Hoe natuurlijk is het
monopolie van PIT-Post?
M.M.A. Ramselaar en H.R.J. Vollebergh*
I
n hoeverre zijn er nog allocatieve argumenten voor de intensieve overheidsbemoeienis met depostmarkt, in het bijzonder de concessie voor PTT-Post voor het
verzorgen van postdiensten met een gewicht lager dan 500 gram? Nauwkeurige
beschouwing van de verschillende fasen van hetproduktieproces van een postbedrijf,
en de verschillende deelmarkten waarop dit bedrijf actief kan zijn, leert dat het
veronderstelde natuurlijk-monopoliekarakter van depostmarkt minder
vanzelfsprekend is dan wel wordt verondersteld.
Ondanks de verzelfstandiging en privatisering van
het voormalig Staatsbedrijf voor Posterijen, Telegrafie
en Telefonie (PTT) is de overheid nog steeds in
belangrijke mate betrokken bij de postmark! via
intensieve marktregulering. Het idee heerst dat overheidsingrijpen gewenst is om de maatschappelijke
welvaart te optimaliseren. Naast verdelingsmotieven
die tot uitdrukking komen in uniforme voorwaarden
voor toegang tot en gebruik van de postvoorziening
is het belangrijkste allocatieve argument voor overheidsbemoeienis steeds het veronderstelde natuurlijkmonopoliekarakter van deze markt geweest. Op een
dergelijke markt is produktie in een onderneming
maatschappelijk gezien het meest efficient. Tegenwoordig wordt echter de visie dat hiervoor het bestaan van schaalvoordelen op de hele markt voldoende zou zijn, als te simplistisch verworpen. Naast het
belang van deelprocessen in de produktiekolom en
het bestaan van meerdere outputs is de allocatieve
efficientie bovendien nog afhankelijk van de vraag in
hoeverre de markt betwistbaar en houdbaar is.
Op dit moment is de postmark! grotendeels in
handen van een monopolist, in casu PTT-Post, dochteronderneming van de Koninklijke PTT Nederland
(KPN). Dit artikel beperkt zich tot de vraag of er vanuit allocatieperspectief redenen voor overheidsingrijpen bestaan en gaat niet in op de kwestie hoe dit ingrijpen dan het beste gestalte zou kunnen krijgen, bij
voorbeeld door prijsregulering of toetredingsregulering. Eerst wordt nu het moderne theoretische toetsingskader geschetst voor de beoordeling van allocatieve doelmatigheid. Vervolgens wordt de postmarkt
getypeerd aan de hand van een aantal kenmerkende
karakteristieken van het produktieproces. Daarna
volgt een analyse van respectievelijk het natuurlijkmonopoliekarakter en de houdbaarheid en betwistbaarheid van deze markt.
Postmarkt en allocatieve doelmatigheid
De welvaartstheorie leert dat een monopolist te hoge
prijzen kan vragen bij het ontbreken van concurrentiedruk. Er bestaat dan ruimte voor maatschappelijke
welvaartsverbetering door overheidsingrijpen. De
overheid zou daarvoor bij voorbeeld de concurrentiedruk op de monopolist kunnen bevorderen zodat
prijsverlaging welvaartswinst genereert. Van oudsher
is op deze regel tenminste een uitzondering gemaakt.
Bij een natuurlijk monopolie is de monopoliesituatie
juist te prefereren. Deze marktsituatie betekent namelijk dat de verschaffing van dit goed het meest efficient in een onderneming plaatsvindt. Zodoende
werd het bestaan van een natuurlijk monopolie gezien als noodzakelijk maar ook als voldoende reden
voor welvaartsverhogend overheidsingrijpen, gewoonlijk in de vorm van overheidsverschaffing.
In de loop van de tijd zijn zowel op theoretische
als empirische gronden steeds meer twijfels gerezen
over de houdbaarheid van deze stelling . Ten eerste
heeft de moderne literatuur aangetoond dat indien
meerdere outputs in de analyse worden toegelaten,
schaalvoordelen niet meer een voldoende voorwaarde zijn voor het bestaan van een natuurlijk monopo* M.M.A. Ramselaar was ten tijde van dit onderzoek als student assistant werkzaam bij de vakgroep Economische Politick van de Erasmus Universiteit Rotterdam (EUR); H.R.J.
