milieu
Hiaat in maatregelen tegen
luchtverontreiniging
E. Kamphuis en E. Spijker
Kamphuis is verbonden aan de wetenschapswinkel
van de faculteiten bedrijfskunde en economie van de
Rijksuniversiteit Groningen.
Spijker is verbonden aan Foundation JIN en is op projectbasis
betrokken bij het Platform Duurzame Mobiliteit.
eisespijker@planet.nl
Het dossier luchtkwaliteit noopt tot drastische
‘
Âopschoning’ van ons wagenpark. Het huidige pakket
aan maatregelen spreekt echter te eenzijdig zijn
v
 oorkeur uit voor roetfilters.
V
olgens de Europese Commissie sterven jaarlijks 370.000
mensen in de EU, waarvan 18.000 in Nederland, voortijdig
als gevolg van luchtvervuiling door fijnstof. In het Actieplan
Luchtkwaliteit Amsterdam uit 2005, wordt geschat dat met een
afname van de concentratie fijnstof van 10 μg/m³ in Amsterdam
“de levensverwachting van de gemiddelde Amsterdammer met
ongeveer zes maanden zou toenemen†(Van Bergen, 2005). Nu
het grootste deel van Nederland, vooral de stedelijke agglomeraties, de gestelde Europese normen voor fijnstof (PM) en
stikstofdioxiden (NOX) niet lijkt te gaan halen, zijn er drastische
maatregelen gewenst. Onlangs heeft de Raad van State een groot
aantal bouwprojecten, zoals wegverbredingen en de aanleg van
bedrijventerreinen en nieuwbouwwijken stilgelegd, vanwege de
negatieve gevolgen voor de lokale luchtkwaliteit. Staatssecretaris
Van Geel heeft in het onlangs gepresenteerde wetsvoorstel
luchtkwaliteit (Tweede Kamer, 2006) aangegeven enige flexibiliteit voor bouwprojecten te willen creëren, namelijk door middel
van een salderingsregeling en een vrijstelling van toetsing op
luchtkwaliteit voor bouwprojecten die “niet in betekenende mate
van invloed zijn op de kwaliteit van de buitenlucht in dat gebied.â€
Dit bekritiseerde wetsvoorstel luchtkwaliteit, die niet expliciet
gekoppeld is aan de mobiliteitssector, zal volgens sommigen in
de praktijk niet leiden tot een schonere lucht, maar tot een toename van de emissies van bouwactiviteiten. Wellicht is er door
de gestelde salderingsregeling een koppeling mogelijk tussen
de bouwsector en de mobiliteitssector, waardoor men in staat
wordt gesteld om op de meest kosteneffectieve wijze de lokale
luchtkwaliteit te verbeteren. Hierbij kan gedacht worden aan het
stimuleren van schone brandstoffen in het lokale openbaar vervoer of het plaatsen van aardgasvulstations, door de bouwende
partijen. Zo kan bijvoorbeeld door de inzet van Compressed
Natural Gas (CNG) als voertuigbrandstof, onder andere bij
stadsbussen, de lokale luchtkwaliteit aanzienlijk verbeterd worden. Daar komt bij dat CNG-voertuigen geluidsarm zijn in vergelijking met voertuigen die op benzine of diesel rijden. Hoewel
diverse lokale overheden het rijden op aardgas stimuleren
wordt grootschalige introductie van CNG gefrustreerd door een
gebrek aan breed gedragen nationale maatregelen.
De salderingsregeling houdt in dat “alle bouwprojecten in een gebied
mogen doorgaan, als maar maatregelen worden genomen om de luchtÂ
kwaliteit in het hele gebied op z’n minst gelijk te houdenâ€.
