Kleinschalige werkgelegenheid
en ruimtelijke ordening
DRS. P. P. J. SCHALK*
Met herindustrialisatie- en werkgelegenheidsbeleid in Nederland is sterk gericht
op grote bedrijven. Daarbij wordt niet alleen over het hoofd gezien dat veel arbeidsplaatsen
zich in het midden- en kleinbedrijf bevinden, maar ook dat kleine en startende ondernemingen
onmisbaar zijn voor de ontwikkeling van nieuwe produkten en activiteiten. Bij het oprichten
van nieuwe, kleine ondernemingen is van groot belang dat er goedkope huisvesting beschikbaar is.
Veel bedrijven zijn ontstaan in goedkope panden in oude binnenstadswijken.
De aantrekkelijkheid van oude stadsgebieden als broedplaats voor nieuwe ondernemingen is de laatste
vijfentwintig jaar echter sterk achteruitgegaan doordat het beleid erop gericht was bedrijfspanden
en bedrijfsterreinen uit de oude wijken te weren en daaraan uitsluitend een
woonbestemming te geven. De auteur pleit ervoor in het stadsvernieuwingsbeleid meer rekening
te houden met het bevorderen van kleinschalige werkgelegenheid.
Inleiding
Nu we dagelijks geconfronteerd worden met bedrijfssluitingen en bedrijfsinkrimpingen bij veel grote bedrijven,
blijkt eens te meer dat het midden- en kleinbedrijf nog steeds
de ruggegraat vormt van onze werkgelegenheid. Het neemt
40% van de werkgelegenheid (1.750.000 werknemers) voor
zijn rekening en produceert 35% van het nationaal inkomen.
Terwijl in 1980 25% van de grotere bedrijven in Nederland
verlies leed, was voor alle bedrijven te zamen, het percentage
verlieslijdende bedrijven 15, hetgeen mede komt doorgunstiger resultaten bij het midden- en kleinbedrijf. Het blijkt dat
kleinere bedrijven zich vaak flexibeler kunnen opstellen bij
een teruglopende markt en sneller nieuwe afzetmogelijkheden kunnen ontwikkelen. Dit geldt ook voor bedrijven in de
zwakkere sectoren van onze economic 1).
De desastreuze toeneming van de werkloosheid heeft nagenoeg iedereen overtuigd van de noodzaak van een nieuw
industriebeleid. Met name worden maatregelen beoogd die
moeten leiden tot lastenverlaging en andere prikkels voor
industriele initiatieven. Er wordt ingespeeld op innovatie en
ondernemerschap.
Ontwikkeling van nieuwe produkten en bedrijven is echter
niet alleen een zaak van grote ondernemingen. Hiervoor zal
in aanzienlijke mate moeten worden teruggevallen op kleine
en startende ondernemingen. Zo is recent aangetoond dat
ook in de jaren zeventig, zelfs in de zwakke sectoren als
de lederindustrie (welke sterk wordt gedomineerd door kleine
tot zeer kleine bedrijven), een hoge oprichtingsintensiteit
aanwezig was 2). Daarbij was het aantal mislukkingen aanzienlijk, maar kon tevens worden gewezen op beginners die
met een minimum aan kapitaal in betrekkelijk korte tijd een
succesvolle onderneming opbouwden.
Het grote probleem voor nieuwe kleine ondernemingen is
het bestaan van allerlei institutionele belemmeringen die de
overheid ter bescherming van b.v. ons woonmilieu en ter behartiging van andere belangen, in de afgelopen decennia heeft
opgeworpen. Ook Rutten pleitte onlangs voor het wegnemen
van onnodige belemmeringen 3). Voor de startende en kleine
ondernemingen liggen met name op het terrein van de ruimtelijke ordening zware hindernissen. In het belang van
het gewenste ondernemerschap en de daarvan afhangende
werkgelegenheid lijkt het aan te bevelen ook opdit terrein tot
een spoedige herbezinning te komen.