Vollebergh is verbonden aan het Onderzoekcentrum voor
Financieel Economisch Beleid (OCFEB) van dezelfde instelling en tevens aan de Katholieke Universiteit Brabant
(KUB). Met dank aan J. Potters, P. de Roover, HJ. de Ru en
J. van Sinderen voor commentaar op een eerdere versie.
1. Zie R. Schmalensee, Industrial economics: an overview,
Economic Journal, jg. 98, 1988, biz. 643-681 en verder met
name W.J. Baumol, J.C. Panzar and R.D. Willig, Constestable
markets and the theory of industry structure, New York,
1982.
lie. Schaaleffecten zijn nog slechts synoniem met een
natuurlijk monopolie als een onderneming slechts
een produkt voortbrengt en een dalende gemiddelde
kostencurve heeft. Ten tweede is de vanzelfsprekendheid dat overheidseigendom of overheidsproduktie
in een beschermde markt voldoende garantie geeft
tegen mogelijk machtsmisbruik door monopolisten
ook steeds verder ondergraven. Om dit resultaat te
bewerkstelligen is aanvullende regulering met de
juiste incentives nodig.
De moderne literatuur kan als volgt worden samengevat. In de eerste plaats is het nog steeds van
groot belang een onderscheid te maken tussen een
natuurlijk en een niet-natuurlijk monopolie. Ook de
definitie van een natuurlijk monopolie is niet veranderd, namelijk dat deze een dusdanige kostenstructuur heeft dat produktie door het monopolie maatschappelijk gezien het meest efficient is. Voorwaarde
voor het bestaan van zo’n monopolie is dat de kostenfunctie ‘sub-additief is, dat wil zeggen dat de tota-
le kosten van het in een onderneming produceren
van meerdere outputs lager zijn dan de totale kosten
van produktie van dezelfde outputs in meerdere ondernemingen. Daarbij dient uitdrukkelijk rekening te
worden gehouden met het gegeven dat schaaleffecten ook op kunnen treden als gevolg van synergie-effecten (‘economies of scope’) bij de produktie van
meer dan een produkt. Een niet-natuurlijk monopolie
daarentegen houdt potentiele toetreders op een andere manier buiten de markt, namelijk doordat zij voor
of op het moment van toetreding zodanige maatregelen neemt dat de potentiele toetreder hierdoor verwacht niet meer rendabel te kunnen toetreden. Voor
het vaststellen van dat anti-concurrerende gedrag zijn
echter geen eenduidige criteria te geven.
Voor de uiteindelijke vaststelling in hoeverre overheidsingrijpen de allocatieve doelmatigheid kan be-
vorderen is van belang of zo’n markt betwistbaar
(‘contestable’) dan wel houdbaar (‘sustainable’) is. Betwistbaarheid hangt samen met het bestaan van potentiele toetreding. Op een perfect betwistbare markt
is het mogelijk om ‘kostenloos’ toe- of uit te treden,
waardoor concurrentiedruk altijd aanwezig, zij het
niet noodzakelijk zichtbaar is. Een markt is houdbaar
zolang de hoogte van de prijzen van de bestaande
monopolist zodanig zijn dat potentiele toetreders
geen toetredingsplan kunnen bedenken waarvan de
verwachte opbrengsten de toetredingskosten overtreffen.
Uit de verschillende mogelijke combinaties van
deze voorwaarden is het mogelijk na te gaan of en
hoe overheidsingrijpen zin heeft2. Voor een houdbaar natuurlijk monopolie in een perfect betwistbare
markt geldt vanuit een particle welvaartsoptiek dat
geen welvaartsverbetering mogelijk is omdat sprake
is van een naast-best optimum (een verbetering tot
aan een Pareto-optimum is niet mogelijk omdat door
de sub-additiviteit van de kostenfunctie dan verlies
wordt gemaakt). In dat geval is geen positieve overwinst (dat wil zeggen winst na aftrek van een vergoeding van het geinvesteerde kapitaal) te behalen.
Bevindt dit houdbare natuurlijke monopolie zich in
een niet perfect betwistbare markt, dan wordt een
(over)winst gemaakt ter grootte van de toetredings-
ESB 15-11-1995
kosten en is een verbetering tot aan het naast-beste
optimum mogelijk door beperking van de monopoliewinst of het verlagen van de toetredingskosten. Is
het natuurlijk monopolie echter niet houdbaar, dan is
juist een welvaartsverbetering mogelijk door het voorkomen van maatschappelijke kosten ter grootte van
zinloze, want niet houdbare toe- en uittredingskosten. Als er sprake is van een niet-natuurlijk monopolie, dan is het monopolie in staat een maximale
monopoliewinst te behalen ten koste van de consumenten. In dit geval is er zeker een maatschappelijke
welvaartsverbetering mogelijk, onder andere door de
toetredingsbarrieres te verlagen.
