Concurrentiegetijden in de Polder

Mededingingsbeleid is relevanter dan ooit. In zowel de Verenigde Staten als Europa ligt bigtech onder vuur uit angst dat bedrijven als Google, Amazon en Apple te veel macht krijgen. Grote internationale kartels worden opgerold, van bier tot de handel in rentederivaten. Fusieplannen tussen multinationals als Siemens en Alstom en Facebook/Whatsapp blijken streng gecontroleerd te moeten worden. Want er zijn steeds meer zorgen dat de marktmacht van globaal opererende ondernemingen alsmaar toeneemt. Winstmarges lijken de laatste decennia fors gestegen, ten koste van de niet-grootaandeelhouder (De Loecker et al., 2020). Er is dan ook een roep om effectiever concurrentietoezicht (Khan, 2017; Posner en Weyl, 2018; Philippon, 2019). Het luidst klinkt die van de New Brandeisians, ook wel antitrust-hipsters genoemd, die de doelstellingen en instrumenten van het mededingingsbeleid fors willen uitbreiden om inventiever tegen marktmacht op te kunnen treden. En zij wakkeren weer een Chicago-tegenwind aan.

Tegelijkertijd lijkt het marktdenken aan populariteit te verliezen, en zijn er toenemende zorgen dat belangrijke maatschappelijke waarden als werkgelegenheid en milieu juist tussen concurrerende bedrijven klem komen te zitten. Begin vorig jaar riep het Europees Parlement op om de mededingingsregels te herzien om ruimte te bieden voor duurzaamheid en de transitie naar een klimaatneutrale economie (CPI, 2019). Toen de Europese Commissie de Siemens/Alstom-fusie blokkeerde, bepleitten de Friends of Industry (2018) vurig het toestaan van grote fusies leidend tot ‘Europese kampioenen’. Alleen die zouden de internationale concurrentie met de stevig door de staat gesteunde Chinese producenten aan kunnen. Het leidde tot luid protest van vrijwel alle vooraanstaande Europese mededingingseconomen (Tirole en Rey, 2019; Motta, 2019). Toch lanceerden Duitsland en Frankrijk verregaande plannen voor dergelijke fusies (Moens en Tamma, 2020). Ook in de acute strijd tegen COVID-19 werd de oplossing voor een schaarste aan beschermingsmiddelen overal gezocht in coöperatie, in plaats van in concurrentie (Schinkel en d’Ailly, 2020).

Koersvast met mededingingseconomie

Het valt voor mededingingsautoriteiten niet mee om op deze ruwe zee koersvast te blijven. Gelukkig biedt de economische wetenschap daarvoor kompas en roer, met respectievelijk het maatschappelijke-welvaartsconcept en haar leerstellingen over marktwerking en ‑falen. En ook het mededingingsrecht staat flexibele inzet toe. De artikelen zijn inmiddels antiek, maar kort en soepel. De Amerikaanse Sherman Antitrust Act bestaat uit twee handgeschreven velletjes uit 1890. De relevante passages uit het Europees Verdrag uit 1957 zijn zelfs nog handzamer en vormen het kader van de mededingingswetten in de lidstaten, inclusief de late Nederlandse Mededingingswet uit 1997. Die bondigheid van de wet geeft het beleid zijn kracht. Verboden zijn kartelvorming en het misbruiken van economische machtsposities, maar wat dat precies zijn, daarover ontwikkelt zich een alsmaar uitdijende jurisprudentie. Op het scherpst van de snede wordt daarin vooral ook gediscussieerd over economische analyses. Zo wordt uiteindelijk beslecht welke ondernemingsgedragingen inderdaad de mededinging beperken, en waar er gewoon sprake is van gezonde concurrentie.

