Intergemeentelijke samenwerking

Toets op took

Intergemeentelijke
samenwerking
DRS. P. R. HEU

Inleiding
Onlangs hebben de minister en staatssecretaris van Binnenlandse Zaken de Nota organisatie binnenlands bestuur aan de Tweede Kamer aangeboden 1). In deze nota worden verbeteringen in de intergemeentelijke
samenwerking als de kern gezien van de aanpak van de al jarenlang gevoelde problemen
in de organisatie van het binnenlands bestuur. De nota is dan ook direct gevolgd door
een nota van wijzigingen ten aanzien van het
ontwerp van de Wet gemeenschappelijke regelingen 2). Dit wetsontwerp staat nu centraal in de discussie rond de reorganisatie van
het binnenlands bestuur. Een reden om de
intergemeentelijke samenwerking nader te
beschouwen. Eerst wordt een korte schets
gegeven van de problemen zoals die in de organisatie van het binnenlands bestuur worden ervaren. Vervolgens wordt in grote lijnen
aangegeven welke beleidsvoorstellen in de
afgelopen jaren zijn ontwikkeld om deze problemen op te lossen. Hoewel de beleidsvoorstellen er niet toe hebben geleid dat er ingrijpende wijzigingen in het binnenlands bestuur
hebben plaatsgevonden, hebben er zich in de
praktijk interessante ontwikkelingen voorgedaan. Na het belichten van de in de praktijk
gegroeide situatie zal aandacht worden besteed aan de jongste voorstellen met betrekking tot de wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Enkele kritische
kanttekeningen bij de voorstellen besluiten
dit artikel.
Problemen in de organisatie van het binnenlands bestuur
In het denken over de organisatie van het
binnenlands bestuur staan twee probleemvelden centraal. In de eerste plaats is dat de
problematiek van de beleidsvorming binnen
de centrale overheid, waarbij de interdepartementale taakverdeling en coordinatie veel
aandacht krijgt. In de tweede plaats is er een
problematiek van verdeling van taken en bevoegdheden over het rijk, de provincies en de
gemeenten. Sinds de jaren zestig hebben de
elkaar opvolgende kabinetten aan beide problemen ruime aandacht besteed. Dit heeft
evenwel niet geleid tot een ingrijpende reorganisatie van het binnenlands bestuur.
In dit artikel concentreren we ons op een
onderdeel van het tweede probleemveld: de
regionale problematiek. In de discussie over
de taken- en bevoegdhedenverdeling heeft
780

de regionale problematiek altijd een centrale
plaats ingenomen. Met de regionale problematiek wordt hier gedoeld op de problemen
die in verband staan met de vervulling van taken die de territoriale en bestuurlijke schaal
van de afzonderlijke gemeenten te boven
gaan en waarvoor op bovenlokaal en beneden-provinciaal niveau geen adequate territoriale bestuursstructuur aanwezig is 3). Deze regionale problematiek gaat in de eerste
plaats de gemeenten en provincies zelf aan.
Echter ook het rijk, dat in zijn beleid gebruik
maakt van bepaalde regie’s, en het particulier
initiatief, dat zich dikwijls regio-gewijze organiseert, zijn betrokken bij de regionale problematiek.
Een aantal ontwikkelingen in de afgelopen
decennia heeft de mening doen postvatten
dat er wijzigingen moeten worden aangebracht in de gebiedsomvang van bestuurlijke
eenheden. In de eerste plaats veroorzaakt de
toenemende mobiliteit van de bevolking een
verruiming van haar leefomgeving. Wonen,
werken en recreeren vinden plaats in een gebied dat de gemeentegrenzen veelal overstijgt. Gemeentelijke voorzieningen kunnen
derhalve effecten hebben voor burgers die
niet in de betreffende gemeente wonen,
waardoor de bekostiging van die voorzieningen problematisch kan worden. In de tweede
plaats heeft het takenpakket van de overheid
zich uitgebreid doordat de bevolking steeds
meer van de overheid is gaan eisen. Veel
nieuwe taken van de overheid kunnen alleen
worden uitgevoerd met een bepaalde hoeveelheid geld, arbeid en kennis, die kleine gemeenten dikwijls ontbeert. Daar is in de jaren
zeventig bijgekomen het streven om rijkstaken over te hevelen naar provincies en gemeenten. Het streven naar functionele decentralisatie kan worden beschouwd als een
reactie op de toenemende bureaucratisering
op rijksniveau en de op grond van
democratiseringsoverwegingen geuite wens
het bestuur dichter bij de burger te brengen.
Om taken van het rijk te kunnen overnemen
is een zeker draagvlak op territoriaal, bestuurlijk en financieel terrein noodzakeh’jk.
Reorganisatiemodellen
Sinds de jaren zestig is een stroom van nota’s en rapporten over de reorganisatie van
het binnenlands bestuur op gang gekomen.
Van de kant van de elkaar opvolgende kabinetten is hierop gereageerd met een aantal
beleidsvoorstellen. De periode 1969-1975

