Het gebruik van voorspellingen bij het macro-economische beleid

Het gebruik van voorspellingen
bij het macro-economische
beleid
De verschillen tussen macro-economische voorspellingen en realisaties hebben het beleid
in de afgelopen tien jaren voor grote problemen gesteld. Ondanks de geboekte
vooruitgang blijven op dit terrein potentiele moeilijkheden bestaan. Ook de macroeconomische beleidsvarianten kampen met beperkingen ter zake van trefzekerheid en
beleidsrelevantie. Bij de variantenanalyse is vooral belangrijk om een parallelle verlaging
van belastingen en overheidsuitgaven adequater te modelleren en met name de diverse
gevolgen in de micro-sfeer beter tot hun recht te laten komen. Mogelijk geeft dat op den
duur aanleiding tot het gebruik van andersoortige, beter micro-economisch gefundeerde
modellen. De aard van de werkzaamheden van instellingen als het CPB kan in de loop der
jaren verder evolueren zonder dat afbreuk wordt gedaan aan het grote belang daarvan.

PROF. DR. F.W. RUTTEN*
Ruim twee jaar geleden heb ik me ter gelegenheid van het
afscheid van prof. dr. C.A van den Beld als directeur van
het Centraal Planbureau goed rekenschap trachten te geven van de betekenis van macro-econometrische modellen bij de beleidsvoorbereiding 1). Naar de bij die gelegenheid gepresenteerde documentatie en argumentatie wil ik
graag verwijzen; dat betoog zal ik hier niet in extenso herhalen. Wel ben ik zo vrij enkele hoofdzaken in herinnering
te brengen; op basis daarvan wil ik een aantal punten actualiseren en uitbouwen.
Na de genoemde recapitulatie geef ik een beknopt overzicht van de verschillen tussen raming en realisatie voor
de middellange-termijnprognoses tijdens de afgelopen
tien jaar. Daarop volgen enkeJe kanttekeningen omtrent
de readies in de sfeer van de beleidsvoorbereiding en de
beleidsbepaling op de beperkte trefzekerheid van de prognoses. Vervolgens geef ik een korte schets van de merites
van de beleidsvarianten, zoals die met macro-modellen
worden berekend. Bij wijze van illustratie zal ik enkele varianten noemen die naar mijn idee uit beleidsoogpunt niet
zinvol zijn. Daarnaast is er een andere categorie van zeer
tentatieve variantenberekeningen, die voor het beleid wel
illustratieve waarde kunnen hebben, maar die met bijzondere omzichtigheid moeten worden behandeld.
In beginsel kunnen voor de beleidsvorming die varianten het belangrijkst zijn, waarbij bepaalde overheidsuitgaven en bepaalde belastingen worden verlaagd en het overheidstekort gelijk blijft (de z.g. ‘balanced budget’varianten). De vraag is echter of de huidige in Nederland
bij de beleidsvoorbereiding gehanteerde empirische
macro-modellen voor de berekening van dergelijke varianten geheel geschikt zijn. De modellering van micro-processen (denk b.v. aan de effecten van belastingverlaging)
vergt nog veel denkwerk 2). Een relatief primitieve manier
om de effecten van hoge marginale tarieven op het gedrag
van economische subjecten te benaderen maakt gebruik
van proxies zoals de collectieve-lastendruk in diverse gedragsvergelijkingen van een macro-model. Een andere
benadering is empirische vulling te geven aan algemeen1164

evenwichtsmodellen, zoals o.a. door Fullerton is gedaan
3). Zoals bekend is bij het CPB de modellering van diverse
processen in de micro-sfeer thans onderwerp van studie.
De prognoses van het CPB omtrent de economische
groei, de werkloosheid en het financieringstekort van de
overheid spelen in de huidige situatie bij de beleidsuitwerking een belangrijke rol, gelet op de desbetreffende streefcijfers (incl. tijdpad). In een situatie van onevenwichtigheid, waarin we momenteel helaas nog verkeren, is de foutenmarge van de desbetreffende prognoses een niet geringe moeilijkheid waarmee we voorshands zo goed en zo
kwaad als het kan, moeten zien te leven. Zodra eenmaal
de normale economische verhoudingen zijn teruggekeerd, kan de rol van CPB-prognoses en beleidsvarianten
een andere zijn dan heden ten dage.
De focus op het CPB in dit artikel houdt verband met de
bijzondere positie van dit bureau bij ons macro-economische beleid. De bijdrage vanuit universiteiten en andere instellingen wordt daarmee niet onderschat. Ik ben voorstander van een ruimere inbreng uit het hele land en van
meer samenwerking tussen Den Haag en andere steden.
In antwoord op de vraagstelling van ESB zij opgemerkt
dat:
* Secretaris-Generaal van het Ministerie van Economische Zaken.
1) F.W. Rutten, De betekenis van macro-econometrische modellen
bij de beleidsvoorbereiding, in: H. den Hartog en J. Weitenberg (red.),
Toegepaste economie – grenzen en mogelijkheden; opstellen aangeboden aan prof. dr. C.A. van den Beld bij zijn afscheid als directeur
van het Centraal Planbureau, CPB, Den Haag, 1984.
2) Centraal Planbureau, CEP 1986, Den Haag, 1986, biz. 129.
3) Zie D. Fullerton, AT. King, J.B. Shoven en J. Whalley, Corporate
tax integration in the United States: a general equilibrium approach,
The American Economic Review, jg. 71, nr. 4, September 1981; D. Fullerton en R.H. Gordon, A reexamination of tax distortions in general
equilibrium models, in: M. Feldstein (red.), Behavioral simulation methods in tax policy analysis, Chicago, 1982 en D. Fullerton, On the
possibility of an inverse relationship between tax rates and government revenues, Journal of Public Economics, jg. 19, nr. 1, oktober
1982.