Die beleidsflexibiliteit past dan ook goed bij de aard van het competitieve proces, waarin entrepreneurs voortdurend nieuwe marktomstandigheden en bedrijfsstrategieën creëren, waarover de toezichthouder zich steeds weer een mening moet vormen. Concurrentie haalt het beste naar boven in bedrijven: gewilde producten, dienstverleningskwaliteit, efficiënte productie, lage prijzen, optimale allocatie. Maar concurrentie maakt ook creatief bij het vinden van manieren om uit de competitieve arena te ontsnappen door marktmacht te creëren. H.W. de Jong – hoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam en de nestor van de studie van de concurrentieverhoudingen in Nederland, primair vanuit de bedrijfseconomie en externe organisatie – schreef in 1990, dus al vóór de tijd van het Nederlandse mededingingsbeleid:

“The general rule is that firms strive for their own maximum benefit, and, in this process, try to escape the competitive pressures exerted on them if these hurt them.” (De Jong, 1990a)

Die drijfveer kan de consument dienen, zoals in het geval van productdifferentiatie, maar het kan ook kwaadaardig zijn, bijvoorbeeld in het geval van killer acquisitions (zie het preadvies van Seldeslachts et al.). Het gedrag dat daaruit voortkomt, leidt tot nieuwe economie, die via de academische tijdschriften uiteindelijk in de mainstream geaccepteerd wordt, en soms zelfs al eerder doorsijpelt naar de beleidspraktijk. Dat gold in het verleden bijvoorbeeld voor het belang van toetredingsbarrières (Bork, 1978), de Microsoft-zaak over de ontwikkelde productbundelingstheorie (Fisher, 2000; Haan, 2003), en de theorie van tweezijdige markten die voortkwam uit mededingingsprocedures tegen VISA en Mastercard (Rochet en Tirole, 2003). Dat alles is inmiddels leerboekeconomie en speelt een belangrijke rol in beleidsdiscussies. Mededingingsbeleid is hip & happening in wetenschap en praktijk.

Concurrentie in Nederland

Deze Preadviezen bundelen een aantal onderwerpen die op dit moment aan het front van de discussies in het mededingingsbeleid liggen, of zelfs net een beetje voor de troepen uit lopen. Ze geven een beeld van recent onderzoek, geïnspireerd op actuele zaken, en daarmee van het mededingingsbeleid van de nabije toekomst. Het doel is om een inkijkje te bieden in wat er op dit moment aan fascinerende en snelle ontwikkelingen op dit terrein plaatsvindt. Met trots presenteren wij dan ook onze preadviseurs: het zijn allemaal economen, uit de wetenschap, het beleid en de adviespraktijk – in dit vakgebied nauw met elkaar verweven – en uit het Nederlandse taalgebied. De analytische benadering die in de internationale academische literatuur gangbaar is, is de taal die inmiddels ook door Nederlanders in dit vakgebied wordt gebezigd.

Dat de Lage Landen nu zo veel vooraanstaande mededingingseconomen hebben, reflecteert een cultuuromslag. Van oorsprong heeft ons land geen sterke traditie op het gebied van mededingingsbeleid. Onder Nederlandse economen was de studie van industriële organisatie (IO) – de vormen en gevolgen van concurrentie – lange tijd bepaald niet populair. Er was slechts een kleine verbale traditie in ‘externe organisatie’. Nog aan het begin van de jaren negentig werd aan het merendeel van onze economische faculteiten niet of nauwelijks aandacht besteed aan de formeel-analytische literatuur over ‘Industrial Organization’, dat in Amerika allang booming was.

Ook in het beleid is mededinging lang een ondergeschoven kindje geweest. Misschien dat Nederlanders niet zo houden van concurrentie (zie bijvoorbeeld het preadvies van Van Damme). Er wordt ook wel beweerd dat onze eeuwigdurende strijd met de zee ons heeft gevormd tot samenwerkers, eenvoudig om de polder droog te kunnen houden (Prak en Van Zanden, 2013). Mogelijk ook dat onze handelshistorie ons bedrijven heeft gegeven die relatief groot en machtig zijn en een daardoor sterke invloed op het overheidsbeleid hebben. Hoe dan ook, nog tot diep in de jaren tachtig gold Nederland als een ‘kartelparadijs’, waar samenwerking tussen bedrijven eerder als een deugd werd gezien dan als een economisch vergrijp (De Jong, 1990b). Het Ministerie van Economische Zaken was nadrukkelijk patroon van de zittende bedrijven, niet een bewaker van een gezonde concurrentie voor iedereen.

