Het CPB en de analyse van knelpunten in de Nederlandse economie

Het CPB en de analyse van
knelpunten in de Nederlandse
economie
In dit artikel worden enige bezwaren naar voren gebracht tegen de door het Centraal
Planbureau gehanteerde modelvergelijkingen. De auteur vindt dat het Planbureau de
investeringen soms te pessimistisch schat en acht de vooronderstelling van homogene
arbeid onjuist. Verder heeft hij kritiek op het gebruik van geaggregeerde cijfers ter
verklaring van bepaalde coefficienten en pleit hij voor meer aandacht voor de economische
gevolgen van regels en instituties. Niettemin is de auteur van mening dat het Planbureau
eindelijk op de goede weg is. Met voldoening constateert hij dat er in de middellangetermijnverkenning meer bladzijden gewijd zijn aan het functioneren van de arbeidsmarkt en
de collectieve-lastendruk. Hij heeft daarentegen grote problemen met het economisch
onderzoek dat door ministeries verricht wordt. Dat is naar zijn mening wetenschappelijk
onder de maat en wordt al te zeer bepaald door de politieke waan van de dag.

PROF. DR. EJ. BOMHOFF*

Inleiding
In hoofdstuk 3 van de zojuist gepubliceerde verkenning
voor de middellange termijn presenteert het Centraal
Planbureau (CPB) een diagnose van wat er schorl aan onze economie. Deze beschouwing ‘Knelpunten in de Nederlandse economie en hun achtergronden’ begint als
volgt: “vandaag de dag wordt onze economie gekenmerkt
door een aantal in het oog springende onevenwichtigheden. Zo is de werkloosheid hoog en concentreert deze zich
in toenemende mate bij langdurig werklozen en bij personen met een inadequaat opleidingsniveau. De collectieve
sector blijft, ondanks het gevoerde beleid van de laatste jaren, nog steeds zeer omvangrijk. Enerzijds komt dit tot uitdrukking in een hoge marginale druk van premies en belastingen, anderszijds zijn een hoog financieringstekort en
een omvangrijke staatsschuld daarvan de resultanten.”
Vijf jaar geleden rapporteerde het CPB ook over de vooruitzichten op middellange termijn voor de Nederlandse
economie, en toen kon in grote lijnen al dezelfde diagnose
worden gesteld. De twee peildata voor en na het diepe dal
van 1981-1982 geven een vergelijkbaar beeld voor wat betreft de omvang van de collectieve uitgaven als percentage van het nationale inkomen, de gemiddelde belastingdruk en het financieringstekort. Deze drie kengetallen voor
de omvang en last van de collectieve sector veranderden
nauwelijks meer tussen 1980 en 1985 na de scherpe verslechtering in de periode 1973-1980.
Wanneer de cijfers in 1980 voor wat betreft de omvang
van de collectieve sector, de belastingdruk en het financieringstekort niet belangrijk afweken van de overeenkomstige cijfers in 1985, waarom werd de correcte diagnose dan
niet al in 1980 (of nog eerder) gesteld? Om de lezer te herinneren aan de toonzetting van de toenmalige discussies,
en aan de politieke modes van 5 jaar geleden, eerst een
paar citaten uit de vaak als gezaghebbend gepercipieerde

beschouwingen van prot. dr. F.W. Rutten. In zijn nieuwjaarsartikel in dit blad van 7 januari 1981 merkte de
secretaris-generaal van Economische Zaken nog op: ,,ln
moeilijke tijden, zoals nu, kan de geringe slagkracht van
het budgettaire beleid zeer nadelig zijn voor de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen, met name op het gebied van de werkgelegenheid”. Ook schreef de secretarisgeneraal dat bij stabilisatie of enige verlaging van het reele
loon (een conditie waaraan ruimschoots werd voldaan na
1981) ,,deombuigingen in de collectieve sector… niet erg
veel hoger hoeven te zijn dan in de afgelopen jaren”. Aangezien met ‘de afgelopen jaren’ werd gerefereerd aan het
beleid tijdens het kabinet-Van Agt/Wiegel, valt hier in feite
te lezen dat het met de ombuigingen wel mee zal vallen,
wanneer de nominale lonen ongeveer gelijk stijgen met
het prijspeil. Ook gaat Rutten er in de geciteerde passage
kennelijk van uit dat frequente veranderingen in de openbare uitgaven c.q. het financieringstekort een goed middel
zijn om de werkloosheid te bestrijden. Nergens refereerde
de secretaris-generaal van Economische Zaken toen aan
de marginale druk van premies en belastingen, maar wel
sprak hij over het ,,sterk aan betekenis winnende terrein
van de industriepolitiek” en over nieuwe vormen van
financieringssteun door de overheid aan individuele ondernemingen. Zelfs in januari 1982, toen de discussie over
de vorige middellange-termijnverkenning van het CPB al
gevoerd was, pleitte de secretaris-generaal in ESB nog
voor het toekennen van de hoogste prioriteit aan de Maatschappij voor Industriele Projecten en voor hogere overheidssubsidies aan bedrijven.