Sinds het verschijnen van het rapport van de Wetenschap-
336
pelijke Raad voor het Regeringsbeleid Floats en toekomst
van de Nederlandse Industrie in 1980, is het denken over de
herindustrialisatie van Nederland in een stroomversnelling
terechtgekomen. De explosieve ontwikkeling van de werkloosheid — ten tijde van het schrijven van dit artikel is de
500.000 reeds genaderd — heeft Nederland met een schok
tot het besef gebracht dat niet uitsluitend door groei van
tertiaire en kwartaire activiteiten het werkgelegenheidsprobleem kan worden opgelost. Handel en diensten zijn
sterk gerelateerd aan industriele produktie, terwijl de (kwartaire) welzijnssfeer mede afhankelijk is van de mate waarin de marktsectoren inkomsten voor de overheid kunnen
opbrengen.
In het WRR-rapport wordt onder meer gepleit voor het
doorbreken en verminderen van institutionele belemmeringen van industriele bedrijvigheid. Daarmee moet worden
bereikt dat innovatie van industriele produkten en de ontwikkeling van nieuwe bedrijven met zogenaamde comparatieve voordelen van de grond kunnen komen. Hierbij wordt
gedacht aan opwaardering van de intermediaire sector (olie,
chemie, staal), revitalisering van de gevoelige sectoren (kleding, schoeisel, meubels), versterking van de ,,equipment”sector (machine- en apparatenbouw, elektrotechniek e.d.).
De visie van de WRR geeft blijk van optimisme dat niet
berust op feiten. Het stimuleren van de hiervoor genoemde
sectoren heeft veelal betrekking, vooral wat betreft de gevoelige en de ,,equipment”-sector, op middelgrote, kleine en
vaak zelfs beginnende ondernemingen. Kenmerkend daarbij
is de sterke persoonsgebondenheid met de eigenaar (,,1’entreprise c’est moil”) en het niet objectief kunnen vaststellen van
de relevante produktie- en marktgegevens, zoals veelal wel
wordt verondersteld in de economische theorie en het economisch beleid 4).
* De auteur is verbonden aan de hoofdafdeling Planologie van de
Verkeersakademie te Tilburg.
1) A. C. M. Jansen e.a., Sukses en mislukking in de konfektie-en
lederwarenindustrie, een exploratief onderzoek naar het wel en wee
in beginnende ondernemingen, Intermediair, 19 januari 1979.
2) C. A. Broeksma e.a., De kleine ondernemer buiten beeld, ESB,
25 maart 1981, biz. 284-288.
3) F. W. van Rutten, Het keren vande afbraak, ESB, 6 januari 1982,
biz. 4-7.
4) C. H. T. Vijverberg, Kleinschalige werkgelegenheid; de positie
van het kleine bedrijf in de Industrie, ESB, 8 augustus 1979,
biz. 784-787; Broeksma e.a., op. cit.
traditie 5). Het ligt voor de hand dat de kleine, maar vooral
van het bedrijfsvloeroppervlak in de stadsvernieuwingsgebieden in de hand. De IS R leidt ertoe dat aangeboden panden niet
meer voor huisvesting van bedrijven mogen worden aangewezen (bestemd). De tweede regeling verhoogt de stichtingskosten voor bedrijven, waardoor men eerder is aangewezen op
vestiging op een duurder bedrijfsterrein. Deze regelingen heb-
ook de beginnende ondernemer zijn bedrijf zo goedkoop
ben tot gevolg dat:
mogelijk wil huisvesten, gezien zijn beperkte financiele mid-
— verplaatsing van expansieve bedrijven niet geschiedt omdat het onaantrekkelijkisdoorde SIR; of dat
— verplaatsing wordt afgedwongen door de ISR en er een
woonbestemming voor in de plaats komt.
Stadsvernieuwing en bedrijfshuisvesting
Bij het kiezen van de bedrijfslokatie zal de kleine ondernemer zich laten leiden door overwegingen gebaseerd op
beperkte informatie uit de naaste omgeving en gebaseerd op
delen. Bovendien zal hij het bedrijf zo dicht mogelijk willen
vestigen bij de eigen woonomgeving, mede omdat de eerste
medewerkers veelal ook uit de naaste omgeving (familie)
komen. Juist ten aanzien van deze twee vestigingsvoorwaarden ontmoet de kleine ondernemer grote belemmeringen
door de ruimtelijke ordening van de overheid.