– de CPB-prognoses een grote rol spelen bij beleidsformulering;
– het CPB naar mijn oordeel goed scoort in vergelijking
met andere instellingen in binnen- en buitenland;
– er nog veel te veranderen en te verbeteren valt bij de
onderbouwing en voorbereiding van het algemeen economische beleid. Daarmee bedoel ik overigens niet alleen dat de macro-modellen een verdere verbetering
behoeven, maar ook dat bij de beleidsonderbouwing
naar andere dan de macro-economische beleidsanalyses moet worden gekeken.

Modellen en beleidsvorming ______
Bij het beoordelen van de betekenis van macroeconometrische modellen bij de beleidsvoorbereiding
dient men te laveren tussen Scylla en Charibdis 4). Aan de
ene kant kan geen mechanised verband van prognoses en
varianten naar beleid worden gelegd. Aan de andere kant
is er het gevaar dat de geringe trefzekerheid van de prognoses en de onzekerheden rond de beleidsvarianten ertoe
kunnen leiden dat het kind met het badwater wordt weggegooid. Hoewel ik het nut van de CPB-modellen wil onderstrepen, wil ik toch een aantal zaken noemen die bij de
beleidsvoorbereiding nopen tot het relativeren van modeluitkomsten.
De laatste tien tot vijftien jaar zijn de conventionele wijsheden van de toonaangevende neo-Keynesiaanse school
steeds meer bekritiseerd. De gangbare macro-modellen
zijn echter vrij sterk op de ideee’n van deze school gebaseerd en houden vooralsnog weinig rekening met de theoretische inzichten en de kritiek op de macro-econometrische modelbouw 5) van recente scholen als de aanbodeconomen en nieuw-klassieken 6). De macro-modellen expliciteren niet de flexibiliteit en het aanpassingsvermogen
van het marktmechanisme en evenmin de economische
schade die optreedt door aantasting van de marktwerking
als gevolg van centralistische overheidsregulering respectievelijk van misvorming van financiele prikkels. Een evenwichtiger verdiscontering van de diverse deelterreinen
van de economische wetenschap – macro, micro, algemeen evenwicht – is gewenst. Mede omdat een modelmatige synthese van de verschillende scholen niet in zicht
is, moet men bij de beleidsvoorbereiding mijns inziens niet
blind varen op een model of een modeltype.
Naast het feit dat er grote verschillen zijn tussen scholen
die kunnen leiden tot grote verschillen in modeluitkomsten, kan men ook binnen een niet al te eng afgebakende school over onderdelen van de modelspecificatie
van mening verschillen. Voorbeelden zijn de modellering
van de koppeling tussen de monetaire sector en de ree’le
sector, de modellering van investeringspremies, de werking van de Phillips-curve, de invloed van de collectieve
lasten in de loonrelatie en in andere relaties. Verschillen in
de specificatie van zulke onderdelen kunnen grote gevolgen hebben voor de uitkomsten van de beleidsvarianten
van het model 7).
De uitkomsten van varianten worden veelal zonder foutenmarges gepresenteerd. Als gevolg van de onzekerheid
omtrent de precieze hoogte van de diverse modelcoefficienten gelden voor de variant-uitkomsten in feite echter
betrouwbaarheidsintervallen. In de bundel voor Van den
Beld heb ik de onzekerheidsmarges van bepaalde variantenberekeningen tentatief trachten te expliciteren. Uit deze analyse blijkt dat op een termijn van vijf respectievelijk
tien jaren de verschillen tussen boven- en ondergrens van
het relevante interval numeriek vrij fors kunnen zijn. Wat
de tekens van de uitkomsten (plus, nul of min) betreft, blijken in veel gevallen plussen (resp. minnen) als gevolg van
de onzekerheid omtrent de precieze hoogte van de diverse
coefficienten in de herleide-vormvergelijkingen niet duidelijk van nullen te onderscheiden.
Prognoses – zowel voor dekorte als delange termijn zijn niet al te doeltreffend gebleken. Wat betreft de prognoses voor de korte termijn, die het CPB in de MEV en het

CEP publiceert, wordt dit duidelijk geTllustreerd door overzichten van Van der Leeuw en – nog tamelijk recent van Van Schaaijk 8). Voor de periode 1962-1982 heeft
Van der Leeuw de voorspelfouten van de MEV vergeleken
met de vergissingen die horen bij een ‘naTeve’ voorspelmethode, te weten de voorspelling dat een grootheid (veelal een procentuele mutatie) voor het komend jaar gelijk is
aan de realisatie in het lopende jaar. De MEV-fouten blijken door de bank genomen niet veel geringer dan de fouten die ontstaan bij deze naTeve methode. Een andere manier om de beperkte trefzekerheid van de MEV-voorspellingen zichtbaar te maken bestaat in het achteraf – in casu voor de periode 1962 -1982 – berekenen van de onzekerheidsmarge die naar boven en naar beneden had moeten worden aangehouden om een bepaald percentage van
de realisaties er binnen te laten vallen. Als men in 90 op de
100 gevallen goed wil zitten, dan wordt de marge onhanteerbaar groot. Minder pretentieus kan men de marge zo
construeren dat in 2 op de 3 gevallen (of in 3 op de 4 gevallen) de realisatie inderdaad in het voorspelde gebied komt.
Afgaande op de MEV-prognoses uit de periode 19621982 blijken de aldus geconstrueerde marges nogal
breed. Als in de MEV voor het bnp b.v. 1,5% groei wordt
voorspeld, moet men niet verrast opkijken als de werkelijkheid uitkomt op 3% dan wel 0%. Bij andere variabelen zoals de uitvoer zijn de marges nog groter 9). Het is in het
licht hiervan niet zonder probleem, als het beleid sterk afhankelijk is van ‘puntprognoses’. Het middellange-termijnkader van het beleid kan deze moeilijkheid evenwel
mitigeren.
In de CPB-publikaties is de beperkte trefzekerheid van
de prognoses niet onder stoelen of banken gestoken. Wel
zou het CPB de foutenmarges van prognoses en varianten
meer systematisch in kaart kunnen brengen. De modelbouwers zouden meer aandacht kunnen geven aan diverse vragen rond optimaal gebruik van de modeluitkomsten
bij de beleidsvoorbereiding; het spreekt immers niet voor
iedere klant vanzelf hoe hij zo verantwoord mogelijk de
veelheid van meer en minder betrouwbare CPB-cijfers kan
benutten.