Ook de academische discussies uit het begin van de jaren tachtig leden aan een soortgelijke gevoeligheid voor
de politieke modes van toen, te weten een veel groter accent op matiging in de besteedbare lonen dan op besparin* Hoogleraar Monetaire Economie aan de Erasmus Universiteit
Rotterdam.

gen in de collectieve sector, en een groot vertrouwen in de
duurzame werking van gerichte subsidies aan bedrijven.
Representatief is het verslag van een congres aan de Universiteit van Groningen: ‘Unemployment, the European
Perspective’ 1). Veel sprekers op het Groningse congres
richtten hun aandacht bij beleidssuggesties in de eerste
plaats op uniforme loonmatiging, imperfecties in de goederenmarkt en in de financiele markten of op gebrekkige
internationale afstemming van het macro-economische
beleid 2). Toch werd ook op het Groningse congres van
September 1980 al gesteld dat langdurige problemen op
de arbeidsmarkt in de eerste plaats vragen om een diagnose van wat er schort aan de werking van die markt, waarbij
een econoom dan denkt aan bij voorbeeld hoge marginale
tarieven van belastingen en premies, die en het aanbod en
de vraag ongunstig bei’nvloeden, een slecht functionerende overgang van school naar werk, een minimum(jeugd)
loon dat dwingt tot onvrijwillige werkloosheid en andere
wettelijke beperkingen van de vrijheid van onderhandeling
op de arbeidsmarkt 3). De nadruk viel toen op dezelfde elementen als in de eerste alinea van de hierboven geciteerde diagnose anno 1985 van het CPB.
Na deze korte schets van het Nederlandse debat aan
het begin van de jaren tachtig keer ik terug tot de vraag
waarom het CPB al niet in 1981 de juiste diagnose stelde.
De beschouwingen van het Centraal Planbureau blijken in
het algemeen veel minder modegevoelig dan de over economisch beleid handelende publikaties van sommige in
beleid (of in macht?) ge’i’nteresseerde Nederlandse macroeconomen of de nieuwjaarsartikelen van de secretarisgeneraal van het Ministerie van Economische Zaken. Uit
de vorige verkenning voor de middellange termijn van
1981 komt het volgende beeld naar voren. Het Planbureau
voorspelde een toename van de werkloosheid tot 500.000
personen in 1985 bij een werkgelegenheid in dat jaar van
4.595.000 arbeidsjaren. De werkloosheid was dus achteraf met 260.000 personen onderschat, terwijl de voorspelde daling van de werkgelegenheid met 120.000 arbeidsjaren tussen 1980 en 1985 slechts 55.000 arbeidsjaren te
hoog was.
Verder voorspelde het CPB dat de gecorrigeerde arbeidsinkomensquote constant zou blijven tot 1985; in werkelijkheid trad een daling op met ongeveer 8 procentpunten. Ook de voorspelling voor de inflatie bleek achteraf te
somber: het Planbureau voorspelde vijf jaar geleden een
inflatie van 61/2 procent gemiddeld voor 1980-1985. De
voorspelling van de gemiddelde economische groei over
de periode 1980-1985 was achteraf vrijwel correct. Inderdaad was de economische groei in Nederland ook internationaal gezien bijzonder laag, en zekerspeelden de oorzaken voor een trage economische ontwikkeling die de staf
van het CPB in de vorige middellange-termijnverkenning
noemde daarbij een belangrijke rol:
– sterk aangetaste winstposities;
– mogelijk een rentestand die hoog blijft;
– een moeizaam herstel voor de woningbouw;
– geen loonstijgingen waardoor de particuliere consumptie maar bescheiden kan toenemen;
– een nog hogere belastingdruk die ook ongunstig is voor
de ontwikkeling van de consumptie.