werd gedomineerd door het voorstel te komen tot de installing van gewesten. Tussen
1976 en 1982 stond het verkleinen van de
provincies centraal in de beleidsvoorstellen.
In 1983 is het kabinet afgestapt van het idee
van de vorming van provincies-nieuwe-stijl
en richt men zich vooral op de verbetering
van de intergemeentelijke samenwerking. In
chronologische volgorde zal de onrwikkeling
in de beleidsvoorstellen nader worden belicht 4).
In 1969 bood minister Beernink van Binnenlandse Zaken (kabinet-de Jong) de Nota
bestuurlijke organisatie aan de Tweede Kamer aan 5). In deze nota werd gekozen voor
het behoud van de drie bestaande bestuurslagen. De hoofdgedachte van de nota was om
gemeenten de mogelijkheid te geven zelf gewesten in te stellen. De gewesten zouden
vooral een plannende taak dienen te hebben,
terwijl de uitvoerende taak zoveel mogeh’jk
aan de gemeenten zou moeten worden overgelaten. De juridische basis voor de gewesten
diende te worden gevonden in een uitbouw
van de Wet gemeenschappelijke regelingen.
Het gevaar van het creeren van een vierde bestuurslaag met alle coordinatie- en informatieproblemen van dien werd in de nota niet
besproken. Het eerste ontwerp van wet op de
gewesten in 1971 vormde een logisch uitvloeisel van de Nota bestuurlijke organisatie 6). Het wetsvoorstel wist het verschijnsel
gewest niet goed te profileren met als gevolg
een vernietigend commentaar van de Tweede Kamer. Het wetsvoorstel werd ingetrokken.
Mede op grond van het advies van de toen
nog voorlopige Wetenschappelijke Raad
voor het Regeringsbeleid 7) en het onderzoek van het Instituut voor Bestuurswetenschappen naar de bestuurlijke organisatie 8)
werd gekozen voor een ander reorganisatiemodel. Minister De Gaay-Fortman van Binnenlandse Zaken (kabinet-Den Uyl) bood
eind 1976 het ontwerp van de Wet reorganisatie binnenlandse bestuur aan de Tweede
Kamer aan 9). Verbetering van de organisatie van het binnenlands bestuur moest worden gezocht in het verkleinen van de provincies. Dit zou voorkomen dat er een vierde bestuurslaag zou ontstaan. Voorgesteld werd
24 provincies te vormen die zouden moeten
worden belast met tal van uitvoerende taken,

1) Organisatie binnenlands bestuur, Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 944, nr. 1.
2) Nieuwe bepalingen met betrekking tot
gemeenschappelijke regelingen (Wet gemeenschappelijke regelingen), Tweede Kamer, zitting
1982-1983, 16 538, nrs. 10 en 11.
3) Omschrijvingontleendaan:D. W. P. Ruiter,A.
Holleman en R. J. Jue, Gemeentelijke samenwerkingslichamen, Enschede, ICR, 1979, biz. 18.
4) Voor een uitgebreide bespreking van de geschiedenis van het binnenlands bestuur wordt verwezen naar: D. W. P. Ruiter, Gewesten territoriale
decentralisatie, Alphen a/d Rijn, Samsom, 1976.
5) Nota bestuurlijke organisatie, Tweede Kamer,
zitting 1969-1970, 10 310, nr. 2.
6) Ontwerp van wet op de gewesten, Tweede
Kamer, zitting 1970-1971,11 246, nr. 2.
7) Voorlopige WetenschappeUjke Raad voor het
Regeringsbeleid, De organisatie van het openbaar
bestuur, ‘s-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1975.
8) Instituut voor Bestuurswetenschappen, Onderzoek naar de bestuurlijke organisatie, ‘s-Gravenhage, Staatsuitgeverij, deel I, 1972, deel II, 1975.
9) Wijziging van de Provinciewet, de gemeentewet
en een aantal andere wetien strekkende tot reorganisatie van het binnenlands bestuur, Tweede Kamer,
zitting 1976-1977, 14 322, nr. 2.

zowel taken die toen bij het rijk rustten als
van engine gemeentelijke taken (vast te leggen in de zogenaamde ,,negatieve lijst”).
Naast het instellen van 24 provincies-nieuwe-stijl werd voorgesteld te komen tot
streeksgewijze gemeentelijke heKndeling.
De plannen van minister De Gaay-Fortman werden goed ontvangen. De val van het

kabinet Den Uyl en de lange daaropvolgende
formatie heeft evenwel de vaart uit het proces
van reorganisatie gehaald. Langzamerhand
kwam er meer kritiek op de ideeen van een
provtaciale herindeling. Minister Wiegel van

Binnenlandse Zaken (kabinet-Van Agt-I)
ging in zijn voorstellen uit van een geringer
aantal provincies-nieuwe-stijl. Hij heeft de
discussie enigszins verlegd toen een grootscheepse herindeling van de provincies politick niet haalbaar bleek. Het is dan ook niet
verwonderlijk dat in het kabinet-Van Agt-I
meer nadruk kwam te liggen op de gemeentelijke herindeling gericht op een versterking
van de gemeentelijke bestuurskracht. Bovendien werd gewerkt aan een vernieuwing van
de Wet gemeenschappelijke regelingen 10).
Het kabinet-Van Agt-I zag de oplossing voor
de regionale problematiek in het ineenschuiven van het regionaal en het provinciaal bestuur langs de weg van overheveling van bepaalde taken van gemeenten naar de provincie, gepaard gaande met een verkleining van
de provinciale schaal. De gewijzigde Wet gemeenschappelijke regelingen moest worden
gezien als een aanvullende voorziening om
de gemeenten onder bepaalde voorwaarden
in staat te stellen met elkaar samen te werken.

