Net tweesnijdende zwaard
Is bet opportuun om het tweesnijdende zwaard ter bescherming van
bet milieu en bevordering van de werkgelegenheid in te zetten?
Zoja, onder welke voorwaarden?
In hun discussiebijdrage van 10 februari houden Bovenberg en Keuzenkamp een pleidooi voor een gelijktijdige verlaging van de wig en verhoging van milieuheffingen . Ze vinden
dat een milieuheffing, die een jaar
geleden nog ongewenst werd geacht, nu wel zinvol is. Het tweesnijdende zwaard zou zijn aangescherpt.
Bovenberg en Keuzenkamp stellen
het volgende. De lastendruk is te
hoog en moet worden verlaagd. In
het licht van de nu verwachte inflatie
zijn de al afgesloten cao’s aan de
hoge kant, terwijl onderhandelaars
voor cao’s die nog afgesloten moeten
worden, moeilijk kunnen achterblijven. Het is dan zinvol om directe
lasten te verlagen en indirecte te verhogen. Niet gerechtvaardigde koopkracht kan dan worden afgeroomd.
Hoewel er een jaar geleden te optimistische verwachtingen werden
gekoesterd over het effect van milieuheffingen, zijn er nu redenen waarom het oordeel anders kan uitvallen.
Een nationale energieheffing op huishoudens bewijst zowel het milieu
een dienst, als de afweging tussen
inkomen en werk.
Hoewel het plan aantrekkelijk
klinkt, is het onvoldoende doordacht. De auteurs gaan voorbij aan
de internationale context van het
energiebeleid, ze miskennen het tijdsaspect en zien het structurele karakter van het milieubeleid over het
hoofd.
Laat voorop staan, dat in het algemeen doorwerking van externe effecten in prijzen leidt tot een beter functioneren van markten, en eveneens
dat een hogere energieprijs in beginsel besparing van gebruik zal bespoedigen. Hierover zal geen verschil van
mening zijn. Dit bepaalt de richting
waarin prijzen zich dienen te ontwikkelen.
Indien we ons beperken tot energie, zijn er twee redenen waarom besparing gewenst is: de (mondiale) kli-
ESB 3-3-1993
maatproblematiek en de eindigheid
van grondstoffen. Het laatste lijkt
niet zo urgent, het eerste zou dat des
te meer kunnen zijn. In het kader
van de Europese Gemeenschap
wordt dan ook gewerkt aan een regulerende energieheffing op grotere
schaal. Ten tijde van het Wblfson-rapport was er van een Europese richtlijn nog geen sprake. De SER heeft
dan ook terecht onlangs geadviseerd
om voortvarend aan deze Europese
heffing mee te werken2. Eerder adviseerde ook de Algemene Energieraad
in die richting. Nederland spant zich
daar, vooral samen met Duitsland,
Belgie en Denemarken, hard voor in.
Zo’n Europese heffing is echter een
ingewikkelde materie. Men moet afspreken welke vrijstellingen er zullen
gelden. De zeer energie-intensieve Industrie mag immers geen concurrentienadeel ondervinden zolang men elders niet soortgelijke maatregelen
heeft genomen. Ook de modaliteiten
van de heffing zijn gecompliceerd:
hoe wordt elektriciteit precies belast,
wat gebeurt er met industrieen die
zelf energie opwekken of met energie die als grondstof wordt gebruikt?
Juist omdat Nederland zo actief aan
de Europese heffing meewerkt, heeft
het weinig zin in ons land een heel
ander type heffing in te voeren. Men
zou slechts een signaal naar Brussel
geven dat we er kennelijk niet in geloven. En omdat we nog niet precies
weten hoe de Europese heffing emit
gaat zien, zou wetgeving worden
geintroduceerd die binnen de kortste
keren weer gewijzigd moet worden.
