‘iscussie
Ideologie, minister en AOW
De conclusies over bet verband tussen ideologie en economisch beleid
in ESB van 20 maart 1991 zijn gebaseerd op onvolledige informatie.
Het leggen van een causale relatie tussen de politieke kleur van een
kabinet en verhoging van de AOW is een hachelijke zaak.
ESB van 20 maart jongstleden stelt
op de omslag: Politieke kleur maakt
economisch verschil. Die mening is
gebaseerd op het artikel Ideologie
en economisch beleid van P. van
Wijck. Hij concludeert dat deelname
van de PvdA aan de regering leidt
tot relatief hogere AOW-uitkeringen.
Zijn gebruik van statistieken is onvolledig c.q. onjuist. Men kan voor onderzoek naar besluitvorming beter
primaire of secundaire bronnen gebruiken dan zulke cijfers.
Uyl). Deze laatste is de enige tijdens
een kabinet met de PvdA.
Hoe kan Van Wijck tot zijn conclusie
komen? Hij deelt mede dat hij de verhoging van 1965 buiten beschouwing laat, zonder argumentatie . Vermoedelijk rekent hij de verhoging
van 1 januari 1973 toe aan een later
gevormd kabinet-Den Uyl als gevolg
van een denken in jaren.
Lange-termij nplanning
Van Wijck wil toetsen of deelname
van de PvdA aan een kabinet van belang is voor de uitkeringen krachtens de Algemene Ouderdomswet.
Hij onderzoekt daartoe de “verhouding tussen… de netto maandelijkse
AOW-uitkering (aan gehuwden,
W.D.) en… het gemiddelde netto inkomen per maand in het jaar t”, aangeduid als Vt, in de periode 1957 tot
en met 19841.
J.G. Suurhoff voerde de AOW in
1957 in, dat jaar en 1958 zijn van
geen belang (Vt vrijwel stabiel). In
de resterende kwart eeuw was de
portefeuille van Sociale Zaken in
handen van een christen-democraat,
afgezien van de paar maanden dat
J.M. den Uyl die beheerde en onder
andere trachtte te snoeien op de
Ziektewet. Blijkbaar acht Van Wijck
de politieke kleur van collega-ministers belangrijker dan die van de bewindspersoon van Sociale Zaken.
Van Wijck baseert zich op gelijktijdigheid tussen verhoging en kabinetskleur. De uitbouw van sociale verzekeringen was echter in hoge mate
een kwestie van programmering op
lange termijn. Zo werd in “de adviesaanvrage van de minister van Sociale
Zaken van 20 november 1967 aan de
SER inzake de programmering van
de sociale verzekeringen… onder andere de mening van de Raad gevraagd over een beperkte autonome
verhoging van de AOW…” .
Het regeerakkoord-Steenkamp kent
een uitvoerige paragraaf over sociale
verzekeringen . Deze bevat zowel
‘uitbouw’ waaronder de “optrekking
van de AOW voor gehuwden tot het
besteedbare minimumloon” als soberheid, bij voorbeeld inzake bijslag
voor de eerste twee kinderen van
een gezin. In beginsel was dit akkoord bestemd voor vier jaar. De gelijkstelling van netto AOW-pensioen,
voor gehuwde(n), aan netto minimumloon werd op enkele guldens
per maand na, in 1973 al bereikt .
Toerekening aan kabinet
Minister versus partij
De grootste verhogingen zijn die van
1 januari 1965 (optrekking AOW-uitkeringen tot sociaal minimum) en 1
januari 1973. Dit geschiedde onder
WD-CDA-kabinetten (Marijnen respectievelijk rompkabinet-Biesheuvel)2. De belangrijkste andere
verhogingen dateren van 1963 (kabinet-De Quay) en 1976 (kabinet-Den
Onderzoek naar besluiten van de
wetgever geschiedt gewoonlijk door
bestudering van de parlementaire behandeling, aangevuld met aandacht
voor adviezen, bij voorbeeld van de
SER en andere eerdere publikaties.
Men kan dit gebruik van ‘secundaire
bronnen’ noemen. Als primaire bron
kan men beschouwen de ‘inside in-
Gemiddeld inkomen en AOW
ESB 24-4-1991
formation’ over zieleroerselen van
de verantwoordelijke minister, diens
contact met ambtenaren, partijgenoten, collega-ministers. Primaire bronnen zijn bij voorbeeld memoires van
bewindslieden, verslagen van parlementaire-enquetecommissies, het
feuilleton van L. de Jong en ‘Haagse
machten’7.
