Als de lente komt…
De Miljoenennota 1991 schiet te kort in zoverre het de afwegingsfunctie van de begroting
betreft. Belangrijke beslissingen worden uitgesteld tot de ‘mid-term review’, in het
voorjaar van 1991. Ook zijn vraagtekens te plaatsen bij de presentatie van de cijfers over
de collectieve-lastendruk en bij diverse voor 1991 getroffen maatregelen. Bovendien zal
de vergroting van de doelmatigheid van de overheidsorganisatie niet zo gemakkelijk tot
besparingen leiden als het kabinet veronderstelt.
DRS. N.S. GROENENDIJK – DRS. G.H.J.M. NEELEN*
Het beeld dat de Miljoenennota schetst van de ontwikkeling van de overheidsfinancien in de periode van 19911994 is op enkele lichtpuntjes na niet bepaald hoopgevend.
De lichtpuntjes beperken zich tot 1991. Dat het financieringstekort in 1991 met 0,5 procentpunt verder daalt is
gunstig. Daarmee komt het tekort uit op 4,75% van het
netto nationale inkomen (nni), conform de afspraken in het
regeerakkoord. Ook de totale collectieve uitgaven als percentage van het nni dalen in 1991. De collectieve-lastendruk blijft nagenoeg stabiel en bedraagt in 1991 52,9% van
het nni. Tot zover het redelijk gunstige nieuws. Somber
wordt het wanneer we naarde staatsschuld kijken. Volgend
jaar neemt de staatschuldquote opnieuw toe en wel tot een
recordhoogte van 71,3% (van het nni). De jaarlijkse rentelast bedroeg in 1990 12,6% van de totale rijksuitgaven. Het
kabinet is zich bewust van de noodzaak van een daling van
de staatschuldquote. Het in het regeerakkoord atgesproken tijdpad voor de tekortreductie van 5,25% van het nni in
1990 tot 3,25% in 1994 leidt volgens de Miljoenennota per
ultimo 1993 tot een maximum staatsschuldquote van 73%,
welke vervolgens nagenoeg stabiel blijft. Het is echter zeer
de vraag in hoeverre dit tijdpad gehaald zal worden. Het
kabinet becijfert dat het financieringstekort volgens de
huidige inzichten vanaf 1992 een procentpunt boven het
tijdpad zal blijven. Overigens gaat het hier om een zeer
globale indicatie. De prognoses zijn namelijk gebaseerd op
de meerjarige economische vooruitzichten van het CPB
ten tijde van het regeerakkoord. De rentevoet was toen zes
procent. De meerjarige tekortontwikkeling is hierdoorwaarschijnlijk een te gunstige raming1.
Deze Miljoenennota is onderhevig aan meer onzekerheden. Niet alleen de Golfcrisis en daaraan gekoppeld de
gevolgen voor de olieprijzen, maar ook de Duitse eenwording, de naderende Europese integratie, de ontwikkelingen
in Oost-Europa en berichten over een afzwakkende groei
in de Verenigde Staten kunnen grote gevolgen hebben
voor open economieen als die van Nederland. Verder is het
uiterst twijfelachtig of de loonontwikkeling binnen de door
het kabinet gewenste ruimte van 3% zal blijven2.
In dit artikel plaatsen we eerst enkele kanttekeningen bij
de manier waarop in de Miljoenennota de collectieve-lastendruk wordt bepaald en beoordeeld. Vervolgens laten we
enkele van de in de Miljoenennota genoemde budgettaire
maatregelen de revue passeren. Aansluitend zullen we enige
algemene kritiek op de Miljoenennota als beleidsdocument
presenteren. De Miljoenennota is immers niet slechts een
908
‘nota over de toestand van’s Rijksfinancien’, maar in bredere
zin ook te beschouwen als een overzicht van voorgenomen
beleid en te bewandelen politieke wegen. Het artikel wordt
afgesloten met een beschouwing over de pogingen van het
kabinet om te komen tot een meer doelmatige overheid.
