Industriepolitiek: een lege doos
PROF. DR. H.W. DE JONG*
Met RSV-debacle heeft de vraag of interventie van overheidswege in de industriele ontwikkeling een
effectief instrument van economische politick is, opnieuw in de actualiteit gebracht. Hoewel er in het
verleden voorbeelden zijn van situaties waarin staatsinterventie in het bedrijfsleven succesvol is
geweest, is het overheersende beeld dat industriepolitiek bijna overal een mislukking is geworden. In
dit artikel onderzoekt de auteur welke mogelijkheden industriepolitiek biedt om op cruciale
momenten in de ontwikkeling van een sector de gang van zaken gunstig te be’mvloedeit. Zijn conclusie is dat industriepolitiek in de innovatiefase van een bedrijfstak slechts in uitzonderlijke situaties
voordelen kan bieden. In de rijpheids- en stagnatiefase slaagt de overheid er in het algemeen niet in de
activiteiten van de concurrenten op elkaar af te stemmen. In de teruggangsfase leidt staatsinterventie
tot het in stand houden van verouderde en inefficiSnte bedrijvigheid tegen hoge kosten. In vrijwel alle
gevallen is de markt een efficienter instrument om het economische proces te coordineren.
Ontmanteling als industriepolitiek?
Sinds ongeveer vijftien a twintig jaar is er in Nederland en in
Europa industriepolitiek gevoerd. In de jaren zestig begon het
denken over de interventie van overheidswege in de industriele
ontwikkeling. Deze interventie werd gezien als een sturend ingrijpen in het marktproces, met de pretentie de uitkomsten ervan
te verbeteren.
De gewenste doelen of resultaten van zulk beleid werden overigens dikwijls verschillend geinterpreteerd; soms prevaleerde de
doelstelling van nationale veiligheid en onafhankelijkheid, zoals
in Frankrijk; soms was het de bedoeling de achterblijvende economische groei te bevorderen, zoals in het Verenigd Koninkrijk;
soms moest industriepolitiek werkgelegenheidsoogmerken dienen, waarbij handhaving c.q. versterking van de industriele
structuur — vooral in regionaal opzicht — een nevenoogmerk
was (Benelux). In West-Duitsland kwam een soortgelijke industriepolitiek pas later op gang. Het oogmerk was daar hergroepering van ondernemingen in, naar Internationale maatstaven gemeten, zwakke sectoren, in grote, bedrijfstaksgewijs georganiseerde corporaties (vliegtuigen, kolen, staal, scheepsbouw,
elektronica).
Bijna overal is deze industriepolitiek een mislukking geworden. Niet alleen zijn de gestelde doelstellingen niet bereikt of
zelfs geperverteerd, maar deze z.g. industriepolitiek heeft bijgedragen aan de Europese stagnatie, die in de jaren tachtig zo duidelijk aan het licht is gekomen. Dit oordeel berust op de volgende overwegingen:
• de Europese staten vormden, vanuit hun verschillende
doelstellingen, grote ondernemingen die als , .nationale kampioenen” in de betreffende bedrijfstakken moesten optreden. De vermenging van nationale met economisch-organisatorische redenen verduisterde evenwel het zicht op economische efficiency; de nationale kampioen was niet per definitie de efficientste onderneming;
• deze industriepolitiek heeft, toenemend, de Europese markten gecompartimentaliseerd; het integratieproces, zo florissant begonnen in de jaren vijftig, en voortgezet in de jaren
zestig, werd gefrusteerd. Dit gebeurde juist in een periode dat
de Europese Industrie vanwege natuurlijke marktontwikkelingen, een ingrijpende reorganisatie moest doormaken:
oude bedrijfstakken moesten afslanken, nieuwe moesten
ontstaan. Maar de marktopdelingspolitiek (gekoppeld aan
192
steun, protectie, en andere vormen van interventie) heeft deze reorganisatie belet of vertraagd. Dit diende de stagnatie;
i aanvankelijk had de industriepolitiek overwegend de inslag
van concentratiebevordering. Ruwweg gesproken, tussen
1965 en 1975 (soms, zoals in West-Duitsland doorlopend tot
1978), bevorderde interventie de schepping van dominante
sectorondernemingen. In veel nationale markten van de Europese Gemeenschap verkregen deze ondernemingen marktaandelen van meer dan 50 procent. Zelfs waar sommige van
deze dominante posities niet houdbaar bleken, leidden zij tot
,,(…) een tendens af van monopolistische dominantie die
vergezeld ging van duopolistische of triopolistische dominantie” 1), d.w.z. tot combinatievorming en collusie. De
concentratiebeweging verstarde de concurrentie, remde
flexibele aanpassing aan marktveranderingen, terwijl op
kunstmatige wijze zwak georganiseerde concerns ontstonden, die bij tegenwind werden omgeblazen;
» nadat de aldus gevormde concentraties na 1975 in de problemen kwamen (verliezen berustend op overcapaciteiten, mismanagement, gebrek aan aanpassingsvermogen enz.) reageerde de industriepolitiek wederom tegendraads: met financie’le steun en protectie werden de niet tegen de concurrentie
bestendige ondernemingen overeind gehouden, waardoor
het marktproces verder werd verstoord. Produktiemiddelen
werden te lang gebonden in niet-rendabele sectoren, de overcapaciteiten bleven in stand, de marginale rentabiliteit van de
gesubsidieerde investeringen daalde tot een laag niveau, er
werd overmatig ge’investeerd in rationalisatie ten einde de
veel te hoge arbeidskosten te ontlopen, en dat bevorderde de
werkloosheid.