Met H.W. de Jong waren P.J. Uitermark en J.A.H. Maks vroege pleitbezorgers voor een solide Nederlands mededingingsbeleid. Hans Maks was onze promotor aan de Universiteit Maastricht. Hij wekte onze belangstelling voor de relatie tussen economie en mededingingsbeleid met het in Maastricht destijds beroemde studieboek ‘Mamuth’ – nu een collector’s item – waaruit hij doceerde, en wij daarom met hem. Het met Pieter Uitermark, hoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam, geschreven hoofdstuk over de mededingingsregels betrof “beleid dat onder economen in ons land slechts beperkte bekendheid geniet”. Hans koppelde de algemeen-evenwichtstheorie prachtig aan een neo-Oostenrijkse verbale dynamiek, en het SGP-paradigma aan de formeel-analytische IO in Scherer (1979). Wij bestudeerden strategische mededingingsbeperkende gedragingen in Tirole (1989). Van de Nederlandse IO/CP-gemeenschap die in deze bundel vertegenwoordigd zijn, heeft Hans behalve ons ook Theon van Dijk beïnvloed.

Eric van Damme, aan Tilburg University, was één van de eerste eminente Nederlandse wetenschappers die belangrijke bijdrages heeft geleverd aan zowel de internationale academische literatuur, over speltheorie, als aan het Nederlandse mededingingsbeleidsdebat. Ook Sweder van Wijnbergen, aan de Universiteit van Amsterdam, en Maarten Janssen, aan de Erasmus Universiteit, maakten die combinatie.

De Nederlandse Mededingingswet

Uiteindelijk werd de Nederlandse Mededingingswet dus pas in 1997 ingevoerd, onder de toenmalig D66-minister Hans Wijers, toen Nederland daar echt niet meer onderuit kon, aangezien het tot dan toe gevoerde beleid op gespannen voet stond met de EU-regels. Zo moest de bewijslast in de behandeling van kartels worden omgedraaid. Wijers ging, mede aangespoord door Sweder van Wijnbergen, die zijn secretaris-generaal was, ook pal staan voor de nieuwe wet toen een grootschalig elektriciteitsbedrijf werd voorgesteld. De wet leidde tot de uitvoerende autoriteit, de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa), die in 2013 opging in de Autoriteit Consument & Markt (ACM). Na wat initiële aarzeling over de aanpak van de Bouwfraude, die vrijwel meteen bij de piepjonge autoriteit op de mat viel, ging de NMa voortvarend aan de slag en bouwde in haar eerste decennium een dijk van een reputatie op. En Neelie Kroes, afkomstig uit het kartelvriendelijke Nederland, mocht van 2004 tot 2009 als ‘Steely Neelie’ de scepter zwaaien over het Directoraat-generaal Concurrentie, de Europese concurrentiewaakhond. Onder haar bewind werd er voor negen miljard aan boetes uitgedeeld, waaronder een boete van 497 miljoen aan Microsoft – destijds de hoogste ooit. Ze bracht nut en noodzaak van het mededingingsbeleid onder de aandacht van het grote publiek in Nederland.

Het onderwijs en onderzoek op het gebied van de IO kreeg door dit alles een stimulans. Diverse faculteiten zetten masterprogramma’s op in Markets & Regulation. Er werden ook bruggen geslagen tussen wetenschap en beleid. Bijvoorbeeld door ENCORE, een door Jules Theeuwes en Jeroen Hinloopen aan de Universiteit van Amsterdam in 2002 gestart platform dat gericht was op educatie van de verschillende beleidslagen. Nederland maakte zo een flinke inhaalslag. De ACM kreeg een chief economist team. Jarig van Sinderen was de kwartiermaker. Inmiddels zit ook Nederland in het Nash-evenwicht van gecombineerd top-mededingingsrecht en -economie. Theon van Dijk en Gunnar Niels hielpen de Amerikaanse consultants om hun gespecialiseerde competition practices in Europa op te zetten: in Brussel, Londen en Berlijn. In Nederland gaven onder andere Barbara Baarsma, Matthijs Visser en Paul de Bijl mededingingsbeleidsadviezen. De disciplines versterken elkaar zo in mededingingszaken – en geen kant van een dispuut kan zonder een van de twee nog iets beginnen.