4) Zie Rutten, op.cit. en F.W. Rutten, Een gedeeltelijke wending ten
goede, ESB, 4 januari 1984.
5) Zie ten aanzien van modelkritiek b.v. R.E. Lucas Jr. en T.J. Sargent, After Keynesian macroeconomics, Federal Reserve Bank of
Minneapolis Review, jg. 3, nr. 2, voorjaar 1979.
6) J. van Sinderen en A. van Ravestein, New-classicals en supplysiders: een overzicht van nun ideeen en beleidsaanbevelingen, Discussienota 8602, Directie Algemene Economische Politiek, Ministerie
van Economische Zaken, Den Haag, 1986.

7) Feldstein zegt hierover ,,The result of all this is that in practice all
econometric specifications are necessarily ‘false’ models. They are
false models not only in the innocuous sense that the residuals reflect
omitted variables but also in the more serious sense that the omissions and other misspecifications make it impossible to obtain unbiased
or consistent estimates of the parameters even by sophisticated transformations of the data. The applied econometrician, like the theorist,
soon discovers from experience that a useful model is not one that is
‘true’ or ‘realistic’ but one that is parsimonious, plausible and informative”. Feldstein zegt verder: “Perhaps the phrase ‘expert inference’

best captures what I have in mind. The expert sees not one study but
many. He examines not only the regression coefficients but also the
data themselves. He understands the limits of the data and the nature
of the institutions. He forms his judgments about the importance of
omitted variables and about the plausibility of restrictions on the basis
of all this knowledge and of his understanding of the theory of economics and statistics”. M.S. Feldstein, Inflation, tax rules and investment: some econometric evidence, Econometrica, jg. 50, nr. 4, juli
1982, biz. 829-830.

8) J.L. van der Leeuw, De toekomst in retrospectief, ESB, 15 februari
1984 en M. van Schaaijk, Raming en realisatie van CPB-prognoses,
ESB, 23 juli 1986. Het bezwaar van Van Schaaijk aan het adres van
Van der Leeuw dat een set van nai’eve voorspellingen interne consistentie mist, is eerder van formalistische dan van materiele betekenis en is eenvoudig te ondervangen zonder dat de conclusies van Van
der Leeuw veel veranderen.
9) Zie mijn bijdrage in de bundel voor Van den Beld, Rutten, op.cit.,
1984, biz. 87.

label Enkele prognoses (P) afgezet tegen de realisaties (R)
1977-1980a)
P

Wereldhandel
Produktie bedrijven

1979-1982b)
R

5a6
4 a 4,5

5,8
2,0

P

Werkloosheid (x 1 .000) f) niveau
Financieringstekort in % nni

150
5

R

6
3,5 a 4

niveau 1980

P

R

3,3
0,1

3

4,1
1.9

1 a 1,5

niveau 1982
325
7,1

1753200
4,5

1984-1987d)

1983- 1986 c)
P

3,8
1,3

niveau 1986
655
8,8

785
7

Re)
4,5
2,2

niveau 1987
710
7,3

1.040
10,1

670
8,1

a) Ministerie van Economische Zaken, Nota intake de selectieve groei /Economische Structuurnota), Tweede Kamer, 1975-1976, 13955, nrs. 1-3.
b) Bestek ’81: hoofdlijnen van net financiele en sociaal-economische beleid voorde middellange termijn, Tweede Kamer, 1977- 1978, 15 081, nrs. 1-2 (scenario 1).
c) Centraal Planbureau, Vierscenario’s voorde macro-economische ontwikkeling op middellange termijn t.b.v. de kabinetsinformatie, bijlage 1 bij de brief van de kabinetsinformateur
inzake de kabinetsformatie 1982, Tweede Kamer, 1982 – 1983, 17 555, nr. 7 (scenario 2).
d) Ministerie van Economische Zaken, Economische vooruitzichten op middellange termijn, Tweede Kamer, 1983-1984, 18 300, nr.1 (gemiddelde van hoge en lage prognose).
e) Centraal Planbureau, MEV 1987, Den Haag, 1986.
f) Bij de confrontatie van raming en realisatie zijn definitieverschillen zoveel mogelijk geelimineerd.