Waarom was dit reactieve beleid onjuist? Ten eerste, omdat
* De auteur is hoogleraar externe organisatie aan de Universiteit van
Amsterdam.
1) EG-Commissie, Verslag intake de mededingingspolitiek, nummer 9,
223, april 1980. Zie ook de samenvattende bespreking in mijn artikel
Marktorganisatie, mededinging en prijsvorming, ESB, 30 december
1981.
de problemen van de geconcentreerde ondernemingen van lange
duur en van historische oorsprong waren. De fundamentele fouten waren in het verleden gemaakt; daartegen helpt geen financiele steun ad hoc. Voorbeelden: series fusies en over names, die
een slecht gestructureerd en slecht geleid concern overlaten (Nederhorst); horizontale liaisons terwijl verticale integratie nodig
was geweest (Van Gelder); overinvestering die ongedaan gemaakt moest worden in plaats van gerekt (staalindustrie).
Ten tweede, omdat de financiele steun en de protectie, door de
overcapaciteit te prolongeren, de concurrentiele aanpassing verstoorden, en zodoende de sectorale problemen als een olievlek
deden uitbreiden.
Ten derde, omdat in een wereld van multi-ondernemingen
(multiprodukt, multisectoraal en multinationaal) niet alleen sectorale steun, maar dikwijls ook de zogenaamde generieke steun
een vervalsend effect heeft. Ondernemingen passen de verleende
steun in hun concernstrategie in, met als gevolg kruiselingse subsidiering en niet-traceerbare effecten op rationalisatie, investeringen en werkgelegenheid. De ,,hulp” verdwijnt in het niets.
Ten vierde, omdat deze steun een verdelend politick gevolg
had in plaats van een consensus over de te voeren industriepolitiek te voeden. (Dit was een van de argumenten ten gunste van industriepolitiek 2)). Belangengroepen, waaronder naast de maatschappelijke ook de politieke, zoals vertegenwoordigd in parlementen en gemeenten, vochten voor het grootst mogelijke aandeel in de te verdelen koek; de aandacht voor de noodzaak van
eigen, soms pijnlijke oplossingen werd afgeleid.
Drie momenten van interventie
De vraag is derhalve opnieuw: waarom industriepolitiek?
Systematisch gesproken zijn drie aangrijpingspunten te vinden
voor interventionistisch beleid; zij zijn te plaatsen op de drie cruciale momenten van een sectorontwikkeling, die gestileerd is
weer te geven met de groeicyclus.
1. Door middel van interventie bevordert de staat innovaties en
daarmee het ontstaan van nieuwe bedrijvigheid. De motivatie
daarvoor kan zijn:
a. dat de markt de vereiste risico’s niet neemt;
b. dat de markt de informatie ontbeert die de overheid wel
zou hebben;
c. dat de markt externe voordelen, aan de investeringen verbonden, niet weet te incasseren.
2. De overgang van expansiefase naar’rijpheid gaat in de sectorontwikkeling dikwijls gepaard met verstoringen: er ontstaan
bij voorbeeld overcapaciteiten en enige concentratie en/of
rationalisatie is vereist. Kan de staat door sturend optreden
deze problemen voorkomen, c.q. verhelpen?
3. Kan industriepolitiek de teruggang van een sector – met de
erbij behorende aanpassings- en afslankingsproblemen leiden? Is ordening te verkiezen boven, naar men zegt, ongecoordineerd verval? Men spreekt dan graag van het voorkomen van ,,kapitaalvernietiging” en van het behoud van werkgelegenheid.
Samengevat: is industriepolitiek in staat op efficiente wijze
Korte historic van de industriepolitiek
Valt uit dit, op de historische ontwikkeling gebaseerde negatieve oordeel, de conclusie te trekken dat de beste industriepolitiek geen industriepolitiek is? Er zijn twee tegenwerpingen:
1. de periode 1965-1985 was te kort; er is een langere geschiedenis van de industriepolitiek; en
2. zou een meer systematische staatsinterventie dan in de laatste
jaren gepleegd niet een beter fundament voor de industriepolitiek kunnen betekenen? Het recente beleid was – daarover
is men het wel eens — vooral ad hoc gericht. Het was, zoals
enkele auteurs terecht vaststelden, van ,,reactieve” signatuur
3).
,,to pick winners, to co-ordinate competitors and to back up losers”? Laten wij deze mogelijkheden voor interventie achtereenvolgens bezien. Het gaat daarbij om bewust discretionair beleid, niet om industriepolitiek die in algemeen kader gevatte regels behelst.geldig voor alle ondernemingen ongeacht status,
grootte of soort.
„Picking winners”
Er zijn in een markteconomie altijd ondernemingen die zich
na verloop van jaren als dynamisch en groeiend ontpoppen,
maar niet tijdig opgemerkt zijn door beleggers of publiciteit. Dat
kan, zegt men, een reden zijn om industriepolitieke instanties er-
Wat betreft het eerste punt beperk ik mij tot de Nederlandse
geschiedenis. Men kan er niet omheen dat onze vaderlandse
mee te belasten deze ondernemingen op te sporen en voort te helpen. De kapitaalmarkt werkt onvolledig en mist kansen; daardoor wordt economische groei onnodig geremd. Maar het argument is niet overtuigend. De ondernemer is de organisator van
historie sinds de industriele revolutie heel wat voorbeelden levert
produktiemiddelen met het oog op de voortbrenging voor een
van staatsinterventie in het bedrijfsleven, hetzij in initierende
hetzij in participerende zin. Daarbij zijn veel activiteiten die tot
succesvolle ondernemingen hebben geleid: Hoogovens, Breedband, KLM, Staatsmijnen, de Ned. Heide Maatschappij enz. In
de negentiende eeuw de Societe Generate, John Cockerill, de
Ned. Handelmaatschappij (meer inzake de bemoeienissen met
de opkomst van de Twentse textielindustrie dan met betrekking
tot de koloniale handel), Wilton Fijenoord.
