheid te behouden. Daarin be-
trekt de persfusiekamer ook de bestaansmogelijkheden van de
desbetreffende ondernemingen indien zij niet zouden fuseren
(het gaat hier kennelijk niet om de uiteindelijk bedoelde persorganen). Heeft de fusiekamer in eerste instantie bezwaar, dan kan
zij een ..openbare berisping” uitspreken en het sluiten van de
overeenkomst (voorlopig) verbieden. Dat tussenvonnis wordt gevolgd door een definitieve uitspraak in de vorm van een nietig-
nele produkt veilig te stellen. Economische maatregelen op zich
zelf zijn daartoe ontoereikend, slechts beleidsinstrumenten. Een
redactionele zelfstandigheid van het met overheidsfinancien gesteunde blad in de knel komen. Ook kan een blad, ondanks overheidssteun, na verloop van tijd toch nog opgeheven worden, zoals met het dagblad De Tijd en het opinieweekblad De Nieuwe
Linie is gebeurd. Welnu, om met een redelijke zekerheid te waar-
borgen dat het beoogde doel van het persbeleid wordt gerealiseerd, dient aan financiele perssteun een aantal voorwaarden te
doel bereikt. Dat beleid is er via kredieten en tijdelijke subsidies
op gericht economisch zwakke dagbladen en opinieweekbladen
worden gesteld. Deze dienen betrekking te hebben op de redactionele identiteit, zelfstandigheid en onafhankelijkheid van het
desbetreffende blad.
Nu is het een ongewenste situatie wanneer de overheid zich
met de redactionele identiteit van een blad zou gaan bemoeien.
Het grondrecht van de vrijheid van meningsuiting is juist in de
eerste plaats bedoeld als een afweerrecht tegen overheidsingrijpen, zowel individueel als institutioneel (de massamedia). De geschiedenis leert bovendien dat de overheid niet altijd de beste
hoedster van de vrijheid van meningsuiting is. De zorg voor de
redactionele identiteit heeft de overheid overigens al, wanneer zij
een persorgaan financiele steun verleent, onder de verantwoordelijkheid van de meest gerede partijen gebracht: de redactie en
de directie. Tot de voorwaarden waaronder financiele steun verleend wordt, behoort de eis van een redactiestatuut. Een redactiestatuut is een overeenkomst tussen uitgever en redactie waarin
de identiteit van een blad is vastgelegd en dat de positie van de
(hoofd)redactie regelt. Gezien de slechte economische positie
waarin de pers is komen te verkeren, blijkt het redactiestatuut
minder garanties te bieden dan lange tijd het geval leek. Het is
een urgente zaak de effectiviteit van het redactiestatuut als voorwaarde voor overheidssteun te onderzoeken.
De zorg voorde redactionele zelfstandigheid en onafhankelijkheid dient eveneens in het voorwaardenbeleid opgenomen te
worden. Elk blad dat een beroep op overheidssteun doet, onderwerpt zich aan de daarbij gestelde voorwaarden die er op gericht
zijn dat de steun het beoogde doel dient. Dat is logisch en redelijk. Ook het bewaken van de redactionele zelfstandigheid en onafhankelijkheid dient aan de steunontvangende partijen (waartoe uitdrukkelijk dus ook de redactie behoort) overgelaten te
worden. Als toezichthoudende en toetsende instantie is momenteel het Bedrijfsfonds voor de Pers bij uitstek geschikt. Het bestuur van dit fonds behandelt namens de minister van WVC in
feite de steunaanvragen en ziet toe op de naleving van de gesloten contracten. Sancties dienen, zoals overigens nu al geldt, te
liggen in onmiddellijke stopzetting van de steunoperatie en terugvordering van reeds verleende bedragen.
Het in dit artikel voorgestelde beleid geeft de overheid een beduidend kleinere taak. In tegenstelling tot de door de Persraad
ontworpen fusiecontroleregeling bindt het alleen die bladen die
binnen de doelstellingen van het persbeleid vallen. Niets minder
en, zolang er in ons land geen Springer-effect dreigt, ook niets
meer. Wil de overheid evenwel dit soort monopoloi’de effecten
bij voorbaat onmogelijk maken – en dat zou dan een extra waarborg voor de institutionele vrijheid van meningsuiting zijn – dan
moet de wetgever duidelijk aangeven (in) welke (mate) marktposities of eigendomsverhoudingen in de pers ongewenst, dus verboden, zijn. Dan is vanzelf elke overeenkomst die daarmee in
strijd is, onwettig. Geheel denkbeeldig is een Springer-effect in
ons land niet. Zo werd in eind 1967 een technisch-commerciele
overeenkomst gesloten tussen het Telegraafconcern en de NDU
in een overkoepelende NV Unitel. Deze samenwerking werd
echter op 1 januari 1972 weer door de partners beeindigd.
