Het schuldenvraagstuk van de
minst ontwikkelde landen
Notoire schuldenlanden als Brazilie en Mexico weten de financiele wereld geregeld de
stuipen op het lijf te jagen. De schuldenproblematiek van de minst ontwikkelde landen
(MOL’s) dreigt daarbij enigszins in de vergetelheid te raken. Volkomen ten onrechte, want
hoewel de schulden in absolute zin misschien niet zo omvangrijk zijn, zijn ze voor de
betrokken landen veelal een ondragelijke last. In dit artikel worden de omvang en de
structuur van de schuldenpositie van de MOL’s uiteengezet. Enkele belangrijke oorzaken
van de gegroeide schuldenlast zijn stagnerende afzetvolumes, een verslechterende
ruilvoet, de dure dollar en de hoge rente. De slechte betalingsbalanspositie wordt echter
eveneens veroorzaakt door een falend intern beleid. De auteur concludeert derhalve dat
behalve meer internationale financiele hulp, het evenzeer noodzakelijk is dat de MOL’s in
eigen huis orde op zaken stellen.
DRS. J. SIJM*
De uitstaande buitenlandse schuld van alle minst ontwikkelde landen (MOL’s) te zamen is in absolute bedragen
‘bescheiden’ ten opzichte van de externe verplichtingen
van de 10 grootste debiteurenlanden. Dat neemt niet weg
dat voor de betrokken landen de schuldproblemen dikwijls
veel ernstiger zijn en de gevolgen van het te voeren aanpassingsbeleid voor de straatarme inwoners veel harder
aankomen. Om deze reden zal in dit artikel aandacht worden besteed aan de omvang en oorzaak van de schuldpositie van de MOL’s en aan de wijze waarop de diverse betrokkenen op de schuldproblemen hebben gereageerd.
De groep minst ontwikkelde landen is in 1971 door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties erkend en
samengesteld op basis van de volgende criteria:
– een bruto nationaal produkt (bnp) per hoofd van maximaal $100 per jaar (dollarwaarde 1968; thans verhoogd tot $ 385, dollarwaarde 1984);
– een aandeel van de industriele sector in het bnp van
10% of minder;
– meer dan 20% van de bevolking is analfabeet.
Thans behoren er zo’n 36 landen van de derde wereld
tot de categorie MOL’s, waarvan er maar liefst 26 in Afrika
liggen. Het aantal inwoners bedraagt ruim 300 mln., terwijl
het gemiddelde inkomen per hoofd van de bevolking ongeveer $ 210 is (situatie 1982).
De officiele ontwikkelingshulp (ODA) verloopt enerzijds
via multilaterale instellingen, waarbij voor de MOL’s met
name de Internationale Development Association (IDA),
alsmede de regionale African Development Bank en de
Asian Development Bank van belang zijn. Anderzijds verstrekken de nationale regeringen op bilaterale basis naast
giften ook zachte leningen aan de armste ontwikkelingslanden. Na 1973 hebben vooral de OPEC-landen hun
ontwikkelingshulp aan de MOL’s opgevoerd. Evenals de
socialistische landen (zowel het Oostblok als China) hadden de OPEC-leden in 1983 zo’n $ 4 mrd. aan concessionele leningen bij de MOL’s uitstaan. Van gelijke omvang
zijn de vorderingen van de OECD-landen.
Van de niet-concessionele schulden maken de exportkredieten het grootste deel uit. Zij worden overwegend verleend, herverzekerd of gegarandeerd door de regeringen
van de OECD-landen. De beperkte kredietwaardigheid
van de MOL’s is de belangrijkste reden waarom het aandeel van zowel de leningen van particuliere banken als de
kredieten op korte termijn slechts van bescheiden betekenis is (zie tabel 1).
De minst ontwikkelde landen hebben in 1983 zo’n $ 1.400
mln. betaald aan rente- en aflossingsverplichtingen over
hun (middel)lange-termijnschulden; dit bedrag komt overeen met ongeveer 19% van de waarde van hun goederenexport in dat jaar. Daarnaast moesten zij ruim $ 200 mln.
aan rente opbrengen over hun korte-termijnleningen (zie
tabel 2).
Omvang en structuur van de
schuldenpositie van de MOL’s
In de jaren 1974-1983 zijn de uitstaande schulden op
lange en middellange termijn van alle minst ontwikkelde
landen nagenoeg vertienvoudigd van ruim $3 mrd. in
1974 tot circa $31 mrd. in 1983 (zie label 1) 1). Opvallend
is het hoge aandeel – ruim 60% – van de leningen die tegen relatief zachte voorwaarden (lage rentevoet, lange
looptijden) zijn verstrekt.
