esb
Ingezonden
Overheidsdeelneming in de
bauxietindustrie van Suriname?
DR. D.R. DE VLETTER.
Inleiding
In zijn weloverwogen en tot nadenken
stemmend artikel “Naar een nieuwe ontwikkelingsrelatie met Suriname” in ESB
van 4 juli 1984, stelt G. Doeve onder andere voor om een deel van de Nederlandse
ontwikkelingsgelden, als zij weer beschikbaar komen, aan te wenden voor het verwerven van een aanmerkelijk belang in de
internationale bauxiet- en aluminiumondernemingen 1) die in Suriname werken.
De bauxiet-, aluinaarde- en aluminiumindustrie neemt een vooraanstaande plaats
in in de economie van het land. Tot voor
enkele jaren nam deze bedrijfstak ca. 80010
van de totale export voor zijn rekening,
daarmee ca. 40010 van de netto instroom
van buitenlandse deviezen leverend. De regering wordt echter met de verre van rooskleurige situatie geconfronteerd
dat de
hoogwaardige bauxietvoorkomens
in de
kuststreek tamelijk snel uitgeput zullen raken. (Doeve noemt een termijn van tussen
de IS en 30 jaar). De bauxietvoorkomens
in het binnenland – de belangrijkste reserves liggen in het Bakhuisgebergte in WestSuriname – zijn minder hoogwaardig en
minder goedkoop te ontginnen.
Doeve bepleit een zo grote deelneming
van de Surinaamse regering dat zij zich een
werkelijke partner kan voelen en medeverantwoordelijkheid
accepteert
voor de
maximale benutting van het resterende
bauxiet in de kuststreek en het “plateau”bauxiet in West-Suriname. Zo zou de kans
worden gemaximaliseerd dat de bauxietindustrie ook ruim na het jaar 2000 nog actief is in Suriname, vooral als men er bovendien in slaagt de voorkomens op het
westelijke plateau in exploitatie te nemen
voordat het bauxiet in de kuststreek is uitgeput. Om dit mogelijk te maken is een versterking van de concurrentiekracht
noodzakelijk, waarvoor waarschijnlijk
zowel
een heroverweging van het belastingregime
als een verlaging van de arbeidskosten nodig zal zijn. (N.B. met een glijdende schaal
in de belastingtarieven zou de winning van
minder hoogwaardig bauxieterts kunnen
toenemen.)
Sommige lezers zal een substantiële deelneming van de Surinaamse regering in de
bauxietindustrie misschien als iets revolutionairs in de oren klinken. Daarom is het
wellicht nuttig erop te wijzen dat overheidsdeelnemingen
in de delfstoffenwinning zowel in ontwikkelingslanden
als in
210
geïndustrialiseerde landen een veel voorkomend verschijnsel zijn. Zo’n deelneming kan variëren van een klein percentage
van de aandelen tot de oprichting van een
staatsonderneming
die het monopolie
heeft op de exploitatie van een hulpbron
2).
Vooral gedurende de jaren zestig en de
vroege jaren zeventig was er sprake van een
ware naiionalisatiegolf
in de ontwikkelingslanden die delfstoffen exporteren. De
economieën van deze landen waren bovenmate afhankelijk van de export van een
klein aantal onbewerkte grondstoffen, die
bijna zonder uitzondering exclusief werden geproduceerd en gedistribueerd door
buitenlandse ondernemingen. Deze landen
konden hun geringe economische macht
niet rijmen met de politieke status die zij in
het post-koloniale tijdperk hadden verworven. Bijgevolg richtte hun politiek zich
op het verkrijgen van een groter aandeel in
de produktie-opbrengsten
en het bereiken
van een betere afstemming van de gang van
zaken in de delfstoffensector op hun nationale ontwikkelingsplannen
door middel
van een overheidsstem in de besluitvorming 3).
Als reactie op de nationalisatiegolf verlegden de grondstoffenmultinationals
hun
exploratie-activiteiten
naar wat zij beschouwden als landen met een beter investeringsklimaat.
Onder invloed van de
afgenomen buitenlandse investeringen is
de stemming in een aantal van de betrokken ontwikkelingslanden min of meer omgeslagen sinds de late jaren zeventig. Deze
landen hebben de maximaal toegestane
buitenlandse deelneming in joint-ventures
vergroot en bieden betere voorwaarden
voor buitenlandse investeringen.