Op basis van deze elementen voorspelde het CPB destijds een trage economische groei, en een scherpe stijging
van de werkloosheid omdat de beroepsbevolking immers
zou blijven groeien. Een nu gedateerd aandoende
diagnose, maar wel een beschrijving die uit wetenschappelijk oogpunt veel nuttiger is dan de bijdragen van veel
andere deelnemers aan het politieke debat. Het CPB weet
de problemen anno 1980 niet aan een te weinig slagvaardig budgettair beleid of aan te lage subsidies voor de industrie. Wel treft nu bij herlezing als typerend voor de stijl
van analyse toentertijd het ontbreken van nadruk op de
werking van de arbeidsmarkt, en het toespitsen van de effecten van een belastingverhoging op de omvang van de
particuliere vraag. Anno 1986 spreekt het Planbureau
daarentegen in de door mij aangehaalde passage direct
over de hoge marginale druk van premies en belastingen,
R3R

en over de concentratie van de werkloosheid bij langdurig
werklozen en bij personen met een inadequate opleidingsniveau. Ook wordt nu de omvang van de collectieve sector
onmiddellijk genoemd als een hoofdprobleem van de Nederlandse economie, terwijl in de vorige middellangetermijnbeschouwing de nadruk minder viel op de omvang
van de uitgaven dan op de discrepantie tussen die uitgaven en de belastingontvangsten, te weten het financieringstekort. De diagnose was anno 1981 dus in essentiele
opzichten anders dan thans, maar niettemin robuuster ten
opzichte van politieke modes dan veel andere beschouwingen van weleer.
Op gevaar af zelf over vijf jaar bij de publikatie van de
volgende middellange-termijnverkenning het verwijt te
moeten incasseren van sensitiviteit voor wetenschappelijk
onbeproefde maar politiek populaire noties, zou ik het
Planbureau nu willen complimenteren met een diagnose
van de Nederlandse economie die in hoofdlijnen een waardevol overzicht geeft van de gronden waarom ons land al
vele jaren een tragere economische groei kent dan gemiddeld in West-Europa. Niet alleen komen de belangrijkste
verstoringen in de Nederlandse volkshuishouding goed
aan de orde, het Planbureau slaagt er ook in om geen knieval te maken voor een aantal onbewezen c.q. reeds verworpen beweringen die de laatste jaren opgang deden in
de economisch-politieke discussie:
– arbeidstijdverkorting wordt terecht niet genoemd als
middel waardoor gedurende de afgelopen jaren de
werkgelegenheid gemeten in gewerkte uren zou kunnen zijn toegenomen;
– ‘vraaguitval’ wordt nergens genoemd, noch op nationale, noch op internationale schaal;
– het ontbreken van een zogeheten sectorstructuurbeleid wordt niet als een nadeel voor de Nederlandse economie gezien 4);
– de wisselkoers wordt niet genoemd als mogelijke determinant van de lage economische groei.
Sleutelbegrippen in de analyse van het Planbureau anno 1986 zijn daarentegen de termen die reeds direct voorkomen in de eerste alinea van hoofdstuk 3: langdurig werklozen, inadequaat opleidingsniveau, marginale druk van
premies en marginale druk van belastingen. Terecht krijgen deze begrippen nu veel aandacht, wat zich op een triviale wijze reeds laat illustreren aan het aantal pagina’s
dat nu wordt gewijd aan problemen op de arbeidsmarkt en
aan de gevolgen van hoge belastingen en sociale premies
in vergelijking tot de aandacht voor deze onderwerpen in
de vorige middellange-termijnbeschouwing uit 1981. In De
Nederlandse economie in 1985 nam de paragraaf ‘Demografie en arbeidsaanbod’ slechts 9 pagina’s in beslag bij
een totale omvang van 430 pagina’s. De nieuwe studie van
het Planbureau biedt 16 pagina’s over werkloosheid en arbeidsaanbod, waarbij de werkloosheid vrijwel direct wordt
behandeld na het arbeidsaanbod. Vroeger besprak het
Planbureau de werkloosheid pas na de beschrijving van
de produktiegroei, de ontwikkeling van de verschillende
componenten in de geaggregeerde vraag en de analyse
van lonen en prijzen. Toen werd werkloosheid beschouwd
als het gevolg van te weinig vraag op de goederenmarkt;
nu is werkloosheid de manifestatie van een slecht werkende arbeidsmarkt. Diegenen onder de Nederlandse acade1) Angus Maddison en Bote S. Wilpstra, Unemployment, the European perspective, Croom Helm, Londen/Canberra.
