Het financieel-economische beleid in 1991 en latere jaren

Het financieel-economische
beleid in 1991 en latere jaren
De Miljoenennota voldoet in 1991 en volgende jaren niet ten voile aan de doelstellingen
op het gebied van net financieringstekort en de collectieve-lastendruk. Een slagvaardiger
reactie op tegenvallende cijfers was bestuurlijk denkbaar geweest, maar was politick
blijkbaar niet uitvoerbaar. Bij de tussenbalans begin 1991 zullen aanzienlijke maar niet
onoplosbare problemen moeten worden overwonnen. Dit dient onderdeel te zijn van een
bredere operatic die benodigd is voor een betere bepaling van prioriteiten en
posterioriteiten, decentralisatie en uitgavenbeheersing.

PROF. DR. F.W. RUTTEN*
Opmerking vooraf
De Miljoenennota voor 1991 heeft direct na zijn publikatie bijzonder veel kritiek uitgelokt. Aan de ene kant zijn er
commentatoren die zeggen dat de Partij van de Arbeid het
in de begrotingsonderhandelingen heeft moeten afleggen
tegen het CDA. Bij lezing van de Miljoenennota lijkt die
kritiek, gegeven het regeerakkoord, geen hout te snijden.
De overige kritiek raakt met name de soliditeit van de
begroting en het uitstellen van beleidskeuzen tot de tussenbalans begin 1991.
Mede gelet op het feit dat de politieke en ambtelijke
leiding van Financien zelf ook de zorgen over de meerjarige
budgettaire ontwikkeling breed uitmeet, is er niet zoveel lol
meer aan om nog een duit in dit zakje te doen. Voor de
geschiedschrijving in ESB is het echter bezwaarlijk een
jaar over te slaan. Kritisch commentaar snijdt met name
hout, als aannemelijk wordt gemaakt dat een andere aanpak niet alleen in abstracto verkieslijk lijkt, maar in de
praktijk ook uitvoerbaar is. Bij de beleidsbeoordeling is
altijd de beslissende vraag hoe – gegeven een aantal
randvoorwaarden (zoals het regeerakkoord) en de praktische beperkingen (zoals het beschikbaar komen van informatie op een laat tijdstip) – hier en nu een beter beleid kan
worden waargemaakt. Veel critici hebben zich niet het
hoofd gebroken over deze vraag; ik wil hieraan beknopt
aandacht besteden.

Inleiding
De Miljoenennota 1991 is een helder en beknopt stuk.
Het is ook een eerlijk stuk, in die zin dat minder sterke
elementen van het beleid voor 1991 en latere jaren door
de lezer snel te traceren zijn en niet worden verborgen
achter een ontoegankelijke brij van cijfers en jargon. Een
enkele keer wordt de Golfcrisis – mijns inziens ten onrechte – als excuus aangevoerd ter verklaring van het feit,
dat voor de jaren ’92 t/m ’94 nog geen adequate maatre-

904

gelen zijn getroffen met het oog op het financieringstekort.
In feite zijn de cijfers in de Miljoenennota gebaseerd op een
scenario van het Centraal Planbureau, waarbij de Golfcrisis met een sisser afloopt, geen noemenswaardige economische schade meebrengt en voor de staat het voordeel
van hogere gasbaten biedt. Dit minder gerechtvaardigde
beroep op de Golfcrisis is echter een uitzondering op de
regel van een afgewogen presentatie. Het centrale vraagstuk van de omvang van de collectieve sector en de
bijbehorende collectieve lasten wordt in essentie correct
weergegeven. De merites van allerlei gemeenschapsvoorzieningen worden breed uitgemeten, maar een aantal van
de mogelijke schadelijke economische effecten van de
bijbehorende collectieve lasten wordt niet verzwegen.

