Geregistreerde
werkloosheid en
bestandsvervuiling
De maatschappelijke gevolgen van
het aantal geregistreerde werklozen
zijn enorm groot. Het kabinet-Lubbers
heeft daarom in het kader van de werkloosheidsbestrijding de hoogte van dit
cijfer gehanteerd als lakmoesproef
voor het gevoerde werkgelegenheidsbeleid. De omvang van de geregistreerde werkloosheid heeft zo politieke
portee gekregen, als aanwijzing voor
succes of falen van het sociaal-economisch beleid van het nu demissionaire
kabinet. Het is verbazingwekkend dat
oordelen over het gehele werkgelegenheids- en arbeidsvoorzieningsbeleid afhankelijk worden gesteld van de
hoogte van dit ene cijfer. Het toekennen van absolute betekenis aan de geregistreerde werkloosheid is onjuist. In
dit betoog zullen enige achtergronden
worden aangegeven die alle aanleiding zijn tot relativering.
Veranderende opvattingen
De registratie van werkloosheid is
erop gericht zo goed mogelijk aan te
sluiten bij wat maatschappelijk wordt
ervaren en bejegend als werkloosheid.
De opvattingen hierover zijn niet constant. Tot de geregistreerde werklozen
worden op dit moment gerekend personen die geen arbeidsverhouding
hebben, niet ouder zijn dan 64 jaar en
bereid en in staat zijn 20 uur of meer
per week onder de geldende condities
arbeid in loondienst te verrichten en ingeschreven zijn bij een arbeidsbureau
1).
In de loop der jaren zijn enige veranderingen in de telregels aangebracht.
Sinds december 1968 worden personen werkzaam op sociale werkvoorzieningsobjecten niet meer als werklozen
geteld 2). Vanaf 1 januari 1978 wordt
een gewenste werkkring van minimaal
25 uur per week aangehouden als ondergrens voor registratie; daarvoor
gold een grens van 30 uur per week.
Sinds juli 1979 worden werkzoekende
gehuwde vrouwen die geen kostwinner zijn als werkloos geregistreerd;
daarvoor maakten zij geen deel uit van
de geregistreerde werklozen. Ruw geschat was de stijging van het cijfer ten
gevolge van deze wijzigingen 30 a
50.000 werklozen 3).
Begin 1983 zijn de telregels wederom gewijzigd. In plaats van de sterker
extern toetsbare criteria ‘geschiktheid’
658
en ‘beschikbaar voor bemiddeling’ is
uitgegaan van de door de werkzoekende geuite wens tot betaalde arbeid in
combinatie met het criterium ‘daartoe
geschikt zijn’ 4). Voorts is tegelijk de
ondergrens van 25 uur per week verlaagd naar 20 uur per week. Naar
schatting is het geregistreerde werkloosheidscijfer door deze veranderingen 120.000 hoger uitgekomen.
Ten slotte is sedert begin 1984 de registratieplicht voor werklozen van 57,5
jaar of ouder afgeschaft. Het effect
hiervan op de registratie heeft zich geleidelijk voltrokken, omdat oudere
werklozen na dat moment hun inschrijving niet meer behoefden te verlengen
en medio 1984 de arbeidsbureaus
meer actief betrokkenen zijn gaan benaderen of zij nog ingeschreven
wensten te blijven. Circa 10.000 ouderen wensten in 1985 ingeschreven te
blijven; het merendeel verkoos niet
langer ingeschreven te staan (45 a
50.000). De geregistreerde werkloosheid is door deze wijziging derhalve
verminderd.
Ook op een andere manier blijken de
maatschappelijke opvattingen over
werkloosheid te veranderen en de geregistreerde werkloosheid te bei’nvloeden. Dit kan worden geadstrueerd aan
de hand van een ouder rapport 5). In de
periode 1971-1977 is de beroepsgeschikte bevolking (de bevolking in de
leeftijd van 15 tot 64 jaar) gegroeid met
ruim 2%. Voorts is in dezelfde periode
het aantal betaald werkenden eveneens gestegen en wel met ruim 1 %. De
cijfers van de geregistreerde werkloosheid zijn evenwel tussen 1971 en 1977
verdrievoudigd. Deze stijging laat zich
niet louter verklaren uit een toeneming
van de beroepsgeschikte bevolking
noch uit een verslechtering van de
werkgelegenheidssituatie. Voor een
belangrijk deel moet de oorzaak elders
worden gezocht.