Vervolgens hebben we al een heffing op energie, de wet op de verbruiksbelastingen op milieugrondslag (WABM). Deze WABM is vorig
jaar verhoogd en de grondslag ervan
is uitgebreid (naast brandstoffen ook
afval en grondwater). Wijziging van
de WABM heeft ongeveer een jaar geduurd en is nog niet afgerond. Ik kan
me moeilijk voorstellen dat het intro-
duceren van een heel nieuwe heffing, deels op dezelfde grondslag
maar met een ander doel (niet ten
bate van algemene middelen maar
om te reguleren), er erg snel zal zijn.
De herverdelende invloed op de inkomensontwikkeling van de heffing
zal zich doen gevoelen op een moment dat de koopkracht niet meer
afgeroomd hoeft te worden. En dan
staan we precies voor het dilemma
dat Bovenberg ons eerder voorhield3. Er moet dan gekozen worden
tussen koppeling, budgettaire ruimte, werkgelegenheid of milieu, en
een instrument dat alle doelen tegelijk dient is niet voorhanden.
Daar komt nog bij dat Bovenberg
en Keuzenkamp niet voor de kleinverbruikersvariant uit het Wolfsonrapport pleiten, maar voor een heel
specifieke subvariant daarvan, een
heffing op huishoudens. Dit is een
categoric die in de energiewereld
veel minder duidelijk is. Moet ik ook
betalen als ik een adviesbureautje
vanuit huis uitoefen?
Ik zie dan nog af van mogelijke
afwentelingsproblemen. Immers, de
lasten yan.de heffing zullen niet gelijk over verschillende verbruikers
zijn verdeeld; degenen die er inclusief terugsluizing op vooruit gaan,
zullen dat stilzwijgend incasseren, terwijl degenen die per saldo betalen
dat terug zullen wensen. Het kan
daarbij om effecten gaan die de inflatie op de oorspronkelijke verwachtingen terugbrengen.
Het is overigens opvallend dat Bovenberg en Keuzenkamp het ten principale over milieuheffingen hebben,
maar halverwege hun betoog niet
meer over een milieu-, maar over
een energieheffing spreken. Wellicht
is het slechts een illustratie, maar dat
wordt niet gezegd. Is alle energieverbruik uit milieu-optiek verwerpelijk4?
En welk ander voorbeeld zou bedacht kunnen worden? Meer algemeen lijkt het milieubeleid met een
ad-hoc beleid weinig gediend te zijn.
1. A.L. Bovenberg en H.A. Keuzenkamp,
Het aangescherpte tweesnijdende zwaard,
ESB, 10 februari 1993, biz. 134-136.
2. SER, Advies over de invoering van regu-
lerende energiehefflngen, februari 1993.
3. A.L. Bovenberg en S. Cnossen, Fiscaal
fata morgana, ESB, 4 december 1991, biz.
1200-1203.
4. Voor een voorbeeld over de relatie
energie en milieu, zie OECD/IEA, Energy
and the Environment: Policy Overview,
Parijs 1989.
r
In het milieubeleid gaat het om een
structurele aanpak die stap voor stap
de economische ontwikkeling naar
duurzaamheid moet bijbuigen. Daar-
voor stelt men doelen en worden instrumenten gehanteerd. Periodiek
worden doelstellingen en instrumenten geevalueerd, zoals dit jaar zal
gebeuren in het Nationaal Milieubeleidsplan 2. Vaak zullen de instru-
menten zo zijn vormgegeven dat
sommige groepen in de maatschappij
er op korte termijn schade van ondervinden. Dat is niet erg, want het kan
vanuit de milieudoelsteling beargumenteerd worden. In een dergelijke
situatie stellen dat wat in het jaar t
ongewenst was, dat in t+1 wel is —
niet omdat er in het milieu iets is veranderd, maar omdat de inflatieverwachting wat lager is — zaagt op den
duur de poten onder elk milieubeleid weg.