Collectieve-lastendruk
Op hetgeen de Miljoenennota meldt over de ontwikkeling van de collectieve-lastendruk is nogal wat af te dingen.
Daarbij gaat het om de gehanteerde norm voor de ontwikkeling van de collectieve-lastendruk en de hoogte daarvan,
om het feitelijke en gecorrigeerde verloop voor 1991 in
vergelijking met 1990, en om de definitieproblemen waarmee het begrip collectieve-lastendruk is omgeven.
Het vorige kabinet hanteerde een norm die er op neer
kwam dat de druk aan het eind van de regeerperiode
(1990) tenminste gestabiliseerd diende te zijn ten opzichte
van het begin (1986). Dat opende de mogelijkheid de druk
tijdens de rit op te laten lopen, mits die in 1990 maar weer
terugviel tot ongeveer het uitgangsniveau. Van die mogelijkheid is dankbaar gebruik gemaakt3. De in het regeerakkoord-Lubbers II gehanteerde stabilisatie-formule, die een
en ander mogelijk maakte, treffen we ook aan in het regeerakkoord van het huidige kabinet en in de z.g. Startbrief4.
Weer lijkt men zich te richten op stabilisatie van 1994 op
1990. De Miljoenennota echter, legt het regeerakkoord
gelukkig iets anders uit:”… is in het regeerakkoord tenminste stabilisatie van de collectieve lastendruk van 1990 tot
1994voorzien”(blz. 13). In plaats van stabilisatie van 1994
op 1990, stabilisatie van 1990 tot 1994. Op zich een hele
* De auteurs zijn verbonden aan de faculteit Bestuurskunde,
vakgroep economie, sectie openbare financier! van de Universiteit
Twente. Zij danken prof. dr. P.B. Boorsma voor zijn commentaar,
en W. Werner voor verleende assistentie.
1. De presentatie van de meerjarige tekortontwikkeling wordt
mogelijk gemaakt doordat in de Miljoenennota 1991 voor het eerst
een meerjarige raming van de belastingmiddelen is opgenomen.
2. Het CPB gaat voor 1991 uit van een stijging van de contractlonen van 3,25%. Macro Economische Verkenning 1991, biz. 17.
3. Zie P.B. Boorsma, Collective bads, ESB, 31 januari 1990, biz.
103, die stelt dat gecumuleerd over 1986-1989 er 5,6% nni te veel
collectieve lasten zijn betaald, circa / 27 miljard.
4. Kamerstukken II, 1989-1990, 21 378, nr. 1.
vooruitgang. Op de hoogte van de norm is echter kritiek
mogelijk. Met (ten tijde van het regeerakkoord/Startbrief)
voorziene niveau van 53,6% voor 1990, dat voor deze
regeerperiode als norm geldt, is dermate ruim dat vrijwel
altijd aan de norm zal worden voldaan. Die 53,6% bestaat
uit de bij het opstellen van het regeerakkoord in de centrale
CPB-projectie voorziene druk van 53,2% voor 1990 met
een beleidsmatige stijging van 0,4 procentpunt. Ter vergelijking: het voor 1990 geraamde niveau (Miljoenennota
1990) bedroeg 52,8%. Naast acceptatie van een voor 1990
0,4 procentpunt hoger uitvallende collectieve-lastendruk
heeft men er dus bij de aanvang van de regeerperiode nog
eens 0,4 procentpunt aan toegevoegd. Wanneer toetsing
van de collectieve-lastendruk in een bepaald jaar aan de
norm niet zinvol is, ligt vergelijking van jaar op jaar als
alternatief voor de hand. Daarbij stuiten we echter op een
probleem. In de achterliggende jaren, en ook in de Miljoenennota, is het cijfer voor de collectieve-lastendruk onderwerp geweest van talrijke correcties en bijstellingen. In
tegenstelling tot voorgaande jaren, waar in bijlage 16.6 een
uitgebreid overzicht werd geboden van allerlei correcties
van de collectieve-lastendruk wordt dit jaar de nodige
speurzin van de lezer gevergd .
