Het einde van de schuldencrisis

Het einde van de schuldencrisis
Aute ur(s ):
Dijk, M.P. van (auteur)
De auteur is verb onden aan de Vakgroep regionale, havens en vervoerseconomie van de Erasmus Universiteit en als Senior economist aan het
Institute for Urb an and Housing Studies, b eide in Rotterdam en Research associate bij de onderzoeksschool CERES in Utrecht.
Ve rs che ne n in:
ESB, 82e jaargang, nr. 4089, pagina 56, 15 januari 1997 (datum)
Rubrie k :
Monitor
Tre fw oord(e n):
ontw ikkelingseconomie, financiële, markten

In 1982 ging de wereldeconomie gebukt onder de schuldencrisis. Maar, zoals The Economist concludeerde, “The disaster didn’t
happen”. Wel gaat een aantal arme Afrikaanse landen nu gebukt onder een hoge schuldenlast, maar daar kan het Akkoord van
Washington iets aan veranderen. Hoe verliep de oplossing van de schuldencrisis?
Toen Mexico in 1982 bekendmaakte dat het zijn schulden niet meer kon terugbetalen, was er angst dat een aantal grote banken failliet
zou gaan in een schuldencrisis. Er volgde een wereldwijde economische recessie, zowel in ontwikkelings- als in ontwikkelde landen.
Tien jaar na het uitbreken van de crisis constateerde The Economist dat “the disaster didn’t happen” (12 september 1992). Het
financiële stelsel is niet opgeblazen, en ook kan niet gesproken worden van totale economische stagnatie in de betreffende
ontwikkelingslanden. Sterker, de Latijns-Amerikaanse landen gaat het macro-economisch merendeels voor de wind. Waarom leidde
de schuldencrisis niet tot het failliet van een aantal banken in rijke landen of tot de totale ineenstorting van de economie van een aantal
schuldenlanden?
Economische groei
De grote Latijns-Amerikaanse landen zijn uit de schulden gegroeid. Structurele aanpassingsprogrammas en liberalisering (met name van
hun kapitaalmarkten) hebben positieve effecten gehad voor de economieën van Argentinië, Brazilië, Chili en Mexico. De verschillende
debiteuren- en crediteurenlanden bleken bereid samen naar een oplossing te zoeken, zoals blijkt uit de schuldenakkoorden met Mexico,
die kort na het uitbreken van de crisis werden gesloten. De crisis luidde een periode van structurele aanpassing in, die na enige tijd in
menig land tot herstel van de economische groei leidde (met name Chili en Mexico).
Aflossingsregelingen
Plannen om de schuldenproblematiek aan te pakken volgden elkaar in hoog tempo op. Het Baker-plan (1985) zorgde voor nieuwe fondsen
voor landen die hun economie herstructureerden. In de Club van Parijs (voor onderhandelingen over de bilaterale schulden) en in de
Club van Londen (voor de commerciële schulden) werden deze schulden geherstructureerd, dat wil zeggen over een langere periode
uitgesmeerd.
Voorts werd in 1989 door de G-7 landen in Toronto besloten dat een derde deel van de terugbetaling op de bilaterale schulden kon
worden geannuleerd. Dit deel werd in 1991 tot de helft verhoogd.
In 1989 werd ook het Brady-plan gelanceerd waardoor schuldenreductie mogelijk werd door het terugkopen tegen een lagere prijs en
door het omzetten van de schuld in gegarandeerde obligaties (met een lagere rente of een lagere waarde).
De Wereldbank heeft zelf een debt reduction facility. Het Wereldbank Fifth Dimension programma verstrekt 95 procent van de rente op
oude commerciële Wereldbank leningen. Het wordt gefinancierd via het zachte leningen loket van de Bank, de International Development
Association (IDA). Dat betekent dat harde leningen vervangen worden door zachte leningen (dat wil zeggen met een langere
terugbetalingsperiode en lagere rente). Een probleem van deze regelingen is wel, dat er transactiekosten aan verbonden zijn. OXFAM,
een Engelse niet-gouvernementele organisatie, berekende dat van iedere drie dollar die door IDA verstrekt worden er twee naar de
Wereldbank terugvloeien in het kader van schuldenaflossing.
Kwijtschelding
Volgens de Napels-voorwaarden (overeengekomen op de daar in 1994 gehouden G-7 top) werd het maximale kwijtscheldingspercentage
voor bilaterale schulden tot 67 procent verhoogd. 27 landen kwamen er voor in aanmerking omdat hun ‘debt to export’-ratio meer dan
350% bedroeg terwijl ze een per capita inkomen van minder dan $ 500 hadden.
Ook door ontwikkelingshulp wordt een bijdrage geleverd aan schuldverlichting voor de lage inkomenslanden 1. In Nederland was
hiermee in 1995 in totaal een bedrag van f. 529 mln gemoeid. Het grootste deel van het geld is besteed aan kwijtschelding van

