Instrumentkeuze in het
milieubeleid
A.L. Bovenberg, M.E.T. van den Broek en RJ. Mulder*
D
e manier waarop beleidsinstrumenten in de economic warden ingepast is van
grote invloed op de milieu- en kosteneffectiviteit van het milieubeleid.
Belangrijke voorwaarden zijn flexibele marktwerking, verlaging van de
collectieve-lastendruk, een goed inkomensbeleid en Internationale coordinate.
Voorts dienen de specifieke kenmerken van het milieuprobleem, zoals de aard van
de vervuiling en de aard van de doelgroep een belangrijke rol te spelen bij de keuze
van het beleidsinstrumentarium.
Milieubeleid bestaat uit een complex van beleidsinstrumenten gericht op het bereiken van een aantal
milieudoelstellingen. Nationaal en internationaal
groeit steeds meer het inzicht dat aan geen van de
beschikbare instrumenten overal en altijd een absoluut primaat kan worden toegekend. In elke concrete situatie dient opnieuw te worden bepaald welk instrument het meest aangewezen lijkt om een
bepaalde milieudoelstelling te bereiken. In dit artikel wordt aangegeven welke aspecten relevant zijn
voor een verantwoorde instrumentkeuze. Daartoe
wordt eerst aandacht besteed aan de economische,
inkomenspolitieke en internationale inpasbaarheid
van milieubeleid. Voorts onderscheiden we een aantal kenmerken van concrete situaties die relevant
zijn bij de keuze van het instrumentarium – de zogenaamde situatiekarakteristieken.
Economische inpasbaarheid
De economische inpasbaarheid van het milieubeleid hangt sterk samen met de marktwerking en de
flexibiliteit van de economic. Een flexibele werking
van de economic dient ervoor te zorgen dat de vereiste herallocatie van produktiefactoren tussen sectoren en activiteiten soepel en efficient verloopt,
waarbij werkloosheid en andere fricties zo veel mogelijk beperkt blijven. In dit verband is onder andere voldoende loondifferentiatie tussen sectoren van
belang zodat veranderingen in relatieve beloningsvoeten een rol kunnen spelen bij de herallocatie
van arbeid. Verder dienen collectieve lasten (bij
voorbeeld via de marginale wig) en het sociale-zekerheidsstelsel werknemers niet te ontmoedigen om
in het arbeidsproces te blijven participeren en zich
te laten her-, om- of bijscholen. Zo wordt voorkomen dat arbeid uit krimpende vervuilende sectoren
niet meer opgenomen wordt in andere sectoren.
Ook dienen barrieres die het opzetten van nieuwe
ondernemingen belemmeren (bij voorbeeld kartels
en verstarrende regulering, zoals vestigingswetgeving, die bestaande bedrijven beschermen) zoveel
1108
mogelijk uit de weg te worden geruimd. Om meer
inactiviteit te voorkomen is het uiteraard ook van belang dat burgers de kosten van het milieubeleid niet
afwentelen op de winsten, maar daadwerkelijk
koopkracht inleveren. De reele lonen zullen zich
moeten aanpassen aan de geringere groei van de arbeidsproduktiviteit als gevolg van het duurder worden van de factor milieu. Dit geldt des te meer omdat het negatieve werkgelegenheidseffect van het
afwentelingsproces toeneemt naarmate de factor kapitaal, mede ten gevolge van het Europese integratieproces, mobieler wordt. Voorkomen moet worden dat het milieubeleid een negatieve spiraal van
inactiviteit, uitholling van het draagvlak van de
openbare financien en verhoging van collectieve lasten in gang zet.
Een flexibele marktwerking verruimt het beschikbare milieu-instrumentarium, omdat het de bruikbaarheid van markt-conforme instrumenten
vergroot. Zo leiden heffingen tot geringere inkomenseffecten en meer gedragsverandering wanneer de vereiste herallocatie van de produktie
sneller op gang kan komen en functioneren verhandelbare emissierechten beter in een markt
waarin voldoende concurrentie is.