De staatsinterventies in de Nederlandse scheepsbouw waren
daarentegen in de negentiende noch in de twintigste eeuw gelukkig 4), hetzelfde geldt voor de cartonnage-industrie en delen van
toekomstige markt. Dit combineren van produktiemiddelen omvat — indien nodig — het aantrekken van kapitaal. Gegeven de
organisatie van de kapitaalmarkt doen zich nu twee mogelijkheden voor: of de ondernemer wil geen extern kapitaal 7) aantrekken en wordt zodoende niet opgemerkt, of hij slaagt niet. In het
laatste geval schiet hij te kort in zijn ondernemerscapaciteit.
voorbeeld in de vorm van financieringsinstellingen ten behoeve
de textielindustrie (tricotage, spinnerij) in onze tijd. De indruk-
van kleine ondernemingen (vgl. de SBIC’s in de Verenigde Sta-
wekkende tegenvoorbeelden van concerns die geboren werden
gedurende de periode van vergaande staatsonthouding, 1870 tot
1914 5), zijn er natuurlijk ook: de Koninklijke Shell, Philips, en
de voorlopers van Akzo en Unilever.
Het valt op dat veel yan de bovengenoemde voorbeelden van
geslaagde interventies na oorlogen gesitueerd moeten worden
of, zoals bij de Staatsmijnen, tegen de achtergrond van oorlogsdreiging. Voorts was — met uitzondering van de projecten van
Koning Willem I – eigenlijk geen sprake van industriepolitiek:
de inzet was beperkt tot individuele projecten of ondernemingen. Ten slotte vormde de staat in vroeger tijden zich een onaf-
hankelijk oordeel over merites van de projecten alvorens er geld
in te steken 6).
Kortom, de vroegere geschiedenis van staatsinterventie ten
gunste van het bedrijfsleven is niet beslissend: zeker niet ten
gunste van industriepolitiek, maar wellicht ook niet daartegen
sprekend.
ESB 27-2-1985
Men kan opmerken dat de organisatie van de kapitaalmarkt
niet deugt, bij voorbeeld omdat er onvoldoende faciliteiten be-
staan voor beginnende of kleine ondernemingen. Het evidente
antwoord is dat deze faciliteiten er dan dienen te komen, bij
2) G.J. Wijers, Industriepolitiek. Een onderzoek naar de vormgeving
van het overheidsbeleid gericht op industriele sectoren, Leiden/Antwerpen, 1982, biz. 1’53.
3) R. Hengeveld en H. Vrolijk (red.), Interventie en vrije markt. Studies
ekonomieen maatschappijkritiek. Amsterdam, 1982, inleiding.
4) A. Wassenberg, Dossier RSV. Schijnbev/egingen van de industriepolitiek. Leiden/Antwerpen, 1983.
5) Gedurende deze periode bezat Nederland zelfs geen octrooiwetgeving.
6) Zie o.a. J. de Vries, Hoogovens Umuiden 1918-1968. Voor bredere
historische overzichten zie, naast Wijers, op.cit., de preadviezen bij het
WRR-rapport over sectorstructuurbeleid: Mogelijkheden en beperkingen. Voorstudiesenachtergronden, ‘s-Gravenhage, 1980.
7) Waaronder hier verstaan wordt de publieke externe fondsen, zodat
familie- of relatiekapitaal buiten beschouwing blijft.
193
ten) of van innovatieve ondernemingen (de z.g., .venture capital
funds”). Dit is evenwel geen probleem van de intervenierende industriepolitiek, maar hoort thuis bij de infrastructure^ optuiging van de economie.
Evenmin is het plausibel dat selectieve industriepolitiek beter
in staat is de toekomstige groeikansen van een innovatieve
onderneming te schatten dan de ondernemer zelf of de kapitaalmarkt, al dan niet aangevuld met bovengenoemde faciliteiten.
Innovatie is een vorm van specialisatie; door de innovatie ontstaat een nieuw marktgebied. Het is niet waarschijnlijk dat generalisten het verloop van de dingen beter kunnen’beoordelen dan
specialisten. Ex post is dit natuurlijk wel eens zichtbaar: wij kennen allemaal wel zulke gevallen. Maar onze maatschappelijke
organisatie gaat (terecht) uit van het specialisatiebeginsel; de
schoenmaker houde zich bij zijn leest en bakke geen brood.
Bovendien is de markteconomie niet alleen een complex, maar
ook een zeer beweeglijk geheel. Er zijn duizend en een grotere en
kleinere factoren die de groei van een onderneming beinvloeden
en het patroon van die factoren wisselt steeds. Innovatie is daarom dynamische specialisatie, men moet erbij betrokken zijn.
Geen industriepolitieke instantie kan dit waarmaken; haar kennis is niet alleen onvolledig maar veroudert voortdurend. Aangezien zij ook niet zelf de innovatie bedenkt en uitvoert, maar
slechts die van anderen beoordeelt, is zij voor haar informatie
afhankelijk van de innoverende onderneming. Deze speelt de informatie door naar gelang het in haar beleid past. De industriepolitieke instantie kan dus gemakkelijk een scheef beeld verkrijgen.
