Infrastructuur en
economische groei (11)
Talrijk zijn ook nu weer in deze periode van kabinetsformatie de pleidooien
voor een vergroting van de overheidsinvesteringen. In ESa van 14mei 1986
pleit ook A. Van der Zwan voor een vergroting van de overheidsinvesteringen, met name in de infrastructuur.
Met een aantal van Van der Zwans
aanbevelingen ter zake van de bevordering van specifieke infrastructurele
(overheids)projecten kunnen wij instemmen. Bezwaren hebben we echter tegen de suggestie dat alle overheidsinvesteringen altijd zo gunstig
zouden zijn, tegen het onzorgvuldige
gebruik van het begrip ‘overheidsinvestering’ , tegen de (historicistische)
analyse van het verband tussen overheidsinvesteringen en economische
groei en tegen de stelling dat de totale
overheidsinvesteringen fors zouden
moeten worden verhoogd.
Bet begrip
overheidsinvesteringen
Discussies over de vraag of overheidsinvesteringen moeten worden
verhoogd worden vaak bemoeilijkt
door begripsverwarring rond het begrip overheidsinvestering. De Nationale Rekeningen hanteren een ondubbelzinnige definitie. Deze definitie is
nogal strak: bepaalde in belangrijke
mate door de overheid beïnvloede uitgaven die een duurzaam nut hebben
worden in deze definitie niet tot overheidsinvesteringen gerekend. Voorbeelden hiervan zijn: investeringen
van de overheidsbedrijven (zoals de
PTT, de NS, nutsbedrijven en gemeentelijke openbaar-vervoerbedrijven), uitgaven ten behoeve van de sociale woningbouw, overheidsfaciliteiten ten be-
hoeve van het bedrijfsleven en de uitgaven ten behoeve van het (klein)
onderhoud van (vaar)wegen en andere
kapitaalgoederen van de overheid.
Van der Zwans pleidooi voor meer
overheidsinvesteringen mondt uit in
twee concrete aanbevelingen: in de
eerste plaats meer overheidsinvesteringen in infrastructurele voorzieningen (met name de zee- en luchthavens) ter ondersteuning en stimulering
van de internationale distributiefunctie
van Nederland en in de tweede plaats
meer overheidsinvesteringen ten. behoeve van de binnensteden (stadsontwikkeling).
Gelet op allerlei internationale ontwikkelingen is er alle aanleiding de
Nederlandse distributiefunctie te ondersteunen en hieraan nieuwe impulsen te geven. Het is echter de vraag of
dit in overwegende mate dient te geschieden in de vorm van ‘overheidsinvesteringen’ . Investeringen van de
NS, (Iucht)havenbedrijven en telematicabedrijven die gespecialiseerd zijn in
informaticavoorziening met betrekking
tot het transport van goederen en personen (SAR-project, Cargonaut) worden immers doorgaans als particuliere
investeringen aangeduid. Vanzelfsprekend kan de overheid financiële
bijdragen verschaffen, maar dit zijn
dan kapitaalbijdragen of -overdrachten
en geen overheidsinvesteringen. Voor
de hand ligt dat de overheid complementaire overheidsinvesteringen in eigenlijke zin verricht ter ondersteuning
van dergelijke particuliere investeringen. Op voorhand valt echter te betwijfelen dat het hierbij zou dienen te gaan
om overheidsinvesteringen van een
zeer grote omvang.
Hetzelfde kan worden gezegd ten
aanzien van Van der Zwans pleidooi
voor meer overheidsinvesteringen ten
behoeve van de binnensteden. Woningbouw, woningrenovatie en onderhoud van stedelijke infrastructurele
voorzieningen worden gebruikelijk niet
onder overheidsinvesteringen gerekend. Ongetwijfeld kunnen ook in deze
sfeer additionele en complementaire
overheidsinvesteringen gewenst zijn.
Betwijfeld moet worden of van deze
overheidsinvesteringen zo krachtige
economische impulsen uitgaan als
Van der Zwan suggereert. Uitgaven
ten behoeve van woningrenovatie leiden veeleer tot een langdurige financiële betrokkenheid van de overheid
en een stijging van de collectievelastendruk, met mogelijk nadelige
macro-economische consequenties.