ESB 26-3/2-4-1986
* De auteur is als ontwikkelingseconoom verbonden aan de interfacultaire vakgroep milieukunde van de Universiteit van Amsterdam. Hij
dankt prof. dr. H. Linnemann voor commentaar op een eerdere versie
van dit artikel.
1) Volgens het IMF bedroeg de totale externe schuld van alle ontwikkelingslanden in 1983 $ 770 mrd.; World Economic Outlook, 1984,
biz. 205.
323
Tabel 1. Uitstaande schulden van de minst ontwikkelde
landen in dejaren 1978, 1982 en 1983
Tabel 2. Aflossings- en rentebetalingen van de minst ontwikkelde landen in dejaren 1978, 1982 en 1983
In % van het
totaal
mrd. dollars
1978
1982
1983
1982
1983
15,6
11,0
3,8
4,1
3,1
27,7
18,2
3,9
7,0
7,3
30,5
20,5
4,0
8,2
8,4
93,5
61,2
13,2
23,5
24,5
93,3
62,7
12,1
25,0
25,6
I Lange en middellange termijn
I a. Consessioneel:
– OECD landen
– andere landen
– multilateral instellingen
814
258
94
106
49
1325
511
107
279
125
I b. Niet-concessioneel:
– OECD-landen, waarvan:
exportkredieten
kapitaalmarkten
– andere landen
– multilateral instellingen
4,6
3,0
9,6
5,8
3,8
2.1
2,6
1,1
10,0
6,1
4.0
2,1
2,7
1,2
32,3
19,6
12,6
6,9
8,9
3,8
30,6
18,7
12.3
6,4
8,2
3,7
I b. Niet-concessioneel:
– OECD-landen
– andere landen
– multilateral instellingen
556
418
94
44
814
527
158
127
II Korte termijn:
– exportkredieten
– banken
_
–
1.9
0,2
1,7
2,2
0,5
1,7
6,5
0,8
5,7
6,7
1,4
5,3
III Totale externe schuld
–
29,6
32,7
100
100
IV IMF-kredieten (p.m.)
–
1,9
2,2
I Lange en middellange termijn
I a. Concessioneel:
– OECD-landen
– andere landen
– multilateral instellingen
2,3
0,7
1.2
0,4
–
Bran: Unctad. Least developed countries report, 1985.
Differentiatie binnen de groep MOL’s
Binnen de groep MOL’s bestaan er aanzienlijke verschillen. In 1983 waren de landen met de grootste (middel)lange-termijnschuld Soedan ($5,7 mrd.), Bangladesh
($ 4,6 mrd.) en Tanzania ($ 2,4 mrd.). Kleinere staten zoals
Sao Tome & Principe en Bhoetan staan echter slechts voor
$ 26 mln. resp. $ 2 mln. bij het buitenland in het krijt. Een
beter beeld van de verschillen tussen de MOL’s geeft de
verhouding tussen de uitstaande schulden en het bruto
binnenlands produkt, (bbp). Deze schuld/bbp-ratio bedroeg voor alle MOL’s in 1983 49%. Ver boven dit gemiddelde zaten landen als Zuidjemen (174%), Equatoriaal
Guinee (149%), Togo (134%) en Kaapverdie (102%).
Daarentegen scoorden landen als Nepal, Niger en Cambodja veel lager met ratio’s van resp. 14, 15 en 18% 2).
De toevlucht tot schuldheronderhandelingen vormt een
aanwijzing voor het feit dat een land in liquiditeits- of solvabiliteitsproblemen is gekomen. In de periode 1977-1984
zagen 7 landen (de Centraal-Afrikaanse Republiek, Malawi, Niger, Sierra Leone, Soedan, Togo en Oeganda) zich
gedwongen om hun officiele schulden te herstructureren
in de zogenaamde Club van Parijs. Al deze landen hebben
hun officiele schulden in genoemd tijdvak meer dan eens
geherstructureerd, Soedan en Togo zelfs al vier keer.
Daarnaast hebben 5 MOL’s (Malawi, Niger, Sierra Leone,
Soedan en Togo) in dejaren 1980-1984 hun commerciele leningen bij het particuliere bankwezen geherstructureerd.
Opvallend aan de bovensaande rijtjes is dat al deze landen in Afrika zijn gelegen. Daar komt bij dat een aantal Afrikaanse MOL’s weliswaar niet tot schuldherstructureringen is overgegaan, maar wel met achterstallige betalingen
e.d. te kampen heeft. Te denken valt aan landen als Tanzania, Gambia, Guinee-Bissau, Mali, Tsjaad en Guinea 3).