Om voor specifieke markten vast te stellen of
welvaartsverhogend overheidsingrijpen mogelijk is,
dient dus veel informatie over deze markten te worden ingewonnen. In de eerste plaats is het van belang of in die markt de meest efficiente produktie in
een of in meer ondernemingen plaats kan vinden.
Dat betekent dat moet worden bepaald of het monopolie een natuurlijk of een niet-natuurlijk karakter
heeft. In de tweede plaats dient kennis omtrent de
betwistbaarheid en de houdbaarheid van de markt te
worden ingewonnen ten einde de ruimte voor potentiele welvaartsverbetering af te tasten. Afhankelijk
van de precieze karakterisering van deze marktelementen kan dan een optimale reguleringsstrategie
worden bepaald. Dit artikel concentreert zich op de
noodzakelijke voorwaarden voor welvaartsverhogend overheidsingrijpen bij de huidige, als gegeven
genomen eisen van uniforme dienstverlening.
Karakteristieken van de postmarkt
Om de postmarkt nader te kunnen beoordelen, is
meer kennis vereist over vraag, aanbod en de kenmerken van het produktieproces. De vraag naar postdiensten komt voort uit de behoefte aan de fysieke
verzending van schriftelijke boodschappen of pakketjes aan personen elders. Het gebruikskarakter van dit
goed is geheel geindividualiseerd en relatief tijdonafhankelijk (met uitzondering van de kerstpost, die een
piekbelasting veroorzaakt). Belangrijke, meer specifieke behoeften hebben betrekking op de snelheid
en zekerheid (aantekenen) van de postbezorging. In
termen van goederenkarakteristieken geldt dat de
goederen op deze markt voldoen aan kenmerken
van rivaliteit en uitsluitbaarheid van zowel gebruiker
als producent. Poststukken rivaliseren wat betreft tijdige behandeling. ledere gebruiker van het systeem
kan worden uitgesloten (bij voorbeeld als er geen
postzegel op een brief zit). Op grond hiervan kan in
beginsel individuele kostentoerekening plaatsvinden,
gedifferentieerd naar omvang van het gebruik, snelheid en gewicht.
2. Zie R.R. Braeutigam, Optimal policies for natural monopolies, in: R. Schmalensee and R.D. Willig (red.), Handbook
of Industrial Organization, vol. II, Amsterdam/New York,
1989, biz. 1289-1346; en ook J. Vickers and G. Yarrow,
Privatization: an economic analysis, Cambridge, Massachussets, 1989.
Aan de aanbodzijde is sprake van een ingewik-
keld netwerk, dat echter — afhankelijk van de vraag —
naar tijd en plaats variabel is. De produktie die geleverd moet worden door een postbedrijf is de fysieke
verplaatsing van poststukken van een willekeurige
plaats naar een andere willekeurige plaats. Dit produktieproces is op te delen in een aantal deelprocessen. De postverwerking vangt voor het postbedrijf
aan met het verkrijgen van de aangeboden post (1),
waarna de post wordt gesorteerd (2) om zo naar het
goede distributiecentrum te kunnen worden vervoerd en uiteindelijk in de goede bestemmingsplaats
terecht te komen (3). Doordat in deze bestemmingsplaats uit diverse richtingen post aankomt en de post
op detailniveau gesorteerd moet worden, volgt er
opnieuw een sorteerproces (4), waarna de post bij
de ontvangende klanten kan worden besteld (5).
Bij het ophalen van de post (1) kan de postdienst
met drie mogelijkheden worden geconfronteerd. In
de eerste plaats kan de post opgehaald worden door
de lichting van postbussen, ten tweede kan de post
bij de loketten van het postkantoor worden afgeleverd en in de derde plaats wordt in sommige gevallen de post bij de verzendende klanten opgehaald. In
dunbevolkte, afgelegen gebieden kan de bestelling
en het ophalen worden gecombineerd. Het is lastig
om dit ophaalproces te automatiseren en de postophaling is in de loop der jaren weinig veranderd.