Gedurende deze eeuw tot aan de jaren vijftig beschikte
iedere stad over haar ,,natuurlijke” broedplaatsen voor
ondernemende mensen, namelijk de gebieden welke zijn ontstaan voor het in werkingtreden vande Woningwet van 1901.
Dat zijn vooral gebieden als de binnenstadskwartieren, gebieden langs de oude uitvalswegen (straatwegen, hoofdstraten, lintbuurten), de negentiende-eeuwse wijken en de
vroeg-twintigste-eeuwse wijken. Deze zogenaamde incubatiegebieden hebben over het algemeen het planologische
kenmerk dat er geen bestemmingsplan op rust, waardoor in
principe allerlei (bedrijfs)activiteiten mogelijk zijn, mils het
bedrijf beschikt over een hinderwetvergunning. Deze gebieden bevatten overwegend het stedelijke goedkope onroerend-goedbestand. Menig gerenommeerd bedrijf is op binnenterreintjes of in oude pandjes in deze gebieden ontstaan
en na een succesvolle beginfase verhuisd naar een industrieterrein. Voor het overgrote deel echter blijven de kleine tot
zeer kleine bedrijven, na eventuele mislukkingen, in de oude
stadswijken. Er is weinig bekend over de frequentie van bedrijfsopvolging in panden in die wijken.
De aantrekkelijkheid van de oude stadsgebieden als oefenterrein voor ondernemerschap is de laatste vijfentwintig jaar
sterk achteruitgegaan. Immers, in de jaren vijftig en zestig
zijn grote delen van de binnenstadskwartieren en negentiende-eeuwse wijken gesaneerd ten behoeve van cityvorming
en verkeersdoorbraken, die noodzakelijk geacht werden voor
de bereikbaarheid van de stadscentra. In de jaren zeventig
zijn veel van de saneringsplannen niet meer verder uitgevoerd. Daarvoor in de plaats kwamen stadsvernieuwingplannen, met als doel het verbeteren van woningen en woonomgeving.
Waarom is de Stadsvernieuwing uiteindelijk door het bedrijfsleven als een bedrijfsonvriendelijk beleid ervaren?
De Stadsvernieuwing is toch op ,,stedebouwkundig als op
sociaal, economisch, cultureel en hygienisch gebied gericht
op behoud, herstel, verbetering, herindeling, sanering van
stadskernen en daarbij aansluitende stedelijke gebieden, alsmede van andere door dichte bebouwing gekenmerkte centra
van maatschappelijk leven”. Dit zou toch ook moeten inhouden het in stand houden en zo mogelijk verbeteren van de
economische activiteiten in de betreffende gebieden. In de
praktijk blijkt dat de beschikbare financiele regelingen eenzijdig van toepassing zijn op het wonen en discriminerend
werken t.o.v. bedrijven. Recente onderzoekingen zeggen
daarover dat Stadsvernieuwing in de praktijk een instrument
blijkt om bedrijvigheid waar nodig te saneren 6).
De rijksregelingen welke in het kader van de Stadsvernieuwing ter beschikking staan zijn:
—de Interim Saldo Regeling (ISR), waarbij 100% van de
kosten voor aankoop van particuliere bedrijfspanden (en
terreinen) en verplaatsing van bedrijven uit daartoe aangewezen stadsvernieuwingsgebieden worden vergoed. In
niet officieel aangewezen gebieden kan een vergoeding
van 80% worden verkregen krachtens de bijdrageregeling
Reconstructie- en Saneringsplannen;
— de Selectieve Investeringsregeling (SIR): een heffing van
13% op bedrijfsgebouwen voor zover deze de f. 250.000 te
boven gaan.