Voor zover zij evenwel over informatie beschikt die de innoverende onderneming niet zou hebben, valt niet in te zien waarom
die informatie niet aan de laatste ter beschikking kan worden
gesteld, eventueel tegen betaling. Dat is de logische gang van za-
ken, men vult het ontbrekende bij de specialist aan, maar ontneemt hem niet zijn rol. Ook de aanbieders op de kapitaalmarkt
zijn zulke generalisten die, geconfronteerd met de vragers specialisten in het nadeel zijn: hun informatie is onvolledig, verouderd en is vaak niet overeenkomstig de werkelijkheid.
Kapitaalmarktaanbieders wapenen zich tegen de gevolgen van
deze tekortkomingen door spreiding van belangen en door het
vragen van een varierende risicopremie. Indien de industriepolitieke instantie dit ook doet doubleert zij de kapitaalmarkt; doet
zij dit niet dan loopt zij onverantwoordbare risico’s, die des te
groter zijn naarmate het belang in het project groter is.
Alles overziende blijkt het informatie-argument ondeugdelijk
ter ondersteuning van intervenierend industriebeleid in de innovatieve fase; het past slechts in een infrastructureel kader.
Vervolgens de risicovraag. Innovaties en investeringen kunnen achterwege blijven omdat men de risico’s niet aandurft. Industriepolitiek zou — wordt gezegd — ondernemingen kunnen
helpen over de drempels been te stappen door selectie van veelbelovende projecten die door de markt te riskant geacht worden.
Maar hoe kan worden vastgesteld dat de geselecteerde projecten
niet alleen voor ondernemers en beleggers maar ook maatschappelijk niet te riskant zijn? Ex ante kan dat niet worden bepaald,
want de mate van risico die wordt gelopen is een kwestie van subjectieve schatting. Wanneer men dus beweert dat industriepolitiek de risico’s van innovatieve projecten beter schat dan de
markt, zegt men dat de industriepolitieke instantie de ondernemersrol beter kan vervullen. Maar, net als bij het informatieargument is dan de vraag: waarom zijn deze ,,ondernemers”
niet voor eigen rekening en risico werkzaam? Het is al te
gemakkelijk om te beweren dat industriepolitiek ,,ondernemerschap” met voorhanden en (meestal) goedkoper kapitaal beter is
dan particulier ondernemerschap, dat het kapitaal eerst moet
verdienen. De echte toets zou daarom zijn een industriepolitieke
instantie eerst zelf haar te investeren kapitaal te laten verdienen,
b.v. door middel van betaalde adviezen!
Er is een variant van het risico-argument die meer steek houdt:
wanneer kapitaal zeer schaars is kunnen eigenaren die risicomijdend gedrag vertonen, profijtelijk beleggen, terwijl de economische ontwikkeling wordt geremd. Met name grote, risicovolle
projecten die een sleutelfunctie kunnen vervullen in de industriele groei, zouden te lang onuitgevoerd kunnen blijven. Maar dit
zijn uitzonderlijke situaties, meestal in naoorlogse perioden
wanneer de nationale en de internationale kapitaalmarkt niet
194
goed gestructureerd is en niet functioneert. Vanuit dit perspectief zijn veel van de eerder genoemde staatsactiviteiten in de
marktsector (na 1815, 1918 en 1945) verklaarbaar. Het betreft
hier evenwel geen stelselmatige industriepolitiek, maar een ad
hoc bedachte en aflopende interventie.
Ten slotte het argument dat de markt externe voordelen van de
innovatieve investeringen niet weet binnen te halen. De maatschappelijke opbrengsten van de investering zouden hoger zijn
dan het particuliere rendement aangeeft of maatschappelijke
aanpassingsproblemen. Schaalvergroting noodzaakt soms tot
eliminatie van achtergebleven mededingers; ook rationalisatie
en concentratie blijken vaak onontwijkbaar. Kan industriebeleid voorzien in oplossingen die koude saneringen voorkomen?
Met andere woorden kan de bedrijfstakontwikkeling gericht
worden?
De essentie van het probleem is de overschakeling van een hoge op een lage groeivoet in de afzet van de bedrijfstak. Dat levert
een prognose- en een sturingsvraagstuk op, in het kader van een
kosten zouden kunnen worden vermeden, waaruit kan worden
industriepolitiek die actief, gericht en doelstellend zou willen
geconcludeerd dat er van onderinvestering sprake is. Industriepolitiek moet het gat vullen. Dit argument snijdt geen hout, tenzij er sprake is van duurzame toegangsbarrieres tot de markt
waarin de innovatie (en de genoemde effecten) plaatsvindt. Typische gevallen betreffen (bijna) monopoliesituaties met hoge
technische en/of kapitaalvereisten.
Er zijn overigens nauwelijks werkelijke voorbeelden voorhanden, waarbij geen sprake is van specifieke, institutionele omstandigheden. Aan de vraagzijde van de markt kan het beleid
van MITI in Japan worden genoemd waarbij buitenlandse technische kennis goedkoper werd verkregen door centralisatie van
beslissingen. Vermeden werd dat Japanse ondernemingen tegen
elkaar opboden en zo de prijs omhoog dreven. Dit is uiteraard
zijn. Twee varianten van zulk beleid zijn genoemd in de literatuur.