Huidig beleid
Aangezien het verkeer verantwoordelijk is voor een groot
deel van de lokale luchtvervuiling , kan een opschoning van
de mobiliteitssector grote voordelen opleveren voor het milieu
en de volksgezondheid. In 2005 is een “omvangrijk pakket aan
maatregelen†(VROM, 2005) ter verbetering van de (lokale)
luchtkwaliteit aangekondigd. Dit pakket heeft met name
betrekking op gesubsidieerde toepassing en uiteindelijk zelfs
verplichtstelling (2007) van roetfilters. Zo geldt bijvoorbeeld
sinds 1 juni 2005 een stimuleringsregeling voor de aankoop
van nieuwe dieselauto’s met roetfilter, welke bestaat uit een
korting van zeshonderd euro op de aankoopbelasting (BPM)
van de auto. Daarnaast wil de staatssecretaris van VROM op
1 april 2006 roetfilters voor nieuwe (lichte) bestelauto’s en
taxi’s invoeren. Vanaf 2007 dient dan een nationale verplichting voor roetfilters op nieuwe dieselpersonenauto’s en nieuwe
lichte bestelauto’s te komen, dit terwijl de Europese Commissie
hier geen groot voorstander van is. Opvallend aan dit pakket maatregelen is de geringe aandacht voor CNG als schone
motorbrandstof. Temeer daar de Europese Unie ernaar streeft
om in 2020 ongeveer twintig procent van het wagenpark op
alternatieve brandstoffen te laten rijden, waarvan ongeveer
de helft op CNG zou moeten rijden. Over het stimuleren van
CNG als schone brandstof valt in de Nederlandse maatregelen
echter niet meer te vinden dan: “Het kabinet gaat de fiscale
behandeling van aardgas als motorbrandstof opnieuw bezienâ€
(Directoraat-Generaal Milieubeheer, 2005). De vraag blijft echter of de roetfilter aangemerkt kan worden als de belangrijkste
oplossing voor het probleem van de luchtkwaliteit. Positief in
deze is dat het kabinet komende Prinsjesdag meer duidelijkheid zal verschaffen over de accijnshoogte voor CNG, waar nu
nog de reguliere energiebelasting op wordt geheven. De huidige
onzekerheid over de toekomstige accijnsheffing op CNG blijkt
een belangrijk obstakel voor wagenparkbeheerders en autobezitters om over te stappen op CNG.
Bijdrage verkeer aan lokale luchtvervuiling; circa veertig procent PM10,
circa vijftig procent PM2,5 en circa zestig procent NOX.
Afhankelijk van het type roetfilter (half open of gesloten) varieert het percentage fijnstof (PM10) dat opgevangen wordt van circa dertig procent tot circa
vijfennegentig procent. Daarnaast zijn er ook andere emissies, zoals PM2,5 en
NOX, welke roetfilters niet of nauwelijks kunnen reduceren.
ESB  21-4-2006
185
milieu
CNG en luchtkwaliteit
Fijn stof is een mengsel van chemische luchtverontreiniging,
dat voor een groot deel door menselijk handelen ontstaat. Het
bestaat onder meer uit zwaveldioxide, stikstofoxiden en ammoniak. Nederland voert drie keer zoveel luchtverontreiniging
door fijn stof uit, dan het vanuit andere landen importeert. Wel
is de hoeveelheid fijn stof in Nederland de afgelopen tien jaar
met ongeveer vijfentwintig procent afgenomen (Buijsman et al.,
2005, p. 45). De lokale luchtvervuiling kan voor een groot deel
worden teruggedrongen als meer voertuigen op CNG gaan rijden. De vervuilende emissies zoals PM en NOX, waaronder NO2
en NO, zijn bij CNG aanzienlijk lager dan bij diesel het geval is.
Tevens voldoen de meeste ‘af-fabriek’ aardgasvoertuigen op dit
moment al aan de vrijwillige Enhanced Environmentally friendly
Vehicle (EEV) norm, welke schoner is dan de in oktober 2008
van kracht wordende Euro V norm voor nieuwe voertuigen.
Vooruitlopend op de aangescherpte EU-eisen voor de luchtkwaliteit zal, naar verwachting het PM- en het NOX -dossier, vooral
in stedelijke gebieden en langs drukke wegen, een bottleneck
gaan vormen voor bouwprojecten en de volksgezondheid.