schuldendienst-verplichtingen en hoofdsommen van leningen die in het kader van ontwikkelings- samenwerking waren verstrekt.
Daarnaast zijn kwijtscheldingen gedaan in het kader van de Club van Parijs en heeft Nederland bijgedragen aan verlichting van de
verplichtingen van een aantal ontwikkelingslanden aan internationale financiële instellingen.
Kwijtschelding als oplossing voor het schuldenprobleem heeft nadelen. Het kan terugbetaling van schulden in de toekomst negatief
beïnvloeden. Verder is kwijtschelding moeilijk te verteren voor landen die wel altijd op tijd hun schulden hebben betaald. Ten slotte moet
het geld wel ergens vandaan komen. Indien het middels het creeren van een multilateraal schuldenfonds gaat, zoals door de Wereldbank
voorgesteld, betekent dat dat geld dat daar door rijke landen in wordt gestort anders voor ontwikkelingshulp gebruikt had kunnen
worden. In plaats van bijvoorbeeld het geld in de IDA te storten, wordt het nu voor aflossing en rentebetaling op oude leningen
gebruikt.
Banken: afschrijvingen
Er zijn geen grote Amerikaanse of Europese banken failliet gegaan door de schuldencrisis. In feite kregen de banken de tijd om hun
kapitaal te vergroten en reserves aan te leggen. Voor zover particuliere banken hun schulden afschreven gaat dat ten laste van de winst
en dientengevolge derft het land waar de betreffende bank gevestigd is vennootschapsbelasting.
Schuldconversie
Al spoedig na 1982 ontstond handel in geblokkeerde leningen (leningen die niet terugbetaald zouden worden vanwege de
schuldencrisis). Andere partijen (met name banken, zoals de toenmalige Nederlandse Middenstandsbank) kochten deze schulden op en
sinds 1986 is er sprake van een sterke groei van de zogenaamde secondaire markt in schuldpapier. Het gaat vaak om geherstructureerde
leningen (uitgesmeerd over een langere periode).
Banken die op deze manier veel langlopende leningen in hun portefeuille kregen wilden een deel daarvan ruilen voor korter lopende
leningen. Later werden met behulp van de banken schulden omgezet in participaties in bedrijven. Ook kwamen er conversies ten behoeve
van de ontwikkelingssamenwerking en conversies om voetballers te transfereren in de mode (een westerse voetbalclub betaalt
bijvoorbeeld $ 4 mln aan de Braziliaanse overheid, die op zijn beurt een tegenwaarde in pesos van $ 5 mln voor een spelerstransfer
overmaakt aan een Braziliaanse voetbalclub, en tevens met de dollars een lening van $ 5 mln met korting afbetaalt). Later kwamen andere
schuldconversies in de mode. De Amerikaanse ‘Debt for development coalition’ heeft conversies verzorgd voor een nationaal park in
Ghana, een IUCN-project in Zambia en een eco-toerisme project in Tanzania. Naast de ‘debt for nature’ swaps zijn bijvoorbeeld ‘debt for
education’ en ‘debt for research’ bekend geworden 2.
De huidige problematiek
Het schuldenprobleem van nu is anders dan dat van 15 jaar geleden. Van een Latijns-Amerikaans probleem met vooral NoordAmerikaanse commerciële banken, is het nu een probleem geworden tussen Afrikaanse landen en multilaterale instellingen zoals de
Wereldbank en het Internationale Monetaire Fonds (IMF).
De zes landen met de grootste buitenlandse schuld in 1993 waren Brazilië ($ 133 mrd), Mexico ($ 118 mrd), India ($ 92 mrd), Indonesië ($
89 mrd), China ($ 84 mrd) en de Russische Federatie (83) 3. Indien de schuld als percentage van het bruto nationaal product wordt
uitgedrukt spande Nicaragua de kroon (802%) gevolgd door Guyana (776%), Sao Tomé en Principe (558%), Mozambique (424%), GuineeBissau (302%) en Somalië (301%). Dan wordt zichtbaar, dat het schuldprobleem in belangrijke mate een Afrikaans probleem is geworden.
De totale schuld van Sub-Sahara Afrika bedraagt $ 211 mrd, waarvan de officiële schuld $ 76 mrd, dus ruim een derde bedraagt, terwijl 46
mrd hiervan schuld aan de crediteurenlanden verenigd in de Club van Parijs betreft 4.
Zware schulden
De Wereldbank en het IMF hebben een lijst gemaakt van 41 landen die onder een zware schuldenlast gebukt gaan (tabel 1).