In de eerste plaats een systeem van sectororganisatie, dat zou
moeten berusten op een uitgebreid informatienetwerk, te organiseren in — en bij voorkeur ook — over de sectoren heen. Een
lichte en zeer onvolledige variant hiervan werd in de jaren zeventig beproefd onder auspicien van de NEHEM. Deze, nogal vrijblijvende vorm van overlegeconomie in de bedrijfstakken, is
geen succes beschoren geweest 12). De voorstanders ervan zullen
beweren dat zulk beleid pas begon toen de problemen zich reeds
hadden aangediend en ook, dat het niet ver genoeg ging. Maar
kan het prognose- en sturingsprobleem worden opgelost? Ik be-
geen discretionaire industriepolitiek nodig om de euvelen te verhelpen.
Het blijkt dus bijzonder moeilijk een dwingend argument te
vinden voor de onderhavige soort industriepolitiek – wanneer
twijfel dat, niet omdat — zoals wel gezegd wordt – de sector
geen realiteit zou zijn 13), maar omdat:
• ondernemingen in eenzelfde sector niettemin uiteenlopende
belangen hebben, verschillende strategieen voeren en de
toekomstmogelijkheden verschillend inschatten. Van de uiteenlopende gedragingen met betrekking tot toekomstige ontwikkelingen valt a priori niet te zeggen welke de juiste zullen
zijn, zodat overleg dikwijls strandt. Problemen zoals zich in
de jaren zeventig voordeden in de Europese staalindustrie, in
de kunstvezelindustrie of in de Nederlandse metselbaksteenindustrie vallen door overleg niet op te lossen 14);
men tenminste van de anekdotische positieve en negatieve geval-
• een bovensectorale instantie nodig zou zijn om de beslissin-
len afstand neemt. Inzetten op een gedoodverfde winnaar van
een paardenrace draagt altijd een gokelement in zich. De vraag
is: kan industriepolitiek stelselmatig beter de winnende paarden
opsporen dan de markt en met name de export succesvol blijkende ondernemingen die door de kapitaalmarkt gepasseerd
werden, helpen? Empirisch onderzoek kan deze vraag niet ade-
gen over produktiecapaciteit, investeringen, sanering e.d. te
centraliseren. Anders hebben de afspraken geen gevolgen.
Dat komt neer op sectorale kartelvorming, waardoor de
structuuraanpassing kan plaatsvinden. Enerzijds verplaatst
dit het probleem — de kartelorganisatie moet nu de ondernemersfunctie met betrekking tot de toekomstige marktontwikkeling overnemen – zonder dat er garanties voor een
goede afloop komen; anderzijds roept dit andere problemen
op, zoals uitstel, maditsvorming, veroudering, en, dikwijls,
het instellen van dwang om het doel te bereiken.
geen representatief voorbeeld voor binnenlands beleid.
In het algemeen worden externe voordelen door een markt die
voldoende concurrerend is gemternaliseerd. Als het verwarmde
koelwater van een bedrijf maar in voldoende mate de visstand
stimuleert ontstaat wel een visverwerkingsbedrijf, tenzij mono-
polie of institutionele structuur dit beletten. In beide gevallen is
quaat beantwoorden 8). Een internationaal vergelijkend onderzoek kwam evenwel tot de volgende bevindingen:
– in West-Duitsland en Frankrijk werd de ruimte voor staatsinvesteringsmaatschappijen nauwkeurig omschreven en beperkt door het vereiste dat particulier kapitaal in de projecten moest deelnemen;
– in Italic, Nederland, Belgie en Zweden degenereerden de
staatsinvesteringsbanken in de loop der jaren van het stimuleren van efficiente.levensvatbare ondernemingen tot instellingen voor steunverlening aan slecht renderende ondernemingen, voor het overeind houden van de werkgelegenheid
en andere maatschappelijke doelen;
– in Engeland had de Industrial Reorganisation Corporation
(1966-1971) het meeste succes als fusiemakelaar, zonder financiele participatie. De meest logische interpretatie hiervan
is dat de fuserende ondernemingen de IRC uitkozen ten einde
onderzoek door de Monopolies Commission te ontgaan:
,,(…) rather than IRC picking winners, the winners picked
the IRC” 9). De fuserende ondernemingen waarin IRC fi-
nancieel deelnam, deden het slechter dan de ondernemingen
vertegenwoordigd in de Financial Times Ordinary Share Index van de Londense beurs (koersappreciatie en dividenduitkeringen) 10).
Men kan dus niet beweren dat deze onderzoekresultaten steun
geven aan de gedachte dat industriepolitiek gericht op het vinden
en helpen van innovatieve ondernemingen zo veel succes heeft
11).
Coordinatie van concurrentie
Markten geraken soms in troebel water, vooral wanneer eerdere onstuimige groei overgaat in trage ontwikkeling. Tijdelijke
overcapaciteit, veel te grote voorraden, overmatige personeelsbezetting en andere perikelen komen aan het licht en scheppen
ESB 27-2-1985
In de tweede plaats is een variant van de industriepolitiek
voorgesteld waarbij de overheid planning- en investeringsover-
eenkomsten met de grootste ondernemingen afsluit. Daardoor
zou de marktontwikkeling gericht kunnen worden. Dit levert
evenwel de nodige bezwaren op, waardoor het nog maar de
vraag is of een efficient beleid kan worden ontwikkeld.
8) Zie de afgewogen bespreking in B. Hindley (red.), State investment
companies in Western Europe, Londen, 1983, hoofdstuk 1.
9) Hindley, op.cit., biz. 18. Beoordeling van dit soort zaken is uiterst
moeilijk daar de staatsinvesteringsbanken, zoals Hindley het uitdrukt,
,,a shellgame” spelen, vooral als deze banken een dubbele taak hebben:
,, thus financial successes may be described as the outcome of a process of
choosing winners, and financial failures as outcomes of the process of
supporting regional employment” (biz. 17).