Kortom, het voorstel is zeer moeilijk uitvoerbaar en op dit moment ongewenst. Daarmee vervalt de charme
van het betoog van Bovenberg en
Keuzenkamp. Dit neemt niet weg dat
minister De Vries groot gelijk had
met zijn stelling dat er een wereld
van verschil ligt tussen niets doen en
Milieu(ont)lasten
In Europees kader wordt ons milieu
al aan de hoge kant belast. Dat is logisch voor een dichtbevolkt, rijk
land. Een verschuiving binnen de collectieve lastendruk van het ene soort
belasting naar het andere ligt dan
ook voor de hand. Maar in zijn reactie lijkt Pieter Boot zich juist te verzet-
ministe- rie van Economische Zaken
moeten aanspreken.
Terwijl op korte termijn de randvoorwaarde van inkomensneutraliteit
kan worden doorbroken, lijkt het op
langere termijn gewenst om ook de
budgettaire randvoorwaarde los te
laten. Op de fangere termijn neemt
het regulerende effect van milieuheffingen immers toe waardoor de belastingbasis wordt uitgehold. Wanneer
ten tegen zo’n verschuiving naar
energiebelasting ten behoeve van
het ‘ont’-lasten van het milieu.
andere belastingtarieven worden verhoogd om het verlies aan opbrengsten te compenseren, bestaat het
gevaar dat de werking van de arbeidsmarkt te zeer wordt belast.
Beleidsconsistentie
Uitvoerbaarheid
Boot vat in de opening van zijn bijdrage ons artikel uitstekend samen,
op 6en essentieel punt na. Kern van
ons verhaal is dat de beoogde verschuiving van belastingen alleen dan
de werkgelegenheid ten goede komt
wanneer de randvoorwaarde van inkomensneutraliteit wordt losgelaten.
Het is een misverstand dat wij milieuheffingen een jaar geleden niet gewenst zouden hebben geacht en dus
een ad-hoc beleid zouden voorstaan.
Tot zover de hoofdgedachte. Is deze
praktisch moeilijk uitvoerbaar en
daarom ondoordacht? Boot klaagt
dat wij voorbij gaan aan een keur
van Internationale, tijds- en structurele aspecten. Wij hadden de hoop dat
alerte ambtenaren wel met dat bijltje
zouden hakken. Alles is natuurlijk betrekkelijk, zo ook de alertheid van
beleid. Een slagvaardige regering zal
niet veel moeite hebben om, met een
variant op het Kwartje van Kok, een
loonmatiging. Het SER-advies over
In onze optiek zijn goed gestructu-
prijsmaatregel voor electriciteit en
Europa en de overlegeconomie van
eind vorig jaar illustreert nauwkeurig
wat daar tussenin zit: arbeidsmarktbeleid, activering sociale zekerheid,
goede scholing en onderwijs. Onze
milieubelasting is in Europees kader
al aan de hoge kant. Dat is logisch
voor een dichtbevolkt, rijk land.
Toch wijst dat crop dat eerder een
verlaging van de collectieve-lastendruk dan verschuiving van het ene
soort belasting naar het andere voor
de hand zou moeten liggen.
reerde milieuheffingen niet alleen in
jaar t+1 maar ook in jaar t wel degelijk aan te bevelen ten behoeve van
gas af te roepen. Zelfs als deze maatregel niet onmiddellijk in werking
treedt, wordt het lange termijn niveau-effect van de koopkrachtwinst
ongedaan gemaakt. In een wat ruimer tijdsbestek (als de EG haar knopen heeft doorgehakt) kan de lastenverschuiving haar definitieve vorm
krijgen. In wezen doen een paar
maanden er niet zoveel toe, maar
Pleter Boot
De auteur is plv. directeur Algemeen Energiebeleid bij het Ministerie van Economische Zaken. Deze bijdrage is geschreven
op persoonlijke titel.
een lange-termijnaanpak gericht op
duurzame ontwikkeling. Daar veranderen fluctuaties in de inflatie niets
aan . Ook in Bovenberg en Cnossen
gaat het om de randvoorwaarden
waaronder de milieuheffingen worden ingevoerd2. Milieuheffingen kunnen niet twee doelen tegelijk dienen
(d.w.z. naast een schoner milieu ook
een beter functionerende arbeidsmarkt) zolang wordt vastgehouden
aan de randvoorwaarden van budgettaire en inkomensneutraliteit.