Het beleid en de geringe trefzekerheid van
prognoses
_________
De bovenstaande label illustreert de trefzekerheid van
de CPB-prognoses voor de middellange termijn tijdens de
afgelopen tien jaar.
Blijkens de label is voor de periode 1977- 1980 de raming van de wereldhandel correct geweest, maar is de
ontwikkeling van de Nederlandse economie veel te optimistisch geraamd. De groei van de produktie van bedrijven werd zwaar overschat; de werkloosheid en het overheidstekort werden sterk onderschat.
Ten tijde van het eerste kabinet-Van Agt (Bestek ’81)
werd de wereldhandel in samenhang met de taxatie van internationale organisaties veel te optimistisch geraamd en
werd een te lage raming voor de loonontwikkeling gehanteerd 10). De economische groei werd drastisch overschat; de werkloosheid en het overheidstekort werden
sterk onderschat. De raming ten behoeve van het regeerakkoord van het eerste kabinet-Lubbers is achteraf redelijk uitgekomen. Op de tussentijdse herziening in 1984 van
de middellange-termijnprognose tot 1987, die de werkloosheid en het overheidstekort overschatte, kom ik nog
terug.
De te optimistische middellange-termijnprognoses die
tijdens de tweede helft van de jaren zeventig door het CPB
zijn gemaakt, hebben in het begin van de jaren tachtig geleid tot gereserveerdheid bij de beleidsvoorbereiders en
de beleidsbepalers. Onderschatting van economische
moeilijkheden blijkt tot grote problemen te leiden in de collectieve sector. De Studiegroep Begrotingsruimte heeft
mede daarom in 1982 aanbevolen om bij het begrotingsbeleid uit te gaan van een conservatieve extrapolatie van
de economische groei 11).
In 1984hingdevlagerandersbij,toen halverwege de rit
van het kabinet-Lubbers I een evaluatie werd gemaakt. Bij
de aanbieding van de CPB-prognoses aan het Parlement
schreef de minister van Economische Zaken dat hij de toekomstige ontwikkeling aanmerkelijk gunstiger beoordeelde 12). Nadien heeft de discussie over prognoses en
streefcijfers in 1985 en 1986 nog aan politiek gewicht gewonnen, doordat de minister-president het voortbestaan
van zijn kabinet relateerde aan het realiseren van bepaalde cijfers voor de werkloosheid.
De beleidsmatige discussie over de CPB-projecties
heeft zich verder voortgezet bij de voorbereiding van de
jongste kabinetsformatie. Zoals gezegd was in het begin
van de jaren tachtig – inveelslechteretijden – hetkiezen
van behoedzame uitgangspunten aanbevolen. Wat te zeggen over de wereldhandel, de internationale rente, de dollar en de olieprijzen in de komende jaren? De veronderstellingen die het CPB aan de projecties tot 1990 ten
grondslag legde, waren bedoeld als ‘unbiased’, niet als
‘behoedzaam’. Voorzichtigheid is een belangrijke, maar
1 Ififi

niet de enige deugd. In de gegeven constellatie zou eenzijdige nadruk op behoedzaamheid een presentatie hebben
ingehouden waarbij de reeds geboekte vooruitgang bij de
gezondmaking van de openbare financien onder de korenmaat zou zijn gehouden. Het voorjaar van 1986 was beleidsmatig zeer delicaat. In die situatie leek het aangewezen om de – met onzekerheid omgeven – taxatie van de
‘rekenmeesters’ van het CPB voor zich zelf te laten spreken 13).
Als voor de afgelopen tien jaar de relatie tussen middellange-termijnvoorspellingen en beleid wordt overzien, dan
moeten voor de eerste helft van die periode aanzienlijke
(zij het waarschijnlijk moeilijk te vermijden) discrepanties
tussen raming en realisatie worden gesignaleerd die de
beleidsvorming in niet geringe mate parten hebben
gespeeld. In de tweede helft van de periode is het – met
vallen en opstaan – mijns inziens beter gegaan. Geheel
en al voldaan en gerust kan men echter niet zijn. Aan de
kant van de prognoses blijft de beperkte trefzekerheid juist in moeilijke tijden – eengrootprobleem.Tenopzichte van de berekeningen ten behoeve van een regeerakkoord blijken zich mee- dan wel tegenvallers voor te kunnen doen die in de miljarden guldens lopen. De verdeling
van zulke mee – en tegenvallers over f inancieringstekort,
koopkracht in de collectieve sector, gemeenschapsvoorzieningen, belastingverlaging enz. kan tijdens de kabinetsrit van bijna vergelijkbaar belang zijn als het stellen
van prioriteiten en posterioriteiten tijdens de kabinetsformatie.
Het terrein tussen econometrische voorspellingen en
politieke doelcijfers, het gebied waarop wetenschappers,
beleidsvoorbereiders en beleidsbeslissers opereren, blijft
vooralsnog in potentie gekenmerkt door voetangels en
klemmen. Naarmate de economische situatie verbetert en
de directe betekenis van de voorspellingen voor het beleid
geringer wordt, zal dit mijnenveld allengs minder explosief
materiaal gaan bevatten.

10) Zie b.v. voor een analyse van Bestek’ 81: Economische Faculteitsvereniging Rotterdam, Kabinet Van Agt; evaluatie sociaal-

economisch beleid, Rotterdam, 1981.
11) In het Interim-rapport van de Studiegroep werd gepleit voor ,,verantwoorde trendmatige uitgangspunten voor wat betreft de macroeconomische kernvariabelen”. Daaronder verstond men onder meer
een economische groei van niet meer dan 1 %. Interim-rapport van de
Studiegroep Begrotingsruimte, Beheersbaarheid van de collectieve
uitgaven, opgenomen in de Miljoenennota 1983, Den Haag, 1982.
12) Brief van de Minister van Economische Zaken, Tweede Kamer,
1983-1984,18300, nr. 1. Deze brief is voorbereid door het Presidium
van de Centrale Economische Commissie en behandeld in de Raad
voor Economische Aangelegenheden.
13) Centraal Planbureau, op.cit.; Centrale Economische Commissie,
A/ofa ten behoeve van de kabinetsformatie, Tweede Kamer,
1985-1986, 19555, nr. 2.