Dit was mede een gevolg van het feit dat men
aan de provincies-nieuwe-stijl intermediaire

en begeleidende taken toedacht in plaats van
uitvoerende taken waarmee men in een eerder stadium de provincies mee wilde belasten. Om de provinciale taak met betrekking
tot de planning, coordinatie en sturing van
bovengemeentelijke voorzieningen gestalte

te geven werd voorgesteld te komen tot een
vierjarenbeleidsplan per provincie.
Tijdens de regeerperiode van het kabinetVan Agt-n legde minister Van Thijn van
Binnenlandse Zaken de nadruk op het ver-

sterken van de rol van gemeenten en provincies. De decentralisatie van rijkstaken werd
gezien als een van de belangrijkste maatregelen om het binnenlands bestuur te reorganiseren. De decentralisatie diende vooral gericht te zijn op het gemeentelijke niveau. De
provincies zouden hierbij een plannings- en
coordineringstaak van het bovengemeentelijke beleid krijgen.
In September 1982 werd door minister

vermindefen. De intergemeentelijke samen-

provincie ziet minister Rietkerk mede op

werking zal zowel bestuurlijk als financieel

grond van financiele overwegingen af van

een herindeling van provincies en zoekt hij de
aanpak van de regionale problematiek in een
verbetering van de intergemeentelijke samenwerking. De herziening van de Wet gemeenschappelijke regelingen komt hiermee
centraal te staan. Minister Rietkerk heeft onlangs de tweede nota van wijzigingen met betrekking tot de Wet gemeenschappelijke regelingen en bijbehorende toelichting aan de
Tweede Kamer aangeboden 13). Hierin
wordt duidelijk welke visie hij heeft op de rol
van de gemeenschappelijke regelingen bij de
aanpak van de regionale problematiek. Nu
de gemeenschappelijke regelingen een belangrijke rol gaan spelen in de reorganisatie
van het binnenlands bestuur is het van belang
na te gaan welke ervaringen zijn opgedaan
met gemeenschappelijke regelingen.
Intergemeentelijke samenwerking in de
praktijk; het mnziekonderwijs

De Wet gemeenschappelijke regelingen
van 1950 geeft onder andere aan gemeentebesturen de bevoegdheid om gemeenschappelijke regelingen te treffen ter behartiging
van „bepaalde belangen” van de gemeenten.
Het was de bedoeling van de wet dat gemeenten alleen samenwerkingsverbanden zouden
aangaan ter behartiging van gespeciflceerde

belangen (bij voorbeeld brandweer, ambulancevervoer of muziekonderwijs). In de
loop der tijd keurden de Colleges van Gedeputeerde Staten, die met het toezicht op het
afsluiten van gemeenschappelijke regelingen
zijn belast, echter ook gemeenschappeh’jke
regelingen goed waarmee openbare lichamen werden gecreeerd met een min of meer
integraal regionaal takenpakket. Zo konden
de zogenaamde pre-gewesten ontstaan.
Voor de uitvoering van een gemeenschappeh’jke regeling kan een rechtspersoonlijkheid bezittend h’chaam worden gevonnd. Het

bestuur van het h’chaam bestaat uit leden die
door de deelnemende gemeenten zijn aangewezen. In het aanwijzen van bestuursleden
zijn de gemeenten niet aan voorwaarden gebonden. Het bestuur van het lichaam voert

zelfstandig het beleid met betrekking tot de
regeling en is geen verantwoording schuldig
aan de deelnemende gemeenten. De begroting van een gemeentelijke regeling moet wel
worden goedgekeurd door de deelnemende

Rood van Binnenlandse Zaken (kabinet-van

gemeenten.

Agt-III) een nota uitgebracht naar aanleiding
van het eindverslag met betrekking tot de
Wet reorganisatie binnenlands bestuur 11).
Ook minister Rood achtte de provincie het