De externe situatie van de MOL’s
De schuldproblemen van de MOL’s hangen samen met
hun ondergeschikte en afhankelijke positie in het huidige
wereldhandels- en financiele systeem. Extern manifesteert dit zich in een chronisch handelstekort en een
kwetsbaarheid voor allerlei negatieve externe ontwikkelingen. De ongunstige ontwikkelingen in de wereldeconomie
324
In % van het
totaal
mln. dollars
1978
II Korte termijn
II Totale externe schuld
–
1982
231 a)
1555
1982
1983
1392
569
107
306
156
85,2
32,9
6,9
17,9
8,0
86,5
35,3
6,6
19,0
9,7
823
544
107
172
52,3
33,9
10,2
8,2
51,1
33,8
6,6
10,7
21 7 a)
14,8
13,5
100
100
1983
1610
a) rentebetalingen
Bron: Unctad, Least developed countries report, 1985.
zijn inmiddels ruimschoots bekend: stagnerende afzetvolumes als gevolg van een lagere economische groei en
een toename van protectionistische maatregelen; een verslechtering van de ruilvoet door lagere exportprijzen voor
grondstoffen en duurdere olie-import; een hoge internationale rentevoet en een dure dollar. Van laatstgenoemde
verschijnsel hebben de meeste MOL’s echter minder last
omdat hun uitstaande schulden overwegend van concessionele aard zijn en derhalve met een laag en vast rentepercentage worden belast. Hun betalingsproblemen worden vooral veroorzaakt door de rigide en eenzijdige structuur van hun buitenlandse handel.
De afgelopen drie decennia is de positie van de MOL’s
op de wereldmarkt steeds verder gemarginaliseerd: hun
aandeel in de totale werelduitvoer daalde van 1,6% in
1950 tot 0,8% in 1970; daarna trad een tweede halvering
op in slechts 10 jaar tot een niveau van 0,4% in 1980. Voor
deze ontwikkeling zijn diverse oorzaken aan te wijzen 4).
De expansie van de wereldhandel heeft zich vooral geconcentreerd op de industrie- en olieprodukten. Deze ontwrkkeling is vooral ten goede gekomen aan de rijke landen onderling en aan een beperkte groep ontwikkelingslanden
(OPEC-leden en de ‘Newly Industrialising Countries
(NIC’s)). De MOL’s beschikken nauwelijks over een industriele basis, terwijl alleen Zuidjemen en in mindere mate Afghanistan energieprodukten uitvoeren. Van de totale
exportwaarde van goederen (in 1980 bijna $8 mrd.) was
het aandeel van de industrie- en energieprodukten 13 en
14%. Bijdeuitvoervan industriele goederen gaat het vooral om jute-produkten vanuit Bangladesh.
De afzet van agrarische goederen stagneert door een
trage groei van de wereldvraag en de magere resultaten
van de landbouwsector in een aantal MOL’s. In het begin
van de jaren tachtig maakten de agrarische produkten de
helft uit van de totale uitvoer van alle MOL’s. De twee belangrijkste produkten zijn koffie en katoen met aandelen
van respectievelijk 14 en 7% van de totale exportwaarde in
1980. De uitvoer van minerale grondstoffen – ongeveer
20% van de totale uitvoer – is geconcentreerd rond een
beperkt aantal landen en produkten: diamanten door Botswana, Lesotho en Sierre Leone, bauxiet en aluminium
door Guinea en uraniumerts door Niger.
De importstructuur van de MOL’s vomt min of meer het
spiegelbeeld van de samenstelling van de uitvoer. Van de
totale importwaarde van goederen in 1980 ten bedrage
van bijna $ 18 mrd. bestond meer dan de helft uit industrieprodukten (o.a. transportmiddelen). Invoer van agrarische
2) De cijfers zijn ontleend aan label II. B.3. van The least developed
countries report, Unctad, 1985.
3) S. Griffith-Jones, The Paris Club and the poorer countries, juni
1985, biz. 1.
4) Unctad, The least developed countries report, 1984, hoofdstuk II.
Tabel 3. Kengetallen voor de buitenlandse handel van de
minst ontwikkelde landen (1970= 100)
1960
1980
64
66
97
303
106
286
54
60
90
528
142
372
108
77
Exporten van goederen a):
– waarde
– volume
– prijs per eenheid
Importer! van goederen:
– waarde
– volume
– prijs per eenheid b)
Ruilvoet
a) gebaseerd op gegevens van alle MOL’s met uitzondering van Bhoetan en
Zuid-Jemen
b) gebaseerd op een steekproef van 18 MOL’s
Bron: Unclad: Least developed countries report, 1984.
produkten maakte ruim 20% van het totaal uit (graanimport in 1980: $ 1,3 mrd.). Mineralen (5%) en brandstoffen
(16%) waren de belangrijkste overige importprodukten.