Algemeen financieel-economisch beeld
De Miljoenennota vermeldt dat het streefcijfer voor het
financieringstekort van het Rijk in 1991, 4,75% van het
nationale inkomen, volgens de huidige inzichten zal worden bereikt. Dit impliceert een daling met een half procent
van het nationale inkomen ten opzichte van 1990. De
collectieve-lastendruk stijgt volgens de Miljoenennota van
’90 op ’91 met 0,1% van het nationale inkomen.
Het Centraal Planbureau geeft in de Macro-Economische Verkenningen voor ’91 een iets minder gunstig beeld
(overigens ook uitgaande van een voorspoedige beeindiging van de Golfcrisis). Het CPB raamt het financieringstekort in 1991 bijna / 1 miljard hoger. Dat de CPB-cijfers voor
het financieringstekort in ’91 ongunstiger uitkomen dan de
Miljoenennota-getallen betekent een opmerkelijke verandering ten opzichte van een gevestigde traditie. In het
verleden plachten de rekenmeesters van Financien immers voorzichtigerte calculeren dan die van het CPB. Ook
op het punt van de collectieve-lastendruk schetst het CPB

* De auteur is voorzitter van de Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid.

na correctie voor statistische mutaties en kasverschuivingen een somberder beeld: volgens de MEV stijgt de lastendruk met / 1,5 miljard in 1991.
De genoemde verschillen tussen de Miljoenennota en
de Macro-Economische Verkenningen zijn significant bij de
beoordeling van de vraag of de doelstellingen op het gebied van het tekort en de collectieve lasten in ’91 worden
gehaald. Deze verschillen vormen overigens niet de enige
reden voor bezorgdheid. Zwaarder weegt dat het streefcijfer voor het financieringstekort in 1991 slechts in relatief
beperkte mate door beperking van de uitgavengroei binnen
bereik wordt gebracht; daarnaast wordt een groot beroep
gedaan op tijdelijke maatregelen (/ 3,5 a 4 miljard) en op
lastenverzwaringen. De collectieve uitgaven stijgen in de
jaren ’90 t/m ’94 naar verwachting te sterk om het in het
regeerakkoord beoogde financieringstekort van het Rijk,
3,25% van het nationaal inkomen in 1994, te kunnen halen
en de collectieve-lastendruk in 1994 te stabiliseren op het
feitelijke niveau van 1990. Duidelijk is het staatje in de
Miljoenennota waaruit blijkt dat het financieringstekort in de
jaren 1992 t/m 1994 bij het uitgezette uitgavenbeleid circa
/ 5 miljard boven de streefcijfers voor het financieringstekort in de betrokken jaren blijft. In dit licht is het dan ook de
vraag of de Miljoenennota op afdoende gronden een beroep doet op de zogenaamde ‘hobbelproblematiek’ ter
motivering van het grote bedrag aan tijdelijke dekkingsmaatregelen.
Omtrent de collectieve-lastendruk verschaft de Miljoenennota geen cijfers tot 1994. Afgaande op verspreide
indicaties dreigt de lastendruk niet alleen in ’91, maar ook
in de jaren daarna toe te nemen ten opzichte van het in ’90
bereikte niveau. Daarbij is dan nog geabstraheerd van voor
de hand liggende uitgavenoverschrijdingen; voor de renteuitgaven van de staat is na 1991 bij voorbeeld gerekend
met een rentestand van 6% in plaats van de huidige 9%.
Elk procent hogere rente kost de staat / 0,5 miljard ieder
jaar extra. Dit werkt cumulatief; 3% hogere rente in de jaren
’92 t/m’94 kost in 1995 dus/4,5 miljard meervoorde staat.
De Miljoenennota bevat dus majeure budgettaire problemen voor de middellange termijn. De meerjarige budgettaire ontwikkelingen stemmen volgens de slotpassage van
de Miljoenennota ‘tot grote zorg’. Het kabinet zal bij de
‘mid-term-review’ (de tussenbalans) aan de hand van nieuwe CPB-prognoses in de eerste helft van 1991 bezien hoe
de uitgavenontwikkeling in overeenstemming kan worden
gehouden met de doelstellingen voor het financieringstekort en de collectieve-lastendruk. De uitgavenprioriteiten
van het nieuwe kabinet kunnen daarbij in beginsel worden
ontzien. Het probleem is alleen dat er bij lezing van de
Miljoenennota zo erg veel prioritaire beleidsterreinen zijn,
waar wordt “gei’nvesteerd in de toekomst”. Posterioriteiten
zijn er maar weinig; defensie is het belangrijkste voorbeeld.
Bij de tussenbalans komt aan de orde of onverkort wordt
vastgehouden aan de financieel-economische doelstellingen. Dit is temeer van belang nu het Centraal Planbureau
met het oog op risico’s van diverse aard schrijft “dat de
vrees ontstaat dat de succesvolle economische ontwikkeling van de laatste jaren wel eens een keerpunt zou kunnen
bereiken”. Het financieel-economische beleid van Lubbers-l en II was in de praktijk dikwijls niet strak. In een
politieke afweging werden meevallers uit hoofde van een
gunstige economische ontwikkeling nogal eens gesaldeerd met tegenvallers, zoals bij voorbeeld uitgavenoverschrijdingen. Bepaalde ombuigingen waren van dien aard
dat zij in feite geen bijdrage leverden tot beheersing van de
(netto) schuld van de staat en van de (netto) rentelasten.
Buitenlandse beoordelaars, onder meer bij de OESO en
het IMF, hebben bij herhaling vraagtekens gezet bij deze
lankmoedige benadering. Het is echter mede een politieke
afweging in hoeverre de touwen worden gevierd bij gunstige wind; als zij weer worden aangehaald bij tegenwind