Verdeelt men de bevolking in betaald werkenden, werklozen en nietwerkenden, dan is de stijging van de
geregistreerde werkloosheid in belangrijke mate het gevolg van het feit
dat niet-werkenden zich als werkloos
hebben laten registreren. Decategorie
niet-werkenden neemt in omvang af en
een steeds groter deel van de beroepsgeschikte bevolking gaat behoren tot
de betaald werkenden en – vooral – tot
de geregistreerde werklozen. De oorzaken voor deze verschuiving moeten
met name worden gezocht in verander-
de sociaal-culturele opvattingen over
wie aanspraak kan maken op betaalde
arbeid, over de verwachte ontplooiingsmogelijkheden daarin en over de
individualisering van de inkomensverwerving, ook in de vorm van sociale
voorzieningen waarvoor registratie is
vereist 6). Hierdoor rijpen latente voorkeuren voor betaalde arbeid, die zich
vervolgens (ten dele) als geregistreerde werkloosheid manifesteren. Het cijfer van de geregistreerde werkloosheid is zogezien de resultante van veranderende opvattingen over wie werkloos wordt geacht. Aan de ene kant tonen deze veranderingen zich in een
beleidsmatige bijstelling van de telregels, aan de andere kant blijken deze
veranderingen uit een (spontane) toeloop van groepen die zich voordien niet
lieten registreren.
Bestandsvervuiling
Naast deze wijzigingen in de registratie die samenhangen met de bredere maatschappelijke opvattingen
wat als werkloosheid moet worden beschouwd, is recent twijfel gerezen of alle als werkloos geregistreerden ook
daadwerkelijk en direct voor de arbeidsmarkt beschikbaar zijn.
Het debat dat hierover is ontbrand
staat bekend als de problematiek van
de bestandsvervuiling. Dit fenomeen
kan worden onderverdeeld naar vervuiling aan de ‘kop’, vervuiling ‘tussendoor’ en vervuiling aan de ‘staart’ 7).
Bij de vervuiling aan de staart gaat het
om de ingeschreven werklozen die niet
of niet tijdig aangeven dat zij niet langer de status van werkloze hebben.
Pas door het niet verlengen van het inschrijvingsbewijs blijkt dat op enig
tijdstip voor dit moment de betrokkene
niet langer werkloos was. Daartegenover komt het overigens voor dat werklozen ten onrechte hun inschrijving
niet laten verlengen. Dit resulteert in
een uitschrijving en – na enige tijd – in
een inschrijving, waardoor de langs
1) Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, De arbeidsmarkt in april 1986,
biz. 13.
2) J. Hartog, Tussen vraag en aanbod, Leiden/Antwerpen, 1980, biz. 7 e.v.
3) Economisch Technologische Dienst voor
Noord-Holland, Betaald werken en sociale zekerheid, Haarlem, maart, 1981, biz. 83.
4) Toegevoegd aan de geregistreerde werkloosheid zijn tijdelijk niet beschikbaar ingeschrevenen, zij die permanent op sociale
werkplaats zijn geplaatst en zij die niet bemiddelbaar zijn naar het vrije bedrijf of de overheld.
5) Betaald werken en sociale zekerheid, op.
cil., biz. 71 e.v.
6) Sinds 1969 zijn de regels verruimd waaronderzelfstandigen, vrouwen en schoolverlaters
een RWW-uitkering kunnen krijgen als ze zich
inschrijven bij het arbeidsbureau.
7) Stichting van de Arbeid, Eindrapport van
de tripartite werkgroep werkloosheidscijfers,
maart 1986, biz. 4 e.v.
deze weg gemeten in- en uitstroom
met betrekking tot het arbeidsproces
wordt overschat. De vervuiling tussendoor betreft het nalaten het arbeidsbureau te melden van statusveranderingen tijdens de ingeschreven periode.