De verschillen in structuur en prijsvorming van de buitenlandse handel van de MOL’s vormen een belangrijke
oorzaak van het feit dat de import veel sneller is gegroeid
dan de export, zoals tabel 3 laat zien. Daaruit blijkt tevens
dat de ruilvoet van de MOL’s in de jaren zestig is gedaald
met 8% en vervolgens in de jaren zeventig nog verder is
verslechterd met 23%.
Al met al steeg het tekort op de lopende rekening van de
betalingsbalans van alle MOL’s van $ 1,5 mrd. in 1973 tot
een recordniveau van $ 8,5 mrd. in 1981. Aanvankelijk leverde de financiering van deze tekorten weinig problemen
op, doordat de officiele giften en de kredietverlening zich
fors uitbreidden. In de periode 1976-1978 konden de
MOL’s in totaal zelfs zo’n $ 2 mrd. aan hun Internationale
reserves toevoegen. Vanaf 1979 hebben zij echter fors
moeten interen op hun deviezenvoorraad. De nominale officiele ontwikkelingshulp is sedert het begin van de jaren
tachtig gestagneerd.
Minstens zo belangrijk was de halvering van de nietconcessionele kapitaalstroom in 1981 ten opzichte van het
topniveau van $ 1,1 mrd. in 1980. Deze forse daling deed
zich met name voor in de categorie exportkredieten die
doorde DAC-leden officieel worden gegarandeerd, een afname die zich ook in 1982 nog voortzette.
Door de combinatie van stijgende tekorten op de lopende rekening en een opdrogen van de Internationale kapitaalstroom kwam een groeiend aantal MOL’s eind jaren
zeventig, begin jaren tachtig in ernstige financiele problemen. Na de uitputting van hun Internationale reserves zagen zij zich gedwongen om de importen te beperken, hun
rente- en aflossingsbetalingen op te schorten, hun toevlucht te nemen tot het IMF en hun uitstaande schulden te
herstructureren.
De interne situatie van de MOL’s
Voor de meeste arme MOL’s geldt dat de nationale
besparingen gering zijn als gevolg van het lage inkomen
en de lage spaarquote. De behoefte aan kapitaal is daarentegen groot omdat er omvangrijke investeringsprogramma’s gefinancierd moeten worden. In het begin van
hetontwikkelingsproces liggen de investeringsprioriteiten
vooral op de volgende terreinen: onderwijs, gezondheidszorg, infrastructurele werken, landbouwonderzoek, en
dergelijke. Het probleem met deze investeringen is niet
dat ze in beginsel onrendabel zouden zijn. Integendeel,
berekeningen hebben uitgewezen dat het maatschappelijk rendement zeer hoog kan zijn. Zo wordt de reele opbrengst van primair onderwijs in Afrika geschat op circa
30% 5). Daar staat echter tegenover dat de aard van de in-
ESB 26-3/2-4-1986
vesteringen met zich meebrengt dat de kosten en opbrengsten moeilijk te privatiseren zijn, dat de rendementen zich pas op de lange termijn voordoen en dat de investeringen over het algemeen geen buitenlandse deviezen genereren. Hieruit volgt dat in de meeste MOL’s de
overheid het initiatief moet nemen om het ontwikkelingsproces in gang te zetten. Omdat het daardoor ontstane begrotingstekort intern nauwelijks gefinancierd kan
worden moet zij een beroep doen op extern kapitaal. Particuliere leningen van commerciele banken komen niet in
aanmerking omdat hierbij de rente- en aflossingsbedragen op de korte termijn te hoog zijn. Deze situatie vormt
dan ook de economische ratio voor officiele ontwikkelingshulp in de vorm van giften en leningen met lange aflossingsvrije periodes, lange looptijden en lage vaste
rentevoeten.
Het bovenstaande vormt kort samengevat de belangrijkste verklaring voor het ontstaan en de samenstelling van
de externe schulden van de MOL’s. In beginsel is deze situatie vrij normaal en behoeft zij geen reden te zijn voor
rente- en aflossingsproblemen. Die doen zich meestal pas
voor in situaties waarin het externe economische getij tegen zit, zoals in voorgaande paragrafen is uiteengezet.
Doorslaggevend voor het ontstaan van een schuldprobleem lijkt echter te zijn de mate waarin een land flexibel in
kan spelen op nieuwe ontwikkelingen in de mondiale economie. Zo komt een verstarde economie met lage schuldenratio’s eerder in de financiele problemen, dan een land
met hoge verhoudingsgetallen dat zich relatief snel weet
aan te passen 6). De mate van flexibiliteit wordt bepaald
door het niveau en de structuur van zowel de produktie als
de internationale handel enerzijds en door het intern gevoerde (aanpassings)beleid van de nationale overheid anderzijds. Wat dat laatste betreft kan in algemene zin worden gesteld dat regeringen die na 1973 een meer ‘outward-looking policy’ hebben gevoerd minder last hebben
gehad met de betaling van hun schuldverplichtingen dan
overheden die een meer naar binnen gericht beleid hebben nagestreefd.