Kip-ei probleem
Nederland loopt op het gebied van het rijden op CNG
achter op een aantal Europese landen als Duitsland, Frankrijk
en Italië en zelfs ook op een aantal ontwikkelingslanden zoals
Brazilië, Egypte en India. De CNG-markt is, in tegenstelling tot
de LPG-markt, een mondiale markt. Daarom wordt door een
aanzienlijk aantal voertuigproducenten reeds af-fabriek CNGversies van bekende modellen geleverd. De huidige situatie op
de Nederlandse CNG-markt kenmerkt zich door een kip-ei probleem. Hiermee wordt bedoeld dat bijvoorbeeld pompstationÂ
houders pas zullen investeren als er een minimale afzet van
CNG te verwachten is, terwijl een autobezitter pas investeert
wanneer die zeker weet dat er ook daadwerkelijk CNG getankt
kan worden. Vooral voor transportbedrijven, met zwaardere
voertuigen, is het aantal vulstations van cruciaal belang, omdat
in tegenstelling tot lichtere voertuigen, transportwagens meestal
‘dedicated’ zijn. Dit laatste wil zeggen dat dergelijke voertuigen
slechts op één soort brandstof kunnen rijden en dus niet kunnen omschakelen op benzine of diesel, wat wel mogelijk is bij
CNG-personenwagens.
Naast de wederzijds afwachtende houding van partijen om
te investeren, dragen ook andere factoren, zoals de nog onzekere accijnshoogte en de onbekendheid van lokale overheden
met de vergunningsprocedure voor CNG-vulstations, bij aan
de trage ontwikkeling van de CNG-markt. Daarnaast heeft
de Rijksoverheid tot dusverre niet de rol van CNG-stimulator
op zich genomen, wat valt af te leiden uit het voorgestelde
pakket aan maatregelen ter bevordering van de luchtkwaliteit (Directoraat-Generaal Milieubeheer, 2005). Desondanks
hebben een aantal lokale overheden, zoals Haarlem, Almelo,
Leeuwarden, Tilburg, Nijmegen, Groningen en Zoetermeer
zich op het gebied van alternatieve brandstoffen en duurzame
mobiliteit pro-actief opgesteld door intensief met marktpartijen
Op de vraag in een poll op internet (http://rijden-op-aardgas.startkabel.nl)
wie moet er voor commerciële aardgasvulstations zorgen in Nederland, geeft
vierenzestig procent van de 332 respondenten aan dat dit de verantwoording van bedrijven is, als BP, Shell, Esso, twintig procent van de rijksoverheid/Novem, tien procent de gemeenten en vijf procent grote bedrijven.
186
ESB  21-4-2006
samen te werken om het rijden op aardgas bij het openbaar
vervoer en gemeentelijke wagenparken van de grond te krijgen.
Het meest in het oog springende voorbeeld is de regio Haarlem,
waar eind 2005 is begonnen met de gehele busvloot te vervangen door 85 CNG-bussen. Bijkomend voordeel van dergelijke
initiatieven is dat mogelijk ook taxibedrijven of andere wagenparkbeheerders gebruik kunnen maken van de gerealiseerde
vulstations. Indien meerdere gemeenten dergelijke initiatieven
volgen dan ontstaat er geleidelijk aan een netwerk van aardgasvulstations door héél Nederland en lijkt het ei te zijn gelegd.
Nederland loopt op het gebied
van rijden op CNG achter op
een aantal Europese landen
Of het ei ook wordt uitgebroed is afhankelijk van de vraag of
commerciële wagenparkbeheerders, zoals leasemaatschappijen,
rijscholen en taxibedrijven en particulieren autobezitters de
gemeenten zullen volgen in het overstappen op aardgasauto’s.