Men verricht tijdelijk werk, al of niet via
een uitzendbureau, maar laat zich niet
uitschrijven of stelt het arbeidsbureau
niet van de statusverandering in kennis. Voorts is er van deze vorm van vervuiling sprake als geregistreerde werklozen ziek zijn of een opleiding volgen.
De vervuiling aan de kop ontstaat doordat vertragingen of fouten optreden
tussen het werkloos worden en de registratie daarvan.
Deze vormen van vervuiling komen
altijd voor; in die zin is dit verschijnsel
slechts relevant als een constante die
de registratie doet afwijken van de werkelijkheid. Niet alle vormen wijzen echter in dezelfde richting; weliswaar leiden de meeste vormen van vervuiling
tot een overschatting van de geregistreerde werkloosheid, maar als er
veel verlengingen ten onrechte niet gebeuren bij afloop van de inschrijving
maar pas na een tussenliggende periode, geeft dit een neerwaartse druk op
de geregistreerde werkloosheid.
Omvang
De schattingen over de bestandsvervuiling varieren. Het Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid
komt voor 1984 uit op een schatting
van 15% 8). April jongstleden heb ik
publiekelijk de verwachting uitgesproken dat het inmiddels om een veel omvangrijker verschijnsel gaat. Nadere
analyses van de bestanden van enkele
arbeidsbureaus en onderzoeksresultaten van de Stichting Research voor Beleid over jeugdige werklozen te Den
Haag gaven grond voor de verwachting dat bij benadering tot de helft van
de geregistreerde werklozen tot het
daadwerkelijk arbeidsaanbod moet
worden gerekend.
De grote omvang van dit verschijnsel is onlangs bevestigd door de resultaten van een landelijk onderzoek van
dezelfde stichting. Meer dan 37% van
het bestand van ingeschrevenen is
vervuild; 24% werkt, 9% is niet voor
een baan beschikbaar en 4% wenst
(inmiddels) een baan van minder dan
20 uur per week. De 37% vormt een
gemiddelde van de respons- en nonresponsgroepen in het onderzoek. Gegeven het feit dat in de nonresponsgroep 3,1% bij voortduring afwezig bleek en 2,5% volstrekt onvindbaar ,,is het aannemelijk” aldus de onderzoekers ,,dat het percentage van
het werklozenbestand dat formeel gesproken niet werkloos is, hoger is dan
37,3o/o” 9).
Ontwikkelingen
__
Debet aan de toegenomen
bestandsvervuiling is met name de
vervuiling tussendoor. Een aantal ontP5P 9.7-lQflft
wikkelingen op de arbeidsmarkt is van
invloed geweest op de omvang van dit
verschijnsel.
Ten eerste is sinds 1983 op de arbeidsbureaus de zogenoemde ‘vraaggerichte benadering’ -gei’ntroduceerd,
waarin de wensen van de werkgever
tot uitgangspunt zijn genomen in de
bemiddeling. Gerichte aandacht voor
op werkgeverswensen passende
werklozen heeft de interesse voor en
het belang van de registratie van de
werkloosheid als geheel verminderd.
Dit beleid is sterk ingegeven door de
onderliggende vraag/aanbodverhoudingen. Bij een zo duidelijk tekort aan
arbeidsplaatsen heeft een aanbodbenadering bij de bemiddeling weinig resultaat en – en dat is in het kader van
dit betoog als tweede punt van betekenis – is de toets op daadwerkelijke beschikbaarheid van aanbieders door
verwijzing naar openstaande vraag
niet goed mogelijk. Zowel de controlemogelijkheden als de controle-orientatie op daadwerkelijke beschikbaarheid zijn afgenomen op de arbeidsbureaus.