ESB 3-10-1990

hoeven de lange-termijndoelstellingen niet in gevaar te
komen. Bij de beoordeling van de beide voorgaande kabinetsperioden is een essentieel feit dat de streefcijfers voor
het financieringstekort en de lastendruk zijn gehaald door
Lubbers-l en II. De beslissende lakmoesproef zal plaatsvinden circa tien jaar na het aantreden van Lubbers-l.
Slagen of falen zal dan worden afgemeten aan het antwoord op de vraag of Lubbers-Ill ‘het karwei’, dat onder
Lubbers-l en II nog niet is voltooid, onder gewijzigde politieke en wellicht ook economische omstandigheden weet
af te maken.

Collectieve lasten
Volgens de MEV stijgt de collectieve-lastendruk in 1991
met 0,3% van het nationaal inkomen. De koopkracht van
de werknemers wordt daardoor afgeroomd met 0,5%. In de
jaren ’89 en ’90 ging daarentegen van de collectieve lasten
een positieve invloed uit op de koopkracht van gemiddeld
2% per jaar. In die jaren werd de beheerste loonontwikkeling daardoor bevorderd. In 1991 is het omgekeerde het
geval. Dat is niet gelukkig, mede gelet op de risico’s die het
CPB signaleert in de vorm van een versnelling van de
loonstijging, verdere uitgavenoverschrijdingen, hogere
olieprijzen (dan $ 20) en een lagere dollar (dan / 1,75).
Het CPB waarschuwt dat de kosten van de WAO en van
de Ziektewet en daarmee de sociale premies kunnen zijn
onderschat. Verder wordt op de vermogens van de sociale
fondsen ingeteerd. Op zichzelf is dat verantwoord; het
feitelijke niveau van de sociale premies ligt aldus echter
wel lager dan het structurele niveau.
De regering benut in 1991 de extra aardgasbaten van
ongeveer / 1 miljard die verband houden met de hogere
olieprijzen voor de dekking van collectieve uitgaven. De
SER en de Studiegroep Begrotingsruimte hebben in het
recente verleden geadviseerd incidenteel hoge gasbaten
niet voor collectieve uitgaven aan te wenden. De baten uit
gasverkopen in het binnenland worden tot de collectievelastendruk gerekend. Het minder prettige feit dat de lastendruk in 1991 stijgt, wordt voor een deel veroorzaakt door
de bestemming van extra binnenlandse gasbaten voor
collectieve uitgaven. De niet-belastingmiddelen uit verkoop
van gas in het buitenland worden niet tot de collectieve
lasten gerekend. De aanwending van deze buitenlandse
baten voor collectieve uitgaven is een afzonderlijk punt van
zorg, dat niet in de cijfers voorde lastendruk tot uitdrukking
komt.
Bij een olieprijs van $ 23 per vat in de rest van 1990 en
van $ 20 per vat in 1991, zoals in de Macro-Economische
Verkenningen en in de Miljoenennota voor 1991 wordt
verondersteld, blijven de extra inkomsten voor de staat
zoals gezegd tot circa / 1 miljard beperkt en zijn de
gevolgen voor de nationale economie gering. Dit wordt
anders in het alternatieve scenario van het CPB met een
olieprijs van $ 30 per vat in 1991. Mocht dat scenario
onverhoopt realiteit worden, dan zal mijns inziens terdege
aandacht moeten worden besteed aan de overwegingen
van de SER en de Studiegroep Begrotingsruimte. Daarbij
is mijns inziens het belangrijkste dat extra gasbaten niet
worden aangewend voor additionele collectieve uitgaven.
Open staat dan nog de bestemming van de gasbaten voor
financieringstekortvermindering of lastenverlichting. Lastenverlichting kan het meest aangewezen zijn met het oog
op de koopkracht en de arbeidskosten en ook om tegenwicht te bieden tegen het slechtere internationale klimaat.
De Nederlandse regering zal zich hopelijk niet meer dan
twee keer aan dezelfde steen stoten.
In de Miljoenennota wordt bij herhaling opgemerkt, dat
de collectieve-lastendruk in 1990 volgens de huidige gege905