Dit is afhankelijk van verschillende factoren, zoals het beeld
dat men heeft van de eigenschappen van CNG als motorbrandstof, de hoogte van de onderhoudskosten, de restwaarde
van een CNG-auto, het voertuigaanbod, de aanschafprijs van
CNG-auto’s, de uiteindelijke brandstofprijs, de spreiding van
het netwerk van pompstations en de bereidheid en overtuiging iets voor het milieu te doen. Een landelijk netwerk van
CNG-vulstations lijkt, via de diverse gemeentelijke initiatieven,
langzamerhand van de grond te komen. Over de restwaarde van
CNG-auto’s valt op voorhand nog weinig te zeggen, aangezien
deze afgeleide markt in Nederland nog in de kinderschoenen
staat. Daarnaast zijn er geen noemenswaardige verschillen
in de onderhoudskosten van CNG-auto’s in vergelijking met
benzine- of dieselvoertuigen. Doorgaans is de overtuiging van
diverse marktpartijen om iets aan het milieu en luchtkwaliteit te
doen aanwezig. Echter de ervaring leert dat financiële kostenbatenafwegingen ter verduurzaming van het wagenpark, vaak
doorslaggevend zijn voor het nemen van concrete stappen. Voor
veel wagenparkbeheerders geldt dan ook dat men eventueel wel
wil overstappen op CNG, mits er voldoende vulstations zijn en
het rijden op CNG tenminste kostenneutraal is ten opzichte van
de huidige brandstof (Van der Kolk, 2005). In een onderzoek
uit 2004 (Kooistra & De Vries, 2004) is voor zeven casestudies
in Noord-Nederland onderzocht in hoeverre het financieel
aantrekkelijk is om over te stappen op aardgas. Hierbij werd
de netto contante waarde berekend voor het overstappen op
aardgas voor een koeriersdienst, taxibedrijf, overheidsinstantie,
thuiszorg, woningstichting, gemeentebedrijf en beveiligingsbedrijf. Het bleek dat rijden op aardgas voor de meeste wagenparken een aantrekkelijke optie is bij de huidige brandstofprijzen.
De wagens van de woningstichting en de gemeente reden te
weinig kilometers om het rijden op CNG financieel aantrekkelijk te maken. Voor het gemeentebedrijf gold bovendien een
brandstofkorting op diesel waardoor het overstappen op CNG
pas bij zeer hoge kilometrages aantrekkelijk zou worden.
Tijdens het onderzoek van Kooistra en De Vries bedroeg de prijs van
CNG 0,4374 euro per kg, van diesel 0,77355 per liter en van euroloodvrij
1,0044 euro per liter. De prijzen zijn exclusief btw.
milieu
Uit hetzelfde onderzoek kwam naar voren dat twee factoren van grote invloed zijn op de financiële haalbaarheid van
overstappen. De eerste is het verschil in de aanschafprijs tussen
een aardgasauto en een vergelijkbare benzine- of dieselauto. Bij
sommige autofabrikanten zoals Opel en Volvo is dat prijsverschil al minder dan duizend euro. Aangezien de CNG-markt
nog sterk in ontwikkeling is, valt te verwachten dat dit verschil
in aanschafprijs bij het aantrekken van de markt zal afnemen.
De tweede factor is het prijsverschil tussen de brandstoffen
aardgas, lpg, benzine en diesel. Vooral de hoogte van de accijnstarieven zal van grote invloed op de concurrentiestelling tussen
de diverse brandstoffen zijn. Daarnaast zullen prijsverhogende
of -verlagende maatregelen effect sorteren op de uiteindelijke
concurrentie tussen de diverse brandstoffen. Zo kan bijvoorbeeld het bijmengen van biodiesel of bio-ethanol bij respectievelijk conventionele diesel en benzine leiden tot een hogere
literprijs. De hoogte van de accijnsvrijstelling of andersoortige
fiscale stimulering per type brandstof zal uitmaken welke
brandstof als winnaar uit de bus zal komen. Ook de voorgestelde fiscale stimulering van zwavelvrije diesel kan een belangrijke
rol spelen in toekomstige investeringen in het wagenpark. Door
de recent geïnitieerde stimuleringsmaatregelen, zoals roetfilters
en investeringssubsidies op schonere dieselvoertuigen, lijkt het
kabinet het ‘doordieselen’ te prefereren boven de introductie van
schonere alternatieve brandstoffen, zoals CNG. Met het voorgestelde pakket aan stimuleringsmaatregelen valt CNG simpelweg
buiten de boot.