De kosten van een gemeenschappeh’jke regeling worden volgens een af te spreken sleu-

kader waarbinnen de regionale problematiek
tot een oplossing moest kunnen worden gebracht. Over het aantal te vormen provincies
werd geen uitspraak gedaan. Een tijdelijke
differentiatie naar provincies oude en nieuwe
stijl werd aanvaardbaar geacht. In de voorstellen was een ,,positieve lijst” opgenomen
met taakgebieden waarvoor de provincie de
voortdurende zorg zou moeten hebben.
Aan de lange weg die het ontwerp van de
Wet reorganisatie binnenlands bestuur heeft
afgelopen heeft minister Rietkerk van Binnenlandse Zaken in het kabinet-Lubbers een
eind gemaakt. In de nota Organisatie binnenlands bestuurv/ordt de intrekking van het
ESB 31-8-1983

toegedacht. Dit blijkt tevens uit de plannen

wetsontwerp aangekondigd 12). Afgezien
van de splitsing van de provincie Zuid-Holland en het vormen van een nieuwe polder-

tel over de deelnemende gemeenten verdeeld. De bijdragen van de deelnemende gemeenten aan een gemeenschappeh’jke regeling worden beschouwd als verplichte
uitgaven op grond van artikel 240 sub v van
de Gemeentewet.
Gemeenten hebben veelvuldig gebruik gemaakt van de mogelijkheden die de Wet gemeenschappeh’jke regelingen biedt. In 1976
telde het ministerie van Binnenlandse Zaken
ruim 1500 gemeenschappeh’jke regelingen

ter behartiging van een enkelvoudig belang
en ongeveer 50 pr6-gewesten gericht op de
behartiging van meervoudige belangen. Aan
de pre-gewesten wordt hi de nieuwe plannen

met betrekking tot de reorganisatie van het
binnenlands bestuur geen zelfstandige plaats

om de rijksbijdragen aan de pre-gewesten te
moeten worden gedragen door de samen-

werkende gemeenten. Om na te gaan welke
problemen zich kunnen voordoen bij intergemeentelijke samenwerking zal het ge-

meentetijk beleid ten aanzien van het muziekdnderwijs nader worden belicht.
Het stimuleren door de overheid van het
bespelen van muziekinstrumenten is in
hoofdzaak een gemeentelijke taak. Een belahgrijk middel hiervoor is het subsidieren
van het muziekonderwijs. Een groot aantal
gemeenten in Nederland blijkt echter te klein

om zich een eigen muziekschool met professionele krachten te kunnen veroorloven. Om
muziekonderwijs toch mogelijk te maken zijn
er voor gemeenten verschillende mogelijkheden. Een gemeente kan een pakket diensten

van een muziekschool in een naburige grote
geffleente afnemen en daarvoor de kostprijs
betalen. Een en ander kan worden vastgelegd
in een overeenkomst tussen de twee gemeenten. Een andere mogelijkheid is in samenwerking met een of meer gemeenten een muziekschool op te richten. Kiest een gemeente
voor de tweede mogelijkheid dan wordt de
muziekschool meestal ondergebracht in een
gemeenschappeh’jke regeling. Van beide mogelijkheden belichten we aan de hand van
voorbeelden de voor- en nadelen vanuit het

perspectief van de financiele en bestuurlijke
beheersbaarheid.
De gemeente Rijswijk heeft gekozen voor
de afhame van een pakket diensten van de
Haagse stadsmuziekschool. Aanvankeh’jk
maakten kinderen uit Rijswijk en ander omliggende gemeenten gebruik van de Haagse
muziekschool zonder dat deze gemeenten
daar een financiele vergoeding tegenover
stelden. Later heeft de gemeente Den Haag
een bijdrage gevraagd voor het gebruik van
de stadsmuziekschool. Rijswijk heeft toen
met de gemeente Den Haag een overeenkomst gesloten om een bepaald aantal uren
muziekonderwijs af te nemen tegen een kostendekkend tarief. Aan de overeenkomst

kleven voor de gemeente Rijswijk evenwel
vele bezwaren.
In bestuurlijke zin heeft de gemeente Rijswijk geen invloed op het beleid van de Haagse stadsmuziekschool. De gemeente Den
Haag legt haar eigen accenten in het beleid.
De gemeenteraad van Rijswijk kan niet meedenken over de opzet van het muziekonderwijs. De gemeente wordt geconfronteerd met
voldongen feiten. Het gaat zelfs zo ver dat de

gemeente Rijswijk via de ouders van de kinderen die muziekonderwijs volgen moeten
horen dat bepaalde lessen zijn gestopt. De
enige vrifheid die de gemeente Rijswijk met
betrekking tot het muziekonderwijs heeft, is
het opzeggen van de overeenkomst. De overeenkomst met de gemeente Den Haag geldt
immers telkens voor twee jaar.
10) Nieuwebepalingenmetbetrekkingtotgemeen-

schappelijke regelingen (Wet gemeenschappelijke
regelingen), Tweede kamer, zitting 1980-1981,16

538, nrs. 1-2.
11) Wet reorganisatie binnenlands bestuur, Twee-

de Kamer, zitting 1981-1982, 14 322, nr. 35.
12) Organisatie binnenlands bestuur, Tweede Kaffler, zitting 1982-1983, 17 944, nrs. 1-2, biz. 11.
U) Nieuwebepalingenmetbetrekkingtotgemeenschappelijke regelingen (Wet gefneenschappelijke
regelingen), Tweede Kamer, zitting 1982-1983,16
538, nrs. 10 en 11.
781