vens beduidend lager ligt dan het ten tijde van het regeerakkoord verwachte niveau. Of het de bedoeling van de
auteur is, hieraan een beleidsmatige consequentie te verbinden voor het middellange-termijnbeleid is niet glashelder. Het regeerakkoord spreekt van lastenstabilisatie op
het niveau van 1990; het bevat geen cijfer voor een lastenplafond. Volgens de MEV bedraagt de lastendruk volgens
de huidige inzichten 52,7% van het nationaal inkomen in
1990. Vergeleken met de raming ten tijde van het regeerakkoord is er een verschil van bijna 1% van het nationals
inkomen, ofte wel een verschil van / 4 a 5 miljard. Hoe is
het verschil tussen deze twee percentages (53,6 versus
52,7) ontstaan? Een reden is dat het nationale inkomen in
1990 eind vorig jaar lager werd geraamd dan nu. Verder
vallen de belastingontvangsten tegen; daaraan liggen echter geen tariefsverlagingen ten grondslag.
Ligt het voor de hand aan herberekeningen van het
nationale inkomen belangrijke veranderingen van het belastingbeleid te ontlenen? Gaat men bij het ijkpunt voor
stabilisatie uit van een tentatieve schatting in het verleden
of van een zo goed mogelijke benadering van de realiteit?
Bij een ‘ijkpunt’ van 53,6% van het nationaal inkomen zal
er, louter vanuit dit cijfer bezien, geen noodzaak zijn de in
het regeerakkoord genoemde verlaging van de btw met
/ 2,7 miljard (of een equivalente andere belastingverlaging) door te voeren. Bij dat ijkpunt is zelfs een lastenverzwaring ‘in te passen’ (zoals ten dele in 1991 gebeurt). Dit
zou dan betekenen dat de werkelijke lastendruk van 1990
op 1994 met / 4 a 5 miljard kan stijgen.
Gaat men niet uit van een achterhaalde prognose van
de lastendruk maar van de meest recente cijfers dan is,
zoals in het regeerakkoord ook was voorzien, een verlaging
van belastingtarieven (bij voorbeeld de btw met 1,5 punt
kostend / 2,7 miljard) aangewezen om – als tegenwicht
voor de automatische belastingprogressie – de lastendruk
stabiel te houden op middellange termijn. Dit technisch
aandoende punt heeft dus belangrijke beleidsconsequenties. Natuurlijk zou de coalitie tot een nadere interpretatie
of een aanpassing van het regeerakkoord kunnen besluiten. Wel dient in aanmerking te worden genomen, dat de
eerdergenoemde btw-verlaging vooral is gemotiveerd door
bevordering van werkgelegenheid en een ruimere participatie in het arbeidsproces. Dit argument heeft niet aan
actualiteit ingeboet. Integendeel bij een schets van de
diverse risico’s (extra collectieve uitgaven, hogere lonen,
hogere olieprijzen en een lagere dollar) voor de komende
tijd signaleert het CPB een gemeenschappelijk patroon:
neerwaartse druk op de winsten, stijging van de lastendruk
met ongunstige gevolgen voor de economische groei en
de werkgelegenheid. Voor het komend jaar wordt geraamd
dat de groei van de werkgelegenheid duidelijk achter zal
blijven bij het streefcijfer van 100.000 personen. Ook voor
de jaren na 1991 zijn de perspectieven voor de werkgelegenheid minder florissant dan overeenkomt met de doelstelling. De aanschouwelijke lessen uit de jaren zeventig
liggen nog vers in het geheugen. Het rapport van de OESO
over de Nederlandse economie, dat onlangs is gepubliceerd, beveelt aan de collectieve-lastendruk niet slechts te
stabiliseren, doch op middellange termijn te verlagen.