In Nederland bestaan er op het gebied van de flexibiliteit van de economic alsmede de marktwerking
* Dit artikel is gebaseerd op A.L. Bovenberg, M.E.T. van
den Broek en RJ. Mulder, Instrumentkeuze in het milieubeleid, Discussienota nr. 9102, Ministerie van Economische
Zaken, Directie Algemene Economische Politick, Den
Haag, 1991. De eerste twee auteurs zijn werkzaam bij genoemde directie, waaraan ook de derde auteur ten tijde
van het schrijven van de discussienota verbonden was. Momenteel is hij werkzaam bij het secretariaat van de SER, afdeling Algemeen Sociaal-Economisch Beleid. De eerste auteur is verder als hoogleraar in de openbare financien verbonden aan de Erasmus Universiteit Rotterdam in het kader van het Tinbergen Instituut. De auteurs danken hun
collega’s voor waardevol commentaar. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.
nogal wat zorgen1. Het gevaar bestaat dan ook dat
Het financieringstekort
een snel ingevoerd en stringent milieubeleid tot om-
De milieuproblematiek kan onder sommige omstandigheden een versneld terugdringen van het financieringstekort wenselijk maken. De vervuiling
brengt vaak toekomstige kosten met zich. De intertemporele toepassing van het principe dat de vervuiler betaalt impliceert dat hiervoor reeds door de
huidige generaties op dit moment middelen gereserveerd moeten worden. De overdracht van middelen
naar de toekomst kan plaatsvinden door middel van
een (extra) verlaging van het financieringstekort.
Dit brengt een belangrijke interactie aan het licht
tussen het financieringstekort en de staatsschuld
enerzijds en het milieubeleid en de ‘collectieve milieuschuld’ anderzijds. Deze interactie is vooral van
belang omdat in sommige gevallen collectieve
milieuproblemen niet meteen – of niet alle tegelijk kunnen worden aangepakt, simpelweg ten gevolge
van gebrek aan kennis, technische ‘bottlenecks’ en
capaciteitsproblemen in de beleidsvoorbereidende
of de uitvoerende sfeer. Indien daardoor het praktische nut van bepaalde collectieve uitgaven op dit
moment zeer gering zou zijn, is het uiteraard niet
zinvol deze uitgaven toch nu reeds te doen. Men
kan dergelijke uitgaven beter uitstellen totdat men
op enig moment in de toekomst beter beslagen ten
ijs kan komen. Onder die omstandigheden is het gewenst om hiervoor nu geld te reserveren via een extra verlaging van de staatsschuld. Dit zal via het verminderen van de uitgaven en niet via het verhogen
van de collectieve lasten moeten worden bewerkstelligd. Zoals hiervoor aangegeven, schaadt een hogere collectieve-lastendruk het functioneren van de
economie de inpasbaarheid van het milieubeleid.
vangrijke herstructureringsproblemen zal leiden.
Een beleid gericht op het wegnemen van rigiditeiten in de binnenlandse economic is daarom van
groot belang om de economische inpasbaarheid van
het milieubeleid te waarborgen. Een adequaat arbeidsmarkt- en mededingingsbeleid vormen belangrijke voorwaarden voor het kunnen voeren van een
effectief milieubeleid. Naarmate een beleid gericht
op bevordering van de marktwerking achterwege
blijft, zal het milieubeleid meer langs de weg van de
geleidelijkheid moeten worden gevoerd om forse
herstructureringsproblemen gepaard gaande met
toenemende inactiviteit te voorkomen. De inpasbaarheid van het milieubeleid stelt belangrijke eisen
aan het budgettaire beleid en, in het bijzonder, de
collectieve-lastendruk en het financieringstekort.
Dit zal hieronder worden toegelicht.
De collectieve-lastendruk
In de Nederlandse verhoudingen is stabilisatie en zo
mogelijk verlaging van de collectieve-lastendruk
(eld) van cruciaal belang om de economische inpasbaarheid van het milieubeleid te waarborgen. Dit impliceert dat de opbrengsten van zowel (regulerende) milieuheffingen als van de eventuele verkoop
van verhandelbare emissierechten volledig gebruikt
dienen te worden om de druk van belastingen en
premies die de marktwerking verstoren te verlichten.