Beleidsvarianten
Naast onzekerheidsvarianten – omtrentwereldhandel,
lonen enz. – zijn beleidsvarianten van belang. Gegeven
de (terechte) keuze voor een vaste verhouding tussen de
gulden en de Duitse mark en de (even terechte) keuze voor
een vrije, decentrale loon- en prijsvorming moeten de belangrijkste beleidsvarianten worden gezocht op een ander
terrein, nl. op het terrain van overheidsuitgaven en
belastingen.
Alvorens hier nader op in te gaan, wil ik kort de aandacht
vestigen op enkele andere beleidsvarianten. Ik doel hierbij
in de eerste plaats op het doorrekenen met een macro-model van beleidsmaatregelen die primair getroffen worden
om bepaalde effecten in de micro-sfeerte bewerkstelligen.
Een voorbeeld hiervan zijn de berekeningen die het CPB
enkele jaren geleden maakte voor de Nationale Woningraad 14). Aangezien de huren vooral vanuit een goede en
doelmatige huisvesting moeten worden bezien, bestaat er
mijns inziensgeredetwijfel omtrent het nut van het berekenen van macro-economische gevolgen van huuraanpassingen. Wat is de relevantie van een uitkomst die aangeeft
dat een beperking van de trendmatige huurverhoging met
3% op een termijn van 5 jaar leidt tot een reductie van de
werkloosheid met 17.000 personen? Een soortgelijke opmerking wil ik plaatsen bij recente berekeningen van het
Nederlands Economisch Instituutoverde macro-economische effecten van de organisatie van de Olympische Spelen in Nederland 15).
Voorts kunnen zich b.v. bij de doorrekening van programma’s van politieke partijen problemen voordoen in
verband met de ‘draagkracht’ van het model. Modellen
zijn geduldig en produceren zonder protesteren berekeningen op basis van wisselende veronderstellingen. Het
gevaar is niet denkbeeldig dat bij het zoeken naar een samenstel van maatregelen waarvan het berekende effect
beantwoordt aan de geformuleerde doelstellingen, te
zwaar geleund wordt op relatief zwakke onderdelen van
een model. In feite doet zich hetzelfde probleem voor bij
het gebruik van geavanceerde optimeringstechnieken
16). Ook hier zoekt de rekentechniek naar (zwakke) plekken in het model om doelstellingen met zo min mogelijk offers te bereiken; dit kan tot minder reele uitkomsten leiden
naarmate het model een minder perfecte afspiegeling van
de werkelijkheid is.
Bepaalde modelvarianten die gebaseerd zijn op aanvullende, niet empirisch getoetste veronderstellingen, kunnen een illustratieve waarde hebben. Ik verwijs o.a. naar
de berekeningen inzake ‘herindustrialisatie’ die het CPB
in 1981 presenteerde in De Nederlandse economie in
198517). Investeringsprojecten, b.v. door de overheid gefinancierd, scoren in die berekening goed, met name als
ze gepaard gaan met extra afzet in het buitenland. De relatief zeer grote inverdieneffecten zeggen echter natuurlijk
lang niet alles over het te voeren beleid; de cruciale vraag
is immers in hoeverre zulke projecten te realiseren zijn
respectievelijk waarom dat soort ‘gouden’ projecten niet
goeddeels zonder overheidssubsidie tot stand zou komen
18).
Een ander voorbeeld van varianten met een zekere illustratieve waarde betreffen de effecten van diverse vormen van arbeidsverdeling op de werkloosheid. Sommige
berekeningen lijken – beoordeeld met een timmermansoog – te gunstig 19). Van andere becijferingen laat zich
het realiteitsgehalte in negatieve noch in positieve zin gemakkelijk beoordelen. In zulke gevallen is daarnaast een
belangrijke vraag in hoeverre bepaalde denkbaarheden
zich praktisch laten implementeren. Men moet in zulke gevallen varen tussen de Scylla van overspannen fantasieen
en de Charibdis van gebrek aan voorstellingsvermogen en
het bijbehorende ‘nullenfenomeen’, waarbij elk beleid
zonder resultaat is. Al met al moeten dit soort illustratieve
varianten met grote omzichtigheid worden bezien en niet
rechtstreeks tot beleidslijnen worden gepromoveerd.
Ik kom nu tot een set van varianten op budgettair gebied
die in beginsel het meest beleidsrelevant zouden kunnen
r-cn oc 11 IQQC

De ecocirc, een aquatisch-econometrisch model.

zijn. In de eerste plaats zijn er varianten waarbij veranderingen van het financieringstekort van de overheid centraal staan. Enige jaren geleden bevatten de CPB-modellen geen monetaire sector. Het licht dat deze modellen op
de effecten van ombuigingen konden werpen, werd daarom ter discussie gesteld 20). Het financieringstekort van
de overheid blijft immers een ‘open eind’ in een model zonder monetaire variabelen. Ook nu de nieuwste generatie
modellen op het punt van de monetaire sector zijn aangepast, blijft evenwel ruimte bestaan voor beoordelingsverschillen. Om een samenstel van redenen – waarvan een
uitvoerige behandeling buiten het bestek van dit artikel
valt – is naar mijnmening het optimale financieringstekort
van het rijk niet met enige nauwkeurigheid aan de hand
van CPB-beleidsvarianten te berekenen 21). Bij de beleidsbepaling zijn belangrijke ijkpunten het stabiliseren
van de rentelasten van de staat als percentage van het nationale inkomen, respectievelijk het niet verder laten oplo14) Brief van de directeur van het Cenlraal Planbureau aan de Nationale Woningraad, 13februari 1984.
15) J. van der Vlies, Macro-economische effecten van de Olympische
Spelen in Nederland, ESB, 10 juli 1985.
16} Zie b.v. D. Currie, Macroeconomic policy design and control theory – a failed partnership?, The Economic Journal, jg. 95, nr. 378, juni
1985.
17) Centraal Planbureau, De Nederlandse economie in 1985, Den
Haag, 1981.
18) Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Plaats en
toekomst van de Nederlandse Industrie, Den Haag, 1980. Om redenen van de genoemde aard was het regeringsstandpunt inzake dit
rapport niet zonder reserves omtrent gerichte maatregelen van industriepolitiek en de bijbehorende complexe organisatievormen.
19) J.C.Siebrand, N. vanderWindten J.H.deGroene, Bezuinigenof
bezinnen?; een verkenning van de Nederlandse beleidsruimte op
middellange termijn, ESB, 22 augustus 1984.
20) Zie onder meer A. Knoester en J. van Sinderen, Over de monetaire gevolgen van de betalingsbalans, Maandschrift Economie, jg. 44,
nr. 4, 1980.