Collectieve uitgaven__

__ __

__

De ramingen voor de collectieve uitgaven tot 1994 zijn
door het vorige kabinet in de Miljoenennota 1990 opgehoogd. Vervolgens zijn tijdens de kabinetsformatie en daarna verdere verhogingen aangebracht. Alles bij elkaar is er
ten opzichte van de Miljoenennota van vorig jaar besloten
tot /10 miljard aan beleidsintensiveringen in 1991; hiervan
is ruim / 5 miljard gemoeid met de koppelingen van de

906

ambtenarensalarissen en de sociale uitkeringen. In 1994
loopt het bedrag aan beleidsintensiveringen op tot ruim
/ 23 miljard, waarvan / 15 miljard voor de koppelingen.
De andere kant van de medaille ziet men terug bij de
zorgelijke ontwikkeling van het structurele financieringstekort en de collectieve-lastendruk. Daarbij is dan nog geabstraheerd van risico’s. Als de rente na 1991 niet daalt,
impliceert dat een tegenvaller voor de schatkist oplopend
tot / 4 miljard in 1995. Ook is geabstraheerd van de mogelijke noodzaak de werkgeverspremie voor de ambtenarenpensioenen te verhogen; het gaat hierbij mogelijk om / 1
a 2 miljard aan het eind van de kabinetsperiode. Voorts is
aangenomen dat uitgavenoverschrijdingen tot het verleden
behoren. Voor de jaren na 1991 is verondersteld dat de
algemene verhoging van de sociale uitkeringen en de
ambtenarensalarissen niet meer dan 2% per jaar bedraagt.
De kosten van deze ‘koppelingen’ zouden ook reeel bezien
wel eens hoger kunnen uitvallen. Ook is aangenomen dat
bepaalde ombuigingen die ‘op papier’ zijn gezet, realiteit
worden; aan de eventuele opbrengsten van de vooralsnog
onzekere operatic ‘grote efficiency’ bij de overheid is voor
een deel zelfs al een bestemming gegeven (rechterlijke
macht, criminaliteit).
In de komende jaren zal de regering de diverse subsidies aan kritische onderzoeken gaan onderwerpen. De
OESO heeft eerder dit jaar berekend dat de subsidies in
ons land aanzienlijk boven het EG-gemiddelde liggen. Het
recente OESO-rapport over de Nederlandse economie
geeft met name beperkingen in overweging op het gebied
van volkshuisvesting, landbouw en de sociale zekerheid1.
Dat zulke gevoelige beleidsterreinen worden genoemd,
illustreert dat over beperking van de subsidies en dergelijke
niet gemakkelijk overeenstemming zal zijn te bereiken.
Gegeven de benarde toestand van de openbare financien
zijn niettemin serieuze pogingen op nun plaats.
Begin volgend jaar zal een nota worden uitgebracht over
de voor- en nadelen van de invoering van een aparte
kapitaaldienst. Daarin zal lering worden getrokken uit de
ervaringen met private financiering en rechtstreekse kapitaalmarktfinanciering. Natuurlijk is het minder bevredigend
dat investeringen thans bij het Rijk op dezelfde manier
worden behandeld als lopende uitgaven. Tegelijkertijd is
echter problematisch dat op de gewone dienst zo’n groot
tekort bestaat en dat voor de financiering van lopende
uitgaven jaarlijks grote bedragen op de kapitaalmarkt worden geleend. Met het oog op de soliditeit van ‘s-Rijks
financien vraag ik mij af, of aanzienlijke vernieuwingen rond
een kapitaaldienst verantwoord zijn, voordat de gewone
dienst goeddeels is gesaneerd.