Ten derde zijn de mogelijkheden
voor tussentijdse vervuiling aanzienlijk
toegenomen. De flexibilisering en differentiatie met betrekking tot arbeidstijden heeft de tweedeling op de
arbeidsmarkt tussen veel voltijdse en
permanente arbeidsplaatsen enerzijds
en weinig deeltijd- en tijdelijke banen
anderzijds veranderd in een naar mogelijke arbeidstijden zeer gevarieerde
arbeidsmarkt. Een heel scala van inschakelingstijden is tot ontwikkeling
gekomen (permanent, tijdelijk, deeltijd, oproep- en ‘doza-contracten’ 10)),
die het veel gemakkelijker maken om
tussendoor werk te verrichten zonder
de inschrijving op het arbeidsbureau te
beeindigen. Vanuit de persoon gezien
is het ook (los van frauduleuze bedoelingen) onverstandig om bij tijdelijk
werk, werk in proeftijd of werk via een
uitzendbureau direct tot uitschrijving
over te gaan, omdat na afloop van het
werk wederom een periode moet worden overbrugd van circa twee maanden die de administraties van de
bemiddelings- en uitkeringsinstanties
behoeven om tot een uitkering over te
gaan. De flexibilisering van de arbeidsmarkt is (nog) niet gevolgd door
flexibilisering van de sociale zekerheid.
Ten vierde zijn door de toename van
het informele circuit ruimere mogelijkheden voorhanden om de status
van geregistreerde werkloze en van
(tijdelijk) werkende te combineren. Ten
slotte zijn – alweer door veranderingen in maatschappelijke opvattingen – ruimere mogelijkheden geschapen om met behoud van een uitkering
te werken 11). Het, overigens niet alom
aanvaarde, gebruik van deze mogelijkheden heeft het traditioneel strenge
onderscheid tussen werken en (geregistreerde) werkloosheid doen vervagen.
De eerste twee genoemde ontwikkelingen – de vraaggerichte orientatie in
de arbeidsbemiddeling en de scheve
vraag/aanbodverhouding op de arbeidsmarkt – hebben ook een verhogend effect op de vervuiling aan de
staart. Wordt immers de verlengperiode van bij voorbeeld vijf maanden op
een jaar gesteld dan stijgt de kans dat
de betrokkene bij het aanvaarden van
werk zonder dit te melden langer dan
voorheen ten onrechte staat ingeschreven.
Sociale zekerheid
Deze veranderingen in de opvattingen en in de organisatie van arbeid
verklaren de toegenomen afstand tussen de geregistreerde werkloosheid en
het daadwerkelijk beschikbare bestand. Uitgaandevan het recent gepresenteerde percentage van 37,3 als ondergrens betekent dit dat minstens
260.000 van de 698.000 in mei ingeschreven werklozen daarin volgens de
telregels niet thuis horen. Een zo forse
neerwaartse bijstelling roept uit een
oogpunt van sociale zekerheid de
vraag op of niet ook daar sprake is van
bestandsvervuiling. De gegevens ontbreken om exact aan te geven welke
werklozen al dan niet een uitkering ontvangen. Op basis van jaargemiddelden van werkloosheidsuitkeringen en
geregistreerde werklozen kan evenwel
worden afgeleid dat ongeveer 82%
van de werklozen een uitkering heeft
12). Toegepast op de 698.000 werklozen geregistreerd in mei 1986 ontvangen circa 572.000 personen een werkloosheidsuitkering. Blijkt bij nader inzien de geregistreerde werkloosheid
‘maar’ 440.000 te bedragen, dan zouden er 130.000 personen meer zijn die
een werkloosheidsuitkering ontvangen dan er werklozen zijn.
Verborgen werkloosheid
In het debat over de bestandsvervuiling is tegengeworpen dat er naast de
geregistreerde werklozen (grote) groepen zijn die vanwege hun wens ingeschakeld te worden in het arbeidsproces, eigenlijk meegeteld moeten worden. Ouderen (inclusief 57,5 jarigen),
partieel arbeidsongeschikten die hun
restcapaciteit in betaald werk wensen
te benutten, ontmoedigden die menen
hun arbeidswens slechts in een andere
arbeidssituatiete kunnen realiseren en
zij die een baan ambieren voor minder
dan 20 uur per week, brengen het
daadwerkelijk aanbod sterk omhoog.
8) Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Rapportage Arbeidsmarkt 1985, September 1985, biz. 12.
9) Stichting Research voor Beleid, Werkzoe-
kendenbestanden van arbeidsbureaus, Verslag van een onderzoek naar bestandsvervuiling en bestandsdifferentiatie, mei 1986, biz.
23.
10) Donderdag(avond)-zaterdagcontracten,
typisch voor de detailhandel.
11) Zie hiervoor uitvoeriger H.S. Merens-
Riedstra e.a. (red.), Werken tussen loon en uitkering, Leiden, 1986.
12) Afgeleid uit Rapportage Arbeidsmarkt
1985, op. cit., biz. 70.
659
Neemt men de bestaande telregels
tot uitgangspunt dan is deze tegenwerping feitelijk buiten de orde. De
bestandsvervuiling doet zich immers
voor binnen de registratieregels van dit
moment. Bovengenoemde groepen
vallen daar grotendeels buiten. Wie
hen mee wenst te tellen – legitiem uit
het oogpunt dat de wens voor betaald
werk sterk aanwezig kan zijn – verandert de telregels en vergelijkt appels en
peren.
Oogmerken voor registratie
Kern van het vraagstuk dat hier aan
de orde is, is de vraag waarvoor de registratie van werkloze werkzoekenden
nu feitelijk is bedoeld. Naast elkaar
kunnen drie relevante mogelijkheden
voor registratie worden onderscheiden. Registratie met het oog op:
– het verkrijgen van inzicht in welke
mate er sprake is van een tekort
aan arbeidsplaatsen afgemeten
aan het beschikbare aanbod. Hieruit vloeit min of meer direct de impliciete beleidsopdracht voor de overheid voort om de werkloosheid van
deze omvang te bestrijden;
– inzicht in de individuele behoefte
van werkzoekenden aan bemiddelings- en scholingshulp bij het vinden van een passende arbeidsplaats;
– controle op het feit of men uitkeringsgerechtigd is.
Discutabele veronderstellingen
Het huidige registratiesysteem beoogt recht te doen aan alle drie
oogmerken en dat levert problemen
op. Neemt men de geregistreerde
werkloosheid tot uitgangspunt voor het
voeren van arbeidsmarktbeleid dan
gaat men op z’n minst van twee discutabele veronderstellingen uit. Ten
eerste is er de fictie dat de arbeidsbereidheid aanwezig is bij (en beperkt
blijft tot) de groep die is ingeschreven
op het arbeidsbureau. Ten tweede is er
de fictie dat de arbeidsbereidheid bij
alle betrokkenen even hoog is en tot
overheidshandelen verplicht.
Twijfels over de eerste veronderstelling zijn er naar twee kanten. Er zijn immers personen en groepen die zich
niet laten registreren, maar wel betaald
werk willen verrichten en voorts zijn er
personen en groepen die wel zijn geregistreerd doch geen arbeidsbereidheid (meer) vertonen. De tweede veronderstelling is ook twijfelachtig. Voor
het arbeidsmarktbeleid is het toch zeer
de vraag of voor alle (geregistreerde)
werklozen met verschillende graden
van interesse in betaald werk in dezelfde mate de beleidsopgave geldt van
werkgelegenheidsschepping. Wanneer ieder die zegt te willen werken als
werkloze wordt beschouwd, ontstaat
het probleem dat ook lichte voorkeuren
als zware beleidsopgaven worden uitgelegd.
Dit kan worden geillustreerd met ge-
660
gevens van de Arbeidskrachtentelling
1983, die aangeven dat in de voorgaande 12 maanden 117.000 personen buiten de beroepsbevolking naar
werk hebben gezocht, 94.000 van plan
waren werk te zoeken, hoewel ze tot
dan niet hadden gezocht en voorts
187.000 personen een baan zouden
willen hebben zonder het plan te hebben zelf op zoek te gaan. Schakeringen in zoekgedrag treft men ook aan
binnen de categorie geregistreerde
werklozen 13).