21) Bij becijferingen over het aanvaardbare financieringstekort van
de overheid als gepresenteerd in Studiegroep Begrotingsruimte, Begrotingsruimte en begrotingstekort, Assen, 1974, zijn vele vraagtekens te plaatsen.
1 1R7

pen van de staatsschuld als percentage van het nationale
inkomen 22). Zonder dat nu uitvoerig te adstrueren dunkt
mij dat er goede redenen zijn om op lange termijn te streven naar structureel evenwicht op de rijksbegroting 23).
Zonder de recente discussie in de CEC op te rakelen maak
ik daarbij de kanttekening dat dit evenwicht volgens sommige de totale dienst en volgens vele anderen aljeen de
gewone dienst dient te omvatten. In het laatste geval kan
het rijk – op overeenkomstige manier als bij gemeenten
en provincies – op de buitengewone dienst een tekort
hebben in verband met investeringsprojecten. Rente en
aflossing worden bij zo’n bedrijfseconomische benadering
opgebracht uit de gewone dienst. Infrastructurele projecten van de overheid worden dan op nun eigen merites beoordeeld 24).
In mijn zienswijze hebben de beleidsrelevante budgettaire beleidsvarianten in beginsel met name betrekking op
‘balanced budget’-varianten. Bij een oordeel hierover zijn
de micro-economische merites van essentieel belang. Een
louter macro-economische beleidsvariant omtrent uitgaven en inkomsten, waarbij effecten in de micro-sfeer geen
rol spelen, is veelal nietszeggend (nullenfenomeen) en
niet realistisch. Op dit gebied is het belangrijkste
vraagstuk dat van overheidssubsidies en overdrachten
aan gezinnen en bedrijven enerzijds en dat van de bijbehorende sociale premies en belastingen anderzijds. Niet alleen komt de ‘impact’ van bepaalde inkomens-afhankelijke overdrachten en subsidies in de standaard-macro-modellen onvoldoende tot zijn recht; belangrijk is ook dat de
vele economische effecten van belastingheffing in de
gangbare macro-modellen onderbelicht blijven.
Er zijn aanwijzingen dat op de lange termijn het gunstige
effect van belastingverlaging louter via de vraagzijde van
de economie naar verhouding gering is 25). Positieve effecten op de aanbodkant en andere gunstige nevengevolgen, onder meer op het informele circuit, zijn belangrijker
26). Bedacht zij dat bij belastingheffing veel meer aan de
hand is dan alleen het overhevelen van een bepaald bedrag van de particuliere sector naar de collectieve sector.
Als gevolg van reacties op deze belastingen treden er aanzienlijke welvaartsverliezen op. Volgens tentatieve berekeningen kunnen die welvaartsverliezen fors oplopen.
Globale berekeningen voor Zweden en de VS indiceren
dat dit bedrag in de orde van 50% van het geheven belastingbedrag kan liggen 27). De omvang van het welvaartsverlies is afhankelijk van vele factoren zoals:
– de bestemming van de bijbehorende overheidsuitgaaf,
bij voorbeeld voor inkomensoverdrachten dan wel voor
infrastructuur;
– de intensiteit van de reacties van de burgers op de
belastingheffing;
– de openheid van de nationale economie;
– de hoogte van het vigerende marginale belastingtarief.
Sommige aanbod-economen zoals Laffer gaan zover
door te stellen dat een belastingverlaging zich zelf geheel
terugverdient en het f inancieringstekort van de overheid in
het geheel niet nadelig bemvloedt 28). De reactie van de
belastingopbrengsten op de hoogte van de tarieven hangt
onder meer af van twee factoren. Hoe sterker de burgers
hun economische gedragingen bijstellen in reactie op de
belastingheffing en hoe hoger het tarief, hoe minder de belastingopbrengst zal stijgen bij een verdere tariefsverhoging 29). Amerikaans onderzoek indiceert dat een tarief in
de orde van 70% bij de loon- en inkomstenbelasting contraproduktief kan uitwerken 30); in die categorie is een tariefsverlaging niet nadelig voor de belastingopbrengst.
Zo’n situatie wijst erop dat de tarieven veel te ver zijn
doorgeschoten; normaliterdienendebelastingtarieven gelet op deongunstige economische nevengevolgen – lager te zijn dan overeenkomt met de grootst mogelijke belastingopbrengst. Het is niet uitgesloten dat ook in ons
land, waar de marginale tarieven van belastingen en sociale premies tot de hoogste ter wereld behoren, enkele
deelterreinen bestaan waar tariefsverlaging niet met veel
minder opbrengsten gepaard gaat. Over het geheel genomen dient evenwel als beleidsregel te gelden dat voor bellfiR