Sorteren van de uitgaande en binnenkomende
post (2) en (4) werd in het verleden altijd met de
hand gedaan. Tot ver in de jaren tachtig werkte PTT-
Post met voorsorteercentra, waar alles met de hand
werd gesorteerd, vervolgens getransporteerd naar de
expeditieknooppunten, van waaruit de post naar de
bestemming werd gebracht. Thans sorteert men al
een deel automatisch via machines die in staat zijn
gedrukte en in een aantal gevallen ook geschreven
adressen om te zetten in een code waar vervolgens
op wordt gesorteerd. Het is de bedoeling dat in Nederland de voorsorteercentra en expeditieknooppunten in 1998 verleden tijd zijn. De post wordt dan in
zes sorteercentra voor maar liefst 98% automatisch gesorteerd tot op de ‘bestelloop’. Deze ontwikkeling
maakt een snellere postsortering mogelijk, waarbij de
vaste kosten zullen toenemen en de hoeveelheid benodigde arbeid bij het sorteerproces afneemt.
Bij het vervoer (3) van de post van het ene naar
het andere sorteercentrum heeft PTT-Post de moge-
lijkheid om het vervoer zelf te verzorgen en/of het
vervoer (of een deel ervan) uit te besteden. Zoals uit
recente opzegging van het contract met de Nederlandse Spoorwegen blijkt, zijn hier bedrijfseconomische kostenvoordelen te behalen door uitbreiding
van het vervoer per auto ten koste van het vervoer
per trein. In tegenstelling tot een aantal andere landen in Europa, waar de af te leggen afstanden groter
zijn, wordt in Nederland niet in de trein gesorteerd.
In het verleden is gebleken dat een toename van de
afstand nauwelijks tot een vergroting van de kosten
leidt, maar wel tot logistieke of planningsproblemen
kan leiden. De kosten blijken voornamelijk te worden bepaald door de hoeveelheid vervoerde post
(zie ook hierna).
Het bestellen (5) van de post vindt nog steeds
met de hand plaats en is ook lastig te automatiseren.
Het bestellen van de post is evenals het ophalen van
de post in de loop van de tijd niet echt veel veranderd, zij het dat wel veranderingen in de kwaliteit
van de dienstverlening zijn opgetreden. Vroeger
werd tweemaal per dag, thans nog slechts eenmaal
en bovendien over de hele dag gespreid besteld.
Alleen de relatieve groei van het aantal ‘postbusadressen’ ten opzichte van het aantal bezorgadressen is
hier opmerkelijk.
Het produktieproces bij de toegevoegde diensten, zoals de eerdergenoemde koeriers- en expressediensten, is in grote lijnen gelijk aan het produktieproces van de gewone postdienst. Het is dan
afhankelijk van het soort toegevoegde dienst welke
processen moeten worden toegevoegd. Bovendien is
het als gevolg van de toegevoegde dienst in sommi-
ge gevallen niet noodzakelijk dat het gehele geschetste produktieproces te doorlopen. Zo moet voor de
expresdienst de post binnen een bepaalde tijd bezorgd zijn, zodat het niet mogelijk is de poststukken
eerst naar een centrale sorteerafdeling te brengen.
De post zal dan in veel gevallen min of meer rechtstreeks naar de bestemming worden vervoerd.
De postmark! als natuurlijke monopolie
Is er nu sprake van een natuurlijk monopolie op de
postmarkt? Ten einde deze vraag te kunnen beantwoorden wordt allereerst nagegaan in hoeverre sprake is van schaalvoordelen (dalende gemiddelde kostencurve) dan wel synergie-effecten op de
onderdelen van het produktieproces. Daarbij moet rekening worden gehouden met de vraag of de samen-
voeging van ophalen, sorteren, transport en bestellen
van de post synergievoordelen met zich meebrengt,
die bovendien niet dalen als de produktie-omvang
stijgt3. Van belang is voorts in hoeverre de produkten
die op de postmarkt worden aangeboden, en de verschillende benodigde deelprocessen, al of niet het
meest efficient door een onderneming kunnen worden verzorgd.