Hoe vast moet de wil zijn om te werken, welke zoekactiviteit is vereist voor
beleidsinstanties in de bres moeten
springen? Op dit moment wordt in beginsel de interesse in betaalde arbeid
van geregistreerde werklozen in het arbeidsmarktbeleid maximaal verondersteld. Laat men deze veronderstelling
los dan komt de doelstelling van volledige en volwaardige werkgelegenheid
voor ieder die wil en kan werken in het
geding. Discussie hierover is overigens toch zinvol omdat de betekenis
van deze doelstelling in de dagelijkse
praktijk gering is. Mannen en jongeren
worden bij voorbeeld meer met arbeidsmarktinstrumenten
geholpen
dan vrouwen en ouderen. Meer of minder (veronderstelde) interesse in deelneming aan het arbeidsproces en kans
op succesvolle plaatsing, te zamen
met wellicht nog andere opvattingen
(over kostwinnerschap, buitenlandse
werknemers e.d.) vloeien reeds nu samen in een beleid dat – onder de
doelstelling van gelijke kansen – in
feite een rangorde aanbrengt onder
werklozen. Laat men de veronderstelling van gelijke arbeidsbereidheid bij
alle betrokkenen los dan is het zaak alleen hen als werkloos te registreren die
van gebleken vaste wil zijn betaalde arbeid te verrichten en in het arbeidsmarktbeleid de criteria te ‘objectiveren’ waarmee de sterkte van de beleidsinzet per doelgroep wordt bepaald.
Verscheidene bestanden nodig
Kijkend naar het geregistreerde
werkloosheidscijfer betekenen bovenstaande overwegingen dat dit totaalcijfer in verscheidene bestanden uiteen
moet vallen. Ten eerste is een algemeen inzicht nodig in de hoeveelheid
personen die al of niet tijdelijk, al of niet
in deeltijd (ook onder de 20 uur per
week) ingeschakeld willen worden in
het arbeidsproces. Dit bestand kan
door periodiek steekproefonderzoek
worden vastgesteld. Ten tweede is er
een deelverzameling van de personen
die op basis van objectieve criteria de
doelgroep voor het werkgelegenheidsbeleid van de overheid vormt. De omvang van deze deelverzameling in het
geheel wordt bepaald door het antwoord op vragen als: ,,wat is de ondergrens die voor deeltijd en voor tijdelijk
werk in aanmerking wordt genomen?”
en ,,hoe intens is de arbeidswens (hoe
vaak is zelf gezocht, gesolliciteerd
enz.)”? Dit bestand kan eveneens
door periodiek steekproefonderzoek
worden vastgesteld. Ten derde is er
een deelverzameling van hen die
bemiddelings- en/of scholingshulp
(menen te) behoeven van het arbeidsbureau om aan de slag te komen. Dit
bestand kan worden gevormd door vrijwillige inschrijving op het arbeidsbureau.
Ten slotte is er een – geheel ander bestand van uitkeringsgerechtigden
die uit dien hoofde verplicht zijn zich in
te laten schrijven op een arbeidsbureau. Dit bestand heeft alleen betekenis in het kader van de sociale zekerheid en heeft niets van doen met arbeidsmarkt(beleid). Onderzocht moet
worden of deze registratie niet buiten
het arbeidsbureau om kan plaatsvinden.
Slot______________
Deze verdeling levert bestanden op
die ieder een eigen functie hebben en
daarmee stuk voor stuk holder zijn. De
werkgelegenheidsopdracht voor de
overheid laat zich afmeten aan het
tweede bestand, de groep die voor toepassing van arbeidsvoorzieningsmaatregelen in aanmerking komt wordt
door het derde bestand gevormd. Ongetwijfeld zal de omvang van het tweede bestand aanzienlijk kleiner zijn dan
de huidige geregistreerde werkloosheid. Wie daaraan politiek succes
wenst te ontlenen, realisere zich dat
daarvan de langdurige werkloosheid
toeneemt.
W. van Voorden
Hoogleraar Sociaal-Economisch Beleid en
Economische Sociologie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.
13) Zie bij voorbeeld Werkzoekendenbestanden van arbeidsbureaus, op. cit., biz. 37.