Toch staan overheid en politiek in ons land nog vaak argwanend tegenover concurrentieprocessen, en neigt men snel naar coöperatie, zelfregulering en machtsvorming. De houding is ambigu. Soms lijkt er sprake te zijn van een terugtrekkende beweging. Vorig jaar nog stond CDA-staatssecretaris Mona Keijzer de fusie toe die leidde tot de monopolie PostNL-Sandd – tegen het uitdrukkelijke advies van de ACM in (Schinkel et al., 2019). Nederland was ook een van de grote, eerder genoemde, Friends of Industry. In reactie op de doortastendheid van de NMa trok het ministerie de ACM dichter naar zich toe. Ook wil Nederland trots het voortouw nemen bij het toestaan van duurzaamheidsinitiatieven die de mededinging beperken, maar die ook wel eens een weg terug naar het kartelparadijs zouden kunnen zijn (Schinkel, 2016).

Maar soms zet Nederland juist ook weer een competitieve toon. Zo lopen we ook mee voorop in de strijd tegen bigtech (Haan en Overvest, 2018). Vorig jaar al begon de ACM onder Martijn Snoep een onderzoek naar het machtsmisbruik van Apple in zijn App Store (ACM, 2019). En het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat nam met Frankrijk het voortouw om in Europees verband de macht van grote technologiebedrijven te kunnen beteugelen (Keijzer, 2019). En met het nieuwe Netherlands Commercial Court concurreren we om private kartelschadezaken (Schreiber, 2020). D66 pleit er in haar verkiezingsprogramma voor om van de “mededingingsautoriteiten moderne waakhonden [te maken] in plaats van papieren tijgers”, terwijl de VVD de boetes voor marktmisbruik en kartelvorming wil verhogen. Op weg naar Nederland: het concurrentieparadijs van Europa?

De preadviezen

De publicatie Preadviezen 2020 van de Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde vormt de weerslag van de hierboven geschetste ontwikkelingen, en biedt een agenda voor het mededingingsbeleid in het komende decennium en daarna. De bundel behandelt een groot aantal onderwerpen die op dit moment fel bediscussieerd worden, en naar verwachting vorm zullen gaan geven aan het mededingingsbeleid van de toekomst.

Gaat Nederland van kartel- naar concurrentieparadijs?

Neem de opkomst van big data en kunstmatige intelligentie. Als twee bedrijven hun prijs laten bepalen door hetzelfde algoritme, is er dan sprake van een samenspanning die door een mededingingsautoriteit bestraft kan worden? Een relevante vraag, want recent empirisch onderzoek laat zien dat zulke algoritmes in Duitsland hebben geleid tot hogere benzineprijzen (Assad et al., 2020). Het preadvies van Klein, Van der Noll en Sviták bespreekt de laatste stand van hetgeen we weten over de rol van prijsalgoritmes en machine learning op mededingingsbeleid.

Dan over de bigtech-platformen als Google, Amazon en Booking.com. Deze produceren geen goederen, maar bieden virtuele marktplaatsen alwaar consumenten en producenten elkaar kunnen vinden. Hoe moeten mededingingsautoriteiten daarmee omgaan? Wanneer is het gedrag van dergelijke platformen maatschappelijk gewenst, en wanneer is er sprake van misbruik van marktmacht? De bijdrage van Kerkemezos en Overvest gaat in op deze en veel meer gerelateerde vragen.

Mededingingsautoriteiten worden geacht om in te grijpen indien prijzen oneerlijk zijn. Maar het wordt steeds lastiger om te bepalen wat ‘de prijs’ is die een bedrijf hanteert. Met name online ontstaan er steeds meer en steeds gecompliceerdere prijsmodellen, die bijvoorbeeld de prijsdiscriminatie steeds verfijnder maken. Hesseling, Kuipers en Niels bespreken de implicaties.

Bij concurrentie in specifieke sectoren, zoals tussen banken, spelen belangen die met mededinging op gespannen voet kunnen staan, zoals de stabiliteit van het financiële systeem. Maar is die klassieke tegenstelling er nog wel bij de razendsnelle fintechs? Bolt en Van Leuvensteijn gaan hierop in. Binnen de zorgsector kan men wellicht niet gewoon toe met het reguliere mededingingskader. Zou daarbij de volksgezondheid in gevaar komen? Zijn er specifieke regels nodig? Varkevisser en Van der Schors nemen het onder de loep.