Tabel 1. 41 landen met een zware schuldenlast
Totale schuld
$ mln
Houdbaar
Angola
Benin
Burkina Faso
Centr. Afrik. Rep.
Tsjaad
Equat. Guin.
Ghana
Guinee
Honduras
Kenia
Lao PDR
Mali
Mauretanie
Senegal
Sierra Leone
Togo
Vietnam

9655
1487
1144
904
757
268
4590
2864
3865
6994
1986
2650
2203
3768
1388
1292
24224

%bbp

81
69
37
68
56
185
67
94
122
103
163
101
213
64
207
92
217

Jemen

5923

70

‘Possibly stressed’
Bolivia
Kameroen
Congo
Ivoorkust
Ethiopie
Guyana
Madagascar
Myanmar
Niger
Rwanda
Tanzania
Oeganda

4212
6601
5071
19146
4729
1938
594
5478
1704
910
7522
3056

Onhoudbaar
Burundi
Guinee-Bissau
Mozambique
Nicaragua
Sao Tom en Princ
Soedan
Zaire
Zambia

1063
783
5263
10445
254
16560
11280
6788

802
558
193
169
239

Niet vastgesteld
Liberia
Nigeria
Somalie

1925
32531
2500

106
301

83
65
213
223
77
776
158
15
73
56
273
92

95
302
424

158

De tabel beschrijft de situatie in 1993. De grote verschillen tussen landen en zelfs per categorie hebben te maken met de
bevolkingsomvang van het land, maar ook met een belangrijke indicator die niet in de tabel staat, de schuldterugbetaling als
percentage van de export. Bron: Wereldbank (1994).

In acht gevallen is sprake van een onhoudbare situatie en in twaalf gevallen zou gemakkelijk een onhoudbare situatie kunnen ontstaan.
Onhoudbaar betekent dat de schuld meer dan 2,5 keer zo groot is dan de export, en de schuldendienst/export-ratio meer dan 25 procent
is. De totale schuld van deze twintig landen bedroeg eind 1994 meer dan $ 100 mrd dollar. Zestig procent hievan betreft bilaterale
schulden, en 14% schulden aan commerciële banken. De schulden aan miltilaterale organisaties bedragen $ 21 mrd (22%).
32 van de 41 landen worden door de Wereldbank in 1994 als ‘severly indebted low-income countries’ aangeduid. Deze landen moeten
jaarlijks minstens twee maal zoveel aan afbetaling en rente spenderen dan hun export aan deviezen oplevert. Het grootste deel van deze
landen ligt in Sub-Sahara Afrika. Er horen veel landen bij waar een oorlog gevoerd wordt: Liberia, Rwanda, Somalië en Soedan, maar ook
landen als Oeganda en Tanzania. In 1994 werd de totale schuld van de genoemde 32 landen op $ 179 mrd, en een jaar later op $ 209 mrd
geschat 5.
Verontrustend is vooral dat de totale schuld van deze 32 landen sinds 1980 bijna verviervoudigd is en de schuldendienst in 1993 $ 6,8
mrd bedroeg. Door hun rol bij de structurele aanpassingsprogrammas en omdat de commerciële banken nauwelijks meer krediet
verstrekten aan de schuldenlanden heeft een aantal van deze landen nu grote schulden aan multilaterale instellingen zoals de
Wereldbank, het IMF en de Afrikaanse ontwikkelingsbank. Voor Tsjaad bij voorbeeld betreft dit 77% van de lange termijn schuld, voor
Oeganda 66 en voor Guinee Conakry 42%. Guinee-Bissau is een extreem voorbeeld waar 47,8% van de schulden aan de Bretton Woodsinstellingen moeten worden terug betaald en 80% van wat het land aan rente en aflossing moet betalen naar die instellingen gaat.
Schuldverlichting in die gevallen is heel belangrijk voor de Bretton Woods-instellingen, want het betekent dat deze instellingen geen
schulden hoeven af te schrijven, waardoor de credit rating van de Wereldbank en het gezag van het IMF niet in gevaar komen.
De Washington-oplossing
Het schuldenprobleem is verminderd, maar het is ook van karakter veranderd. De landen met de zwaarste schulden zijn nu vaak erg arm,
liggen in Afrika en hebben schulden bij multilaterale instellingen. Om een oplossing te bieden voor deze veranderde situatie is op de
najaarsbijeenkomst 1996 van de Wereldbank en het IMF besloten tot een nieuwe aanpak van het schuldenprobleem 6.
Landen die hieraan mee willen doen moeten drie jaar lang samengewerkt hebben met de Wereldbank en het IMF. Daarin moet het ook tot
een overeenkomst met de Club van Parijs en de Club van Londen zijn gekomen. In jaar drie wordt een macro-economisch overzicht
opgesteld om vast te stellen welke schuld in dit geval houdbaar zou zijn.
Is de werkelijke schuld groter, dan wordt een rapport opgesteld dat naar de directie van beide instellingen gaat en naar andere
crediteuren en crediteurenlanden. Indien die met de analyse akkoord gaan wordt in jaar vier het ‘Heavily indebted poor country initiative
board document’ opgesteld. Daarin wordt een formele aanvraag opgenomen van het land zelf om geholpen te worden houdbare ‘debt to
export’ en ‘debt service to export ratio’s’ te realiseren. Ook worden de details opgenomen welke landen, commerciële en multilaterale
banken een bijdrage zullen leveren.
Op grond van dat document ontvangt het land extra hulp door middel van leningen en giften voor een periode van drie jaar (uit IDA bij
voorbeeld). In geval van goed gedrag (gedefinieerd als ‘showing a commitment to economic reform programs’) van het betreffende land