In financiele zin is voor Rijswijk de beheersbaarheid van de uitgaven voor het muziekonderwijs gering. De gemeente Den
Haag besluit over de hoogte van de lesgelden,
die vergeleken met het landelijk gemiddelde
zeer laag zijn. De gemeente Rijswijk krijgt
jaarlijks de rekening van het overeengekomen pakket muziekonderwijs gepresenteerd.
De financiele onbeheersbaarheid van de uitgaven voor het muziekonderwijs in Rijswijk,
alsmede de wens te komen tot een kostenbe-

sparing in deze sector, hebben er toe toe geleid dat is besloten de samenwerkingsovereenkomst met de gemeente Den Haag op te

zeggen. De gemeente Rijswijk probeert het
muziekonderwijs vanaf 1985 zelf te gaan ver-

zorgen.
De gemeente Voorburg heeft evenals de
gemeente Rijswijk aanvankelijk gebruik gemaakt van de stadsmuziekschool in Den
Haag. In 1975 heeft de gemeente Voorburg

ten behoeve van het muziekonderwijs aansluiting gezocht bij de Streekmuziekschool
Centrum Zuid-Holland, een gemeenschappelijke regeling tusscn de gemeenten

Zoetermeer, Bleiswijk, Moerkapelle, Benthuizen en later ook Leidschendam. Toen
Voorburg de overstap naar de Streekmuziekschool maakte, leefde bij de Haagse muziekschool de wens een zeker pakket diensten aan
Voorburg te blijven leveren om de capaciteit
van de muziekschool volledig te benutten.
In bestuurlijk opzicht droeg de gemeente
Voorburg een stuk autonomie over aan de
gemeenschappelijke regeling, waardoor de
afzonderlijke invloed van de gemeente op het
beleid van de Streekmuziekschool gering
werd. De gemeenschappelijke beleidsinvulling heeft veel spanningen tussen de gemeen-

ten onderling en tussen de gemeenten en het
bestuur van de gemeenschappelijke regeling
veroorzaakt. De invloed van de samenwerkkende gemeenten in het bestuur van de gemeenschappelijke regeling is even groot,
doordat elke gemeente evenveel bestuursleden mag benoemen. Dit wordt knellend
wanneer niet iedere gemeente evenveel bijdraagt aan de financiering van de Streekmuziekschool. Zo wenst de sterk groeiende gemeente Zoetermeer op grand van de grootste
afname van diensten van de Streekmuziekschool meer zeggenschap in de gemeenschappelijke regeling.
In/i’rai/iciee/opzzc/i/zijner veel problemen

met de betreffende gemeenschappelijke regeling. De samenwerkende gemeenten zijn
verplicht de uitgaven voor de gemeenschappelijke muziekschool te betalen. De afweging
van uitgaven van de muziekschool vindt niet
plaats in het kader van de gemeentebegroting, maar bij de voorbereiding en vaststelling
van de begroting van de gemeenschappelijke
regeling door het bestuur van de regeling.
Hierdoor kunnen de uitgaven voor het muziekonderwijs niet zorgvuldig worden afgewogen tegen andere gemeentelijke uitgaven.
Een verschil hi prioriteitstelling ten aanzien

van het muziekonderwijs in de verschillende
gemeenten kan tot problemen leiden. Nu er
in de samenwerkende gemeenten moet worden bezuinigd, wordt dit verschil duidelijk.
Zo wil de gemeente Zoetermeer meer bezuinigen op de Streekmuziekschool dan andere

ling van de lasten voor de afzonderlijke gemeenten aan de hand van het aantal afgenomen uren muziekonderwijs. Hoewel deze afspraken ertoe leiden dat iedere gemeente betaalt voor de diensten die ze gebruikt, is de
totale omvang van de kosten niet beiinvloedbaar voor de gemeenten.
Mede op grond van het gebrek aan bereidheid om de problemen in goede harmonic op
te lossen is het gevolg van de problemen met
betrekking tot de Streekmuziekschool Centrum Zuid-Holland dat de gemeenschappelijke regeling waarschijnlijk zal worden opgeheven. ledere gemeente zal dan zelf een oplossing moeten vinden voor het muziekonderwijs.
Uit de voorgaande voorbeelden blijkt dat
het tot stand brengen van bovengemeentelijke voorzieningen grote financieel-bestuurlijke problemen bij de afzonderlijke gemeenten
kan veroorzaken. Het zijn de gemeenten zelf
die de samenwerking aangaan en ze zullen
daarom zelf moeten oppassen waartoe ze
rich verplichten. De huidige Wet gemeenschappelijke regelingen schept echter niet de
voorwaarden voor een doorzichtige en beheersbare intergemeentehjke samenwerking.
Vanuit het oogpunt van de organisatie van
het binnenlands bestuur kunnen, mede op
grond van de ervaringen van de gemeente
Voorburg, de volgende knelpunten met betrekking tot gemeenschappelijke regelingen
worden genoemd:
a. het aangaan van gemeenschappelijke regelingen beperkt de mogelijkheid van de
gemeenten om tot een integrate belangenafweging te komen. De samenwerkende gemeenten staan immers een deel
van hun autonomie af;
b. door de gemeenten devrije hand tegeven
in het aangaan van gemeenschappelijke
regelingen is een onoverzichtelijk geheel
van samenwerkingsverbanden ontstaan;
c. door onduidelijkheid met betrekking tot
de samenstelling van het bestuur van het
samenwerkingslichaam en door de praktijk van het bestuur om in beslotenheid te
vergaderen is van democratische controle
op het beleid van het bestuur geen sprake;
d. het verplichtend karakter van de gemeentelijke uitgaven krachtens een gemeenschappelijke regeling gedaan beperken de
financiele ruimte waarover de gemeente
vrijeUjk kan beschikken. Beslissend voor
de mate van flexibiliteit zijn de afspraken
over de verdeling van de kosten van de gemeenschappelijke regeling en de duur van
de regeling 14);
e. de vrijwilligheid met betrekking tot het
aangaan van gemeenschappelijke regelingen leidt ertoe dat de zwakste schakel de
sterkte van een gemeenschappelijke regeling bepaalt.
Het nieuwe ontwerp van de Wet gemeenschappelijke regelingen