Bij een ‘outward-looking policy’ gaat het niet zozeer om
het feit dat een land zich zonder meer zou moeten overleveren aan de grillen van de wereldmarkt. Bepaalde vormen van bescherming van de landbouw en een opkomende Industrie kunnen op rationele gronden berusten. Van
groter belang is echter het feit dat de interne prijsverhoudingen minder worden bepaald door lokale machtsverhoudingen en pressiegroepen en in meerdere mate door de
schaarsteverhoudingen in het betreffende land 7).
Het intern gevoerde beleid in Afrika
De vorige paragraaf bevat de ingredienten voor de verklaring van het feit dat in de periode 1976 -1983 bijna
70% van de 31 schuldherstructureringen binnen de Club
van Parijs betrekking had op de laagste inkomenslanden
in Afrika 8). Door het lage niveau en de eenzijdige structuur van de produktie en de internationale handel was hun
aanpassingsvermogen om te reageren op externe ontwikkelingen geringer dan voor de rijkere en meer gediversificeerde ontwikkelingslanden. Bovendien is het aanpassingsbeleid op een groot aantal terreinen te kort geschoten. In de meeste Afrikaanse MOL’s is de binnenlandse
spaarquote de afgelopen twee decennia gedaald; voor
een tiental van die landen was die quote in het begin van
de jaren tachtig zelfs negatief 9). Hoewel de investeringen
nagenoeg op hetzelfde peil zijn gebleven, ligt het niveau
5) Wereldbank, World development report 1985, biz. 99.
6) World development report 1985, biz. 45.
7) J. Sijm, Over het schuldenvraagstuk en de derde wereld – het dilemma tussen aanpassing en financiering, researchmemorandum
1984-7, Vrije Universiteit, Economische Faculteit, Amsterdam.
8) S. Griffiths Jones, op.cit., biz. 1.
9) Unctad, Least developed countries report 1984, biz. 5.
325
lager dan in andere ontwikkelingslanden; bovendien moeten zij in toenemende mate extern worden gefinancierd.
Ernstiger is het feit dat de efficiency van die investeringen
met name in Afrika nogal eens te wensen overlaat. Daarbij
moet niet alleen aan onrendabele prestigeobjecten worden gedacht; de daling van het rendement is mede het gevolg van een gebrek aan onderhoud en onvoldoende inputs, waardoor een aanzienlijke onderbezetting van de
produktiecapaciteit optreedt 10).
De monetaire financiering van de groeiende overheidstekorten vormde een extra factor voor het aanwakkeren
van het inflatietempo. Doordat de wisselkoers nauwelijks
werd aangepast aan de forse binnenlandse prijsstijgingen
raakte deze overgewaardeerd, waardoor de exporten
stagneerden en de importen toenamen (Ethiopie, Tanzania, Soedan en Oeganda). De landbouwsector is in een
aantal Afrikaanse MOL’s nadelig bemvloed door deze
overgewaardeerde wisselkoers, maar ook door te lage prijzen voor de boeren en een gebrek aan investeringen door
de overheid, die er vaak de voorkeur aan gaf haar geld te
steken in nieuwe vergadercentra en universiteitsgebouwen (daarbij gesteund door buitenlandse donoren) 11). De
gevolgen van dit structureel falende landbouwbeleid werden pas echt duidelijk toen in het begin van de jaren tachtig 20 van de 26 Afrikaanse MOL’s te kampen kregen met
ernstige droogte en een enorm voedseltekort, die voor een
aantal Sahellanden al zo’n 15 jaar hadden geduurd 12).
Samengevat kan de conclusie worden getrokken dat
naast externe structurele en incidentele factoren het overheidsbeleid van de Afrikaanse MOL’s een belangrijke determinant is geweest voor de gerezen schuldproblemen.
De diverse prijsverstoringen door het beleid zijn niet alleen
van invloed geweest op de omvang van de kapitaalinvoer,
maar ook op de efficiency waarmee die externe leningen
werden aangewend en daarmee op het draagvlak (produktie, exporten) voor de gecreeerde rente- en aflossingsverplichtingen.