Waarom is deze cld-toets zo belangrijk?2 Ten eerste
is het verlagen van verstorende collectieve lasten in
het algemeen en dat van de (marginale) wig in het
bijzonder voor het milieubeleid van groot belang,
omdat het bijdraagt tot een grotere economische
flexibiliteit en dynamiek. In het kader van het milieubeleid is verder belangrijk dat de collectieve lasten op arbeid niet te hoog zijn. Lagere lasten op arbeid kunnen namelijk leiden tot lagere arbeidskosten en daarmee een gunstiger prijsverhouding van
arbeid ten opzichte’ van energie en andere grondstoffen. De substitutie van vervuilende grondstoffen
en processen door arbeid kan voor zowel het milieu
als het functioneren van de economic van belang
zijn. Bij deze substitutie kan men, naast substitutie
op microniveau, denken aan een wijziging in de binnenlandse sectorstructuur waarbij vervuilende secto-
ren in omvang afnemen ten gunste van meer kennisen arbeidsintensieve sectoren. Wel moet in dit
verband aan een aantal voorwaarden worden voldaan. Zo mogen de kosten van het milieubeleid bij
voorbeeld niet worden afgewenteld in hogere loonkosten omdat dat het effect van de lastenverlichting
op de arbeidskosten te niet zou doen.
Verder kan een stabilisatie, en bij voorkeur verlaging, van de eld verhinderen dat milieubeleid de
reeds bestaande verstorende werking van belastingen en premies versterkt . Alhoewel het milieubeleid de externe effecten van vervuilende activiteiten
poogt te internaliseren, kan het beleid per saldo
toch negatief uitwerken voor de nationale welvaart
als het andere verstoringen in een ‘second-best’-economie teveel versterkt. Door een stringent milieubeleid samen te laten gaan met het verminderen van
andere factoren die de marktwerking verstoren,
schept men de voorwaarden voor per saldo positieve welvaartseffecten.
ESB6-11-1991
Inkomenspolitieke inpasbaarheid
Milieubeleid gaat vaak samen met forse verdelingseffecten omdat dit beleid neerkomt op het herzien
van historische ‘eigendomsrechten’ met betrekking
tot het milieu. Een doelvoorschrift in het kader van
directe regulering ontzegt marktpartijen bij voorbeeld het recht om een bepaalde norm voor de vervuiling te overschrijden, een ‘recht’ dat ze voorheen
wel hadden of waar ze vast op gerekend hadden.
De verdelingseffecten van het milieubeleid kunnen
met name omvangrijk zijn indien een instrument
wordt gekozen dat de totale vervuiling belast. In dat
geval kost namelijk niet alleen het reduceren van de
vervuiling tot een bepaalde norm de doelgroep
geld, maar ook de resterende vervuiling. Deze restvervuiling wordt bij voorbeeld belast bij heffingen
of bij de verkoop van verhandelbare vergunningen
door de overheid. Overigens dient daarbij wel bedacht te worden dat deze marktconforme instrumenten in sommige gevallen de vervuiling op een effi1. Zie bij voorbeeld Miljoenennota 1992, hfd. 1 en 2, alsmede Economie met open grenzen, Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21 670, nrs. 1-2, September 1990, biz. 7.
2. In feite zou deze toets ook rekening moeten houden
met de verborgen beleidskosten en administratieve lasten
die de particuliere sector draagt als gevolg van regelgeving. Voor deze elementen ontbreekt echter een harde
maatstaf.
3. Zie bij voorbeeld W.E. Oates en R.M. Swabb, Economic
competition amongst jurisdictions: efficiency-enhancing or
distortion-inducing?, Journal of Public Economics, jg. 35,
biz. 333-354.
Uit het bovenstaande blijkt dat het milieubeleid
vaak belangrijke inkomensgevolgen kan hebben.
Ten dele zijn die onontkoombaar. De crux van milieubeleid is immers dat de kosten van vermijding of
bestrijding van milieuschade niet afgewenteld wor-
GATT. De internationale complicaties van het milieubeleid hangen sterk samen met twee dimensies van
het milieuprobleem, namelijk de schaal waarop het
milieuprobleem speelt en de vraag of de milieuvervuiling in de consumptie- of produktiefase optreedt.