Van Wijck legt het accent op partijen. Maar binnen de partijen bestaan
belangentegenstellingen en verschillen van inzicht en ideologie. Partijen
zijn wat anders dan Kamerfracties.
En bewindslieden botsen vaak met
de fractie van hun partij. Soms leidt
dit tot kabinetscrises, denk aan Stikker tegen Oud, Cals tegen Schmelzer, Smit-Kroes tegen Voorhoeve.
Zo ook werd binnen de PvdA gestreden over een blijvende ouderdomsvoorziening: A.M. Joekes, minister
van Sociale Zaken 1948-1952, had
ideeen die botsten met die van het
NW, zoals verwoord door J.J.A. Berger en J.G. Suurhoff. “‘Het blijkt duidelijk dat Joekes moet verdwijnen’,
concludeerde NW-voorzitter Oosterhuis. En dat gebeurde ook. In 1952
werd… Suurhoff de opvolger van
Joekes”8.
1. P. van Wijck, Ideologie en economisch
beleid, ESB, 20 maart 1991, biz. 306.
2. “In maart 1970 diende de regering een
wetsontwerp in waarin… een structurele
verhoging van de AOW-… per 1 januari
1970 van 3 procent, … een vakantietoeslag van 3 procent en een verdere verhoging van deze toeslag in 1971 tot 6 procent werd voorgesteld… De derde structurele verhoging… vond plaats per 1 januari 1973. In de eerste plaats werd in de memorie van toelichting gewezen op paragraaf 13 van het regeerakkoord van het
kabinet-Biesheuvel van 21 juni 1971,
waarin werd gezegd dat het in het voornemen… lag in de periode 1972-1975 onder andere het AOW-pensioen voor gehuwden op te trekken tot het besteedbare minimumloon.” M. de Korte, De nettonetto problematiek I, Openbare Uitgaven,
maart 1975, biz. 5 en 6.
3. P. van Wijck, op.cit., biz. 306.
4. De Korte, op.cit., 1975, biz. 5.
5. Tweede Kamer, 1971, 11 357, bijlage 9,
paragraaf 13. Gedateerd 18 juni, de datum 21 juni (zie noot 2) is die van aanvaarding door de vijf fracties.
6. M. de Korte, De netto-netto problematiek-II, Openbare Uitgaven, juni 1975,
biz. 88.
7. J. van Putten e.a., Haagse machten,
Den Haag, 1980.
8. W. Velema, De oudedagsvoorziening
in Nederland: toen, nu en in de toekomst,
Het achtste jaarboek voor het democratisch-socialisme, Amsterdam, 1987,
biz. 75.
Sterke ministers
In de jaren zestig botsten leidende
KVP’ers met partijgenoot G.M.J. Veldkamp, minister van Sociale Zaken,
over diens plannen inzake verhoging van de AOW-uitkeringen tot
een sociaal minimum. “Veldkamp wil
altijd meer. Meer macht, meer geld,
meer personeel… In zijn (Schmelzers, W.D.) dagboek zijn daar vele
passages over te vinden. ‘Ik (Schmelzer, W.D.) beaam gevaar: NKV wil samen met PvdA, is tegen christendemocratische samenwerking.
Veldkamp staat zeer sterk in NKV …
Veldkamp is niet te stuiten… Hij is
de grote sociale monumentenbouwer en wil dat bewijzen ook. Zijn
drang naar grote prestaties leidt
soms tot een uitbarsting. In de Eerste
Kamer kondigt hij bij voorbeeld aan
dat de AOW per 1 januari 1965 zal
worden opgetrokken tot het sociale
minimum, zonder dat daarover in de
ministerraad een akkoord is bereikt”9.
Zoals Veldkamp de minister van Sociale Zaken was in de jaren zestig
(1961-1967, veel expansiever dan
zijn opvolger), zo was J. Boersma
dat in de jaren zeventig (1971-1977).
Hij kon rekenen op steun van ‘zijn’
voorzitter van de ARP-fractie in de
Tweede Kamer, W. Aantjes, en van
de protestantse vakcentrale. Van
Wijck gaat er van uit dat een minister sterk wordt beinvloed door collega’s (in zijn studie: van de PvdA).
Dit is in strijd met literatuur over de
ministerraad, waarin non-interventie
in elkaars portefeuilles wordt beschreven. Boersma schrijft :”Een
man als Hans Gruyters (Volkshuisvesting) ergerde zich daaraan, hij kon te
weinig zijn eigen stempel drukken
op het kabinetsbeleid. Vredeling begon zijn ministerschap met het vaste
voornemen zich diepgaand met sociaal-economische ontwikkelingen te
bemoeien… De meeste andere collega’s vonden het allang goed”10. “Onderling bestrijden de sectorministers
elkaar namelijk niet. Wij noemen dit
de non-interventie houding” .