Deze twee regelingen werken stelselmatig een vermindering
ESB 31-3-1982
Beide leiden tot’het ongewenste gevolg dat het aanbod van
goedkope bedrijfspanden en -terreinen in de oude stadswijken afneemt en er te geringe doorstroming van bedrijven
plaatsvindt. Bovendien leidt dit schaarste creerende proces
ook nog tot het opdrijven van de prijzen van de nog aanwezige bedrijfspanden. Niet het minst frustrerend voor in
de stadsvernieu wings wijken aanwezige bedrijven is daarbij
de onzekerheid die gepaard gaat met de langdurige procedures van de plannen (eerst verbeteringsplannen en vervolgens bestemmingsplannen). Ongunstig voor de financiele
afwikkeling werken ook de normen welke worden gehanteerd
bij de verwerving. De prijzen worden afhankelijk gesteld
van het volkshuisvestingsbelang.
Kortom, we moeten constateren dat het ondernemerschap, waarop nu zozeer een beroep wordt gedaan, danig
wordt gehinderd door een niet adequaat ruimtelijk-ordeningsbeleid. Sterker zelfs, de voor dit soort bedrijven ge-
schikte gebieden hebben sterk aan betekenis ingeboet. Stadsvernieuwing heeft geleid tot allerlei ongewenste gevolgen 7).
Een keer ten goede?
Er zijn echter enkele signalen die wijzen op het ontstaan
van enige belangstelling voor deze problematiek. Met name
is hier en daar onderkend dat het verdringen van de bedrijvigheid uit de oude stadswijken ernstige schade toebrengt aan
de nationale werkgelegenheid. Zo constateerde Zevenbergen
8) dat 34% van de totale stedelijke werkgelegenheid van
Rotterdam in de oude stadswijken is gesitueerd en op de gezamenlijke industriegebieden in totaal 25%.
Ook in het jaarverslag van de Rijksplanologische Dienst9)
wordt aandacht besteed aan dit probleem: ,,De betekenis van
met name kleine en middelgrote bedrijven voor de werkgelegenheid (de werknemers zijn vaak uit dezelfde stadsvernieuwingsgebieden afkomstig) en het belang van het funktioneren van de stad als een geheel is ernstig onderschat en in de
praktijk spelen, negatieve hinderlijke eigenschappen van bedrijfsvestigingen veelal een dominerende rol. Duidelijker
wordt ook, dat het goed funktioneren van bedrijven vaak in
sterke mate gebonden is aan uiteenlopende voor hen gunstige
eigenschappen van stadsvernieuwingsgebieden als vestigingsplaats. De positieve eigenschappen van stadsvernieuwingsgebieden voor het herbergen van werken naast wonen zijn
echter waard om met de nodige zorgvuldigheid benaderd te
worden. Menging van funkties draagt immers bij aan het
goed funktioneren van de stad”.
Een maatregel in de goede richting is de nieuwe Kader-
regeling Steun Bedrijven Stadsvernieuwingsgebieden (K.SBS).
van het Ministerie van Economische Zaken. Deze regeling
5) J. Wolpert, The decision process in spatial context. Regional
Science Association, december 1964.
6) E. C. R. M. Keyset en J. J. Verschoor, Stadsvernieuwing en bedrijvigheid in stadsvernieuwingsgebieden, ESB, 26 augustus 1981
biz. 819-823.
7) Zie ook L. Deben en J. van der Weiden, Sladsveroudering en
Stadsvernieuwing, 1982.
8) A. C. Zevenbergen, Stadsvernieuwing moet, maar niet ten koste
van het midden- en kleinbedrijf, ESB, 13 februari 1980.
9) Jaarverslag Rijksplanologische Dienst 1980, hoofdstukken m.b.t.
economische ontwikkeling en stedelijke gebieden, Stadsvernieuwing.