Had het ook beter gekund?
Datde Miljoenennota geen bevredigend meerjarig beeld
weet te presenteren, staat buiten kijf. De beleidsbeslissingen worden in een ongebruikelijke omvang doorgeschoven naar het voorjaar 1991. Bij het antwoord op de vraag
of het ook beter had gekund, dient in aanmerking te worden
genomen datde ongunstige meerjarencijfers pas in augustus beschikbaar kwamen (of een tijdiger signalering mogelijk was geweest, kan iknietbeoordelen). Het is gebruikelijk
dat in het kabinet in augustus in beginsel alleen nog de
ontvangstenkant van de begroting (en niet meer de uitgavenkant) ter discussie staat.
Zou een forse extra structurele lastenverhoging in ’91 in
aanmerking zijn gekomen? Mijn antwoord is ontkennend,
gelet op de algemene economische bezwaren tegen lasten-

1. OESO, Economic Surveys, Netherlands, 19 September 1990.

verhoging en ook in het licht van meer specifieke argumenten. Specifiek geldt voor 1991 dat vanwege de onzekerheden rond de olieprijzen en de lonen en gelet op de beperkte
koopkrachtverwachting een nog grotere lastenverhoging
dan al wordt doorgevoerd, onevenredige risico’s zou veroorzaken, onder meer op het gebied van de werkloosheid.
Zou de meerjarige soliditeit van de rijksbegroting significant zijn vergroot door het ‘gat’ in de tekortcijfers te
beperken met een paar miljard lastenverhoging? Daarbij zij
bedacht dat de situatie in ons land geheel anders is dan in
de Verenigde Staten, waar beperking van het staatstekort
via extra inkomsten lange tijd onuitvoerbaar was. In Nederland ligt dat in de komende kabinetsperiode anders, omdat
de voorgenomen btw-verlaging (/ 2,7 mrd.) en de indexering van de rijksbijdrage aan de sociale zekerheid in 1993
en 1994 (/ 1 mrd.) achterwege gelaten kunnen worden,
terwijl eventueel ook de inflatie-correctie bij de loon- en
inkomstenbelasting zou kunnen worden geschrapt. Zonder
veel ophef en zonder bijzondere risico’s van een opstand
der belastingbetalers zou in 1994 een bedrag van / 5
miljard aan additionele collectieve lasten kunnen worden
binnengehaald (ten koste van belangrijke economische
nadelen). Mede gelet op die toch al aanwezige stille reserve zou een forse extra lastenverzwaring in 1991 terwille
van het trendmatige financieringstekort de geloofwaardigheid van de beleidsprioriteit van collectieve-lastenstabilisatie hebben aangetast.
Omdat extra lastenverhoging in ’91 niet in aanmerking
komt, resteert alleen herbezinning op de uitgavenkant. De
goede gewoonte om in augustus de uitgaven niet meer ter
discussie te stellen, sluit natuurlijk zo’n herbezinning in bijzondere omstandigheden niet uit, zij het dat een complete
invulling van uitgavenbijstellingen dan wegens tijdgebrek
moeilijk is. Een tussenmogelijkheid is de hoofdlijnen van een
pakket van uitgavenbeperkingen vast te stellen en daaraan
binnen enkele maanden nadere uitwerking te geven.
Ter illustratie zou ter dekking van het gat van / 5 miljard
in 1994 het volgende globale pakket denkbaar zijn geweest:
– beperking WAO-uitgaven via volumemaatregelen die het aantal WAO-uitkeringen
stabiliseren op het huidige niveau, conform
de doelstelling van het kabinet:
/ 2 mrd.
– verlaging van het volume van de defensieuitgaven met 1,5% per jaar in de jaren
’91 t/m ’94 (de Miljoenennota bevat een
daling van 1% in ’91 en stabilisatie in
latere jaren):
/ 1 mrd.
– verlaging van de subsidies met 1,5% per
jaar in de jaren ’91 t/m ’94 (de Miljoenennota impliceert een verlaging met
1%in’91):
/ 1 mrd.
– verhoging van de niet-belastingmiddelen
(onder meer profijtbeginsel) om de
sterke daling van deze inkomstencategorie
in de komende jaren af te remmen:
/ 1 mrd.

Totaal

/ 5 mrd.