In de zomer van 1975 kwamen de
centrale PvdA-ministers (Den Uyl en
W.F. Duisenberg) tot de conclusie
dat het roer inzake overheidsuitgaven om moest. In de Miljoenennota
^5>76werd dit toegelicht met de mededeling “De… bijstelling van de uitgaven- en uitkeringengroei dient…
vooral te worden gezocht bij de overdrachtsuitgaven”1 . Dus bij de sociale voorzieningen en dergelijke, met
als argument dat deze recent het
sterkst waren gestegen. In tegenstel-
ling tot de conclusie van P. van
Wijck waren het PvdA-ministers die
daarop wilden snoeien. De ideeen
van Duisenberg werden uitgewerkt
in de zogenaamde 1%-nota . De
daarin aangekondigde bezuinigingen op rijksuitgaven werden goeddeels verwezenlijkt, die op sociale
uitgaven echter niet1 . Boersma
(ARP!) had het been stijf gehouden.
Conclusies
De AOW-uitkeringen zijn in de periode 1957 tot en met 1984 vooral verhoogd onder CDA-WD-kabinetten.
Er is echter geen reden om een causale relatie te leggen tussen zo’n veelal geruime tijd tevoren in programma’s voor uitbouw van sociale
zekerheid opgenomen – wetswijziging en de minister van Sociale Zaken van het moment. Er is zeker
geen reden om te veronderstellen
dat die minister (vrijwel immer CDA)
zich heeft laten leiden door PvdAcollega’s met andere portefeuilles.
W. Drees
De auteur was voorzitter van de Commissie Financiering Oudedagsvoorziening
die in 1987 het rapport Gespiegeld in de
tijd. De AOW in de toekomst aanbood aan
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Onlangs publiceerde hij: Kop-
peling?Ja, natuurlijk, Socialisme en Democratie, december 1990, biz. 327-332, over
de welvaartsvastheid van AOW en dergelijke uitkeringen.
9. R. Ammerlaan, Het verschijnsel-Schmelzer, Leiden, z.j. (circa 1973), biz. 170-172.
10. J. Boersma en J. Terlingen, Jaap Boersma, wat ik nog wilde zeggen, Amsterdam, 1985, biz. 104.
11. L. Koopmans, De beslissingen over de
rijskbegroting, Deventer, 1968, biz. 111.
12. Miljoenennota 1976, biz. 29.
13. Nota over het te voeren beleid ter
zake van de collectieve voorzieningen en
de werkgelegenheid, Tweede Kamer,
1975-1976, 13951, nr. 2.
14. Vergelijk de terugblik in Bestek ’81.
Hoofdlijnen van het financiele en sociaaleconomische beleid voor de middellange
termijn, Tweede Kamer, 1977-1978,
15 081, nr. 2.
icussie
Naschrift
De reactie van Drees op mijn artikel
in ESBvan 20 maart 1991 komt er in
de kern op neer dat men voor onderzoek naar parlementaire besluitvorming beter gebruik kan maken van
primaire of secundaire bronnen, zoals respectievelijk ‘inside information’ en verslagen van de parlementaire behandeling, dan van cijfers die
betrekking hebben op relevante
doelvariabelen. Dat ligt denk ik voor
de hand, maar dat was niet het onderwerp van mijn artikel. Waar het
om ging was het toetsen van de hypothese dat er een bepaald verband
bestaat tussen de politieke kleur van
de regering en inkomensverschillen,
met als achterliggende veronderstelling dat er een samenhang bestaat
tussen de doelstellingen die richtinggevend zijn voor het handelen van
individuele ministers en de politieke
kleur van de regering. Men zal dan
gebruik moeten maken van cijfers
waarin die inkomensverschillen tot
uitdrukking komen. Daartoe is gebruik gemaakt van de relatieve hoogte van de AOW. Als verklarende variabele is enerzijds gebruik gemaakt
van een variabele die het al dan niet
participeren van de PvdA in de regering in een bepaald jaar representeert en anderzijds van een, op
basis van ‘secundaire bronnen’ opgestelde, ideologic-indicator.
Deze benaderingswijze is niet nieuw
of vernieuwend, maar binnen een
bepaalde theoretisch kader veeleer
‘standaard’. Zo heeft Tufte bij voorbeeld laten zien dat in landen meer
genivelleerd is naarmate sociaal-democraten langer in de regering hebben geparticipeerd. Hibbs draagt
materiaal aan dat steun biedt aan de
stelling dat in de Verenigde Staten
onder democratische presidenten
meer is genivelleerd dan onder republikeinse presidenten.