Conclusie
Met de op handen zijnde vaststelling van de accijnshoogte
voor aardgas zal er meer duidelijkheid komen over de marktpotentie van het rijden op aardgas. Wellicht kan de Nederlandse
overheid, naar Duits voorbeeld, het accijnstarief voor een langere periode bevriezen, waardoor investeerders en de consument
weten waar zij aan toe zijn. Gezien de huidige problematiek
van de luchtkwaliteit kan het rijden op CNG een aanzienlijke
bijdrage leveren aan een schonere en stillere leef- en werkomgeving. Vanuit dit perspectief is een groeispurt in de Nederlandse
CNG-markt meer dan welkom. Deze groeispurt kan onder meer
worden gerealiseerd door investeringssubsidies op de aanschaf
van aardgasvoertuigen, die redelijkerwijs gesproken minstens op
gelijke voet behoren te staan met de subsidie op roetfilters voor
nieuwe voertuigen. Daarnaast zijn er tal van reeds bestaande
steunmaatregelen voor gebruikers van benzine- of dieselvoertuigen, zoals accijnskortingen, bpm- en brandstofprijskortingen,
die veelal (nog) niet voor CNG-voertuigen gelden. Zo bestaat
er reeds een accijnskorting voor zwavelvrije diesel en geldt op
dit moment nog een (gedeeltelijke) accijnsvrijstelling voor Puur
Plantaardige Olie (PPO). Ook zal in de periode tot en met 2007
het bijmengen van fossiele brandstoffen fiscaal worden gestimuleerd. Dergelijke steunmaatregelen voor de conventionele
brandstoffen en biobrandstoffen, maakt de introductie van aardgas als nieuwe voertuigbrandstof des te lastiger. Een redelijke
maatregel zou zijn om de concurrentie tussen de diverse voertuigbrandstoffen op een ‘level playing field’ te laten plaatsvinden.
Hier komt bij dat de ontwikkelingsstatus van de Nederlandse
CNG-markt dusdanig is dat intensieve concurrentie met de volwassen benzine- en dieselmarkt, die reeds beschikken over een
uitgebreid netwerk van vulstations, niet redelijkerwijs tot stand
kan komen zonder enige additionele ondersteuning voor CNG,
terwijl CNG op termijn bijvoorbeeld vervangen kan worden
door biogas. Een mogelijke oplossing van het netwerkprobleem
ligt, naast het stroomlijnen van de gemeentelijke vergunningsprocedures voor vulstations, in het opzetten van een garantiefonds voor vroege investeerders in vulstations voor alternatieve
brandstoffen.
Hoe de mobiliteitsmarkt er in de toekomst uit zal zien is op
voorhand niet vast te stellen, echter voor investeerders in de
mobiliteitsmarkt zal het duidelijk zijn dat het beschikbare pallet
aan mogelijkheden voor het opschonen van het Nederlandse
wagenpark en het verbeteren van de luchtkwaliteit véél meer
behelst dan het plaatsen van roetfilters. n
Elise Kamphuis en Eise Spijker
Literatuur
Buijsman, E. et al. (2005) Fijnstof nader bekeken, De stand van zaken in het
dossier fijnstof. Bilthoven: Milieu- en Natuurplanbureau en Rijksinstituut voor
Volksgezondheid en Milieu.
Van Bergen, H. et al. (2005) Actieplan Luchtkwaliteit Amsterdam 2005.
Amsterdam: Gemeente Amsterdam
Van der Kolk, H.J.J. (2005) Wie ontsteekt de CNG-motor? Groningen:
Wetenschapswinkel Economie & Bedrijfskunde.
VROM (2005) Kabinet stelt 900 miljoen euro beschikbaar voor luchtkwaliteit,
Persbericht, 20-09-2005.
Kooistra, K. & R. de Vries (2004) Geef gas met aardgas – Onderzoek naar de
economische haalbaarheid van rijden op aardgas in Noord-Nederland.
Groningen: Wetenschapswinkel Economie & Bedrijfskunde.
Directoraat-Generaal Milieubeheer (2005) Stand van zaken verkeersmaatregelen
luchtkwaliteit. Den Haag: MLV.
Tweede Kamer (2006) Wetsvoorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer
(luchtkwaliteitseisen), Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 489, nr. 2.
Daar waar bij vloeibare voertuigbrandstoffen accijns wordt geheven per
liter brandstof (volumetrisch) is de inpassing van vloeibare biobrandstoffen
relatief kostbaar, aangezien zij een lager energetisch rendement hebben;
de conversiesleutel voor conventionele diesel en biodiesel is ongeveer 1,1
en die van benzine en bio-ethanol ongeveer 1,45. Bij gasvormige voertuigbrandstoffen is het systeem van accijnsheffing op basis van volume-inhoud
extra problematisch aangezien het energetisch rendement van gassen lager
is, daarom zou men bij het huidige systeem relatief veel accijns op gasvormige
brandstoffen betalen.
ESB  21-4-2006
187