van de lasten van de gemeenschappelijke regeling zijn van groot belang om de bijdrage

Hoewel reeds aan het eind van de jaren
zestig een begin werd gemaakt met een algehele herziening van de Wet gemeenschappelijke regelingen is als gevolg van de reeds geschetste beleidsontwikkeling met betrekking
tot de reorganisatie van het binnenlands bestuur pas in 1980 het nieuwe ontwerp van de
Wet gemeenschappelijke regelingen aan de

aan de regeling te kunnen beinvloeden. Bij de

Tweede Kamer aangeboden 15). In het kort

financiering van de Streekmuziekschool

worden de belangrijkste wijzigmgen besproken.

gemeenten. De afspraken over de verdeling

Centrum Zuid-Holland geschiedt de verde782

De bestuurlijke en financiele banden tus-

sen het samenwerkingsverband en de deelne- •
mers worden strakker aangehaald. Voorgesteld wordt om de gemeenteraden van de
deelnemende gemeenten uit hun midden de
leden van het bestuur van het samenwerkingsorgaan te laten aanwijzen. De bestaande wet laat immers in het midden wie de gemeenteraden aanwijzen om zitting te nemen
in het bestuur van een gemeenschappelijke
regeling. Naast het benoemingsrecht creeert

het wetsvoorstel een informatie- en verantwoordingsplicht van de benoemde vertegenwoordigers jegens de benoemende instantie.
Ten behoeve van de financiele informatieverschaffing is in het wetsontwerp een procedure opgenomen die de afzonderlijke gemeenten in staat stelt om van de financiele
stukken kennis te nemen en eventuele opmerkingen daarover kenbaar te maken. Ten
slotte wordt de openbaarheid van vergaderingen van het bestuur van het samenwerkingsverband dwingend voorgeschreven.
Bundeling en integratie van gemeenschappelijke regelingen binnen door het provinciaal bestuur vast te stellen samenwerkingsgebieden moet meer orde scheppen in de
samenwerking tussen gemeenten. Het grote
aantal gemeenschappelijke regelingen, elk
met hun eigen bestuursorganen, vestigingsplaats en territorium, dient te worden gebundeld. De provincies dienen daartoe gebieden
aan te wijzen waarbinnen gemeenten met elkaar mogen samenwerken. Hierbij valt men
terug op de structuurschets voor de bestuurlijke indeling uit 1974, waarin 44 gebieden
werden aangewezen die voor gewestvorming
in aanmerking zouden komen 16).
In het wetsontwerp is aanvankelijk gekozen voor een beperking van de toepassingsmogelijkheden van de Wet gemeenschappelijke regelingen op het vlak van coordinatie,
planning en sturing ten opzichte van de gemeenten. De ,,insnoering” van de bevoegdheden van een gemeenschappelijke regeling
was in de eerste plaats bedoeld om te voorkomen dat de samenwerkingsgebieden een
aparte bestuurslaag zouden gaan vormen. In
de tweede plaats was het beleid met betrekking tot de reorganisatie van het binnenlands
bestuur ten tijde van de indiening van het
wetsontwerp gericht op het tot stand brengen
van de provincies-nieuwe-stijl, waaraan de
coordinerende en plannende taak ten opzichte van de gemeenten werd toegedacht.
De insnoering van de bevoegdheden van de
gemeenschappeh’jke regelingen heeft tot veel
discussie geleid 17). Het intrekken van het
ontwerp van de Wet reorganisatie binnenlands bestuur en daarmee het afzien van het
tot stand brengen van de provincies-nieuwe-