2) Zie de bijdragen van Pen, Siebrand en Maddison aan de genoemde congresbundel. Pen pleit voor meer collectieve uitgaven, te financieren uit loonmatiging, en een devaluatie van de gulden; Siebrand wil
meer nominale vraagstimulering indien het buitenland ook stimuleert
en Maddison geeft een waardevolle diagnose maar stelt dan voor om
de rente te verlagen bij een vrij zwevende wisselkoers.
3) Zie hiervoor verder mijn bijdrage Models or markets: two approaches to employment policy, in Maddison en Wilpstra, op. cit.
4) De zeldzame welsprekendheid waarmee een dergelijk beleid inclusief aandachtsvelden en speerpunten werd bepleit door de WRR
en woordvoerders van het ministerie van Economische Zaken heeft
uiteindelijk niet het manco van een wetenschappelijke argumentatie
blijvend kunnen compenseren.

‘ mische economen die structurele werkloosheid altijd al beI Ichouwden als vooral een arbeidsmarktprobleem zijn
:
uiteraard verheugd over deze belangrijke verandering in
I net kader van de analyse bij het Centraal Planbureau.
Een duidelijke accentverschuiving is er ook in debehanfteling van de belastingen en sociale premies. Vijf jaar geleden handelden 3 pagina’s over de belastingdruk, die uit: fcluitend als gemiddelde druk wordt beschreven en een
; *Sluitpost’ van de modelberekening wordt genoemd. Nu
biedt het Planbureau 7 pagina’s over de belastingdruk
; Waarvan het grootste deel gaat over de gevolgen van hoge
Wiarginale tarieven. Het woord ‘marginaal’ kwam nog niet
/ Voor in de beschouwing over de belastingen in de studie uit
\ 1981. Uiteraard ook niet in de nog weer oudere verkenning
y $e Nederlandse economie in 1980. De nog langere perio’i de tussen publikatie en hernieuwde lezing maakt het nog
I gemakkelijker om de modes van de dag te onderkennen in
| de tekst, en daarom bezwijk ik voor de verleiding om een
r kortcitaat te geven: ,,De tragere produktiegroei heeft ech} (erook positieve kanten. De belasting van het milieu gaat
idan immers minder snel, evenals het verbruik van grond• fetoffen.” (biz. 116) Deze zin moge als waarschuwing dienen voor hen die menen dat gevoeligheid voor politieke
? (nodes geen essentiele karakteristiek is van de Nederland\ $e discussie over economisch beleid. En dan is het Plan| bureau nog aanzienlijk minder modegevoelig dan veel
I academische economen die pogen ‘dicht bij het beleid te
i staan’, laat staan topambtenaren of professionele politici!
;
De toegenomen aandacht bij de staf van het CPB voor
de interne werking van de arbeidsmarkt betekent dat het
:
I Planbureau geleidelijk afstapt van de vroeger wel verkon:’ digde opvatting dat de wettelijke omschrijving van de taak
van het CPB het Bureau ontsloeg van de verplichting om
de arbeidsmarkt te analyseren. Destijds had de wetgever
aan het Planbureau opgedragen om een gedetailleerde en
intern consistente reeks prognoses te ontwikkelen voor de
samenstellende delen van de nationale volkshuishouding.