337
heeft een sterk gedecentraliseerd karakter en is gericht op
steun voor individuele, kleine ondernemingen. Gemeenten
beschikken over de mogelijkheid verschillende vormen van
steun te verlenen om te komen tot collectieve bedrijfsvestiging. Maar ook deze regeling geeft geen oplossing voor het
staande woonwijken dient de grootst mogelijke voorzichtigheid te worden betracht. Vooronderzoek m.b.t. mogelijkheden, beperkingen van functiemenging zijn noodzakelijk. Het
laat zich echter aanzien dat bepaalde vormen van detailhandel, ambacht en verzorging in woonwijken toelaatbaar kun-
fundamentele probleem, namelijk het te geringe goedkope
nen zijn. In de vooroorlogse wijken heeft men overigens nog
bedrijfsareaal in de bestaande stadswijken. Het zou goed zijn
wanneer een interdepartementale commissie van de Ministeries van Economische Zaken en van Volkshuisvesting en
Ruimtelijke Ordening bestaande uit deskundigen op dit gebied voorstellen voor een nieuw beleid zou ontwikkelen.
Voor het ontwikkelen van een meer bedrijfsgericht ruim-
altijd de bakker op de hoek. Leefbaarheidsonderzoek zou
kunnen uitwijzen dat door het laten ontstaan van kleinschaiige werkgelegenheid ook meer gewenste levendigheid en
variatie wordt aangebracht. In het bijzonder zou dat kunnen opgaan voor de wijken welke na de tweede wereldoorlog
zijn gebouwd.
Indien deze weg zal worden ingeslagen zullen aanpassingen
van bestemmingsplannen noodzakelijk zijn en zorgvuldig
voorschriften geformuleerd moeten worden m.b.t. bebouwing, verbouwing, geluidshinder, visuele hinder, laden, lossen en parkeren. Het is duidelijk dat op basis van deze ge-
telijk-ordeningsbeleid zal het vooral van belang zijn aan te
geven waar en hoe in de stedelijke gebieden verruiming van
kleinschaiige werkgelegenheid kan plaatsvinden. Hoewel in
dit bestek niet uitputtend kan worden ingegaan op deze
problematiek, kunnen wel enige aanzetten tot een meer bedrijfsgericht ruimtelijk-ordeningsbeleid worden gegeven. Om
te beginnen moet de stedelijke structuur worden doorgelicht
naar de mogelijkheid van vergroting van bedrijfsactiviteiten.
In principe kunnen in dat verband de volgende gebieden
worden onderscheiden:
— de oudere stadswijken, met name de stadsvernieuwingsgebieden;
— de bestaande woonwijken waar veelal bestemmingsplannen vigeren met uitsluitend woonbestemming (in de
woonbuurten);
— nog aan te leggen woonwijken.
In de stadsvernieuwingswijken kan de overheid gebruik
maken van het feit dat veelal geen bestemmingsplannen
aanwezig zijn. Men kan op tweeerlei wijzen bedrijfsmogelijkheden handhaven, dan wel verruimen.
In de eerste plaats kan dat door de bedrijfsbestemming
te handhaven voor panden en terreinen waaruit om redenen
van hinder voor de omliggende bewoners de bedrij ven moeten
worden verplaatst. Bestemmingsplan-technisch is dat geen
probleem. Men kan op zijn minst een flexibele bestemming
hanteren; dat wil zeggen dat zowel wonen als ondernemen mogelijk blijven, naargelangdeomstandighedendatbepalen. Dit
heeft bovendien het voordeel dat de gemeente na verwerving
van panden en grond deze ook weer gemakkelijker kan uitge-
ven en niet langer dannoodzakelijkde rentelastenhoeft tedragen. Uiteraard zal men nauwkeurig moeten aangeven welke
typen bedrijven, in welke bebouwing en in welke omvang kun-
nen worden toegelaten. Over het algemeen zal een onderzoek
naar de dragelijkheid van functiemenging voor het wonen
noodzakelijk zijn. Dit geldt ook voor de andere nog te bespreken woongebieden.
In de tweede plaats zal men de subsidieregelingen, met
name de ISR en de 80%-regeling bij de verwerving van bedrijfspanden en -terreinen ook van toepassing moeten verkla-
ren wanneer de panden opnieuw een bedrijfsbestemming
zouden krijgen. Uiteraard versterken de hiergenoemde maatregelen elkaar ten behoeve van het ondernemersbelang.