Historicisme
Voorts kan bezwaar worden aangetekend tegen Van der Zwans op een
historicistische analyse gebaseerde
stelling dat nu de overheidsinvesteringen dienen te worden verhoogd. Vrij algemeen, zo stelt hij, bestaat er overeenstemming dat een langdurige economische opgang wordt gekenmerkt
door het samengaan van elkaar ondersteunende factoren. In eerste aanleg zou een economische opgang worden gedragen door technologische
doorbraken. Deze zouden leiden tot
nieuwe industriële groeisectoren, stijgende industriële produktie en stijgende investeringen, met name in machines en outillage. Een en ander zou een
stijging van produktie en investeringen
in de kapitaalgoederensector uitlokken. Vervolgens zou, aldus Van der
Zwan, de industriële vernieuwing worden gevolgd door modernisering van
de infrastructuur. Met name zou het
transport- en communicatienetwerk op
de eisen van de nieuwe technologie
dienen te worden afgestemd. Ten gevolge van de op gang komende economische groei en mede samenhangend
met innovaties in de consumptiegoederen zouden dan nieuwe consumptiegewoonten en gedragspatronen geboren worden. Dit heeft onder meer gevolgen voor het aanbod van overheidsvoorzieningen op gebieden als onderwijs en volkshuisvesting.
Daarna poneert Van der Zwan dat
met de opleving van 1983 de eerste fasen van het geschetste proces zijn ingetreden. Hij zegt: “Het is mijn opvatting dat wij thans zijn aanbeland op een
beslissend moment in het proces van
opbouw van momentum voor groei
waarin van de overheid mag en moet
worden verlangd dat zij het initiatief
neemt voor een modernisering van onze infrastructuur”. Naar onze mening
is deze presentatie van de voorwaarden voor een langdurige economische
opleving aan de hand van elkaar noodzakelijk opvolgende fasen niet veel
meer dan een suggestieve krachttoer
om iets wat wenselijk wordt geacht (namelijk meer overheidsinvesteringen)
als iets historisch noodzakelijks te presenteren 1).
Ongetwijfeld kunnen nieuwe ontwikkelingen vragen om nieuwe overheidsvoorzieningen. Maar wanneer men uitspraken wil doen over de gewenste
ontwikkeling van de totale overheidsinvesteringen is het nuttiger zich eerst af
te vragen wat hieronder verstaan moet
worden en vervolgens per deelcategorie van de overheidsinvesteringen te
bezien welke ontwikkelingen gaande
zijn. Bij een dergelijke aanpak zal men
naar onze mening ook stuiten op verzadigingsverschijnselen (b.v. in de
sfeer van scholenbouw, bedrijfsterreinen en bepaalde investeringen ten behoeve van het openbaar bestuur en
sociaal-culturele voorzieningen) en het
aflopen van de zo duur gebleken Oosterschelde-werken. Ook valt in dit verband erop te wijzen dat de komende jaren de nieuwbouwprogramma’s zullen
kunnen dalen ten gevolge van het inlopen van het woningtekort en de afname van de (demografisch bepaalde)
uitbreidingsbehoefte. Of een stijging
van de totale overheidsinvesteringen
wenselijk is, is ons inziens op voorhand
onzeker en een opinie hieromtrent
dient in ieder geval te zijn gebaseerd
op een grondig onderzoek.
Overheidsinvesteringen en
economische groei
Als een grondig onderzoek kan de
analyse van Van der Zwan met betrekking tot de samenhang tussen overheidsinvesteringen en economische
groei niet worden beschouwd. Van der
Zwan concludeert onder meer dal
overheidsinvesteringen een vliegwielfunctie vervullen in het proces van
verbreding en verdieping van economische groei. Deze conclusie is gebaseerd op een voorstelling van een positief verband tussen overheidsinvesteringen en economische groei. Naar
onze mening blijft onduidelijk waarom
uit een dergelijk positief verband zou
moeten worden geconcludeerd dal
meer overheidsinvesteringen leiden
tot meer economische groei 2). Evenzogoed zou kunnen worden gesteld
dat economische groei de financiële
ruimte schept om de overheidsinvesteringen te verhogen. Zinniger zou hel
evenwel zijn meer gedifferentieerd te
kijken naar de economische effecten
van de verschillende typen overheidsinvesteringen (en andere overheidsuitgaven).