Die wettelijke taakomschrijving gecombineerd met de
overvloedige beschikbaarheid van gedetailleerd statistisch materiaal voor de verschillende componenten van de
produktie en de bestedingen leidde tot een traditie waarbij
bedrijfstakken, sectoren, en later ook regionale ontwikkelingen bijzonder veel aandacht kregen, bij een relatieve
verwaarlozing van de interne werking van de arbeidsmarkt. De ouverture van hoofdstuk 3 laat zien dat het Planbureau thans een dergelijke gedesaggregeerde analyse
van de vraagzijde van de economie inadequaat acht voor
het stellen van een diagnose. Veel meer dan voorheen is
er aandacht voor de samenstelling van de beroepsbevolking naar opleiding en werkervaring, voor de effecten van
belastingen en sociale premies op het arbeidsaanbod en
voor de relatieve beloning van verschillende groepen
werknemers 5).

Vernieuwingen in de analyses van het CPB
Als het waar is dat de hoofdproblemen van de Nederlandse economie liggen op de arbeidsmarkt, dan heeft dat
ingrijpende consequenties voor de onderzoeksstrategie
van een wetenschappelijk bureau dat niet alleen kortetermijnprognoses produceert, maar ook de gevolgen in
kaart wil brengen van beleidswijzigingen en analyses wil
bieden van de ontwikkelingen in de economie op wat langere termijn. Op vier gebieden lijkt mij dat de onderzoeksinspanningen van het Centraal Planbureau de komende
jaren belangrijk zullen veranderen omdat het Bureau hypotheses zal widen ontwikkelen en toetsen over de werking van de arbeidsmarkt en de effecten van een grote collectieve sector en hoge belastingen en sociale premies op
vraag en aanbod naar arbeid.
Meertheorievorming overzowel het arbeidsaanbod als
de vraag naar arbeid.
De economische theorie leert dat bedrijven de marginale produktiviteit van de produktiefactoren arbeid en kapi-

taal aan elkaar gelijk stellen. Die equalisatie is wel opgenomen in de econometrische modellen van het Planbureau
waar het gaat om het buiten bedrijf stellen van reeds
geinstalleerde kapitaalgoederen, maar ontbreekt bij de
modellering van de beslissing over nieuwe investeringen.
De econometrische vergelijking die de uitbreidingsinvesteringen van bedrijven beschrijft veronderstelt een
vaste stijging van de reele arbeidskosten van ongeveer
21/2 procent per jaar. Anderzijds veronderstelt de vergelijking een verwachte produktiegroei over de komende periode die gelijk is aan een gewogen gemiddelde van de feitelijke groei van de produktie gedurende de vier jaar voorafgaande aan de investeringsbeslissing. Beide veronderstellingen zijn verre van ideaal. De feitelijke ontwikkeling
van de reele arbeidskosten sinds 1980 laat zien dat die ongeveer constant zijn gebleven, zodat de veronderstelling
van het CPB op dit moment feitelijk te pessimistisch is. Onder andere omstandigheden zou dezelfde veronderstelling uiteraard ook ongefundeerd optimistisch kunnen zijn.
De modellering van de verwachte produktiegroei door
middel van een gewogen gemiddelde van gerealiseerde
groei, leidt tot een al eerder gesignaleerde ‘bias’ in de modellering van de investeringen. Veronderstel immers dat
omvangrijke besparingen in de collectieve sector volgens
het model inderdaad op korte termijn een negatief effect
hebben op de totale binnenlandse vraag. Dan werkt die tijdelijke afname in de vraag zoals aangegeven door het model nog jaren door bij de bepaling van de omvang van de
investeringen, hoewel op zich de besparingen in de collectieve sector en de bijbehorende vermindering van de huidige dan wel toekomstige belastingdruk juist positief zouden
moeten zijn voor het investeringsvolume. Deze modelfout
is mijns inziens debet aan de op het eerste gezicht onwaarschijnlijk lange periode die bij modelexercities pleegt op te
treden tussen besparingen in de collectieve sector en een
acceleratie van de toekomstige economische groei. In de
modellen van het Planbureau duurt het – zoals bekend vaak meer dan vijf jaar voordat besparingen in de collectieve uitgaven leiden tot een duidelijke versnelling in de economische groei; naar mijn mening is met name de hier genoemde fout in de investeringsvergelijking debet aan dit
niet plausibele resultaat. Niet alleen zijn de afzonderlijke
prognoses voor de reele arbeidskosten en de verwachte
produktiegroei iederafzonderlijk deficient en bij simulaties
inconsistent, samen beantwoorden deze twee voorspellingen geenszins aan de theoretische restrictie dat aan de
marge een extra eenheid arbeid even aantrekkelijk moet
zijn voor de ondernemer als een extra eenheid kapitaal.