Wanneer we de cijfers voor 1990 en 1991 vergelijken
ontstaat het volgens de label geschetste beeld. De totale
opwaartse correctie voor 1990 bedraagt in de berekeningen van Financien 0,7 procentpunt, en voor 1991 0,05
procentpunt. Ongecorrigeerd zou de collectieve-lastendruk dus van 1990 op 1991 stijgen van 52,1 % naar 52,85%.
Het CPB biedt vrijwel dezelfde ongecorrigeerde drukcijfers,
maar komt door andere correcties tot een veel grotere
stijging van 1991 op 1990(0,1 procentpunt voor Financien
tegen 0,3 procentpunt voor het CPB). In beide gevallen is,
voor zover is na te gaan, in ieder geval gecorrigeerd voor
de AAW/AWW-operatie in het kader van Oort en voor de
omzetting van de kleinschaligheidstoeslag in een investeringsaftrek. De verschillen moeten zijn terug te voeren op
correcties voor de afschaffing van de beursbelasting, voor
administratieve boetes en heffingsrente, de Vpb-kasschuif
en enige andere kasverschuivingen. Onduidelijkheid is er
verder over de additionele nominale premieverhoging ZFW
ad 0,1% nni in 1991, waarover het CPB duidelijk met het
kabinet van meninq verschilt6. Zonder in detail in te gaan
op deze correcties , kan gesteld worden dat het toch op
zijn minst opvallend is dat de opwaartse correcties van
Financien zo uitvallen dat van 1990 op 1991 vrijwel stabilisatie optreedt. Opwaartse correcties die overigens mogelijk en makkelijk worden gemaakt door de te hoge bovengrens van 53,6% uit de Startbrief.
Gelet op het feit dat de collectieve-lastendruk deel uitmaakt van de begrotingsnormering, is het zaak dat de ontwikkeling van de collectieve-lastendruk zorgvuldig in beeld
wordt gebracht in plaats van met allerlei vertroebelende en
discutabele correcties. Voor een norm als de collectieve-lastendruk, die juistgegrond is op mogelijke negatieve gevolgen
in de economische werkelijkheid (afwenteling), is dit een
slechte zaak. In dit licht is het verheugend dat Financien
ervoor heeft gekozen regulerende heffingen niet van de
collectieve-lastendruk af te zonderen (bijlage 20).
label. Ontwikkeling van de collectieve lastendruk (in % nni)
Centraal Planbureau
ongecorgecorrigeerd
rigeerd
1990
52,0
1991
52,7
52,7
53,0
Financien
ongecorgecorrigeerd
rigeerd
52,1
52,85
52,8
52,9
Bran: Miljoenennota 1991, bijlage 1, biz. 7; Macro Economische Verkenning
1991, biz. 118.
ESB 3-10-1990
Tekort en budgettaire maatregelen
De Miljoenennota meldt vol trots dat het financieringstekort voor 1991 op 4,75% nni uitkomt, terwijl er voor beleidsintensiveringen en -prioriteiten / 9,9 mrd. beschikbaar is
en er voor / 7,0 mrd. aan tekortbeperkende maatregelen
wordt doorgevoerd. Van die / 7,0 mrd. is ruim / 2,8 mrd.
structureel te noemen, en ruim / 4,1 mrd. meer incidenteel
van aard. Van de structurele maatregelen is slechts / 140
mln. inkomstenverhogend (wijzigingen in de omzetbelastingen voor advocaten, procureurs, notarissen en gerechtsdeurwaarders) en / 2,7 mrd. uitgavenbeperkend.