zal na in totaal zes jaar de Club van Parijs tachtig procent van de schulden kwijtschelden, en zal er overleg met andere banken
plaatsvinden om ook deze schulden tot het houdbare niveau terug te brengen. Dan moeten wel de andere multilaterale instellingen (met
name de Afrikaanse ontwikkelingsbank) ook hun bijdrage leveren. Het gehoopte resultaat van deze procedure is, dat de betreffende
landen er dan in zullen slagen op normale voorwaarden kapitaal aan te trekken.
Kritiek
De kritiek van ontwikkelingslanden op de nu gekozen oplossing is dat de voorwaarden erg strikt zijn en de periode erg lang. Het betekent
namelijk dat een land al met de voorwaarden van de Club van Parijs en die van de Club van Londen akkoord moet zijn gegaan en het dan
nog eens met de Wereldbank en het IMF eens moet worden. Zoals de Europese landen die proberen zich te kwalificeren voor de EMU
weten, is het niet gemakkelijk om een bewezen resultaat te laten zien. Bovendien biedt dit plan geen oplossing voor de landen in tabel 1
die als houdbaar worden aangeduid, of die waarvan de situatie nog niet is bepaald. Een aantal daarvan kan binnenkort zeer wel in de
categorie onhoudbaar terecht komen. Bovendien moet het IMF het geld nog bij elkaar zien te krijgen (Duitsland is nog niet akkoord met
het verkopen van goud), terwijl de Wereldbank hoopt dat meer landen een storting in haar multilaterale schuldenfonds zullen doen. Ten
slotte zullen de kosten met enkele miljarden dollars oplopen indien de exportgroei van de betreffende landen tegenvalt.
Conclusie
De schuldencrisis is geleidelijk opgelost. Het is in de loop der jaren vooral een Afrikaans probleem geworden, waarbij een groot deel van
de schulden van die landen in handen van de Bretton Woods instellingen kwam. De particuliere banken hebben in de loop der jaren hun
verliezen afgeschreven en soms verdiend aan de handel in tweedehands schulden. Ze komen nu weer terug, maar zijn wel wijzer
geworden in welke landen en sectoren ze hun geld willen steken. Met name China en landen zoals Indonesië, Maleisië en Thailand
profiteren. Tot nu toe blijft Afrika buiten die stroom

1 Voor een overzicht zie K. van Kesteren, The use of aid money for debt reduction, a view from inside, Journal of International
Development, 1994, nr. 2, blz. 241-252.
2 N. Saravanamuttoo en C. Shaw, Making debt work for education, How debt swaps can contribute to African education, Association
for the Development of African Education, Parijs, 1995; UNCTAD, Trade and development report, UNCTAD, Genève, 1994.
3 Wereldbank, World debt tables, External finance for developing countries, 1994-95, deel 1: Analysis and summary tables, IBRD,
Washington, 1994.
4 Volgens Africa Recovery, juni 1995.
5 Het eerste bedrag komt uit The Wall Street Journal, 17 oktober 1994, het tweede uit NRC Handelsblad, 15 september 1995.
6 Voor een goed overzicht van de tijdens de najaarsvergadering van de Wereldbank en het IMF overeengekomen aanpak, R. Chote,
Relief brings its own pains, Financial Times, 30 september 1996.

Copyright © 1997 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)