Naast deze kritiek op de geaggregeerde benadering van
investeringen en de bijbehorende arbeidsplaatsen, schiet
de econometrische benadering van het Planbureau ook
fundamenteel tekort in de modellering van de verschillen
qua arbeidsproduktiviteit en loon tussen de werknemers.
In de vraagfunctie naar arbeid, in de relatie voor het arbeidsaanbod en in de vergelijkingen voor de arbeidsproduktiviteit en de loonkosten, worden alle werkende Nederlanders over een kam geschoren. Deze veronderstelling
van een homogene produktiefactor arbeid botst met de observatie aan het begin van hoofdstuk 3 dat de werkloosheid zich in toenemende mate concentreert bij langdurig
werklozen en bij personen met een inadequaat opleidingsniveau. De modelmatige benadering van het Planbureau
is afgestemd op het traceren van fluctuaties in de werkgelegenheid die worden gemduceerd door tijdelijke schommelingen in de geaggregeerde vraag, waarbij het aanbod
van arbeid wordt bepaald door hoofdzakelijk demografische factoren en door een ontmoedigingseffect ten gevolge van de slechte situatie op de arbeidsmarkt. Noch aan
de vraagzijde, noch aan de aanbodzijde laat deze benadering ruimte voor differentiate tussen verschillende groepen werknemers naar produktiviteit, verdiend loon, of met
5) Wel blijft de interne werking van de collectieve sector nog buiten
beschouwing. Het Planbureau heeft geen theorie over de bureaucra-

tie, en de belangrijke inzichten van de economen uit de ‘public choice’-school, zoals James Buchanan, Mancur Olson en William Niskanen spelen nog geen rol.

betrekking tot de kosten en opbrengsten van alternatieven
voor betaalde arbeid. Bij de beschrijving van de sociale
verzekeringen is het Planbureau-model heel gedetailleerd
en worden verschillende categorieen uitkeringstrekkers
onderscheiden; bij de analyse van de werkende beroepsbevolking geldt als uitgangspunt de homogeniteit van de
produktiefactor arbeid. In een model waar iedere werkende Nederlander dezelfde beloning ontvangt voor een identieke inspanning, vervalt uiteraard de mogelijkheid om trieties op de arbeidsmarkt te onderzoeken, rekening te houden met de specifieke problemen van langdurige werklozen of het belang van scholing en permanente educatie te
onderzoeken. Hoe meer gewicht zulke factoren krijgen in
de openbare discussie, des te ernstiger is de omissie in de
rekenmodellen van het Planbureau om werknemers te onderscheiden naar produktiviteit, loon of arbeidsverleden.
Panel-data
Econometrische analyse van cijferreeksen voor de totale Nederlandse economie zal, zo valt te verwachten, minder belangrijk worden in verhouding tot onderzoek met behulp van individuele gegevens (‘panel-data’). Het lijkt onwaarschijnlijk dat op nationale schaal geaggregeerde cijfers voor een economie uitsluitsel kunnen geven over een
aantal belangrijke coefficienten in de vraag- en aanbodrelaties op de arbeidsmarkt. Andersoortige statistische analyses met behulp van panel-data bieden meer kansen tot
het toetsen van hypotheses over de werking van de arbeidsmarkt. Longitudinale gegevens voor individuele
werknemers zijn nuttig voor het verwerven van kennis over
de feitelijke werking van de Nederlandse arbeidsmarkt.
Zolang dergelijke gegevens niet beschikbaar zijn, is er alle
reden voor scepsis met betrekking tot de modelberekeningen voor de werkloosheid. Een informele bevestiging
van deze stelling volgt uit het feit dat het Planbureau in de
vorige verkenning voor de middellange termijn uit begin
1981 wel de economische groei en de ontwikkeling van de
werkgelegenheid vrijwel perfect prognosticeerde, maar de
gemiddelde werkloosheid in 1985 onderschatte met
260.000 personen.