Schuldherstructurering
Zoals eerder werd opgemerkt hebben met name de Afrikaanse MOL’s reeds vanaf het eind van de jaren zeventig
in toenemende mate hun toevlucht moeten nemen tot de
Club van Parijs om hun uitstaande schulden en soms ook
hun achterstallige schuldverplichtingen te herstructureren. Kort samengevat valt de Club van Parijs te typeren als
informeel (geen vastomlijnde werkwijze), pragmatisch (de
agenda wordt naar behoefte opgesteld) en ad hoc (de deelnemers kunnen wisselen). De onderhandelingen moeten
binnen twee dagen tot resultaten leiden, besluiten worden
genomen op basis van consensus 15). Zo op het eerste gezicht lijkt de Club van Parijs een alleraardigste instelling,
waar vriendelijke mensen op een zakelijke en efficiente
wijze snel tot resultaten komen waarover algehele instemming bestaat. Bij nader inzien kleven er echter nogal wat
bezwaren aan de werkwijze van de Club van Parijs, met
name voor de MOL’s 16):
– een debiteurenland mag pas tot onderhandelingen binnen de Club van Parijs overgaan nadat een akkoord is
gesloten met het IMF. Het gaat hier om een aanpassingsprogramma, waarvan de strenge voorwaarden
overeenkomen met die van trekkingen binnen de
hoogste krediettranches;
– de multilateral afspraken van de Club van Parijs hebben formeel geen legate, bindende status. Om die reden moeten er vervolgens bilaterale akkoorden worden
gesloten, die soms nogal wat tijd vergen;
– de onderhandelingen binnen de Club van Parijs beginnen meestal pas nadat een debiteur in de financiele
problemen is gekomen;
– de termijn waarop de schuldherstructureringen betrekking hebben is kort: de zogenaamde consolidatieperiode is meestal 1 a 11/2 jaar;
– de Club van Parijs onderhandelt uitsluitend over de
herstructurering van de schulden en in beginsel niet
over vormen van schuldverlichting die een beroep
doen op additionele ontwikkelingshulp.
Schuldverlichting
In 1978 werd in Unctad-verband resolutie 165 (SIX) aangenomen, waarin de rijkere donorlanden werden opgeroepen om de uitstaande, bilaterale hulpschulden van de armere ontwikkelingslanden kwijt te schelden of gelijkwaardige maatregelen te treffen. Sindsdien hebben 15 leden
van de Development Assistance Committee (DAC) aan 31
MOL’s verschillende vormen van schuldverlichting verleend voor een totaalbedrag van circa $ 3,9 mrd. 13).
Tegelijkertijd zijn daarmee de vooruitzichten voor een
verdergaande, algemene kwijtschelding van ODA-schulden aan de MOL’s minder rooskleurig geworden, gezien
de opstelling van de resterende donorlanden in het nabije
verleden. Eind 1983 namen van de ODA-schulden van de
MOL’s aan de DAC-leden de Verenigde Staten en Japan
78% voor hun rekening; de Bondsrepubliek, Frankrijk en
Denemarken hadden nog eens 18% op hun conto staan.
Van de schulden aan de Oostbloklanden waren de MOL’s
88% verschuldigd aan de Sovjetunie. Bovendien is het
nog maar de vraag in hoeverre een generieke kwijtschelding van de ODA-schulden aan alle MOL’s zonder meer
wenselijk is, vooral wanneer dat ten koste zou gaan van de
huidige omvang van de officiele ontwikkelingshulp 14). In
feite komt zo’n algemene maatregel neer op het onvoorwaardelijk verstrekken van betalingsbalanssteun, waarvan de grootste debiteuren het meest profiteren en het gevaar niet denkbeeldig is dat daarmee een premie wordt gegeven op een falend ontwikkelingsbeleid. De voorkeur
moet worden gegeven aan schuldverlichting in de vorm
van additionele ontwikkelingshulp, die onderdeel uitmaakt
van een meerjarige herstructurering van de bestaande
schulden en die is ingebed in een structureel aanpassingsprogramma voor de middellange termijn.
Het Internationale Monetaire Fonds
De betrokkenheid van het IMF bij de financiele problemen van de MOL’s is de laatste jaren aanzienlijk toegenomen. Al vanaf 1978 nam het aantal conditionele leningsovereenkomsten fors toe en het gebruik van IMF-krediet
door alle MOL’s verdubbelde zich van $ 1,1 mrd. in 1980
tot het topniveau van $ 2,2 mrd. in 1983. In 1984 nam het
uitstaande IMF-krediet af tot een bedrag van $ 2 mrd. 17).
Medio 1985 stonden nog altijd 9 MOL’s onder toezicht van
het IMF in de vorm van zogenaamde ‘stand-by-arrangements’, aanpassingsprogramma’s met strenge voorwaarden en een gemiddelde looptijd van ongeveer een jaar 18).