14) P. B. Boorsma, J. C. Kerning en H. L. Ijndenhovius, Financieel management in gemeenten, eer-

ste rapport: pilotstudy naar mogelijkheden om het
fmancieel beleid van de gemeenten te verbeteren,
CIVOB, maart 1983, biz. 63-69.
15) Nieuwe bepalingen met betrekking tot gemeenschappelijke regelingen (Wet gemeenschappelijke regelingen), Tweede Kamer, zitting 19801981, 16 538, nrs. 1-2.
16) Structuurschets voor de bestuurlijke indeling,
ministeries van Binnenlandse Zaken en Rijksplanologische Dienst, ‘s-Gravenhage, Staatsuitgeverij,
1974.
17) Zie: Nieuwe bepalingen met betrekking tot gemeenschappeh’jke regelingen (Wet gemeenschappelijke regelingen), Tweede Kamer, zitting 19801981, 16538, nr. 3, biz. 10-15.

stijl heeft geleid tot het laten vallen van de zogenaamde insnoeringsartikel in het wetsontwerp.
De tweede nota van wijziging met betrek-

pelijke regeUngen lokt een verzelfstandiging
van het samenwerkingsgebied uit, hetgeen
niet wenseh’jk wordt geacht. Beperking van
het aantal gemeenschappeUjke regelingen

king tot de Wet gemeenschappelijke regelin-

door bundeling zou het probleem van een

gen geeft een uitwerking van de visie die de
huidige minister van Binnenlandse Zaken
heeft op de aanpak van de regionale problematiek door middel van het verbeteren van

sectorale belangenafweging enigermate opvangen. Van een integrale belangenafweging
door de in het samenwerkingsgebied liggende gemeenten kan echter geen sprake zijn,
omdat een deel van de autonomie zowel hi financieel als bestuurh’jk opzicht wordt afgestaan aan het bestuur van het samenwerkingsverband. De voorgestelde procedurele
randvoorwaarden lessen dit probleem niet
op. De bestuurders van het samenwerkingsorgaan bUjven met het probleem zitten dat ze
tevens lid zijn van het bestuur van een van de
aangesloten gemeenten. Het bestuur van het
samenwerkingsorgaan zal zelf moeten beslissen over zijn begroting en niet de afzonderlijke gemeentebesturen.
Bij de bundeling van de gemeenschappeUjke regeUngen is het niet duideUjk of er
slechts sprake mag zijn van een soort samenwerkingsverband. Zo is het voorstelbaar dat
bepaalde gemeenteUjke taken zich lenen
voor samenwerking op kleine schaal (bij
voorbeeld het welzijnswerk en de gezondheidszorg) en taken die zich lenen voor samenwerking op grotere schaal (bij voorbeeld
werkgelegenheid en openbaar vervoer).
Vraag is of de verschillende vormen van samenwerking in elkaar moeten passen of los

de intergemeentelijke samenwerking. Naast

het laten vallen van het ,,insnoeringsartikel”
zijn volgende drie wijzigingsvoorstellen van
belang.
Ten eerste wordt de mogelijkheid van provinciegrensoverschrijdende samenwerkings-

gebieden geiintroduceerd. Uit de praktijk is
gebleken dat maatschappelijke en bestuurlijke samenhangen de provinciegrenzen niet al-

tijd volgen. Waar de samenhangen structureel van aard zijn, moet intergemeentelijke

samenwerking op basis van die samenhang
structureel mogelijk worden gemaakt, ook
als dat betekent dat een provinciegrens wordt
overschreden.
In de tweede plaats wordt aan de provincies een conflictoplossende rol ten aanzien
van de intergemeentelijke samenwerking
toegedeeld. Om impasses in de gemeentelijke samenwerking te doorbreken kunnen de
Colleges van Gedeputeerde Staten een gemeenschappeh’jke regeling opleggen en inhoudelijke beleidsgeschillen ten aanzien van
een samenwerkingsverband beslechten.
Ten slotte is aan het wetsontwerp een
overgangsrecht toegevoegd. Met het overgangsrecht wordt beoogd binnen een tijdsbestek van 5 jaar te komen tot een aanpassing
van de bestaande gemeenschappelijke regelingen aan het regime van de nieuwe wet. Deze bepaling moet de gemeenten hi staat stellen om als problematisch ervaren gemeenschappelijke regelingen te wijzigen of op te
heffen.

Deze rubriek wordt verzorgd door het Institnnt
voor Onderzoek van Overheidsnitgaven te

Door de Colleges van Gedeputeerde Sta-

ten de mogeUjkheid te geven problemen met
betrekking tot gemeenschappeUjke regeUngen op te lossen kunnen impasses in de intergemeentelijke samenwerking worden voorkomen. Zoals in het voorgaande is geconstateerd speelt de wil van individuele gemeenten om tot een vruchtbare samenwerking te

komen een belangrijke rol in het welslagen
van de intergemeenteujke samenwerking.
Dit is echter iets wat niet kan worden afgedwongen.
Het voorgestelde overgangsrecht ten slotte maakt het mogeUjk dat gemeenten de bestaande gemeenschappeUjke regelingen kunnen evalueren en zich desgewenst kunnen
verlossen van de als knellend ervaren gemeenschappeUjke regeUngen. Tot nu toe
worden gemeenten dikwijls ervan weerhouden om uit een gemeenschappeUjke regeUng
te treden. Oorzaken hiervan zijn de meestal
hoge uittredingskosten en het gevaar de samenwerking met dezelfde gemeenten op andere terreinen te verstoren.
Geconcludeerd kan worden dat het gewijzigde ontwerp van de Wet gemeenschappeUjke regelingen de noodzakeUjke voorwaarden schept om te komen tot een meer
inzichtelijke samenwerking tussen gemeenten. Gewezen is echter op problemen die niet
zijn opgelost. De praktijk zal moeten aanto-

nen of de voorgestelde wijzigingen voldoen.
Het is derhalve zaak dat de afzonderlijke gemeentebesturen zich alleen verbinden tot een
samenwerkingsverband op een zodanige wijze dat zoveel mogelijk invloed kan worden
uitgeoefend op de financieel-bestuurUjke
gang van zaken van het betreffende samenwerkingsverband.