Ondanks de aanzienlijke ruimte die de collectieve-lastendruknormering daarvoor liet (zie hierboven) heeft het kabinet niet voor grote lastenverhogingen gekozen. Van de
uitgavenbeperkende maatregelen valt vooral het achterwege laten van de prijsbijstelling op de rijksbegroting op
(/1,4 mrd.). Het nadeel van een dergelijke maatregel is dat
de hier uit voprtvloeiende taakstelling voor de departementen bepaald wordt door de mate van gevoeligheid voor de
prijsontwikkeling in plaats van door inhoudelijke overwegingen. lets soortgelijks kan worden gezegd van de 1%korting op subsidie-uitgaven, al wordt daar wel in geringe
mate gedifferentieerd naar begrotingshoofdstukken.
Met name op de incidentele maatregelen is veel kritiek
gekomen. We noemen hier de AKW-schuif (een kasschuif
van de rijksbijdrage AKW van 1991 naar 1990; bijna / 1,6
mrd.), het continueren voor 1991 van een verhoogd
aanslagpercentage van de voorlopige aanslagregeling in
de vennootschapsbelasting (/ 1 mrd.), de verkoop van
diverse staatsdeelnemingen (/ 1 mrd.), en het achterwege
laten van de indexering van de rijksbijdrage AAW/AWW
(/ 0,6 mrd.). Op zich zijn dit soort maatregelen niet op
voorhand verwerpelijk, maarenkele kanttekeningen zijn op
hun plaats. Ten eerste geldt bij kasverschuivingen dat die,
vanuithetoogpuntvan doelmatig kasbeheer, gedaan moeten worden met het doel de kosten van het kasbeheer te
drukken en/of de opbrengsten te verhogen. Een kasverschuiving als de AKW-schuif brengt renteverlies met zich
mee en is als zodanig niet doelmatig te noemen. Bovendien
dient de overheid zich ook rekenschap te geven van mogelijke liquiditeitsproblemen van de tegenpartij.
De verkoop van staatsdeelnemingen is zeer wel te rechtvaardigen als het hier een verlegging binnen het investeringsbeleid van de overheid betreft. De vrijkomende middelen moeten dan ook weer ge’fnvesteerd worden. Wel
worden natuurlijk toekomstige dividenden gederfd.
Tot slot een aantal maatregelen die nietopgenomen zijn
in het overzicht van beleidsintensiveringen versus tekortbeperkende maatregelen, maar die wel mede de budgettaire ruimte voor 1991 hebben bepaald. Opvallend is allereerst dat het kabinet de voorgenomen verzelfstandiging
van een deel van de studiefinanciering niet tot de debudgetteringen rekent en zo / 510 mln. aan uitgaven voor 1991
kwijtraakt. ledere argumentatie voor het niet als debudgettering beschouwen ontbreekt. Een mogelijke rol speelt
hierin de onduidelijkheid over de vraag in hoeverre de
overheid garant staat voor de terugbetaling van de in een
verzelfstandigd stelsel verleende leningen. Zou deze maatregel wel als debudgettering zijn opgenomen, dan was het
financieringstekort 0,1 procentpunt hoger uitgekomen.
5. Een nadeel hiervan is ook dat onduidelijk blijft of bepaalde
correcties die op de collectieve-lastendruk zijn aangebracht, maar
ook van invloed zijn op de rijks- of collectieve-uitgavenquote, daar
wel zijn doorgevoerd.
6. Macro Economische Verkenning, biz. 117-118.
7. Zie over dit soprt correcties: PB. Boorsma, 1990, op. cit., biz.
103, en J.M.M. Ritzen, De Miljoenennota 1990: een open eind,
ESB, 4 oktober 1989, biz. 968-972.
909
Verder gaat De Nederlandsche Bank met ingang van
1991 interimdividend uitkeren. Er is niets op tegen dat een
aandeelhouder zich interimdividend laat uitkeren, als hem
dat uit liquiditeitsoverwegingen beter uitkomt. Met enige
denkbare bezwaar is dat de betreffende onderneming
daardoor zelf in liquiditeitsproblemen kan komen. In dit
geval ligt dat overigens niet voor de hand.