Wetten, regels en instituties
In de economische wetenschap komt steeds meer aandacht voor onderzoek naar de relatieve efficiency van alternatieve sociale instituties. Termen als ‘moral hazard’,
‘adverse selection’, ‘compatible incentives’ en ‘agency
theory’ zijn sleutelwoorden in een renaissance van de politieke economie. Steeds meer wetenschappelijke macroeconomen keren zich af van pogingen om de beleidsmakers te vertellen hoe zij macro-economische instrumenten
van monetaire en fiscale politiek op de korte termijn moeten gebruiken. Zinvoller lijkt het om te veronderstellen dat
beleidsmakers vanuit hun gepercipieerd eigenbelang
macro-economisch beleid voeren, zodat de wetenschappelijke macro-econoom zich efficienter kan richten op hetzij de analyse van de gevolgen van het gevoerde beleid,
hetzij de wetenschappelijke afweging van alternatieve
wetten, regels of instituties. Als voorbeeld neem ik de huidige discussie over het gewenste pad voor het financieringstekort in de aanstaande kabinetsperiode. Nog steeds
zijn er in Nederland economische deskundigen die een advies uitbrengen zonder wetenschappelijke pretenties (vergelijk het SER-advies waarin de optimale omvang van het
financieringstekort op 51/2°/o wordt bepaald; ‘volkomen uit
de lucht gegrepen’, aldus prof. Schouten tijdens de CPBconferentie), maar op basis van een inschatting van de politieke krachtsverhoudingen. Dergelijke advisering lijkt
niet bij te dragen tot de collectieve reputatie van de Nederlandse macro-economen. Zinvoller is het om na te gaan
waarom Nederland slechter scoort dan het gemiddelde in
de OECD voor wat betreft de reductie van het financieringstekort. Waarom kan hier niet, wat bij voorbeeld in Denemarken wel gelukt is? Moet de minister van Financien
meer macht krijgen, of is de collectieve sector in Nederland moeilijk beheersbaar vanwege de extreme bevoegdheden van onze regering om bij voorbeeld niet alleen de
ambtenarensalarissen, maar ook de tarieven van huisart638

sen en bijna alle huren vast te stellen? Of is het patroon in
de tijd van de aardgasopbrengsten de allesoverheersende
factor?
Dit zijn simpele voorbeelden van vragen naar de werking van onze economische instituties, en het lijkt mij
hoogst onwaarschijnlijk dat econometrisch onderzoek met
als basis uitsluitend de nationale cijferreeksen voor de afgelopen 35 jaar daarover uitsluitsel kan geven. Onderzoek
naar instituties kan logischerwijs alleen geschieden met
behulp van cijfers die de consequenties van alternatieve
instituties illustreren. Tenzij in Nederland zelf gedurende
de na-oorlogse periode een duidelijke cesuur optrad, zal
dat cijfermateriaal dus moeten worden ontleend aan Internationale vergelijkingen. Zelfs in die gevallen waarin een
relevante institutie in de loop van de na-oorlogse periode in
Nederland veranderde, zoals bij voorbeeld de invoering
van de AOW, of de installing van het minimumloon, blijft
het moeilijk om eensluidende conclusies te trekken op basis van analyses die uitsluitend gebruik maken van geaggregeerd Nederlands cijfermateriaal, aangezien belangrijke veranderingen in instituties vaak met enige vertraging
hun uiteindelijke doorwerking hebben op de economie, en
het daarom moeilijk is om de gevolgen van bij voorbeeld de
invoering van het minimum(jeugd)loon statistisch te onderscheiden van de consequenties van andere schoksgewijze of geleidelijke veranderingen die in dezelfde periode
optraden. Eenvoudig gezegd: na 1973 ging het in veel opzichten slechter met de Nederlandse economie, maar tijdreeksanalyse met behulp van uitsluitend Nederlandse cijfers zal naar mijn mening nooit kunnen bepalen wat daarbij het relatieve gewicht was van de mutaties in het minimum(jeugd)loon,omdattegelijkertijd ook belangrijke wijzigingen optraden in bij voorbeeld energieprijzen, belastingtarieven, sociale premies, de trendmatige groei van de wereldhandel en de gemiddelde winstpositie van het Nederlandse bedrijfsleven. Met name wanneer institutionele veranderingen belangrijke vertraagde effecten hebben, is het
toetsen van hypothesen kansrijker indien het cijfermateriaal betrekking heeft op verschillende landen.