De crux van onze recente bijdrage
is dat het nu een opportuun moment
is om de randvoorwaarde van inkomensneutraliteit los te laten. Er is immers een ‘overkoopkracht’ ontstaan
door de reele appreciate van de gulden. Hierdoor is de balans tussen inkomen en werk doorgeslagen ten
koste van de werkgelegenheid. De
door ons voorgestelde uitwisseling
van lasten op bedrijven naar lasten
op huishoudens, die neerkomt op
een impliciete depreciatie van de gulden, beoogt deze verstoorde balans
te herstellen. Deze overdracht van
huishoudens naar bedrijven zou het
wachten op Brussel lijkt ons weinig
voortvarend. Onze variant, een heffing op huishoudens, heeft juist als
voordeel de relatief eenvoudige implementatie. Het is gewenst dat het
kabinet, of de betrokken ambtenaren, structurele plannen op tafel
1. Zie naast ons artikel ook Bovenberg en
Cnossen, Fiscaal fata morgana, ESB, 4 december 1991, biz. 1203: “Goed gestructureerde milieuheffingen kunnen, in het kader van een verschuiving van de samen-
stelling de collectieve-lastendruk, een geschikt instrument zijn om een schoner milieu te bewerkstelligen.”
2. Zie hiervoor vooral Bovenberg en Cnossen, Fiscale luchtspiegelingen, ESB, 8 januari 1992, biz. 40: “Onze pijlen zijn dan
ook niet op het milieubeleid of op regulerende heffingen gericht, maar op de randvoorwaarden van inkomens- en budgettaire neutraliteit”.
hebben die klaar liggen zodra een geschikt moment voor uitvoering zich
voordoet, zodat de lange-termijndoelen geloofwaardig en daadkrachtig
worden gerealiseerd.
Hoewel Boot zegt voortvarend
mee te willen werken aan het tot
stand brengen van een Europese heffing, lijkt het juist met deze voortvarendheid nogal tegen te vallen. Veel
van de bezwaren die Boot aandraagt
tegen de door ons voorgestelde vari-
ant van de energieheffing gelden in
nog heviger mate voor de Europese
variant. Zo lijkt het discrimineren
binnen het bedrijfsleven (i.p.v. tussen bedrijfsleven en huishoudens)
met vrijstellingen voor de grootvervuilers, problematischer dan het
maken van een onderscheid tussen
zakelijk en huishoudelijk gebruik,
waarmee ook andere belastingen (zoals de btwof de inkomstenbelasting)
te maken hebben. Ook het argument
dat een verschuiving van lasten tot afwentelingsproblemen aanleiding
geeft, is evenzeer van toepassing
voor heffingen in Europees verband.
Al met al is het betoog van Boot nogal tweeslachtig als het om de wenselijkheid van een Europese energieheffing gaat. De slotopmerkingen van
Boot doen vrezen dat zijn prioriteit
minder sterk ligt bij het ontlasten van
het milieu door middel van lastenver-
schuiving dan ons lief is.
Afronding
Boot pleit voor een lagere totale lastendruk en verwacht, blijkens zijn
slotzin, weinig van een verschuiving
van de lastendruk. Het oorspronkelijke idee van het tweesnijdende
zwaard, daarentegen, verwachtte
juist alle heil van het verschuiven
van lasten zonder het niveau van de
lastendruk aan te kaak te hoeven stellen. Wij kiezen voor zowel een lage-
re lastendruk als een verschuiving
binnen die druk naar milieuheffingen. Op deze manier zetten we twee
instrumenten in ten behoeve van de
twee doelstellingen van een schoner
milieu en een beter functionerende
arbeidsmarkt.
Lans Bovenberg
Hugo Keuzenkamp
ESB 3-3-1993