Tot slot zij vermeld dat de extra aardgasbaten in 1991
gebruikt worden ter compensatie van tegenvallende belastingopbrengsten en niet, zoals bij voorbeeld door de Raad
van State bepleit8, voor extra aflossing van staatsschuld.
Uitholling afwegingsfunctie
Als beleidsdocument, waarin jaarlijks op een samenhangende wijze een financiele vertaling van de beleidskeuzen
van het kabinet wordt gegeven, schiet de Miljoenennota
tekort. De onzekerheden die voortvloeien uit de eerder
genoemde Internationale ontwikkelingen rechtvaardigen
een dergelijke uitholling van de afwegingsfunctie niet.
Onze kritiek spitst zich toe op de volgende drie elementen:
– belangrijke en ingrijpende beslissingen worden uitgesteld tot de z.g. ‘mid-term review’;
– sommige beleidsmaatregelen worden nauwelijks toegelicht of uitgewerkt hoewel ze veelal wel zijn opgenomen
in het totale pakket van uitgavenbeperkende maatregelen; en
– recente beslissingen van het kabinet zijn niet in de
Miljoenennota verwerkt waardoor deze gedeeltelijk achterhaald is.
Hierdoor wordt het moeilijk om een beoordeling te geven
van de gemaakte beleidskeuzen van het kabinet en van de
financiele vertaling ervan. Ook de Raad van State twijfelt
of wel van een volwaardige besluitvorming kan worden
gesproken9. Met name de afwegingsfunctie of keuzefunctie van de rijksbegroting is in het geding alsmede de
externe of voorlichtingsfunctie. In het volgende lichten we
de drie kritiekpunten nader toe.
Gegeven de ramingen van het financieringstekort over de
periode 1991 tot en met 1994 wordt het duidelijk dat aan
ingrijpende maatregelen niet te ontkomen valt. Daarbij hangt
de staatsschuld als een zwaard van Damocles boven ons
hoofd. Het kabinet heeft besloten om deze problematiek pas
nader te bezien in de z.g. ‘mid-term-review’. Enerzijds betekent dit dat de begroting in het voorjaar mogelijk drastisch
aangepast zal moeten worden waardoor de huidige begroting aan betekenis inboet. Anderzijds wordt te weinig rekening gehouden met het feit dat de effecten van allerlei
maatregelen pas op termijn gerealiseerd kunnen worden.
Ten tweede heeft het kabinet in een aantal gevallen de
huid al verkocht, maar de beer nog niet geschoten. Ook is
het in een aantal gevallen niet mogelijk om enig inzicht te
krijgen in de financiele vertaling van de voorgenomen
maatregelen. In dit kader is het te betreuren dat de conclusies van het Samenvattend eindrapport heroverweging
begrotingsvoorbereiding 1991 niet in de Miljoenennota zijn
opgenomen. Dit rapport wordt kort na Prinsjesdag aan de
Kamers aangeboden. Het rapport is interessant omdat het
een overzicht van de resultaten van de heroverwegingsonderzoeken bevat die in het afgelopen jaar zijn uitgevoerd
alsmede van de resultaten die een rol hebben gespeeld in
het feitelijke budgettaire beleid zoals dat in de Miljoenennota tot uiting komt.
Bovengenoemde bezwaren gelden met name voor de
grate en kleine efficientieverbeteringen. Deze zullen we
hieronder behandelen in het kader van het streven van het
kabinet om tot een meer doelmatige overheid te komen.