Bij lokale vervuiling in de produktiefase dient het
milieubeleid in principe aan te grijpen bij de binnenlandse produktie. Internationaal-juridisch gezien is
eenzijdige directe regulering in dergelijke gevallen
ook vaak toegestaan, althans wanneer het niet tot
den, bij voorbeeld op toekomstige generaties, maar
handelsbelemmeringen leidt. Een nationale heffing
dat ze op dit moment gedragen worden door consumenten en producenten. Bovendien dient men het
milieubeleid niet te gebruiken voor inkomenspolitie-
De vormgeving van het milieubeleid kan de inkomenspolitieke inpasbaarheid soms vergroten, zon-
die aansluit bij de binnenlandse produktie, en dus
niet teruggegeven wordt bij export en waarbij geen
heffing op importen plaatsvindt, is evenmin in strijd
met internationale afspraken. Voor subsidies dient
Nederland daarentegen in het algemeen de uitdrukkelijke toestemming van de EG te verkrijgen. Overigens is een uniforme nationale heffing of subsidie
meestal minder geschikt voor lokale problemen binnen een bepaald land. In dat geval varieert de milieuschade namelijk vaak sterk met de lokatie van
de vervuilingsbron, zodat de hoogte van de heffing
of subsidie niet uniform kan zijn maar afgestemd
moet worden op de lokale omstandigheden. Directe
regulering kan geschikter zijn voor dergelijk maatwerk.
Bij het milieubeleid gericht op lokale milieuproblemen in de produktiefase dient men het mogelijke
verlies aan opgebouwde expertise en positieve uitstralingseffecten op de rest van de economic alsmede het initiele produktie- en werkgelegenheidsverlies af te wegen tegen een schoner lokaal milieu.
Wat betreft grensoverschrijdende of mondiale vervuiling die bij de produktie optreedt, is nationaal milieubeleid vaak nauwelijks effectief wanneer de produktie internationaal verhandelbare produkten
betreft die ook in het buitenland geproduceerd kunnen worden. Denk in dit verband bij voorbeeld aan
de uitstoot van CO2, de belangrijkste oorzaak van
het broeikaseffect. Een nationaal beleid dat hogere
lasten met zich brengt voor binnenlandse activiteiten die blootstaan aan internationale concurrentie
kan immers al snel leiden tot het verplaatsen van
der de milieu-effectiviteit aan te tasten. Daartoe is
een gedeelte van de vervuilende activiteiten naar
het wenselijk dat het milieubeleid betrouwbaar en
helder is, zodat de marktpartijen hierop in voldoende mate kunnen anticiperen. Een geleidelijke en
ruim van tevoren aangekondigde verscherping van
normen en heffingen, waarbij duidelijkheid bestaat
over de rechten en plichten van de verschillende
marktpartijen, houdt de inkomenseffecten beperkt
vergeleken met een plotselinge verscherping van
het beleid. Men biedt de particuliere sector dan de
gelegenheid om zich op de nieuwe normen voor te
bereiden. Prospectieve voortschrijdende normstelling zal vaak ook kosteneffectiever zijn omdat men
de hoge kosten (bij voorbeeld vernietiging van kapitaal) voorkomt die voortvloeien uit het op korte termijn moeten voldoen aan vergaande normen. Het
opereren op een breed front, waarbij het milieubeleid betrekking heeft op verschillende sectoren tegelijk, kan de verdelingseffecten verminderen.
het buitenland, vooral ook in het licht van de toenemende internationale mobiliteit van goederen, kapitaal en arbeid . Hierdoor worden locatiebeslissingen van bedrijven en internationale handelsstromen
verstoord. De nationale emissies kunnen weliswaar
verminderen, maar de mondiale milieukwaliteit zal
niet of nauwelijks verbeteren omdat de emissies in
het buitenland toenemen. Het is zelfs niet uitgeslo-
ciente manier terugdringen, hetgeen impliceert dat
de verdelingseffecten weer enigszins verzacht kunnen worden.
Consequenties voor het inkomensbeleid
ke doeleinden. Daar zijn andere flankerende instrumenten voor, waarbij overigens steeds voorkomen
dient te worden dat de uit milieu-oogpunt gewenste
gedragsaanpassingen doorkruist worden. In dit ver-
band moet het inkomensafhankelijk maken van milieuheffingen worden afgewezen. Heffingen dienen
immers aan te sluiten bij de vervuiling en deze band
wordt ten dele doorgesneden indien men de heffing
mede afhankelijk maakt van het inkomen van de
vervuiler.
Bij het treffen van maatregelen om de inkomenseffecten te mitigeren moet men oog hebben voor
eventuele ongewenste toetredingseffecten, zodat
flankerend beleid ter verzachting van de inkomenseffecten meestal expliciet een tijdelijk karakter
dient te hebben. Voorts dient men de middelen die
hiermee gemoeid zijn af te wegen tegen alternatieve
aanwendingen, zoals een generieke verlaging van
verstorende belastingen. Verder kunnen bepaalde
vormen van flankerend inkomensbeleid de ‘effectieve’ marginale druk van collectieve lasten en inkomensafhankelijke regelingen vergroten. Dit doorkruist de, ook voor het milieubeleid belangrijke,
marktwerking in het algemeen en de flexibiliteit van
de arbeidsmarkt in het bijzonder.