Het is te hopen dat de beleidsmakers hun aandacht gaan richten op wat als een wezenlijk belangrijk sluitstuk van het al bestaande (financieel-economische) persbeleid beschouwd kan
worden: het behoud van de redactionele zelfstandigheid en onafhankelijkheid van de door de overheid gesteunde persorganen.
Het zal duidelijk zijn dat dit beleid niet noodzakelijkerwijs gericht is op behoud van al het bestaande.
op een bevredigend rentabiliteitsniveau te brengen. Uiteindelijk
– en daar gaat het juist bij het persbeleid om – wordt daarmee be-
Hans van den Heuvel
verklaring van de concept-fusieovereenkomst, wanneer de rechter na onderzoek de eerder gestelde vraag bevestigend beantwoordt.
Het zal duidelijk zijn dat de persvrijheid in ons land een hachelijke tijd tegemoet gaat als dit voorstel werkelijkheid wordt.
Met een technische omwenteling in zet- en drukprocede’s in het
verschiet zullen veel persbedrijven in de toekomst gedwongen
worden de bakens te verzetten. Maar niet alleen om technische
en commerciele motieven. Ook om de informatiebehoeften van
het publiek op de voet te kunnen volgen. Fusies en bepaalde sa-
menwerkingsvormen kunnen ook een gunstig effect op de persverscheidenheid hebben. De Persraad erkent dit ook, wijzend op
fusies waarmee bladen gered werden die anders verdwenen zouden zijn. Gelukkig heeft de overheid toen niet alle kranten die
het niet konden redden, met belastinggeld overeind gehouden.
Ook wijzen onderzoekgegevens uit dat een monopoliepositie van
een krant in een bepaald verspreidingsgebied de openbare infor-
matievoorziening weliswaar kwestbaar maakt, maar niet per se
tot beperking van de berichtgeving en de opinievorming behoeft
te leiden. Verder kan een concern door een breder economisch
draagvlak doorgaans gemakkelijker dan kleinere ondernemingen
inspelen op technische vernieuwingen.
Ten slotte nog een staatsrechtelijk bezwaar. De meerderheid
van de Persraad geeft er de voorkeur aan de voorgestelde fusie-
controle in handen van de rechter te leggen. Het grondrecht van
de vrijheid van meningsuiting zou daar beter worden gewaar-
borgd dan bij ,,een administratieve instantie” als toetsende autoriteit. Hier is sprake van een schijnbare tegenstelling. Een administratieve instantie zou inderdaad niet mogen toetsen, tenzij
de overheid bedoeld wordt en dan geschiedt die toetsing onder de
staatsrechtelijke verantwoordelijkheid van een minister. Maar
gezien de volstrekte vaagheid van de toetsingscriteria zou de
handhaving van deze regeling nergens in goede handen zijn. De
beleidsmarges voor de rechter zouden staatsrechtelijk gezien ongewenst groot zijn. Ook onder verantwoordelijkheid van de minister blijft diezelfde veel te grote marge bestaan en tevens de
kans op (politieke) willekeur. Bovendien is het gevaar groot dat
we dan terechtkomen in de sfeer van de pseudowetgeving en dat
is, waar het gaat om de institutionele vrijheid van meningsuiting,
volstrekt ontoelaatbaar. De conclusie van de Persraad dat artikel
10 van het Europees Verdrag terbescherming van de rechten van
de mens zich niet tegen een persfusiecontroleregeling verzet, lijkt
mij houdbaar. Maar uit dat artikel volgt eveneens logisch dat de
overheid dan wel gehouden is beperkingen en sancties bij wet te
regelen. Het kan niet de bedoeling zijn de rechter in deze een samenraapsel van niet gedefinieerde, vage criteria (,,zodanige afbreuk….”) in handen te geven en hem naar eigen (ook politiek)
inzicht te laten handelen. Laat de Persraad daarom eerst sluiten-
de en eenduidige toetsingscriteria uitwerken, tenminste als een
preventieve persfusiecontroleregeling noodzakelijk is.
Deze principiele vraag wordt in het advies van de Raad echter
niet beantwoord. Ook afgezien daarvan is het duister welke consequenties er uit deze regeling zullen voortvloeien. Daarom lijkt
het raadzaam (voorlopig) van een alomvattende fusiecontrole af
te zien. Beter is het maatregelen te scheppen die er toe kunnen
leiden dat in ieder geval het bestaande persbeleid het beoogde
274