Een ander voorbeeld betreft de beperking van de groei van
910
het aantal arbeidsongeschikten. Eind 1989 telde Nederland 845.000 arbeidsongeschikten en zonderaanvullende
beleidsmaatregelen passeren we nog voor het jaar 2000
de een-miljoengrens. Het kabinet bereidt twee wetsvoorstellen voor (naast niet nader uitgewerkte en algemene
maatregelen als preventie en reintegrate): een bonus/malussysteem voor het in dienst nemen of laten afvloeien van
arbeidsongeschikten en een voorstel dat de Ziektewetpremie afhankelijk maakt van het ziekteverzuim in een bedrijf.
In het najaarsoverleg met de sociale partners komt deze
materie nader aan de orde, maar voor 1991 is wel al
ingecalculeerd dat beide wetsvoorstellen te zamen / 100
mln. gulden opleveren.
Onduidelijkheden zijn er verder wanneer het gaat om de
beheersing van de open-einderegelingen (deze zouden
“prikkels dienen te bevatten gericht op een soort ‘automatische’ beheersing en sturing van het gebruik dat van deze
regelingen zal worden gemaakt” (biz. 37)) en over de
uitgavenbeperkende maatregelen op onderwijsgebied.
Terloops wordt namelijk in de Miljoenennota opgemerkt dat
er een verzelfstandiging van de studiefinanciering plaatsvindt, er maatregelen in de sfeer van wachtgelden te verwachten zijn en dat er maatregelen komen “gericht op
beperking van de onderwijsvraag” (biz. 60). Wat met dit
laatste bedoeld wordt, is hoogst onduidelijk, maar het lijkt
haaks te staan op het elders in de nota aangekondigde
belang van extra scholing. De maatregelen in verband met
wachtgelden lopen vooruit op de resultaten van het tweede
aangekondigde heroverwegingsonderzoek dat betrekking
heeft op wachtgelden, waarbij ook O&W in de werkgroep
is vertegenwoordigd.
Ten slotte is de Miljoenennota gedeeltelijk achterhaald
door een tweetal inmiddels bekende wijzigingen: de belastingheffing van 35% over alle WIR-claims boven de 25.000
gulden vervalt, deze was nog wel opgenomen in de Miljoenennota (voor een bedrag van / 350 mln.), en de militaire
diensttijd zal met twee maanden worden verkort (wel in de
Troonrede, niet in de Miljoenennota).
Vergroting van de doelmatigheid
Het derde hoofdstuk van de Miljoenennota is geheel
gewijd aan de versterking van het financiele management
en met name aan het streven van het kabinet om tot een
meer doelmatige overheid te komen. Twee met elkaar
verwante instrumenten hebben in dit kader specifiek betrekking op de overheidsorganisatie te weten differentiate
van financiele en personele beheersregels en ‘kleine- en
grote-efficientieverbeteringen’. Beide instrumenten zullen •
we kort bespreken en van enige kanttekeningen voorzien.
De grondgedachte achter de differentiate van beheersregels is duidelijk: wanneer besloten is dat de overheid
bepaalde taken moet uitvoeren, dan dient zij dit zo effectief
en zo efficient mogelijk te doen binnen de randvoorwaarden van voldoende rechtsbescherming, democratische
controle en openbaarheid. Daarbij speelt de keuze van de
organisatievorm een belangrijke rol. Een betere afstemming van de financiele en personele beheersregels op de
verschillende delen van de rijksdienst zal leiden tot een
verhoogde doelmatigheid. De grondhypothese die door het
kabinet blijkbaar wordt gehanteerd, is dat een meer autonome organisatie doelmatiger functioneert. Gedacht wordt
daarbij aan constructies als staatsbedrijven, begrotingsfondsen, gedeconcentreerde diensten en diensten met
8. Advies Raad van State, no. W06.90.0400, biz. 9-10. Ook de
SER stond aanwending van de extra aardgasbaten voor extra
aflossing van staatsschuld voor.