Dit illustratieve ‘pakket’, waarop diverse varieties mogelijk
zijn, zou noch draconisch noch politiek zeer controversieel
hoeven te zijn. In het onwaarschijnlijke geval dat de uitgavenbeperking in een later stadium groter dan strikt noodzakelijk zou blijken te zijn, zou aanwending voor nieuwe beleidsprioriteiten mogelijk zijn. Besluitvorming over de hoofdlijnen van zo’n benadering hoeft, bestuurlijk bezien, niet zeer
veel tijd te vergen. De strekking van dit voorbeeld is dat het
bestuurlijk wellicht mogelijk zou zijn geweest voor het gat van
/ 5 miljard in 1994 een oplossing op hoofdlijnen aan te geven.
Politiek bezien is dit hypothetische alternatief echter
kennelijk niet realistisch, omdat tijdens de kabinetsformatie

ESB 3-10-1990

en daarna veel aandacht is besteed aan nieuwe uitgavenprioriteiten, terwijl een expliciete aanduiding van posterioriteiten in de afgelopen maanden zeer moeilijk is gebleken.
Voor het ontwikkelen van een open oog voor budgettaire
posterioriteiten blijkt op zijn minst meer tijd nodig.

Slotopmerking
Bij de tussenbalans in het voorjaar komt een fors budgettair probleem voor de jaren 1992 t/m 1994 ter tafel.
Uitgaande van een strikte interpretatie van de afspraak
omtrent stabilisatie van de lastendruk bedraagt het uitgavenprobleem tenminste / 5 miljard. Indien daarnaast ook
met moeilijk te vermijden tegenvallers en reeds aangekondigde lastenverzwaringen wordt rekening gehouden, is het
ter voorlopige gedachtenbepaling realistisch de budgettaire problematiek voor de middellange termijn te taxeren op
een bedrag dat oploopt tot ongeveer / 10 miljard. De
beleidsmatige opgave die in zo’n bedrag besloten ligt, moet
overigens niet worden gedramatiseerd. Het is zeker geen
bovenmenselijke taak tot zo’n bedrag de touwtjes aan
elkaar te knopen. De opgave wordt geringer als men de
‘gemakkelijke oplossingen’ die ook in de komende jaren
nog aanwezig zijn, ondanks de daaraan verbonden economische nadelen zou willen benutten.
Waarschijnlijk zullen de precieze cijfers er bij de komende tussenbalans weer wat anders uitzien dan op dit moment. Niettemin tekenen de hoofdpunten zich nu wel af. Is
het, mede met het oog op de werkgelegenheid, verstandig
af te zien van de eerder beoogde verlaging van de belastingtarieven (ter compensatie van de automatische progressie)? En kunnen behalve aan prioriteiten ook voldoende handen en voeten worden gegeven aan budgettaire
posterioriteiten? Dat is nodig om veilig te stellen dat de
stijging van de collectieve uitgaven genoeg achterblijft bij
de groei van het nationale inkomen om te voldoen aan de
fundamentele randvoorwaarden betreffende financieringstekort en collectieve-lastendruk. Dat is op zijn minst nodig,
wil Lubbers-Ill het herstelbeleid van Lubbers-l en II met
succes afmaken.
Velen gebruiken de typering “een rijke samenleving en
een arme overheid”. Dat is opmerkelijk, omdat in ons land
de collectieve uitgaven in procenten van het nationale
inkomen hoger zijn dan in de andere EG-landen. Kwantitatief bezien zal de overheid in dit decennium nog armer
worden, omdat het aandeel van de collectieve uitgaven met
het oog op het financieringstekort van het Rijk verder zal
worden verlaagd. De onmiskenbare problemen in belangrijke onderdelen van de collectieve sector kunnen niet
worden opgelost door het beschikbaar stellen van grote
extra bedragen. Het bepalen van prioriteiten en posterioriteiten niet alleen tussen de grote beleidssectoren maar
vooral ook binnen de beleidssectoren dient te worden
verbeterd. Decentralisatie naargemeenten, ziekenhuizen,
scholen is daarbij onmisbaar. Ook verbetering van de
uitgavenbeheersing (meer budgettering, minder open-einderegelingen) is nodig, omdat de slecht beheersbare uitgaven anders onbedoeld prioriteit krijgen. De concrete
uitwerking van prioriteiten en posterioriteiten, van decentralisatie en van uitgavenbeheersing vormt de centrale
beleidsopgave bij de openbare financien in de komende
jaren. Het is hoog tijd dat het financiele getob in vele
onderdelen van de collectieve sector tot een eind wordt
gebracht.

F.W. Rutten
2. CBC advies voor de kabinetsformatie, September 1989. Zie
voorts J. van Sinderen, Belastingeheffing en economische groei,
1990.

907