Naast waardering voor de rol van het IMF in de derde
wereld valt ook veel kritiek op het functioneren van het
Fonds te beluisteren. Met betrekking tot de MOL’s spitst
die kritiek zich toe op een tweetal punten. In de eerste
plaats zijn de financiele middelen van het Fonds onvol10) R. Liebenthal, Adjustment in low-income Africa, Washington,
1981, biz. 29-39 en biz. 52-55.
11) L. Leijenhorst, Afrika’s falende voedselpolitiek, Intermediair, 21
jg. nr. 3, 18januari 1985, biz. 47e.v.
12) Unctad, Least developed countries report 1984, biz. 12.
13) Unctad, Least development countries report 1985, hoofdstuk
2-B.
14) De Internationale schuldenproblematiek, nota van de Regering
aan de Tweede Kamer, juli 1985, biz. 28, 29.
15) Verslag van de NIO-studiedag ‘Nederland en de schuldencrisis’,
13april 1985.
16) S. Griffith-Jones, op.cit.; Unctad, Least developed countries report 1985.
17) Unctad, op.cit., 1985.
18) IMF, Annual report 1985, biz. 96 en 102.
326
doende om de betalingsbalansproblemen in acute situaties op te vangen. Toegang tot laag-conditioneel IMFkrediet is beperkt vanwege de geringe inleggelden (quota). Sedert 1 januari 1981 zijn er geen nieuwe speciale
trekkingsrechten (SDR’s) verdeeld. De compensatoire financieringsfaciliteit dekt slechts een fractie van de gederfde exportverliezen 19). Deze situatie vormde de achtergrond voor de beslissing tijdens de laatste jaarvergadering
van het IMF (Seoul, oktober 1985) om het Trustfonds
nieuw leven in te blazen: in de jaren 1985 -1991 zal $ 2,7
mrd. extra betalingsbalanssteun aan de armste landen
worden verstrekt.
De tweede categorie van kritiekpunten heeft betrekking
op de aard van de voorwaarden die aan de IMF-kredieten
zijn verbonden. Daarbij gaat het niet zozeer om het feit dat
de condities streng zijn, maar vooral om de klacht dat ze
niet geschikt zijn om de problemen van de MOL’s op te lossen. Ondanks enkele hervormingen van de conditionaliteit
in de jaren zeventig hebben de voorwaarden nog steeds
een korte-termijnkarakter en zijn zij overwegend gericht op
beheersing van de vraag. Het doet echter enigermate
merkwaardig aan om situaties van chronische armoede en
hongersnoden te analyseren in termen van ‘overbesteding’. In de meeste MOL’s is het aanpassingsvermogen
op de korte termijn echter beperkt doordat 20):
– het marktmechanisme gebrekkig functioneert en de
economische flexibiliteit beperkt is;
– het inkomen per hoofd van de bevolking niet alleen laag
is, maar in een aantal Afrikaanse landen reeds jaren
trendmatig daalt;
– het regeringsapparaat onvoldoende is uitgerust (instrumentarium, menskracht, financiele middelen);
– depolitiekesteun van een aantal regeringen – getuige
de opstanden en staatsgrepen – marginaal is.
De meeste IMF-aanpassingsprogramma’s in Afrika
hadden als belangrijkste doelstelling het terugdringen
van het overheidstekort door het afschaffen van allerlei
subsidies, het stroomlijnen van staatsbedrijven, het
doorvoeren van belastinghervormingen en het opleggen van kredietrestricties. Door een combinatie van onmacht en onwil kwam er van de realisatie van deze en
andere doelstellingen weinig terecht. Recente evaluaties van IMF-medewerkers erkennen dan ook dat de resultaten van de IMF-overeenkomsten met Afrikaanse
landen over het algemeen teleurstellend zijn 21).
De Wereldbank
–
–
–
In September 1984 publiceerde de Wereldbank een
derde rapport over de oorzaken en de aanpak van de
problemen in de armere Afrikaanse landen ten zuiden
van de Sahara: Toward sustained development in subSaharan Africa: a joint program of action. Dit gemeenschappelijke actieprogramma omvat een aantal hoofdelementen:
het opstellen en uitvoeren van herstel- en ontwikkelingsplannen op nationaal niveau;
het opzetten van donorprogramma’s en hulpcoordinatie;
Afrikaanse regeringen en hun donoren moeten meer
prioriteit verlenen aan herstel en onderhoud van de
bestaande infrastructuur dan aan investeringen in
nieuwe projecten;
het formuleren van goedkope, efficients en effectieve
programma’s voor onderwijs, gezondheidszorg, agrarisch onderzoek en bosbouw;
ondersteuning van de beleidshervormingen door voldoende externe financiele middelen 22).