‘s Gravenhage.

Tot slot

Het denken in eindmodellen van de orgaHet wetsontwerp nader beschouwd

Nu de belangrijkste wijzigingsvoorstellen

met betrekking tot de Wet gemeenschappelijke regelingen zijn uiteengezet, zal worden
ingegaan op de vraag in hoeverre de voorstellen kunnen leiden tot een verbetering van de
intergemeentelijke samenwerking.
Het aanhalen van de financieel-bestuurlijke banden tussen een samenwerkingsverband en zijn deelnemers h’jkt een noodzakeh’jke voorwaarde om te voorkomen dat samenwerkingsverbanden ondoorzichtige bestuurseenheden worden. De voorstellen met
betrekking tot informatie- en verantwoordingsplicht, de financiele procedures en de
openbaarheid van vergaderingen zijn in dit
licht positief te waarderen.
Een bundeling van gemeenschappelijke
regelingen per samenwerkingsgebied verschaft zowel gemeenten als rijk meer inzicht
in een overzicht van het regionaal beleid. Het
is niet de bedoeling van het huidige wetsontwerp om de gemeenschappelijke regelingen
te integreren. Vanuit het Ministerie van Binnenlandse Zaken wordt gehoopt op een integratie van gemeenschappelijke regeUngen
door de gemeenten zelf. Er blijft echter een
spanning bestaan tussen het aantrekken van
de financieel-bestuurlijke banden tussen de
gemeenschappelijke regelingen en de gemeenten enerzijds en de integratie van gemeenschappelijke regeUngen anderzijds.
Een volledige integratie van gemeenschapESB 31-8-1983

van elkaar moeten kunnen bUjven. Boven-

dien is het niet duideUjk of iedere gemeente
in een samenwerkingsgebied moet meewerken aan een gemeenschappeUjke regeling wil
deze rechtsgeldig kunnen zijn. Het is mogeUjk dat een grote gemeente in een samenwerkingsgebied in staat is zelfstandig een bepaalde taak uit te oefenen zonder samenwerking met andere gemeenten. Laat men
het zelfstandig opereren van gemeenten op
een bepaald terrein toe, dan bestaat het ge-

vaar dat de indeling in samenwerkingsgebieden niet meer dan een fraaie landkaart oplevert.

De ongenoegens ten aanzien van het democratisch gehalte van de gemeenschappeUjke regeUngen worden niet geheel uit de weg
geruimd. WeUswaar kan een gemeenteraadsUd als Ud van het bestuur van een
samenwerkingsorgaan gemakkeUjker ter.
verantwoording worden geroepen, toch kunnen de afzonderlijke gemeentebesturen
slechts indirect invloed uitoef enen op het bestuur van de gemeenschappeUjke regeling.
De relatie tussen het bestuur van een samenwerkingsorgaan en de bestuurden bUjft indirect.
De mogeUjkheid voor de CoUeges van Gedeputeerde Staten om provinciegrensoverschrijdende samenwerkuigsgebieden vast te
steUen sluit aan bij de bestuurdelijke en maatschappeUjke reaUteit. Wel is het van belang
dat duidelijk bUjft welk provinciaal bestuur
waartoe bevoegd is.

nisatie van het binnenlands bestuur Ujkt zijn
tijd te hebben gehad. Alle mogeUjke constructies zijn de afgelopen 15 jaar voorgesteld en besproken. Geen enkel model heeft
de eindstreep gehaald. Het inzicht wint veld
dat voor de regionale problematiek geen definitieve oplossing bestaat. De regionale problematiek is een cluster van verschillende
problemen, dat niet eens en voor altijd door
de invoering van een bestuursmodel kan
worden opgelost. Elke beleidssector stelt immers zijn eigen eisen aan de bestuurlijke organisatie. Het is derhalve wenseUjk dat de bestuurlijke organisatie aan de bestuurlijke
eenheden de ruimte laat voor het vinden van
specifieke oplossingen voor territoriale problemen binnen bepaalde beleidssectoren. De
voorsteUen voor de nieuwe Wet gemeenschappeUjke regeUngen maken het mogelijk
om functioneel samenhangende regionale

voorzieningen onder een samenwerkingsverband te brengen. Er moet echter geen keursUjf worden geschapen waarbinnen alle gemeenschappeUjke regeUngen moeten worden ondergebracht.

Peter Heij

783