1. E.R. Tufte, Political control of the economy, Princeton University Press, Princeton, 1978, biz. 94-97.
2. D.A. Hibbs, The American political economy, Harvard University Press, Cambridge, 1987, biz. 232-242.
De toerekening van de verhoging
van de AOW in 1965 en 1973 verdient enige specifieke aandacht. De
verhoging per 1 januari 1965 is aanzienlijk groter dan alle overige en
fungeert als ‘outlier’, waarmee rekening moet worden houden bij de
schatting van modellen. Bovendien
is 1965 het jaar waarin het kabinetCals, waarin de PvdA participeerde,
aantrad. Wanneer voor 1965 geen
dummy zou worden opgenomen,
dan zou de verandering ten onrechte aan een kabinet met de PvdA worden toegerekend. Terecht wijst
Drees crop dat een dergelijk probleem zich ook in 1973 voordoet.
Per 1 januari is de AOW sterk opgetrokken (ongeveer tweemaal zoveel
als per 1 juli van dat jaar). Het kabinet-Den Uyl trad pas in mei van dat
jaar aan. Om te voorkomen dat deze
verhoging ten onrechte wordt toegerekend aan dat kabinet, had beter
ook voor 1973 een dummy opgenomen kunnen worden. Wanneer dat
wordt gedaan, dan wordt voor de periode 1958-1984 gevonden:
dVt = 0,006
(1,0)
0,066D65t
(4,8)
0,022D73t
(1,6)
+ 0,011SOCt
(1,8)
2
R = 0,64; D W = 1,83
waarin Vt de relatieve hoogte van de
AOW representeert; een toename
van Vt is te interpreteren als een afname van de inkomensongelijkheid.
SOCt heeft de waarde 1 als de PvdA
in de regering zit en 0 als dit niet het
geval is. D65 en D73 zijn de dummy’s.
Ook dit resultaat biedt geen weerlegging van de hypothese dat de participatie van de PvdA in de regering gepaard is gegaan met een relatief
sterke verbetering van de relatieve
hoogte van de AOW. Hierbij kan, zoals Drees opmerkt, wel worden aangetekend dat de belangrijkste verhogingen (de optrekking tot een
sociaal minimum per 1 januari 1965
en de optrekking naar, nagenoeg,
het minimumloon op nettobasis per
1 januari 1973) de uitkomst waren
van langdurige besluitvormingsprocessen en plaatsvonden onder de kabinetten-Marijnen en Biesheuvel II.
Het feit dat een verband wordt gevonden tussen DV en SOC komt,
vanzelfsprekend, vooral op rekening
van de veranderingen die plaatsvonden ten tijde van het kabinet-Den
Uyl en niet zozeer op rekening van
veranderingen ten tijde van de kabinetten-Drees IV, Cals en Van Agt II.
ESB 24-4-1991
Vanzelfsprekend kan men bezwaar
maken tegen simpele modelletjes ter
verklaring van complexe verschijnselen, zoals de verandering in de tijd
van de relatieve hoogte van de
AOW. Modellen zijn naar hun aard
vereenvoudigende weergaven van
de werkelijkheid. Ze kunnen de rijkheid van het verloop van historische
processen nooit ten voile omvatten,
maar deze hooguit benaderen. Zo
lijkt het bij voorbeeld haast ondoenlijk om de “zieleroerselen” en “sterkte” van ministers als verklarende variabelen op te nemen. Modellen
dekken de werkelijkheid niet voiledig maar geven een ideaal-typische
beschrijving. Het is ook daarin dat
hun bestaansgrond gelegen is. Dat
neemt niet weg dat de gepresenteerde modelletjes te eenvoudig kunnen
zijn en dat alternatieve verklaringen
tot meer genuanceerde of zelfs ande-
re conclusies zouden kunnen leiden.
Of dat zo is, is een kwestie van empirische toetsing.
Aan welk type verklaring iemand de
voorkeur geeft is echter tot op zekere hoogte afhankelijk van de traditie
waarin hij of zij werkt. Binnen bepaalde tradities stelt men zich het
construeren van spaarzame verklarende modellen ten doel, terwijl het
binnen andere tradities veeleer gaat
om het geven van een zo nauwkeurig mogelijk beschrijving van bepaalde verschijnselen. Omdat mensen
die vanuit verschillende tradities werken ook andere criteria kunnen hanteren bij het beoordelen van een bepaalde verklaring of beschrijving,
kunnen zij tot uiteenlopende oordelen komen over de adequaatheid
van die verklaring of beschrijving.
Peter van Wijck