lastingverlaging ruimte moet worden gemaakt door beperking van overheidsuitgaven respectievelijk van aftrekposten om nadelige gevolgen voor het financieringstekort
van de overheid te vermijden. Als de belastingverlaging
door gunstige effecten op de economische groei e.d. op
termijn de schatkist minder blijkt te kosten dan in eerste
aanleg alleen gelet op de tariefsverandering is aangenomen, wordt daarmee een verdere tariefsvermindering
mogelijk.
Verlaging van de belastingen om aanbod-economische
redenen wordt wel geringschattend bezien als modieus of
ideologisch geinspireerd. Met het onderscheid tussen
links en rechts heeft de extra aandacnt voor de aanbodkant en voor de micro-sfeer weinig te maken. In feite is een
gematigde en genuanceerde ‘supply side’-opvatting
rechtstreeks gebaseerd op de grondslagen van de economische wetenschap. Kenmerkend voor die grondslag is
dat mensen zich in niet onbelangrijke mate laten leiden
door netto beloningen en door prijzen. De hierop gebaseerde markteconomie werkt niet perfect, maar blijkt in de
praktijkonmisbaar voor een hoge welvaart. Hoge marginale belastingtarieven belemmeren zonder enige twijfel een
goede werking van de markteconomie. Wie – metdegrote meerderheid van de vakeconomen – gelooft in de merites van de markteconomie 31), kan niet anders dan onderschrijven dat verlaging van zeer hoge belastingtarieven
gunstig uitwerkt op het tempo van technische vernieuwing, op de werkgelegenheid en de welvaart.
De kwantificering van deze effecten aan de hand van de
gangbare macro-econometrische modellen is moeilijk,
hetgeen ten dele verband houdt met het lange-termijnkarakter van deze factoren, die met econometriscne technieken moeilijk uitrafelbaar zijn. Het CPB heeft in studie hoe
de heffing van belastingen en sociale premies volledig er
kan worden belicht. Vooruitlopend daarop vermeld ik enkele pretentieloze becijferingen erop zouden kunnen duiden dat het verdisconteren van ‘supply side’-elementen
voor de beoordeling van de gevolgen van een verlaging
van de directe belastingen en van de overheidsuitgaven
belangrijke implicaties kan hebben. Er kunnen, met ande22) Overigens dient bij Internationale vergelijkingen van overheidstekort en staatsschuld voorzichtigheid betracht te worden. Rekening
dient o.a. te worden gehouden met mstitutionele verschillen met betrekking tot het spaargedrag. Zo is het tamelijk uitzonderlijk dat de
ambtenarenpensioenen in ons land via kapitaaldekking worden gefi-

nancierd (bijdrage aan nationale spaarquote 2 a 3% ni). In veel andere
landen zijn overheidstekort en staatsschuld in zoverre geflatteerd dat
de toekomstige pensioenverplichtingen daarin niet tot uitdrukking

komen.
23} Zie Commissie Economische Deskundigen van de SER, Tekorten en schulden van de publieke sector, Den Haag, 1985; De Nederlandsche Bank, Jaarverslag 1985, Amsterdam, 1986, biz. 26/27, Ministerie van Financien, Rapport van de werkgroep begrotingsnormering, Den Haag, 23 mei 1986, biz. 16.
24) Ministerie van Economische Zaken, Het beleid inzake de (overheids)investeringen, Tweede Kamer, 1984-1985, 18 869, nr. 1.

25) Centraal Planbureau, De Nederlandse economie in 1990, in:
CPB, CEP1986, Den Haag, 1986. Zie biz. 243 voor diverse inkomensen belastingvarianten. Zie ook F.W. Rutten, Belastingverlaging en
welvaartsverhoging, Weekblad voor fiscaalrecht, jg. 115, nr. 5750,13
november 1986.
26) M.S. Feldstein, Supply side economics: old truths and new
claims, The American Economic Review, jg. 76, nr. 2, mei 1986; L.B.
Lindsey, Taxpayer behavior and the distribution of the 1982 tax cut,
NBER Working Paper nr. 1760, Cambridge, 1985.
27) C. Stuart, Welfare costs per dollar of additional tax revenue in the
United States, The American Economic Review, jg. 74, nr. 3, juni 1984
en I. Hansson, Marginal cost of public funds for different tax instruments and government expenditures, Scandinavian Journal of Economics, jg. 86, nr. 2, 1984.
28) A.B. Laffer, The ‘ellipse’: an explanation of the Laffer curve in a
two factor model, Rolling Hill Estates (Cal.), 1980.
29) Fullerton, op.cit., 1982.
30) Lindsey, op.cit. Zie ook B. Bartlett, Supply-side economics: theory and evidence, National Westminster Bank Quarterly Review, februari 1985.
31) B.S. Frey, W.W. Pommerehne, F. Schneider en G. Gilbert, Consensus and dissension among economists: an empirical inquiry, The
American Economic Review, jg. 74, nr. 5, december 1984.