Bovendien leidt deze toepassing ook tot aanzienlijke kosten-
besparingen voor de overheid omdat dan bij de heruitgifte
van de grond hogere prijzen kunnen worden bedongen dan
bij uitsluitend woningbouw 10).
Verder zou een verbeterde, en vooral actieve, planmatige
toepassing van de KSBS-regeling een stap in de goede richting zijn. Economische Zaken en Ruimtelijke Ordening zouden een economische dimensie moeten toevoegen aan het
stadsvernieuwingsbeleid, b.v. door planning en financiering
van bedrijfsverzamelgebouwen.
Ten slotte is een bedrijfsgevoeliger beleid m.b.t. de bereik-
dachten een proces wordt bijgestuurd dat zich gedurende
ruim een halve eeuw heeft ontwikkeld: het in toenemende
mate scheiden van wonen en werken.
Voor de ontwikkeling van nieuwe woonwijken zou men
alsnog in de voorbereidingsfase rekening kunnen houden
met een (beheerste) menging van bedrijvigheid tussen wonen.
Men zou daarbij de volgende categorieen kunnen hanteren,
te onderscheiden naar de mate van hinder welke de bedrijven
kunnen veroorzaken voor de woonomgeving:
a. individuele bedrijven tussen de woningen;
b. gegroepeerde bedrijven gemengd met woonbebouwing;
c. gegroepeerde bedrijven aan de rand van de woonwijk;
d. gegroepeerde bedrijven buiten de woonwijk;
Voor de kleinschaiige en vooral staftende bedrijven zijn
vooral de categorieen a en b van belang.
Samenvatting
Het midden- en kleinbedrijf vormt het grootste deel van
onze werkgelegenheid. Het bevorderen van de werkgelegenheid, in het kader van een hernieuwde industrialisatie, impliceert ook het bevorderen van kleinschaiige werkgelegenheid
en het stimuleren van nieuwe ondernemersinitiatieven. Dit
zal enerzijds inhouden het verlichten van de lasten van het bedrijfsleven en anderzijds het wegnemen van allerlei institutionele belemmeringen. Veel van deze belemmeringen liggen op
het terrein van de ruimtelijke ordening..
De overheid zou met name in haar stadsvernieuwingsbeleid — deze gebieden zijn immers van oorsprong de natuurlijke broedplaatsen voor ondernemers — ook het stimuleren
van kleinschaiige (en milieuvriendelij ke) bedrijven moeten opnemen. Zij zou daartoe de subsidieregeling niet meer eenzijdig op het wonen, maar ook op het bedrijfsleven moeten rich-
ten. Tevens zouden bestemmingsplannen in de woonwijken
meer ruimte voor beheerste menging van wonen met werken
moeten toelaten.
Het ontwikkelen van een bedrijfsstimulerend ruimtelijkordeningsbeleid zou grote prioriteit moeten hebben, gezien
de rampzalige ontwikkeling van onze werkgelegenheid. Wellicht zouden enkele stadsvernieuwingswijken en andere
woonwijken als demonstratieprojecten kunnen worden aangewezen, te begeleiden door een interdepartementale commissie van deskundigen op het gebied kleinschaiige werkgelegenheid en ruimtelijke ordening.
P. P. J. Schalk
baarheid van stadsvernieuwingsgebieden een belangrijke
voorwaarde voor het scheppen van een goed klimaat voor
kleinschaiige bedrijven. Met name speelt dat een belangrijke
rol langs de oude hoofdstraten, straatwegen en uitvalswegen.
In dat opzicht wordt door Rijkswaterstaat al gewerkt aan
verbeteringen van het bestaande parkeerbeleid II).
Ten aanzien van het scheppen van mogelijkheden in be338
10) Keyser en Verschoor, op. cit.
11) P. Schalk e.a. De hoofdstraat: de ,,derde” weg; een verkeersontsluitingsstruktuur met een centrale drukte-as, Verkeerskunde
februari 1982.