Er zijn de laatste decennia in de academische literatuur veel ontwikkelingen geweest bij de analyse van markten met beperkte concurrentie, zowel op het gebied van empirie, experimenten als theorie. Het preadvies van Pinkse, Thiel en Treuren bespreekt de ontwikkelingen op het gebied van geavanceerde empirische methoden voor het mededingingsbeleid, terwijl Tuinstra, Onderstal en Potters ingaan op de kansen voor economische experimenten.

Het preadvies van Maarten Janssen laat zien hoe recente theoretische ontwikkelingen op het gebied van zoekkosten, overstapkosten en biedmarkten het fusietoezicht zouden kunnen beïnvloeden, en levert daarmee een bijdrage aan de discussie over de herziening van de fusierichtsnoeren, zowel horizontaal als verticaal.

Prominent in het debat over marktmachtvergroting wereldwijd is de vraag of zogenaamde killer acquisitions nu juist een prikkel en financiering geven aan goede nieuwe ideeën, of een eliminatiestrategie zijn die de maatschappij berooft van dynamische efficiënties. Seldeslachts, Malek en Newham gaan in op het innovatie-effect van overnames, met name in de farmaceutische industrie.

De twee laatste preadviezen behelzen het krachtenveld waarin mededingingsautoriteiten moeten opereren, omdat meer maatschappelijke belangen dan alleen de bescherming van concurrentieprocessen ten bate van de economische efficiëntie het beleid beïnvloeden. Schinkel en Treuren gaan in op de vraag of het gewenst is dat mededingingsbeleid ook milieudoelstellingen nastreeft. Eric van Damme traceert de druk van politiek en lobbyisten, en bespreekt de rol van mededingingsbeleid bij het borgen van publieke belangen.

Met overzicht reflecteert Theon van Dijk – als chief economist van de ACM in de praktijk nu de meest vooraanstaande mededingingseconoom van ons land – op de preadviezen voor het Nederlandse mededingingsbeleid. Hoe kijkt hij er tegenaan? Welke rol ziet de ACM voor recente academische inzichten in de beleidspraktijk? Hoe gaan we, zoals hij het noemt, “van goede economie naar bruikbare economie”?

Tot slot

In 2014 kreeg onze jeugdheld Jean Tirole de Nobelprijs Economie, voor zijn ‘analyse van marktmacht en regulering’. Het comité schreef:

“Before Tirole, researchers and policymakers sought general principles for all industries. They advocated simple policy rules (…). Tirole showed theoretically that such rules may work well in certain conditions, but do more harm than good in others. (…) The best regulation or competition policy should therefore be carefully adapted to every industry’s specific conditions.” (Riksbank, 2014)

Dit is ook het beeld dat na lezing van de preadviezen blijft hangen. Eenvoudige regels die algemeen toepasbaar zijn bestaan niet. Marktinterventie is maatwerk. Het afbakenen van de relevante markt is vaak geen relevante exercitie (zie het preadvies van Pinkse, Thiel en Treuren). Roofprijzen onder de marginale kosten hoeven geen mededingingsprobleem te zijn als het een platform betreft (zie het preadvies van Hesseling, Kuipers en Niels). Fusies zonder synergieën: ze zijn bijna altijd slecht voor consumenten, maar misschien niet op markten waar zoekkosten belangrijk zijn (zie het preadvies van Janssen). Deze en nog vele andere lessen leren de preadviezen.

Daarbij is koersvastheid en visie op de grote maatschappelijke waarde én beperkingen van mededingingsprocessen van groot belang, getuige ook Jean Tiroles meer toegankelijke boek Economics for the common good (2017). Ook in de komende jaren zal mededingingsbeleid bij uitstek het gebied zijn waar nieuwe academische inzichten direct relevantie hebben voor het beleid, en waar beleidsissues direct kunnen leiden tot nieuwe academische inzichten. Alle preadviseurs plaatsen hun onderwerp in de laatste wetenschappelijke literatuur. De preadviezen brengen ons up-to-date en bieden voldoende stof tot nadenken, debatteren, en indien nodig ook handelen. Verder nodigen ze ook uit tot nader onderzoek door zowel beleidsmakers als academisch economen.

Wij wensen u veel leesplezier!