Postdienst
Panzar concludeert simpelweg dat de “postdienst een
natuurlijk monopolie is!” . Daarbij heeft hij met name
oog voor de schaaleffecten die optreden bij het sorteren en bestellen van de post. Het zou inefficient zijn
om meer dan een maal per dag bij dezelfde adressen
post te bestellen, omdat dit de totale bezorgtijd verlengt en het aantal maal dat gesorteerd moet worden
verhoogt. Dit impliceert dat synergie-effecten bij het
bestellen van lokale en interlokale post optreden omdat het voordelen oplevert om deze post tegelijk tot
op de ‘bestelloop’ te sorteren en met dezelfde bestel3. In dat geval zou het voordeliger zijn om grote hoeveelheden tegelijk te vervoeren ten opzichte van het op kleine
schaal samenvoegen van de opeenvolgende stappen in de
postverzorging.
4. J.C. Panzar, Is postal service a natural monopoly?, in:
M.A. Crew and P.R. Kleindorfer (red.), Competition and innovation in postal services, Norwell, 1991, biz. 222.
ronde te bestellen. Deze kostenvoordelen treden ongetwijfeld ook op in Nederland, omdat hier, als een
van de weinige Europese landen, het gehele sorteerproces zoals aangegeven automatisch plaatsvindt.
De grote initiele investering en de lage marginale
hoeveelheid getransporteerde post toeneemt, zullen
de kosten van het netwerk per poststuk dalen en is
sprake van schaateffecten bij het transport van de
post van en naar de sorteercentra.
kosten van een extra poststuk leiden ertoe dat tot
Samenvoegen van deelmarkten
aan de maximale capaciteit van de sorteermachines
Schaaleffecten bij het ophalen, transporteren en
bestellen van de post werden geconstateerd bij een
onderzoek uitgevoerd door de ‘Monopolies and Mergers Commission’ uit het Verenigd Koninkrijk naar
British Post aan de hand van een schatting van de lange-termijnkostencurve5. Bovendien zou een groei
van het postverkeer met een procent leiden tot een
kostenstijging van slechts 0,6 procent. Deze schaaleffecten worden veroorzaakt doordat het netwerk grote vaste kosten met zich meebrengt, waardoor de kosten per poststuk afnemen als het aantal poststukken
dat vervoerd wordt toeneemt. Aangezien in Engeland
ten tijde van het onderzoek geen sorteermachines
werden gebruikt, zijn geen schaaleffecten bij het sorteerproces geconstateerd.
Een zelfde resultaat is gevonden in een onderzoek naar de postvoorziening in de Verenigde Staten
Met betrekking tot synergie-effecten als gevolg van
het samenvoegen van deelmarkten is het onderscheid tussen brievenpost en pakketpost van belang.
Deze deelmarkten worden onderscheiden door de
omvang en het gewicht van de poststukken. Dit is bij
voorbeeld het geval in de concessieverlening voor
PTT-Post die een monopoliepositie heeft voor de
post tot 500 gram, maar niet voor post met een hoger
gewicht of toegevoegde dienst. Er treden zeer waarschijnlijk geen synergievoordelen op als de diensten
op beide deelmarkten door een onderneming worden verleend.
Een eerste argument daarvoor is dat de sorteermachines slechts poststukken tot aan een bepaalde omvang en gewicht kunnen sorteren en dat voor grotere
poststukken aparte machines zijn ontwikkeld. Derhalve kunnen geen voordelen worden behaald door alle
poststukken door slechts een machine te laten sorteren. Een tweede argument is dat de postbodes meer
moeite zullen hebben om grotere pakketten te bestellen, omdat deze lastig te vervoeren zijn en bovendien onmogelijk door de brievenbus kunnen. Het is
verder aannemelijk dat vanaf een bepaald (kritisch)
gewicht en afmeting ook sorteermachines meer moeite hebben om deze poststukken te sorteren. Tot aan
deze kritische grootte is het optreden van schaaleffecten bij met name sorteren en bestellen plausibel,
maar er kan niet worden gesteld dat het samenvoegen van de deelmarkten altijd leidt tot synergievoordelen. Daar komt bij dat de transportkosten voor het
vervoer van grotere poststukken naar de centrale sorteercentra groter zijn dan voor kleinere. Daarom is
een afweging nodig tussen het automatisch (mee-)
aan de hand van een schatting van de kostenfunctie
sorteren, het apart sorteren en het direct naar de
van de postverzorging . Hieruit bleek dat er, ondanks
het bestaan van schaalvoordelen over het gehele proces, wel synergienadelen zijn bij het samenvoegen
van het ophalen en het bestellen van de post. De reden hiervoor zou zijn dat de netwerken voor het ophalen en bestellen van elkaar verschillen. Het aantal
ophaalpunten is veelal kleiner en bovendien wordt
een deel van de post naar het postkantoor gebracht.