Consequenties voor het milieubeleid
ten dat de kwaliteit van het mondiale milieu zal afnemen wanneer het buitenland er zwakkere milieunormen op nahoudt. Bij grensoverschrijdende
vervuiling in de produktiefase zal het milieubeleid
internationaal gecoordineerd moeten worden. Afhankelijk van de mate van grensoverschrijdendheid
van de vervuiling, zal de coordinate op Europees niveau (bij voorbeeld bij zure regen) of op mondiaal
niveau (bij voorbeeld bij het broeikaseffect) dienen
plaats te vinden.
Internationale inpasbaarheid
Het milieubeleid kan in strijd komen met internationale regels voor vrije internationale handel in goederen en diensten, bij voorbeeld binnen de EG of de
4. Zie onder andere A.L. Bovenberg, RJ. Mulder, C. Oudshoorn en J. van Sinderen, Instrumenten voor het energiebesparingsbeleid, ESB, 29 mei 1991, biz. 540-544.
Convenanten
Subsidies
– R&D-subsidies
– subsidies op alternatief
Heffingen
— emissieheffingen
– produkt/input-heffingen
Verhandelbare vergunningen
– weggeven
— bij opbod verkopen
Risico-aansprakelijkheid
Directe regulering
– doelvoorschriften
– middelvoorschriften
Retoursystemen
X
x
x
xa
X
x
x
x
x
xa
xa
x
x
xa
xa
x
x
x
X
X
x
x
Grote kans op toetreding tot
doelgroep (c.q. dynamische si
tor en stevige concurrentie)
Weinig concurrentie
Doelgroep slecht aanspreekb;
(c.q. veel bronnen)
X
xb
xb
x
X
X
X
X
xc
x
X
x
x
x
x
x
x
X
x
x
X
X
Input/produkt geen aangrijpingspunt omdat relatie met
emissie niet eenduidig is
x
x
x
X
Emissie is slecht meetbaar
Complex proces (weinig info
overheid)
Grote variatie bestijdingskoste
Grote kans op technische onf
keling
Imperfecties die elasticiteit ve
gen
i
Weinig substituten (c.q. hoge
strijdingskosten)
Sterk niet-lineair verband tuss
totale emissie en milieubelasti
Ernstige milieuschade
w ‘c
Relatie tussen emissie en milie
belasting hangt af van plaats e
of tijd
c op
X
X
X
X
X
X
xd
‘.
xb
Toelichting: ‘x’ geeft aan dat betreffende karakteristiek een contra-indicatie betekent voor het betreffende instrument. Leesvoorbeeld: als doelgroep
slecht aanspreekbaar is, zijn convenanten niet geschikt.
a. De contra-indicatie is niet zozeer gelegen in de milieu-effectiviteit als wel in de relatief forse herverdelingseffecten
b. Heffingshoogte dient rekening te houden met marktvorm.
c. Voor zover het risico-aansprakelijkheid voor een bepaald produkt betreft.
d. Retoursysteem hecht zich meestal aan (rest) produkt.
Wanneer de vervuiling tijdens de consumptiefase optreedt zal het milieubeleid bij voorkeur in die fase
dienen aan te grijpen. Een individueel land kan echter vaak niet eenzijdig produktnormen afkondigen
matrix die de consequenties van enkele belangrijke Tabel 1. Cansituatiekarakteristieken voor de geschiktheid van di- tra-indicatie
verse instrumenten samenvat. In deze figuur zijn en- van m'”eu~
kele karakteristieken die een concrete situatie ken-
voor goederen die internationaal verhandeld wor-
merken horizontaal gerangschikt. Vertikaal zijn de
den zonder in strijd te komen met internationale afspraken. Wat betreft heffingen bepalen de GATT-verdragen dat deze geheven mogen worden volgens
beletds-instrumenten
verschillende instrumenten geplaatst. Een kruisje
het zogenaamde bestemmingslandbeginsel. Dit
houdt in dat heffingen gelijkelijk dienen te drukken
op geimporteerde en binnenlands geproduceerde
goederen, terwijl ze mogen worden teruggegeven
bij export. Wel bestaat het gevaar dat een heffing op
een produkt dat niet of nauwelijks binnenlands geproduceerd wordt door de handelspartners als verkapt protectionisme zal worden gei’nterpreteerd.