Zoals gezegd, komen overheidsdeelnemingen ook veel voor in geïndustrialiseerdelanden, b.V. in Australië en Canada, die
zeer grote delfstoffenexporteurs
zijn.
Opgemerkt zij dat multinationale ondernemingen in veel gevallen voorstander zijn
van overheidsdeelneming.
Immers, overheidsdeelneming kan de politieke risico’s
en het te investeren bedrag verminderen.
Tevens kan overheidsparticipatie
bevorderlijk zijn voor het wederzijds begrip en
voor de communicatie. Interessant is dat
ook de Surinaamse bauxietondernemingen
al een soort van overheidsbetrokkenheid
in
gedachten hadden: de plannen voor samenwerking tussen Suralco en Billiton in
het bauxietwingebied ten zuiden van Para-
maribo bieden ook ruimte voor een mogelijke overheidsdeelneming.
Een ander actueel voorbeeld is het recente verzoek van
Shell Curaçao NV aan de Antilliaanse regering om voor 51 % te gaan deelnemen in
de raffinaderij van de onderneming, zij het
dat de omstandigheden daar radicaal anders zijn.
Eigendom, management en beheer
Om een beeld te geven van de huidige situatie op het gebied van de samenwerking
tussen overheden en multinationale ondernemingen volgt hieronder een uitgebreid
citaat uit een VN-publikatie hierover 4).
“Moderne contracten (concessie-, jointventure- of dienstverleningsovereenkomsten) gaan er van uit dat eigendom niet zonder meer de volledige beschikkingsmacht
impliéeert, en dat de managementfunctie
gescheiden kan worden van het eigendom.
Hoeweloverheidsdeelnemingen
gebruikelijk zijn, en soms meer dan 50% tot zelfs
100% (bij dienstverleningscontracten)
van
het kapitaal bedragen, wordt het management veelal toevertrouwd aan de buitenlandse partner. Deze organisatorische figuur lijkt het complement te zijn van het
feit dat mijnbouwondernemingen
en internationale financieringsinstellingen niet bereid zijn kapitaal te investeren c.q. te lenen
als zij niet de zekerheid hebben dat een ervaren mijnbouwonderneming
de leiding
van het project krijgt. Vooral banken eisen
strikte garanties van ervaren buitenlandse
partners dat het project wordt voltooid. In
afzonderlijke
overeenkomsten
kunnen
• De auteur is geologisch adviseur voor ontwikkelingslanden. Momenteel neemt hij deel in een
internationaal geologisch project van de UNESCO dat het noordoostelijk
deel van ZuidAmerika omvat.
I) De Surïnam Aluminium Company Suralco
(dochter van Alcoa) en de Billiton Maatschappij
Suriname (dochter van Shell).
2) Geïnteresseerden zij verwezen naar de volgende literatuur: D.D. Smith en L.T. Wells, Ne-
gotiating third world mineral agreements:promises as prologue, Ballinger Fublishing Co,
Cambridge(Mass.),1975;M.W.
Woakes,Mineral resource management in developing countries: state participation, private enterprise or
both?, Report of the 1976 AGIO (Association of
Geoscientists for International
Development)
symposium, Sydney, 1978. Een beschrijving van
de voorwaarden waarop de Zambiaanse overheid 51070van de aandelen in de binnenlandse
koperindustrie overnam wordt gegeven in D.R.
de Vletter, Zambia’s mineral industry and its position amongst world’s major copper producers,
Geologie & Mijnbouw, bijzonder nummer over
Zambia), jg. 51, 1972, nr. 3, blz. 251-275.
3) J.A. Cordes, Future of minerals transnationalism, in: Role of government in mineral resourees development, An international conference organized by the Institution of Mining and
Metallurgy and the Dept. of Mineral Resources,
Govt. of Thailand with the coöperation of the
Thai Mining Association and Chulalongkorn
University, 5 -8 december 1983, blz. 20-40.
4) United Nations Secretariat, Mining legislation and mineral development agreements, New
York, 1983, blz. 293-342.
zeer ruime bevoegdheden aan het management worden gegeven. Die worden dan
vastgelegd in de voorwaarden
van een
“contract of work” (b.v. de Indonesische
contracten van 1981), in de “articles of association” van joint-venturepartners
of in
de organisatie-opzet van contractuele joint
ventures en dienstverleningsovereenkomsten. De werkelijke rol van overheden
blijkt uit de mate waarin toezicht wordt gehouden op het management. Soms worden
er gezamenlijke technische commissies gevormd (bij joint ventures die niet de NVvorm hebben) die adviseren, toezicht houden, soms beleidsbeslissingen nemen en belangrijke voorstellen van het management
beoordelen. Bij joint-ventures in NV-vorm
is de directie in beginsel een effectief
besluitvormingsorgaan.