Tegenover deze synergienadelen staat dat er veel grotere schaalvoordelen ontstaan als de hoeveelheid
vervoerde post via het netwerk toeneemt. Deze
schaalvoordelen gelden echter gegeven het aantal
afgiftepunten omdat een vergroting hiervan tot extra
kosten bij de bestelling leidt.
Uit een onderzoek uitgevoerd in opdracht van de
Europese Commissie is gebleken dat de afstand waarover de post vervoerd wordt niet veel invloed heeft
op de totale kosten van de postverzorging . Verder
kwam uit dat onderzoek naar voren dat de kosten
van het bestaande netwerk van sorteercentra en postkantoren zeer bepalend zijn voor de transportkosten,
zodat investeringen in dat netwerk zorgen voor
schaaleffecten bij het transport van poststukken over
grotere afstanden (interlokaal verkeer) . Als de totale
klant transporteren van die poststukken.
Het bestellen is voor bedrijven waarschijnlijk niet
rendabel, maar voor een transportonderneming is het
geen probleem om uitgaande post in de plaats van
bestemming bij de postdienst af te leveren, zodat
deze alleen nog maar sorteert en bestelt. Hierdoor is
voor deze postzendingen het interlokale netwerk en
de sorteerinfrastructuur overbodig. Zolang de kosten
voor het sorteren op ‘bestelloop’ en het bestellen van
de gemiddelde kosten dalend verlopen.
Op het eerste gezicht is de redenering van Panzar
plausibel. Toch is deze conclusie veel te snel getrokkken. Uit het optreden van deze schaal- en synergie-effecten op slechts een deel van de postmark!
kan niet worden geconcludeerd dat daarmee voor
het gehele postproduktieproces sprake is van een natuurlijk monopolie. Zo is het nog maar de vraag in
hoeverre sprake is van schaaleffecten op andere on-
derdelen van het produktieproces, zoals het ophalen
en het transport van poststukken van en naar sorteercentra. Verder kunnen synergie-effecten optreden in
relatie tot andere deelmarkten zoals de markt voor
postpakketten en poststukken met een toegevoegde
dienst.
ESB 15-11-1995
5. Deze Engelse commissie toetst de uitvoering van de tnededingingswetgeving; zie verder I. Dobbs and P. Richards,
Assessing the welfare effects of entry into letter delivery, in:
M.A. Crew and P.R. Kleindorfer (red.), op.cit., biz. 61-87.
6. J.R. Northsworthy, S.L. Jang en W.M. Shi, Productivity
and cost measurement for the United States Postal Service,
in: M.A. Crew and P.R.Kleindorfer (red.), op.cit., biz. 141168.
7. Commissie van de EG, Groenboek over de ontwikkeling
van de interne markt voorpostdiensten, COM(9D 476 def.,
1992, biz. 77.
8. In dit onderzoek is ervan uitgegaan dat bij lokaal verkeer
geen transport van poststukken van en naar sorteercentra
plaatsvindt. Dit is in Nederland wel het geval en dus gaat
hier slechts de redenering op voor interlokale post.
die post niet meer stijgen dan de transportkosten da-
len, is kostenverlaging mogelijk door opdeling van
de produktie in deelprodukties en is aangetoond dat
er geen sprake is van een natuurlijk monopolie. Kostenverlaging is dan mogelijk door opdeling van de
produktie.
Toegevoegde diensten
Op de markt voor toegevoegde diensten is het niet
duidelijk of sprake is van schaaleffecten. Aan de ene
kant is dit produkt heterogeen omdat de dienst die
wordt toegevoegd afhankelijk is van de wensen van
de klant. Deze wensen varieren naar bezorgsnelheid,
het al dan niet afgeven van een ontvangstbevestiging, en rembours-zendingen. Omdat bij de dienstverlening met deze wensen rekening moet worden ge-
ming worden voortgebracht. Waar uiteindelijk de kritische gewichts- en afmetinggrens ligt hangt met
name af van de kostenstructuur bij het sorteren en be-
stellen en is zonder nadere informatie niet vast te stellen. De huidige praktijk bij PTT-Post (separate bezorging afwijkende poststukken) suggereert dat deze
eerder onder dan boven de gekozen 500 gram ligt.