Literatuur

ACM (2019) ACM start onderzoek misbruik machtspositie Apple in App Store. Autoriteit Consument & Markt, Nieuwsbericht, 11 april.

Assad, S., R. Clark, D. Ershov en L. Xu (2020) Algorithmic pricing and competition: empirical evidence from the German retail gasoline market. CESifo Working Paper, 8521.

Bork, R.H. (1978) The antitrust paradox: a policy at war with itself. New York: Basic Books.

CPI (2019) EU: MEPs demands fundamental overhaul of competition policy. Competition Policy International, 4 februari.

De Loecker, J., J. Eekhout en G. Unger (2020) The rise of market power and the macroeconomic implications. The Quarterly Journal of Economics, 135(2), 561–644.

Fisher, F.M. (2000) The IBM and Microsoft cases: what’s the difference? The American Economic Review, 90(2), 180–183.

Friends of Industry (2018) 6th Ministerial Conference – Friends of Industry: joint statement. Persbericht te vinden op www.gouvernement.fr.

Haan, M.A. (2003) Vaporware as a means of entry deterrence. The Journal of Industrial Economics, 51(3), 345–358.

Haan, M.A. en B. Overvest (2018) Dominantie platformen vraagt om alerte toezichthouders. ESB, 103(4768S), 89–93.

Jong, H.W. de (1990a) Competition policy in Europe: stimulus, nuisance, or drawback. In: J. Muysken (red.), K. Groenveld en J.A.H. Maks, Economic policy and the market process: Austrian and mainstream economics. Amsterdam: North-Holland, p. 111–126.

Jong, H.W. de (1990b) Nederland: het kartelparadijs van Europa? ESB, 75(3749), 244–248.

Keijzer, M.C.G. (2019) Toekomstbestendigheid van het mededingingsinstrumentarium in relatie tot online platforms. Kamerbrief 27879(71), 17 mei.

Khan, L.M. (2017) Amazon’s antitrust paradox. Yale Law Journal, 126, 710–805.

Mamuth, H.A. (1990) Markteconomie: analyse en evaluatie. Utrecht (in eigen beheer uitgegeven).

Moens, B. en P. Tamma (2020) Macron and Merkel defy Brussels with push for industrial champions: Paris and Berlin double down on demands that the EU change its competition rules. Artikel op www.politico.eu, 18 mei.

Motta, M. (2019) Open letter by European industrial economists: more, not less, competition is needed in Europe. LinkedIn, 9 februari.

Philippon, T. (2019) The great reversal: how America gave up on free markets. Cambridge, MA: Harvard University Press.

Posner, E.A. en E.G. Weyl (2018) Radical markets: uprooting capitalism and democracy for a just society. Princeton: Princeton University Press.

Prak, M. en J.L. van Zanden (2013) Nederland en het poldermodel. Amsterdam: Bert Bakker.

Riksbank (2014) The Sveriges Riksbank Prize in Economic Sciences in Memory of Alfred Nobel 2014. Persbericht. Te vinden op www.nobelprize.org.

Rochet, J.-C. en J. Tirole (2003) Platform competition in two-sided markets. Journal of the European Economic Association, 1(4), 990–1029.

Scherer, F.M. (1979) Industrial market structure and economic performance, 2e editie. Boston: Houghton Mifflin.

Schinkel, M.P. (2016) Cartel paradise regained. ESB, 101(4736), 402–404.

Schinkel, M.P. en A. d’Ailly (2020) Corona crisis cartels: sense and sensibility. Amsterdam Center for Law & Economics Working Paper, 2020-03.

Schinkel, M.P., S. Onderstal, B. Tieben en C. Behrens (2019) ACM toont de kleren van Mona Keijzer in postfusie. ESB Blog, 2 oktober.

Schreiber, T. (2020) What makes a jurisdiction attractive for follow-on damage actions? The case of the Netherlands. Cartel Damage Claims, Blog, 27 februari.

Tirole, J.M. (1989) The theory of industrial organization. Cambridge, MA: The MIT Press.

Tirole, J.M. (2017) Economics for the common good. Princeton: Princeton University Press.

Tirole, J.M. en P. Rey (2019) Keep politics out of Europe’s competition decisions. Toulouse School of Economics, Blog, 4 maart.