9. Advies Raad van State, met name biz. 7.
zelfbeheer. Uiteraard moet dan wel aan bepaalde randvoorwaarden worden voldaan, zo moetde prioriteitenafweging of allocatiefunctie van de rijksbegroting intact blijven
en dient de flexibiliteit van de rijksuitgaven gewaarborgd te
blijven (hier begint de schoen natuurlijk al te wringen). De
minister van Financien werkte een en ander reeds uit in zijn
notitieoververzelfstandigingenprivatisering10. Differentiatie van beheersregels kan in deze visie opgevat worden als
interne verzelfstandiging: de minister blijft als hoofd van de
departementale organisatie verantwoordelijk.
De gedachte dat de organisatievorm van belang is voor
de doelmatigheid van een organisatie is niet nieuw en
kunnen we ook terugvinden in een relatief nieuwe economische stroming die aangeduid kan worden als de nieuwe
economische theorie van organisaties. In feite bestaat
deze theorie uit een aantal stromingen als de ‘property
rights’-benadering, ‘principal agent’- modellen en detransactiekostenbenadering11. Bij de voorgestelde maatregelen
van het kabinet zijn wel enige kanttekeningen te plaatsen.
Met op grotere afstand plaatsen van bepaalde diensten ten
opzichte van het bestuurlijk centrum moet wel binnen enkele randvoorwaarden gebeuren wil het leiden tot de beoogde resultaten (grotere doelmatigheid). Deze zijn12:
– de output van de dienst moet redelijk te meten zijn zodat
de taakstelling duidelijk aangegeven, gemeten en gecontroleerd kan worden. Is dit niet het geval dan worden
eventuele doelmatigheidswinsten teniet gedaan door
hoge transactiekosten en ‘monitoring’-kosten;
– de ambtelijke top (de principaal) moet voldoende prikkels in de beheersstructuur inbouwen zodat de op een
afstand geplaatste dienst (de agent) ook datgene doet
wat de principaal hem opdraagt. Meer in het algemeen
kan gesteld worden dat de kans op doelverschuiving
reeel is, mede omdat de agent ook eigen doelstellingen
nastreeft en veelal een informatievoordeel heeft;
– cruciaal is de kwaliteit van de informatie-uitwisseling
tussen principaal en agent. De principaal moet in staat
zijn de agent te controleren en bij te sturen, met name
ook omdat de principaal in de budgettaire sector bestuurlijke verantwoording moet afleggen. Ook de Miljoenennota merkt op dat het niet zo kan zijn dat de op
afstand gestelde diensten zich kunnen onttrekken aan
de begrotings- en controle-autoriteiten. Gelet op de ministeriele verantwoordelijkheid rijst hier een probleem
omdat bij differentiatie van beheersregels de informatieasymmetrie tussen principaal en agent waarschijnlijk
groter wordt. Het opleggen van extra randvoorwaarden
aan agenten als antwoord op deze problematiek leidt
echter waarschijnlijk weer tot produktie-inefficientie. Er
is derhalve sprake van een dilemma waarvoor van geval
tot geval een oplossing moet worden gekozen.
Naast de differentiatie van beheersregels streeft het
kabinet ook naar efficie’ntieverbeteringen bij de apparaatsuitgaven. Allereerst wordt in de Miljoenennota melding
gemaakt van de z.g. kleine-efficientieverbeteringen. Hiermee worden produktiviteitsverbeteringen binnen de bestaande organisatiestructuren bedoeld, die voortvloeien uit
technologischevernieuwingen,waaronderautomatisering.
De beoogde opbrengsten ter grootte van 0,25% van de
loonsom vormen een aanvulling op de ruimte die gereserveerd is voor een met de marktsector overeenkomstige
ontwikkeling van de arbeidsvoorwaarden in de collectieve
sector, waardoor deze per saldo op 3% uitkomt.