Hoe dan ook zal de meest efficiente produktie plaatsvinden bij een gering aantal aanbieders, omdat zowel
bij het sorteren, het transporteren als het bestellen
schaaleffecten optreden.
Betwistbaarheid en houdbaarheid
ondernemingen in staat zijn om een hogere kwaliteit
van dienstverlening te garanderen, bij voorbeeld
doordat de organisatie meer alternatieven heeft om
Zoals gesteld hangt de potentiele te behalen welvaartswinst door overheidsingrijpen op een markt
voor een natuurlijk monopolie verder af van de vraag
in hoeverre deze markt betwistbaar of houdbaar is.
De betwistbaarheid hangt met name af van het bestaan van toe- en uittredingskosten en de reactiesnelheid van de zittende monopolist. Toetredingskosten
zijn aanzienlijk op het gedeelte van de markt waar
sorteermachines worden ingezet. Als KPN deze machines reeds heeft aangeschaft en deze kosten ‘gezonken’ zijn, dan zijn er toetredingskosten ter grootte
van de aanschafprijs van de machine. KPN zal de
kosten van deze machines dan niet betrekken bij een
beslissing om de marktprijzen te verlagen. Een eventuele concurrent moet de machines echter nog aanschaffen en zal deze daarom wel bij de toetredingsbeslissing moeten betrekken. In dat geval zal op dat
deel van de markt geen sprake kunnen zijn van een
perfecte betwistbaarheid.
Bij het ophalen en bestellen van de post is betwistbaarheid in beginsel minder problematisch, om-
een eventuele piekvraag op te vangen. In dat geval
dat hier een (gehuurde) bedrijfsauto in principe vol-
zijn er schaaleffecten bij het verlenen van dienstverlening van hoge kwaliteit.
staat. Dit blijkt ook uit de postdiensten met een
toegevoegde dienst, zoals een korte bezorgtijd (koeriersdiensten), waar toetreding eenvoudig is omdat
hier meestal geen gebruik wordt gemaakt van sorteermachines. Om toe te treden tot deze markt kan worden volstaan met transportmiddelen en een routeplanningssysteem. De toe- en uittredingskosten zijn
daardoor laag, zodat er op de markt voor koeriersdiensten wel sprake is van een betwistbare markt. Bovendien lijkt dit aan te tonen dat het ophalen en bestellen van de gangbare post evenzeer in beginsel
betwistbaar is.
Bij de houdbaarheid van de postmark! tot slot
speelt met name de verplichting tot geografische
kruissubsidiering een cruciale rol. In dat geval betalen inwoners van gebieden waar de postverzorging
houden, is het lastig om synergievoordelen te
behalen . Aan de andere kant kan een deel van het
produktieproces van de heterogene produkten worden ge’integreerd, doordat altijd sprake is van vervoer
van poststukken. Mogelijk kunnen hier schaaleffecten bestaan, bij voorbeeld bij het plannen van routes
en, indien nodig, bij het sorteren.
Uit de ontwikkelingen op de markt voor grotere
en zwaardere poststukken, alsmede op de markt van
expressediensten is verder af te leiden dat, onder
druk van de concurrentie op de wereldmarkt, slechts
een beperkt aantal aanbieders overblijft. Een verklaring hiervoor is dat inderdaad schaaleffecten optreden bij het plannen van de transportroutes en/of het
sorteren van de zwaardere poststukken met speciale
sorteermachines. Ook is het mogelijk dat de grotere
Uit voorgaande overwegingen wordt duidelijk dat de
vraag in hoeverre op (een deel van) de postmark!
sprake is van een natuurlijk monopolie niet eenvoudig is te beantwoorden. Er zijn duidelijk aanwijzingen dat de postmark! als geheel geen natuurlijk monopolie is, doordat er waarschijnlijk geen
synergie-effecten bestaan tussen de dienstverlening
voor poststukken beneden een bepaalde omvang en
gewicht en de dienstverlening van de overige poststukken. Als sprake is van een natuurlijk monopolie
dan zal dit waarschijnlijk beperkt zijn tot de markt beneden een bepaalde kritische gewichts- en afrnetinggrens, waarbij het transport van de poststukken eventueel buiten dat natuurlijke monopolie valt.