10) Hindley, op.cit., biz. 144, label 5.1.
11) Twee bronnen achten deze politiek voor de Bondsrepubliek eveneens
dubieus: A.P. Black, Industrial policy in W. Germany. Policy in search
of a goal?, HM, Berlijn, 1982 en M. Buchner-Schopf, Deutsche und Europaische industriepolitik, IFOSchnelldienst, nr. 28, 1979.
12) Het, nog steeds beste, overzicht is van H. Vrolijk, Structuurbeleid,
een terreinverkenning, Research memorandum nr. 7803, Universiteit van
Amsterdam, 1978.
13) De realiteit van een sector blijkt wanneer ondernemingen coordinerende relaties bezitten, d.w.z. concur reren, combineren of concentreren.
Zie mijn Dynamische markttheorie, Leiden, 1981, hoofdstuk 1.
14) Voor de staalindustrie zie, A. Kervijn de Lettenhove, Steel: a case
study in industrial policy, in: A. Jacquemin (red.), European industry:
public policy and corporate strategy, Oxford, 1984, biz. 215-227. Voor
kunstvezels: R.W. Shaw en S.A. Shaw, Excess capacity and rationalisation in the West European synthetic fibres industry, Journal of Industrial
Economics, jg. 22, nr. 2, december 1983, biz. 149-166.
195
De ,,overheid” is geen eenheid; het huidige ,,big government” bestaat uit een veelheid van rivaliserende bureaucratieen.
Voordat besluiten tot stand komen is het marktproces al een of
meer slagen verder. Dat brengt de tegenspelers – grote, vaak
multinationale ondernemingen – in het voordeel, want haast en
verdeeldheid gaan niet zonder kosten.
Ten tweede zullen deze tegenspelers, op basis van hun expertise en onderhandelingsmacht, in niet zo weinige gevallen de overheid inpakken, in plaats van omgekeerd door het beleid gericht
te worden. Ook (relatieve) onwetendheid en onmacht brengen
kostenposten mee.
Ten derde zullen de veronderstelde overeenkomsten pas slagen als de overheid juiste previsies heeft inzake de toekomstige
economische ontwikkeling in het algemeen en de betreffende
markten in het bijzonder. De naoorlogse gang van zaken toonde
aan dat daar van alles aan ontbrak: men is verrast geworden
door de economische opgang in de jaren vijftig, door de loonexplosie, de concentratiebeweging in de jaren zestig, de beide olieschokken, de snelle toename van de werkloosheid sinds 1980, de
rente-ontwikkeling, de ondernemings- en bedrijfstakmoeilijkheden sinds 1975 enz.
Ten vierde is de reikwijdte van het overheidsbeleid zeer beperkt, want de overheid kan de Internationale markten niet alleen minder goed overzien dan de grote ondernemingen; zij
schiet ook te kort in de middelen deze ondernemingen te sturen
in de richting die zij wil en in de mate waarin zij de doelen wil bereiken. Om in de termen van Coase en Williamson te spreken: alle contractenwerk lijdt aan onvolledigheid als gevolg van
,,bounded rationality” en van ,,information impactedness”
15). Overheidsbeleid, waarvan wordt gesteld dat het de ,,market
failures” moet corrigeren, is zelf verre van optimaal. Het produkt van ,,market failure” en van ,,government failure” is dan
gemakkelijk een totale mislukking, zoals de recente industriele
drama’s aantoonden 16).
Ten vijfde: het overheidsvermogen om door middel van
planning- en investeringscontracten deproduktiefactoren te mobiliseren is zeer begrensd. Ondernemingen, voor zover goed geleid, reageren niet primair op subsidies, premies, toeslagen en
dergelijke, maar op de marktvraag. Rechtvaardigt de toekomstige markt investeringen dan zijn genoemde methoden op z’n best
subsidiair en meestal overbodig; is er geen markt, dan zullen alleen slecht geleide ondernemingen zich tot investeringen laten
leiden.
Met overheidsaankoopbeleid is het wat anders gesteld: dat
past niet in het hier bedoelde kader, want de doelstelling van
planning- en investeringsovereenkomsten is het sturen van de
bedrijfstakontwikkeling. Intussen hebben overheidsaankopen
wel gevolgen voor de bedrijfstakken, en een meer doordacht beleid – vooral op Europees niveau – dat rekening houdt met de
noodzaak versnippering, fluctuates en nationale preferenties te
voorkomen is wenselijk 17), maar blijkbaar moeilijk bereikbaar.
„Backing up losers”
Er is een merkwaardige discrepantie tussen de theoretische
stellingname en de praktische uitvoering wanneer beleid inzake
steunbehoevende ondernemingen in stagnerende sectoren aan de
orde is. Dat in een structured achteruitgaande bedrijfstak gesaneerd moet worden, dat bedrijven moeten sluiten, dat arbeid en
kapitaal aan de voortbrenging moeten worden onttrokken, ontmoet weinig tegenstand in de literatuur en zelfs in de politieke
stellingnamen. Het is dan ook gemakkelijk om het industriebeleid in dit soort situaties te voorzien van optimaliteitscondities:
– afbouw door middel van de eliminatie van de minst ef ficiente
(c.q. meest verouderde) bedrijven en ondernemingen;
– afbouw waarbij met de verticale verbindingen rekening
wordt gehouden, ten einde onnodige verliezen te voorkomen;
— degressieve financiering van de afbouw zodat repeterende
steun wordt voorkomen;
— begrensde tijdsduur van de steun 18).