Met de grote-efficientieverbeteringen doelt het kabinet
op “beperkingen in het takenpakket, verbeteringen in de
organisatiestructuur en een meer doelmatige taakuitvoering door de overheid. Gedacht kan worden aan reorganisaties, herschikking van taken binnen en tussen ministeries, deregulering, decentralisatie, verzelfstandiging van
de uitvoering van taken (als dat doelmatiger is) en vermin-
ESB 3-10-1990
dering van intermediaire taken” (biz. 36). De grote-efficientieverbeteringen moeten in 1991 / 75 mln. opleveren oplopend tot / 300 mln. in 1994. Om de verschillende departementen te prikkelen om naar efficientieverbeteringen te
streven, mogen de departementen 60% van de gegenereerde besparingen zelf binnen het departement naar eigen keuze aanwenden en is de resterende 40% bestemd
voor nieuwe beleidsprioriteiten waaronder de reorganisatie
van politie en rechterlijke macht.
Op deze efficientiemaatregelen is wel het een en ander
aan te merken. Al in 1991 worden positieve financiele
effecten opgevoerd van de te nemen maatregelen. Dit is
uiterst twijfelachtig. Zo is de ervaring van de laatste jaren
dat automatiseringsprojecten op de korte termijn meer geld
kosten dan opleveren. Bovendien vergen dergelijke projecten veel tijd aan voorbereiding en implementatie zodat men
extra vraagtekens kan stellen bij het opvoeren van baten
in 1991. Dit geldt zeker voor de grote-efficientieverbeteringen. De ‘prikkelgedachte’, namelijk dat 60% van de besparingen naar eigen goeddunken aangewend kan worden op
het desbetreffende departement, kan ook onverwachte
effecten hebben, afhankelijk van de aard van de financiele
en personele beheersregels. Het is namelijk niet denkbeeldig dat deze opbrengsten gebruikt worden voor activiteiten
die het uitgavenniveau van de dienst of het departement
verhogen. Bovendien is het niet duidelijk welk ministerie de
besparingen van herstructureringen van taken tussen ministeries mag behouden. Ten slotte is het onduidelijk hoe
en door wie de besparingen worden gemeten.
Bovenstaande kanttekeningen doen uiteraard niets af
aan het belang van een meer doelmatige overheidsorganisatie. Onze opmerkingen proberen echter enkele serieuze problemen aan te geven bij de realisering van deze
doelstelling. Het wetenschappelijk onderzoek naar het belang van organisatievorm en beheersstructuur van organisaties voor hun eigen functioneren, met name waar het de
bugettaire sector betreft, is nog maar van recente datum13.
Naar onze mening heeft het kabinet te gemakkelijk reeds
opbrengsten opgevoerd van complexe operaties die op
korte termijn waarschijnlijk niet tot besparingen zullen leiden. Bovendien zullen ook de nodige maatregelen getroffen moeten worden opdat aan de randvoorwaarde van
democratische controle wordt voldaan en het beleid niet
aan effectiviteit inboet.
Tot slot
De Miljoenennota maakt duidelijk dat het kabinet nog
geen structurele keuzes heeft gemaakt. In vergelijking met
haar voorgangers biedt de Miljoenennota meer openheid.
Ook minder fraaie aspecten worden expliciet, soms zelfs
met een ondertoon van spijt, genoemd. Als die trend zich
de komende jaren voortzet, is dat zonder meer een winstpunt. De echte winst moet echter nog worden geboekt: via
structurele uitgavenbeperkingen. Het wachten is derhalve
op de ‘mid-term-review’.
Nico Groenendijk
Geert Neelen
10. Kamerstukken II, 1989-1990, 21 632, nr. 1.
11. Een goed leesbaar theoretisch overzichtsartikel van deze
stroming is onder andere T.M. Moe, The new economics of organization, American Journal of Political Science, jg. 28, 1984, biz.
739-777.
12. Zie ook: J.M.M. Ritzen, op. cit.
13. Zie: P.B. Boorsma en R.W. Kunneke, Relative efficiency of
various public organizations: terra incognita?, in: Public finance
and performance of enterprises, Wayne State University Press,
Detroit, 1989, biz. 325-341.
911