Toch is het niet uit te sluiten dat ook op de overige deelmarkten mogelijk sprake is van een natuurlijk
monopolie. Zo treden mogelijk schaaleffecten op
voor poststukken boven een bepaalde afmeting en
gewicht bij het planningsysteem en het sorteren. Hoewel op de markt voor toegevoegde diensten sprake
is van een heterogeen produkt, is een deel van het
produktieproces standaard waardoor sprake kan zijn
van schaaleffecten. Bovendien lijkt een aantal toegevoegde diensten op elkaar, zodat synergievoordelen
te realiseren zijn als die diensten door een onderne-
minder kosten met zich meebrengt evenveel om post
te versturen als inwoners van ‘duurdere’ gebieden.
De bestelkosten worden dus door de monopolist ten
gunste van de ‘weduwe in TietjerksteradeeP herverdeeld. De prijzen van KPN zijn daardoor in afgelegen
gebieden lager dan de gemiddelde kosten, terwijl in
stedelijke gebieden het omgekeerde geldt waardoor
de verliezen in de afgelegen gebieden kunnen worden gecompenseerd. Doordat in de stedelijke gebie-
9. Dobbs et al., op.cit., biz. 85.
den de prijs van KPN boven de gemiddelde kosten
ligt, is het voor anderen mogelijk om winstgevend
toe te treden, door postverzorging te beperken tot de
stedelijke gebieden en de overige post aan KPN te laten.
De postmark! met verplichte ‘geografische kruissubsidiering’ lijkt derhalve niet houdbaar. Deze stel-
ling wordt onder andere bevestigd door het bestaan
van stadspostdiensten, die binnen een stad de post tegen lagere prijzen kunnen vervoeren. Anderzijds is
het weer opmerkelijk dat uniforme tarieven ook optreden bij bedrijven op de toegevoegde dienstenmarkt. Ook deze verschillen niet naar plaats ondanks
verschillen in de afstand waarover de post wordt vervoerd. Een verklaring hiervoor geeft het eerder aangehaalde EU-onderzoek, waaruit blijkt dat afstand bij
een gegeven netwerk weinig invloed op de kosten
heeft. Dit doet dan wel de vraag rijzen in hoeverre
uniforme dienstverlening een argument is voor de tegemoetkomingen die PTT-Post in het kader van de
concessieverlening krijgt.
Conclusie
tuurlijk monopolie zou zijn. Tegelijkertijd is het bestaan van zo’n monopolie op delen van de postmarkt
echter niet uit te sluiten, zoals met name het sorteren
van de post beneden een bepaalde, moeilijk zonder
nadere informatie vast te stellen gewichts- en afrnetingsgrens laat zien10. Verder kan ook de mogelijkheid van het bestaan van synergie-effecten tussen
deelmarkten niet worden uitgesloten.
In dit artikel is niet ingegaan op de vraag hoe
de overheid het beste de allocatieve efficientie kan
bevorderen. De niet perfecte betwistbaarheid en
onhoudbaarheid van het concessiedeel bij uniforme
dienstverlening geven aan dat houdbaarheidsgaranties en prijsregulering op dit deel van de markt
verdedigbaar is. Deze conclusie zou echter veranderen indien de restrictie van uniforme tariefstelling en
dienstverlening zou worden losgelaten. Het is dan
niet ondenkbaar dat juist daardoor schaalvoordelen
en synergie-effecten op delen van de postmarkt mogelijk zijn geworden. Hoe dit ook zij, onze conclusies
sluiten geenszins uit dat verdergaande toetreding op
deelprocessen en deelmarkten niet maatschappelijke
voordelen met zich mee kan brengen. Zolang echter
gekozen wordt voor handhaving van de concessie
Vanzelfsprekend is PTT-Post ‘natuurlijk’ monopolist
omdat deze door de overheid een exclusief recht
krijgt toegekend om bepaalde diensten te mogen verrichten, met name diensten onder de 500 gram. Vanuit allocatief oogpunt is dit niet noodzakelijk suboptimaal indien marktkarakteristieken bestaan die het
toekennen van dit recht rechtvaardigen. Uit onze nadere analyse van deze karakteristieken op de postmarkt is duidelijk geworden dat er weinig reden is
om aan te nemen dat deze markt als geheel een na-
voor de postvoorziening voor poststukken onder 500
gram aan slechts een onderneming, is het van het
grootste belang om zorg te dragen voor een zo optimaal mogelijke prijsstelling en dienstverlening.
Marc Ramselaar en Herman Vollebergh
10. Extern onderzoek naar schaaleffecten in de Nederlandse postvoorziening is niet beschikbaar.