Deze voorwaarden zijn — zegt men — nodig om structurele
aanpassing mogelijk te maken onder vermijding van structuur196
conservering. Het optimaliteitsprobleem bestaat derhalve uit simultane selecties: de keuze van begrensde middelen voor slechts
die ondernemingen die toekomstmogelijkheden hebben en wel
zodanig dat de aanpassing tijdig tot stand komt.
De praktische uitvoering blijkt evenwel keer op keer op moeilijkheden te stuiten. Voorbeelden van geslaagde bedrijfstakaanpassingen zijn in teruggaande bedrijfstakken maar moeilijk te
vinden; contraire ontwikkelingen waren er legio. Wat veroorzaakt de discrepantie tussen theorie en praktijk, tussen leer en
leven?
Kort gezegd komen de, door de verdedigers van de optimale
aanpassingstheorie aangevoerde excuses voor falend beleid neer
op gebrek aan effectiviteit: beleid kan niet alles voorzien, is behept met vertragingen en vertekeningen, staat onder druk van
belanghebbenden en externe publiciteit enz.
Dit alles is de keerzijde van de effectiviteit van de door de me-
dedinging geforceerde aanpassingen. Welke nadelen de concurrentie ook moge vertonen, gebrek aan doeltreffendheid kan
haar niet worden verweten. De zichtbare hand van het industriebeleid staat ver in effectiviteit ten achter bij de onzichtbare hand
van de mededinging. Men spreekt soms wel van de kosten van
ongebreidelde mededinging, maar deze kosten zijn zichtbaar,
terwijl omgekeerd de zichtbare hand van de industriepolitiek onzichtbare kosten oplevert. Die worden gemeenlijk verwaarloosd
bij de pleidooien voor industriepolitiek en worden pas later bekend. Veroudering en inefficiency in de gehele bedrijfstak zijn
daarbij niet de minste nadelen.
Een gestileerd voorbeeld van algemene strekking kan dat verduidelijken. Veronderstel dat in de figuur de L-curven weergeven de leer- en schaaleffecten van vergroting van de bedrijfstakomzet in de loop van de tijd. LA is de betreffende curve voor de
efficientste onderneming, die in de loop van de bedrijfstakontwikkeling (tijdstippen t lt t2, t3,14) het kostenniveau weet
terug te brengen van 100 naar 45 (bij t3). LB, resp. L’B is de leeren schaalcurve van de overige ondernemingen in de bedrijfstak.
Wanneer de bedrijfstak op moment t, (introductiefase)
wef kt, worden 7,5 mln. eenheden afgezet (1,5 van A en 6 van B).
De kostenindex is 100 en de produktiewaarde 750 mln. (veronderstel dat in de kosten een normale beloning voor leiding, arbeid en kapitaal is begrepen; winst betekent in het vervolg dus
extra-winst).
Op moment t2 (expansiefase) is de bedrijfstakafzet 13 mln.
eenheden, waarvan A 3,5 mln. maakt tegen kosten 75 en prijs 85
(derhalve een extra winst van 10 x 3,5 = 35 mln.) en de rest van
de bedrijfstak B 9,5 mln. eenheden tegen kosten/prijs 85. A ex-
pandeert de produktie nu volgens de LA-curve, die evenals de LB
— L’B curve een 16% kostenreduktie bij iedere verdubbeling
van de cumulatieve productie te zien geeft 19).
De rest van de bedrijfstak expandeert volgens curve LB, maar
moet vanaf t2 besluiten,of wel versneld aan te passen aan het
15) O. Williamson, Markets and hierarchies. New York, 1970. R.H. Coase, The nature of the firm, Economica, nr. 4, 1937. Eveneens waardevol: F. Hayek, The use of knowledge in society, American Economic Review, nr. 35, September 1945 en K. Arrow, The limits of organization,
New York, 1974.
16) O.a. D. Haank en R. de Lange, De uitvaart van Nederhorst, Gorkum, 1979; A. Wassenberg, op.cit., en voor Belgie het boek onder redactie van H. Daems, De Belgische Industrie: een profielbeeld, Antwerpen/Amsterdam, 1981, biz. 66-73.
17) Black zegt over het Duitse aankoopbeleid dat het een verkapte vorm
van subsidising is in de computer-, kolen- en vliegtuigindustrie (evenals
in Engeland en Frankrijk). Black, op.cit., biz 11-13 en biz. 29. Zie ook J.
Pelkmans, Overheidsaankopen in de Euromarkt, ESB, 6 juni 1984, biz.
520 e.v.
18) Deze voorwaarden werden reeds omstreeks 1969 geformuleerd in het
Nederlandse SER-Rapport inzake de sectorstructuurpolitiek, en in het
advies van de Wissenschaftliche Beirat fur das Bundeswirtschaftsministerium, Strukturpolitik in der Marktwirtschaft, o.a. gepubliceerd in
Wirtschaft und Wettbewerb, 1969.
19) De Boston Consulting Group, Perspectives on experience, Boston,
1970, heeft destijds vastgesteld dat de kosten per eenheid typisch dalen
met 20 a 30% bij een verdubbeling van het cumulatieve volume. Zie ook
Appendix C van de Britse Review of monopolies and mergers policy,
Cmnd. 7198, Londen, 1978.
kosten- en prijsniveau van A (anders verliest men steeds meer
marktaandeel), of wel de L’B-curve te volgen door niet aan te
passen. In het eerste geval forceert de concurrentie van A een
prijsniveau van 45 in t3 (rijpheidsfase) bij een totale omzet van
40 mln. eenheden (50% marktaandeel voor A en 50% voor B).