Daarnaast moet worden opgemerkt
dat onduidelijk is gebleven op welke
cijfers en definities van de begrippen
‘overheidsinvesteringen’
en ‘infrastructuur’ de analyse van Van der
Zwan is gebaseerd. Reeds eerder is
aangegeven dat er meer aan ‘infrastructuur’ wordt uitgegeven dan onder 1
de overheidsinvesteringen wordt ge- 1
boekt. De vraag rijst of het soort activiteiten waarvoor Van der Zwan uiteindelijk pleit (investeringen in (Iucht)havens en binnensteden), die – zoals
gezegd – niet altijd onder het begrip
overheidsinvesteringen vallen, wel of
niet onder ‘overheidsinvesteringen’
zijn meegenomen in de analyse van
het verband tussen overheidsinvesteringen en economische groei.
Al met al zijn wij van mening dat de
stelling dat de overheidsinvesteringen
in het proces van economische groei
een vliegwielfunctie vervullen, onvoldoende is gefundeerd.
Budgettaire neutraliteit?
Ten slotte maken we een opmerking
over Van der Zwans stelling dat stimulering van de overheidsinvesteringen
“globaal gesproken budgettair neutraal” kan zijn. Deze stelling baseert
Van der Zwan op de eerder besproken
‘vliegwielfunctie’ van overheidsinvesteringen, hiermee samenhangende
1) Voor meer algemene bezwaren tegen een
historicistische benadering zie K.R. Popper,
The poverty of historicism, 1967.
2) Ook uitvoerige CPB-studies laten niet
een zo duidelijk positief en causaal verband
tussen overheidsinvesteringen en economische groei zien.
______________
L
zeerpositief ingeschatte uitstralingseffectenen een verwijzing naar het NEIrapport Overheidsinvesteringen
in de
GWW-sector. In dit rapport wordt geconcludeerd dat bij een investeringsimpuisvan f. 1 mrd. per saldo een bedrag van f. 650 mln. bespaard wordt
c.q. terugvloeit naar de schatkist. Indien men 35% van de investeringsimpuisdoor de particuliere sector zou laten financieren, zo wordt gesteld, dan
is het stimuleren van investeringen
voor de overheid budgettair neutraal.
Naaronze mening is het niet verantwoord de suggestie te wekken dat de
overheidsinvesteringen moeten worden gestimuleerd omdat dit voor de
overheid zo goedkoop zou (kunnen)
zijn. In de eerste plaats laten veel overheidsvoorzieningen die tot stand komen door overheidsinvesteringen (in
eigenlijke zin) zich kenmerken door
gebrekkige uitsluitbaarheid, hoge perceptiekosten van de omvang van het
gebruik en een hoge mate van externe
effecten. Om deze redenen is het niet
gemakkelijk voorstelbaar dat particuliere financiers bijdragen aan deze
voorzieningen. In de tweede plaats kan
worden opgemerkt dat de berekening
van het NEl mede is gebaseerd op de
veronderstelling van omvangrijke inverdieneffecten door de inschakeling
van (uitsluitend?) werklozen. Ervaringen met terugploegexperimenten nopen echter tot voorzichtigheid.
Overigens zijn de door het NEl berekende bedragen niet echt verwonderlijk in een land waar de collectieve
lasten meer dan de helft van het nationale inkomen beslaan en de werkloosheidsuitkeringen relatief hoog zijn ten
opzichte van het gemiddelde loon. In
een partiële analyse zoals die van het
NEl kan om deze redenen voor vrijwel
Naschrift
In het artikel “Infrastructuur en economische groei” heb ik een pleidooi
gehouden voor het stimuleren van de
overheidsinvesteringen in de komende regeringsperiode. Het mijns inziens
zorgvuldig opgebouwde betoog verlooptstapsgewijze. Eerst wordt de centrale stelling ontwikkeld, terwijl deze
vervolgens aan de hand van empirisch
materiaal wordt geadstrueerd. Achtereenvolgens komen aan de orde:
– het globale verband tussen economische groei en het peil van de investeringen;
– het cyclische verloop op lange termijn in deze samenhang tussen
groei en investeringspeil;
– de ‘impact’ van de overheidsinvesteringen op dit cyclische verloop.
Nadat het empirisch materiaal de revue is gepasseerd, worden enkele conESB 2-7-1986
iedere verhoging van overheidsuitgaven worden becijferd dat zij in belangrijke mate kan worden terugverdiend.