Binnen de EG gelden stringentere richtlijnen. De EG-
(x) geeft aan dat de betreffende situatiekarakteristiek een contra-indicatie vormt voor het betreffende
instrument. Opgemerkt zij dat de figuur tekort doet
aan de vele nuanceringen die zijn aan te brengen.
Om te beginnen zijn alleen conJra-indicaties aangegeven omdat indicaties nog geclauseerder zouden
moeten worden weergegeven om verkeerde inter-
pretaties te vermijden. De afwezigheid van een contra-indicatie impliceert dan ook niet dat het betreffende instrument aanzienlijke voordelen heeft.
Bovendien varieren de contra-indicaties in sterkte,
lidstaten zijn namelijk gebonden aan de harmonisa-
en zijn veelal zelf al resultante van voor en tegens.
tie afspraken betreffende de btw en accijnzen. Bovendien mogen EG-lidstaten geen heffingen
invoeren die leiden tot grensformaliteiten binnen de
EG. Nationale heffingen op binnenlandse consumptie kunnen daarom alleen aansluiten bij de binnenlandse distributie van goederen en diensten. Consu-
Verder moet worden opgemerkt dat de precieze
vormgeving van een instrument de nadelen van het
betreffende instrument kan verzachten. In de praktijk zal men vaak een combinatie van instrumenten
menten kunnen dergelijke heffingen op (roerende)
wordt kort ingegaan op enkele relevante Situatiekarakteristieken alsmede de consequenties daarvan
voor de geschiktheid van instrumenten. Voor een
goederen dan ook vaak ontgaan door de goederen
rechtstreeks uit het buitenland te betrekken.
inzetten om zo de sterke punten van de verschillende instrumenten te combineren. In het navolgende
uitgebreidere en meer genuanceerde behandeling
Situatiekarakteristieken
zij verwezen naar het onderliggende onderzoek5.
Naast de inpasbaarheid zijn ook de specifieke kenmerken van een bepaald milieuprobleem van invloed op de mate waarin bepaalde instrumenten
milieu- en kosteneffectief zijn. Tabel 1 bevat een
5. A.L. Bovenberg, M.E.T. van den Broek en R.J. Mulder,
op.cit., 1991.
ESB 6-11-1991
1111
BH
Aard van de vervuiling
kunnen in dat geval eventueel aansluiten bij de inputs als er een vaste, niet-manipuleerbare relatie bestaat met de emissies.
In de eerste plaats is de aard van de vervuiling relevant voor de instrumentkeuze. Aandacht moet bij
voorbeeld worden besteed aan de ernst van de milieuschade alsmede de relatie tussen de omvang van
de geaggregeerde emissies en de milieuschade.
Wanneer emissies boven een bepaalde drempelwaarde ernstige milieuschade aanrichten, dient men
een beroep te doen op een instrument dat de totale
vervuiling direct reguleert, zoals een doelvoorschrift
of verhandelbare emissierechten.
De milieuschade die een bepaalde emissie aanricht
kan afhangen van plaats of tijd. In dergelijke gevallen moeten instrumenten maatwerk per bron opleveren. Wanneer alle eenheden vervuiling echter even
schadelijk zijn, kunnen een uniforme heffing of verhandelbare emissierechten efficient zijn, aangezien
deze instrumenten er in principe toe leiden dat de
‘goedkoopste’ eenheden vervuiling worden bestre-
op deze opereren van belang. Indien er sprake is
van een grote, slecht georganiseerde doelgroep zijn
convenanten en doelvoorschriften meestal minder
geschikt. Aan regelgeving kleven bezwaren indien
de doelgroep gekenmerkt wordt door veel potentiele dynamiek en toetreding, omdat regelgeving bestaande bedrijven vaak beschermt.
Bij de aard van de markt is onder andere de mate
van concurrentie op de binnenlandse produktmarkt
van belang. Gebrek aan concurrentie op een markt
maakt marktconforme instrumenten vaak minder geschikt. De gevolgen van Internationale concurrentie
den of vermeden. Relevant is bovendien of sprake
op de produktmarkt zijn hiervoor al aangestipt.
is van oude erfenissen of huidige vervuiling. Erfenissen kunnen soms via aansprakelijkheidsstelling aan-
gepakt worden.