In het tweede geval (representatief voor het sectorbeleid besproken onder het hoofd ,,coordinate van concurrenten”) maakt A
een extra winst van (68-45).20 = 460 mln. terwijl de consumenten 2 x 460 = 920 mln. teveel betalen, in vergelijking met de con-
currentiele oplossing.
Nu geraakt de bedrijfstak – die naar wij aannemen bij t3 de
concurrentiele oplossing moest kiezen – in de teruggangs-/vervalfase t4. Het totale omzetvolume wordt gereduceerd van 40
mln. eenheden tot 20 mln. eenheden. Weer doen zich twee mogelijke oplossingen voor:
a. de sectorpolitieke oplossing, waarbij alle ondernemingen
blijven bestaan, en volgens de LA-curve van t3 naar t4 teruggaan. Onderneming A, zowel als de restgroep B behouden 10
mln. eenheden afzet, tegen kosten/prijs 55. Geen onderne-
voordelen dynamisch en zeer aanmerkelijk zijn 20). Zelfs bij afwezigheid van mogelijke (buitenlandse) concurrentie in situatie
(14) zou een overheid beter de prijs van de monopolistische produktie op 45 kunnen fixeren dan de keuze op de sectoriele oplossing te laten v alien.
Ten tweede, is het voorbeeld generaliseerbaar? Ook hier is het
antwoord bevestigend. Het eerste voorbeeld van een bedrijfstak
die geen leercurve- en schaaleffecten zou hebben moet nog worden gegeven, terwijl ook iedere bedrijfstak bezet is met ondernemingen die uiteenlopende efficiency vertonen. Uiteraard bestaan in beide opzichten verschillen in de omvang van de voorde-
len. Maar de dynamische analyse doet verwachten dat de onzichtbare voordelen van de concurrentie wel eens zeer groot kunnen zijn.
Conclusie
Industriepolitiek heeft in de innovatiefase slechts in uitzon-
ming in de bedrijfstak maakt extra winst, maar consumenten
derlijke situaties voordelen. De capaciteit van de industriepoli-
betalen te veel. Het teveel volgt uit oplossing b;
tieke instanties om de winnende paarden te selecteren blijkt zeer
b. de concurrentiele oplossing (14) waarbij A, 20 mln. eenheden
afzet tegen prijs 45:(55-45).20 = 200 mln. Deze 200 mln. zijn
de kosten van de sectoroplossing waarbij alle ondernemingen
blijven voortbestaan. (Dit kan bij voorbeeld bij een voorgeschreven minimumprijs of een afgesproken kartelprijs van
55, of bij subsidies die de overcapaciteiten van producenten
honoreren, of bij een invoerbelemmering(-recht) waardoor
de prijs op 55 wordt gebracht.)
beperkt. In rijpheids- en stagnatiefasen leidt deze politick tot extra winsten van goed geleide ondernemingen en tot onnodige uit-
gaven van consumenten, terwijl in teruggangsfasen de veroudering en inefficiency van de gesteunde bedrijfstak in de hand
wordt gewerkt. Het historisch gesignaleerde verloop van de Ne-
derlandse industriepolitiek inspireert dus ailerminst tot voortzetting ervan.
H.W. deJong
In de concurrentiele oplossing van (14) verkrijgt A weliswaar
een monopolie, maar zal door de veronderstelde afwezigheid
van entreebarrieres of vanwege invoerconcurrentie niet in staat
zijn een hogere prijs dan 45 te berekenen. Consumenten betalen
nu 20 mln. eenheden a 45, of wel evenveel als in de concurrentiele
situatie van t3 toen de bedrijfstak tweemaal zo groot was.
Twee vragen blijven over.
Is het voorbeeld realistisch? Het antwoord is bevestigend.
Niet alleen de leercurve- en schaaleffecten zijn in de bedrijfstakontwikkeling te constateren, maar ook is de veronderstelde afwezigheid van toegangsbarrieres niet essentieel,
noch implausibel voor stagnatie- of teruggangsfasen van markten. Voorts werkt het model zeer goed in een open Internationale
economic (EG-effecten, zie Owen, op.cit.), met additionele positieve ef fecten van concurrentiele oplossingen, waarbij de totale
20) Voor een interessante studie, waarin de concurrentiegevolgen van de
vestiging en verdere liberalisatie van de EG-markt hoog worden aangeslagen, zie: N. Owen, Economies of scale, competitiveness and trade
patterns in the European Community, Oxford, 1983.
Figuur. Industriepolitieke versus concurrentiele oplossingen
voor bedrijfstakproblemen a)
100′
90
80
70′
60
SO
40
5
10
15
20 25
50
Cumulatief volume
Introductie(tj)
Expansie (12)
Rijpheid/stagnatie (t3)
Produktiewaarde
Extra winst
in mln.
in mln.
Belasting
consumenten
in mln.
750
—
—
1.105
35
—
460
920
Produktieomvang bedrijfstak
(in mln. eenh.)
Kosten/prijs-index
per eenheid produkt
concurrentieel
concurrentieel
7,5
13
100
85
sectoraal
concurrentieel
40
40
68
45
2.720
1.800
Oplossing
Marktontwikkelingsfase
20
55
sectoraal
1.100
200
—
20
45
900
concurrentieel
a) In de expansiefase valt geen industriepolitiek te voeren, noch wordt deze nodig geacht. De term ,,cumulatief volume” is internationaal gangbaar, maar enigszins misleidend.
Zij duidt het op ieder volgend tijdstip lopende volume van de produktie aan op basis van de gecumuleerde kennis, ervaring, techniek en schaalgrootte.
Teruggang/verval (14)
ESB 27-2-1985
197