Het hebben van
een meerderheid daarin wordt van louter
theoretisch belang als er bepalingen zijn
die voor de besluitvorming eenstemmigheid eisen. Het werkelijke belang van een
meerderheid
in toezichthoudende
of
besluitvormingsorganen
hangt af van de
toewijding en deskundigheid
van overheidsvertegenwoordigers,
alsmede van de
besluitvormingsprocedures.
Terwijl sommige overheden politieke protégés afvaardigen, benoemen andere technische experts of zorgen er ten minste voor dat een
groep technici de directieleden adviseert.
In de overeenkomst tussen Guyana en Cogema 5) van 1982 heeft de overheid het
recht na enige jaren de financieel directeur
te benoemen. Deze bepaling heeft duidelijk ten doel de ruimte te beperken die een
ondernemingsleiding
waarin de investeerder de overhand heeft, om onbelaste
winsten naar het buitenland te sluizen via
inkoop van en verkoop aan geaffilieerde
bedrijven. Bijzondere verslagleggingsverplichtingen, toezicht- en goedkeuringsrecht voor een subcommissie van gespecialiseerde directieleden met betrekking tot
grootschalige inkoop- en marketingcontracten voor de lange termijn zijn andere
instrumenten daarvoor. Kortom, de nood-
resterende bedrag aan toegezegde Nederlandse ontwikkelingshulp. Met f. 250 mln.
uit de verkoop van de hydro-elektrische
centrale van het Brokopondo-project
zou
Suralco zeer goed in staat zijn nieuwe investeringen in Suriname’s bauxietindustrie
te doen, aldus Doeve.
Waarschijnlijk zouden anderen op praktische gronden meer geporteerd zijn voor
een kleinere kapitaalsinvestering
van de
overheid (b.v. 40070 van het aandelenkapitaal). In het voorgaande werd reeds aangegeven dat ook de minderheidsaandeelhouder veel macht kan hebben, b.v. door de
bepaling dat voor belangrijke beslissingen
eenstemmigheid vereist is. Het direct benodigde bedrag zou nog kleiner kunnen zijn
indien een gedeelte van de aandelen zou
worden betaald met door de staat gegarandeerde obligaties met een redelijk korte
looptijd. Per slot van rekening leiden vele
wegen naar Rome.
Essentieel is dat de onderhandelingen
met de meeste zorg worden gevoerd en dat
alle partijen tevredengesteld worden. Dit is
van bijzonder belang omdat:
Suriname, naar we mogen aannemen,
potentiële investeerders niet zal willen
afschrikken;
de betrokken ondernemingen zeer grote investeringen buiten Suriname hebben gedaan, met name in zeer omvangrijke bauxietvoorkomens in het Braziliaanse Amazonegebied. Zij zouden zich
daarop kunnen terugtrekken als zij ernstig gefrusteerd
zouden raken in
Suriname.
D.R. de Vletter
5) Franse semi-overheidsonderneming
die zich
o.a. bezighoudt met de exploratie van radioactieve mineralen.
zaak van bijzondere rechten voor het management, die uit contracten blijkt, heeft
een systeem van compenserende “checks
and ba/ances” uitge/okt” (curs. DV).
Suriname
Zoals gesteld, zou samenwerking met
een staatsonderneming
bevorderlijk moeten zijn voor het wederzijds begrip en de
bureaucratische rompslomp verminderen.
De hoeveelheid te investeren risicokapitaal
zou dalen met hetzelfde bedrag als de
staatsdeelneming groot is, wat geen slechte
zaak hoeft te zijn voor de betrokken ondernemingen. Doeve suggereert dat de Surinaamse overheid ca. f. 800 mln. nodig zou
hebben om een substantieel (d.w.z. een
meerderheids)belang te kopen in de bauxiet/ aluinaarde/ aluminiumindustrie:
ca.
f. 550 mln. ($ 165 mln.) voor 5/8 van de
joint venture van Billiton en Suralco plus
naar schatting ca. f. 250 mln. ($ 75 mln.)
voor de nationalisatie
van Suralco’s
Brokopondo-project.
Het vereiste bedrag
van f. 800 mln. bedraagt de helft van het
ESB 27-2-1985
211