Aard van de processen
De tweede hoofdgroep van relevante karakteristieken betreft de aard van de processen waarmee de
vervuiling gepaard gaat. Daarbij is onder andere de
prijselasticiteit van de vraag naar vervuilende produkten of processen aan de orde. In zijn algemeenheid geldt dat een lage elasticiteit de geschiktheid
van ieder instrument raakt. Zo moet een heffing
hoog zijn om effect te sorteren en moet regelgeving
scherp zijn. De neiging tot ontgaan of ontduiking
van de maatregel zal dan vaak fors zijn, hetgeen
hoge handhavingskosten of een lage effectiviteit tot
gevolg kan hebben. In dit verband is ook van belang dat bepaalde imperfecties, zoals marktregulering (bij voorbeeld de regulering van huren), beperkte rationaliteit en gebrek aan informatie, de
prijselasticiteit kunnen verlagen. Wanneer men deze
imperfecties niet uit de weg kan ruimen, zijn marktconforme instrumenten die gebruik maken van
marktprikkels en het bestaan van een goed functionerende markt veronderstellen (zoals bij voorbeeld
heffingen en verhandelbare emissierechten) vaak
minder effectief.
Van belang is voorts hoe groot de kans is op technologische vondsten. In een dynamische omgeving
passen instrumenten die de status quo bevriezen
minder goed. In zo’n omgeving zijn middelvoorschriften en subsidies voor een bepaalde technolo-
gic dan ook minder geschikt. Relevant is ook in hoeverre de bestrijdings- of vermijdingskosten per
eenheid vervuiling uiteenlopen tussen verschillende
bronnen. Indien er sterke verschillen zijn tussen die
kosten per bron zullen markt-conforme instrumenten, zoals een heffing en verhandelbare emissierechten, in principe efficienter werken dan directe regulering. Complexiteit van vervuilende processen,
waarbij de overheid informatie ontbeert hoe de vervuiling het beste kan worden bestreden, pleiten tegen middelvoorschriften of subsidies op een bepaal-
de technologic. Indien de vervuiling moeilijk
meetbaar en controleerbaar is, zijn instrumenten die
aan emissiezijde aangrijpen, zoals doelvoorschriften
en emissieheffingen, minder geschikt. Instrumenten
Aard van de doelgroep en van de markt
Voor de instrumentkeuze is voorts de aard van de
doelgroepen alsook het karakter van de markt waar-
Transactiekosten
Aandacht moet voorts worden besteed aan de transactiekosten die de verschillende instrumenten in
concrete situaties met zich brengen. Het gaat daarbij
om de informatiebehoefte van de overheid en om
de uitvoeringskosten van het beleid, zowel voor de
overheid als voor de doelgroep. De informatie die
bij voorbeeld nodig is om een emissieheffing te implementeren spitst zich toe op de elasticiteit van de
vervuilende processen om de juiste heffingshoogte
vast te kunnen stellen en op metingen van de emissies om de te betalen heffing te bepalen en controleren. Om een middelvoorschrift op te stellen en vervolgens te handhaven heeft men technische
informatie over het vervuilende produktieproces
zelf nodig, alsmede de controle-informatie of een
voorschrift daadwerkelijk wordt nageleefd. Welke
informatie het eenvoudigst en betrouwbaarst te ver-
krijgen is hangt voor een groot gedeelte van de concrete situatie af.
Ter afronding
Het ligt voor de hand dat – gegeven de veelheid aan
aspecten waarmee men bij de keuze van het milieuinstrumentarium in een concrete situatie rekening
dient te houden – geen enkelvoudige conclusies
kunnen worden getrokken. Zelden zullen in een bepaald geval alle karakteristieken in de richting van
hetzelfde instrument wijzen. Het gaat daarom uiteindelijk steeds om een politieke keuze waarin vereis-
ten van algemene inpasbaarheid alsmede de vooren nadelen van bepaalde instrumenten in een concrete situatie gewogen moeten worden. Onze studie
beoogt een stramien te bieden waarbinnen gedachten kunnen worden geordend ten einde in concrete
gevallen tot een verantwoord milieubeleid te komen.
Lans Bovenberg
Marli van den Broek
Rob Mulder