re woorden, beduidende inverdieneffecten optreden 32).
Daarbij is mede te bedenken dat in de collectieve sector
besparingen op de bruto ambtenarensalarissen en de sociale uitkeringen mogelijk zijn zonder dat de koopkracht
wordt aangetast. Dit is een aanzienlijk inverdieneffect van
belastingverlaging dat direct aanwijsbaar en realiseerbaar
is en dat in ons land niet minder dan ca. 40% van het met
de belastingverlaging gemoeide bedrag kan bedragen.
Natuurlijk dienen de bedoelde berekeningen met grote
voorzichtigheid te worden bezien en mogen inverdieneffecten voor zover ze een onzeker en lange-termijnkarakter
hebben niet op voorhand opgesoupeerd worden. Het voorbehoud dat ik eerder omtrent illustratieve varianten formuleerde (industriepolitiek, arbeidsduurverkorting), is ook
hier van toepassing, zij het met dit fundamentele verschil
dat in het geval van lagere belastingen de micro-economische achtergrond veel overtuigender is. Ik wil onderstrepen dat de CPB-studies omtrent de micro-effecten van belastingheffing nog geruime tijd zullen vergen; het zou bepaald onverstandig zijn om omtrent de te vinden effecten
thans overdreven verwachtingen te wekken.
Macro-modellen zijn niet het enige vehikel om beleidsanalyses te maken. Naast kwalitatieve micro-economische
beschouwingen die mijns inziens van grote waarde zijn, is
een andere modelmogelijkheid die van Fullerton c.s. Dit
algemeen-evenwichtsmodel, dat op veel empirisch materiaal is gebaseerd, omvat o.a. 19 produktiesectoren, 16 categorieen consumentenuitgaven (waaronder sparen) en
12 inkomenstypen van consumenten. In het produktieblok
wordt gebruik gemaakt van CES- of Cobb-Douglas-produktiefuncties. De intermediaire leveringen worden beschreven aan de hand van vaste input-output-coefficienten. De beslissingen van de onderscheiden consumentengroepen omtrent consumeren, sparen en vrije tijd worden
gegenereerd door het maximeren van nutsfuncties. Bij het
schatten van het produktie- en consumptieblok is gebruik
gemaakt van een omvangrijke set micro-data. Het model
bevat verder alle huidige vormen van belastingheffing in
de Verenigde Staten; mede daardoor is mogelijk om met
het model een veelheid van voorstellen tot belastinghervorming door te rekenen 33).
Aan dergelijke grote modeller: op basis van micro-data
zitten natuurlijk ook weer de nodige haken en ogen. Ik wil
alleen maar aangeven dat de macro-benadering die in ons
land al vele jaren in gebruik is, niet de enige mogelijke aanpak is. In een land als Zweden 34) wordt onder meer gewerkt met eenvoudige versies van modellen in de trant van
Fullerton c.s. 35). In Zweden is men erg gemteresseerd in
de hier ten lande gehanteerde macro-benadering als alternatief naast de daar gehanteerde modellen. Ik denk dat
omgekeerd in ons land een grotere belangstelling voor de
op micro-basis opgezette modellen, zoals hiervoor beschreven, ons inzicht wellichtzou kunnen verdiepen. Deze
modellen kunnen in de toekomst misschien naast de
macro-modellen worden gehanteerd om analyses te maken van beleidsmaatregelen waarvoor de macro-modellen
niet ten voile geschikt zijn.

bij een rol, zonder dat ik die overigens zou willen verabsoluteren en zonder dat ik bepaalde conjuncture^ maatregelen geheel zou willen uitsluiten. Vrij vertaald en aangepast
aan de Nederlandse verhoudingen zouden de uitgangspunten het volgende kunnen inhouden:
1. een politick gericht op een stabiele koers van de gulden
ten opzichte van de Duitse mark;
2. een stabiele, hoofdzakelijk trendmatig bepaalde ontwikkeling van overheidsuitgaven en een belastingpolitiek die leidt tot een structureel sluitende overheidsbegroting op de gewone of eventueel de totale dienst;
3. vrije loon- en prijsvorming en een zodanig beleid ter zake van de omvang en de aard van overheidsuitgaven,
belastingen en regelgeving dat de markteconomie voldoende flexibel kan werken, zonder overigens de belangrijke sociale verworvenheden, zoals in WestEuropa zijn bereikt, prijs te geven.

Als de bovengenoemde uitgangspunten in de praktijk
gestalte krijgen en als de economische situatie allengs
verbetert, worden geleidelijk andere eisen gesteld aan de
CPB-berekeningen. De traditionele macro-economische
prognoses en beleidsvarianten boeten dan aan betekenis
in. Daartegenover winnen analyses die steviger microeconomisch gefundeerd zijn, aan gewicht. Voor een voortreffelijke instelling als het CPB, waar zeer bekwame economen en econometristen onder leiding van een voortvarende directie steeds weer nieuwe impulsen aan de beleidsvorming weten te geven, blijven op z’n minst tot het
jaar 2000 vele ontplooiingsmogelijkheden bestaan.

F.W. Rutten

32) F.W. Rutten, Berekeningen over economische groei en werkgelegenheid, in W. Begeer, C.A. Oomens en W.F.M. de Vries (red.), Voor
praktijk of wetenschap; afscheidsbundel voor prof. dr. P. de Wolff,
CBS, Den Haag, 1985 en J.P. Verbruggen, Two recent trends in economic modelling in the Netherlands: supply side and sector approach,
Intern memorandum, Directie Algemene Economische Politiek, Ministerie van Economische Zaken, Den Haag, 1986.
33) Fullerton, op.cit.
34) Zie reisverslag van een gezamenlijke studiereis naar Zweden van
medewerkers van EZ en het CPB betreffende de invloed van de omvang van de collectieve sector op het functioneren van de markteconomie (op aanvraag bij de Directie Algemene Economische Politiek
van het Ministerie van Economische Zaken of bij het CPB
beschikbaar).
35) M.A. King en D. Fullerton, The taxation of income from capital; a
comparative study of the US, the UK, Sweden and West Germany,
Chicago/Londen, 1984.
36) R.E. Lucas Jr., Rules, discretion, and the role of the economic advisor, in: S. Fischer(red.), Rational expectations and economic policy,
Chicago/Londen, 1980.
37) M. Friedman, A monetary and fiscal framework for economic stability, The American Economic Review, jg. 38, nr. 3, juni 1948.

Slot
De praktische betekenis van voorspellingen en beleidsvarianten voor de beleidsvorming zal in de toekomst worden bepaald door de economische situatie, de beleidsfilosofie en de wetenschappelijke mogelijkheden. Uitgaande
van een geleidelijke sanering van de economische situatie
in de komende jaren en een geleidelijke voortgang van de
economische wetenschap maak ik een enkele slotopmerking over de beleidsfilosofie.
Hoewel ik me niet door alle theoretische argumenten
van de nieuw-klassieken heb laten overtuigen, spreken mij
in globale zin de uitgangspunten wel aan die Lucas (de
voorman van de nieuw-klassieken) ruim vijf jaar geleden
36) formuleerde in het voetspoor van Friedman 37) bijna
veertig jaarterug. De praktische moeilijkheden verbonden
aan een systematische anticyclische politiek spelen daar-

ESB 26-11-1986

1169