Op voorhand is, naar onze mening, er
geen aanleiding om in de afwegingen
met betrekking tot de verschillende
overheidsuitgaven de hoogte van de
collectieve-lastendruk en het financieringstekort een voorkeur voor overheidsinvesteringen in het algemeen te
claimen. Onder gunstige economische
voorwaarden zal het geld in de particuliere sector dat volgens Van der Zwan
via overheidsinvesteringen tot bestedingen moet komen, ook wellicht zonder overheidsinitiatieven tot bestedingen kunnen komen.
Om deze redenen lijkt het onverstandig te suggereren dat de overheidsinvesteringen moeten worden verhoogd
omdat dit de overheid zo weinig zou
kosten. Beter is het per beleidsterrein
en per project te bezien of knelpunten
voor de economische opbloei moeten
worden weggenomen of dat er mogelijkheden bestaan de economische
ontwikkeling een impuls te geven door
middel van het creëren van infrastructurele voorzieningen. Of dit zou moeten geschieden in de vorm van overheidsinvesteringen of anderszins is
van ondergeschikt belang. Hetzelfde
geldt voor de vraag of de overheidsinvesteringen als totaal moeten worden
verhoogd.
C.P.Maan
Beleidsmedewerker bij de directie Algemene
Economische Politiek van het Ministerie van
Economische Zaken. Deze reactie is op persoonlijke titel geschreven.
clusies getrokken: “Indien wij overzien
wat de empirische toetsing ons heeft
opgeleverd, dan menen wij het volgende te kunnen constateren:
– het naoorlogs groeiproces heeft
een duideliik cyclisch karakter. Niet
alleen de groei zelf is cyclisch van
aard, maar ook de structuurrelatie
tussen groei en investeren laat een
dergelijk verloop zien;
– de overheidsinvesteringen blijken
in het groeiproces een vliegwielfunctie te vervullen. Met name in de
fase van verbreding en verdieping
van de economische groei spelen
overheidsinvesteringen in de infrastructuur een sleutelfunctie;
– de achtergronden van de groei in
de jaren tachtig, met name het herstel van de effectiviteit van de investeringen op de groei, duiden erop dat het investeringsklimaat
structureel herstel vertoont”.
king tot de vliegwielfunctie van de
overheidsinvesteringen in het groeiproces. Het aantonen van de samenhangen in het economisch leven is
doorgaans zo moeilijk, laat staan de
beantwoording van de causaliteitsvraag, dat geen auteur er bezwaar tegen kan maken dat er kritiek wordt geleverd, hoe zorgvuldig hij zijn stellingen ook heeft geformuleerd. De discussie over het thema van mijn bijdrage is evenmin nieuw, zodat bij vrijwel
elke stelling een aantal toch wat ‘uitgekauwde’ tegenargumenten als het ware gereed ligt.
In mijn artikel heb ik nu juist geprobeerd het geijkte discussiekader te
doorbreken. Ik zie niets in het onvruchtbare ritueel van het uitwisselen
van overbekende stellingen. Ik meen
hierin geslaagd te zijn door aan te tonen dat niet alleen de groei zelf cyclisch is, maar ook de structuurrelatie
tussen groei en investeren (zie boven).
Geheel in lijn met deze stelling heb ik
er dus de nadruk op gelegd dat men
zich moet hoeden voor uitspraken op
dit terrein die een algemene, niet tijdgebonden geldigheid suggereren. Wat
voor de jaren zeventig op goede gronden voor bestrijding vatbaar was, kan
in de jaren tachtig geldigheid bezitten.
Ik meen op zijn minst aannemelijk gemaakt te hebben dat dit geldt voor het
stimuleren van overheidsinvesteringen.
De auteurs van beide reacties zijn
aan deze essentiële stap in het betoog
voorbijgegaan en hebben het zich zelf
wat al te gemakkelijk gemaakt door
weer de bekende verhalen uit de kast
te halen. Gaarne ben ik het overigens
eens met hun kanttekeningen dat niet
alle overheidsinvesteringen als ‘trendsettend’ kunnen worden beschouwd
(Roodenburg c.s.) c.q. dat bevordering
van overheidsinvesteringen beperkt
moet blijven tot specifieke infrastructurele projecten (Maan). Ik meen dat mijn
artikel juist houvast biedt voor deze
zienswijzen. Ik heb er dus geen behoefte aan deze kanttekeningen te betwisten.
A. van der Zwan
In beide bovenstaande reacties worden vraagtekens geplaatst bij de door
mij geformuleerde stelling met betrek-
663