De Wereldbank heeft zelf het voortouw genomen om het
‘Joint program of action’ tot uitvoering te brengen. Het probleem is echter dat de eigen, traditionale middelen van de
Wereldbank beperkt zijn. Voor de normale, niet-
ESB 26-3/2-4-1986
concessionele IBRD-leningen zijn de Afrikaanse minst
ontwikkelde landen niet kredietwaardig; aan de macroeconomische voorwaarden van de speciale ‘structural adjustment loans’ kunnen de meeste MOL’s niet voldoen.
Als gevolg van bezuinigingen in de VS is het plafond van
de IDA-concessionele kredietverlening afgenomen met
25%.
Om bovenstaande redenen is de Wereldbank overgegaan tot de oprichting van een ‘special facility for subSaharan African’. Dank zij de toezeggingen van een aantal
donoren kan dit speciale Afrika-fonds medio 1985 beschikken over een totaalbedrag van bijna$ 1.250 mln. Alleen Afrikaanse landen die bereid en in staat zijn om een programma van beleidshervormingen op te stellen en uit te
voeren kunnen van dit fonds lenen. Daarmee bestaat het
gevaar dat met name de rijkere en marktgeorienteerde
landen in ‘sub-Saharan Afrika’ van deze leningen kunnen
profiteren. De niet-Afrikaanse MOL’s hebben iiberhaupt
niets te verwachten van de Afrika-fonds.
Vooruitzichten
Ondanks de bovengenoemde initiatieven zijn de vooruitzichten voor de meeste MOL’s uiterst somber, met name voor die ten zuiden van de Sahara. Naar verwachting
zal de jaarlijkse netto externe kapitaalstroom naar alle landen van deze regio (zowel MOL’s als niet-MOL’s) dalen
van gemiddeld $ 11 mid. in de jaren 1980-1982 tot ongeveer $ 5 mid. in de periode 1985 – 1987. Dit is het gevolg
van het stagneren van de bruto nominale ODA-fondsen en
een sterke stijging van af te lossen bedragen. Dit laatste
wordt veroorzaakt door een opeehhoping van eerder geherstructureerde verplichtingen, waardoor in de jaren
1985-1990 naar schatting zo’n 80% van de uitstaande
schuld afgelost zal moeten worden 23). Zowel het IMF als
de Wereldbank verwachten voor 1990 dat de schuldenlast
van de armste landen in Afrika zich in het gunstigste geval
zal stabiliseren op het huidige niveau. Maar zelfs in het
‘optimistische scenario’ van de Wereldbank zal het gemiddelde reele inkomen per hoofd van de bevolking in de
laagste-inkomenslanden van Afrika tot 1995 blijven dalen
24).
Het zal duidelijk zijn dat de internationale gemeenschap
meer extern kapitaal ter beschikking zal moeten stellen
dan de projecties van het optimistische scenario, voor zover zij althans bereid is om het lot van de minst bedeelden
in Afrika structureel te verbeteren. Behalve vormen van
schuldverlichting is met name voor de MOL’s een uitbreiding van de officiele ontwikkelingshulp onontbeerlijk.
Daarnaast moeten de regeringen van deze landen hun interne beleid herzien in de richting van meer realistische
prijsverhoudingen en een efficienter gebruik van de binnenlandse en buitenlandse middelen. Zonder dat laatste
zal hoogst waarschijnlijk niet alleen elke omvang van extern kapitaal ineffectief zijn maar zal ook het draagvlak
voor de huidige, povere vormen van ontwikkelingshulp
versmallen. Een gecoordineerde actie van alle betrokkenen is een eerste vereiste om de inwoners van de minst
ontwikkelde landen nog enig perpectief te kunnen bieden
op verbetering van hun uiterst marginale positie voor de
rest van deze eeuw.
Jos Sijm
19) Voor alle Afrikaanse landen ten zuiden van de Sahara compenseerde de CFF slechts 4% van het exportverties als gevolg van de ruilvoetverslechtering in de jaren 1980-1981; G.K. Helleiner, The IMF
and Afrika, Canadian Journal of African Studies, maart 1983, biz. 25.
20) Helleiner, op.cit., biz. 29.
21) J.B. Zulu en S.M. Nsouli, Adjustment programs in Africa, Finance
and Development, maart 1984, biz. 5-9 en R.J. Bhatia, Adjustment
Effort in Sub-Sahara Africa, 1980 – 1984, Finance and Development,
September 1985, biz. 19-22.
22) Wereldbank, Annual report 1985, biz. 21 – 26.
23) De internationale schuldenproblematiek, regeringsnota, juli
1985, biz. 31.
24) World development report 1985, hoofdstuk 10.
327