Aandacht voor de verschillen tussen marginale en gemiddelde grootheden.
De econometrische berekeningen van het Centraal
Planbureau werken uitsluitend met gemiddelde belastingtar ieven. Wellicht is dat adequaat voor de analyse van de
consequenties voor het overheidsbudget van korte-termijnschommelingen in de economische conjunctuur. Voor
simulaties van alternatief beleid, met name op de arbeidsmarkt, is het echter essentieel om rekening te houden met
de verstorende effecten van marginale tarieven. Belangrijk voor zowel het arbeidsaanbod als de vraag naar arbeid
zijn uiteraard de marginale belasting- en premiedruk en
niet of tenminste veel minder de gemiddelde druk.
Meer aandacht voor de analyse van de arbeidsmarkt zal
dus belangrijke veranderingen vereisen in de researchstrategie van het CPB. De laatste jaren zijn al hoopgevende tekenen van zo’n herorientatie te signaleren. Een belangrijk voorbeeld is het onderzoek van M. van Schaaijk,
Starre beloningsverhoudingen, starre werkloosheidsverhoudingen?, besproken op de derde ‘Garderen Conferentie’ in april 1985. Essentieel is natuurlijk ook dat de gebruikers van de CPB-analyses accepteren dat de problematiek van de arbeidsmarkt specifieke eisen stelt voor wat betreft cijfermateriaal en aard van het econometrisch onderzoek. Politici en commentatoren zullen moeten beseffen
dat een macro-econometrisch model waarin alle werknemers even produktief zijn en gelijk worden beloond berust
op een verregaande simplificatie van de werkelijkheid die
zo’n model per definitie onbruikbaar maakt voor de analyse van verstoringen binnen de arbeidsmarkt.
Iedere lezer van de nieuwe middellange-termijnverkenning van het Planbureau wordt in de aanhef van het centrale hoofdstuk 3 direct getroffen door de reeds genoemde
sleutelwoorden: langdurig werklozen, inadequaat opleidingsniveau, marginale druk van premies en marginale
druk van belastingen. Wanneer dit inderdaad essentiele
begrippen zijn bij de analyse van de Nederlandse econo-

mie, dan volgt dat de modelmatige beschouwingen niet
mogen stoelen op een econometrisch model waarin deze
vier begrippen absoluut niet voorkomen. De gebruikers
van de research moeten leren billijken dat de dynamische
interacties tussen verschillende componenten van de totale vraag anno 1986 niet meer hoofdpunten van econometrisch onderzoek zijn, en dat daarom de traditionele vormgeving van de econometrische modellen bij het CPB niet
afgestemd is op de huidige interesse voor de werking van
de arbeidsmarkt.
Deze kritiek op de econometrische benadering van het
Planbureau werpt tevens licht op de vaak gehoorde bewering dat de Nederlandse economie ‘beleidsresistent’ is geworden. Daarmee bedoelt men dan dat de globale economische ontwikkeling en met name natuurlijk de ontwikkeling van de werkloosheid niet significant binnen een paar
jaar kan worden omgebogen door een ander economisch
beleid. Inderdaad laten simulaties met de huidige generatie modellen van het Planbureau zien dat het bijstellen van
binnenlandse exogene variabelen binnen normale marges weinig effect sorteert in de eerste paar jaar. Op die
constatering is op twee manieren kritiek mogelijk: ten
eerste kan het nuttig zijn om andere vormen van beleid te
bezien dan uitsluitend het bijstellen van voorradige exogene variabelen in de modellen van het Planbureau. Ten
tweede kan de specificatie van het model incorrect zijn,
met name omdat belangrijke kanalen ontbreken waarlangs veranderingen in zelfs de paar vormen van beleid
die zich met het model in principe laten analyseren doorwerken in de economie.
Als mijn objecties tegen de modellering van de arbeidsmarkt in de modellen van het CPB correct zijn, dan gelden
beide hier genoemde vormen van kritiek. In de eerste
plaats zou de werkloosheid gevoelig moeten zijn voor veranderingen in bij voorbeeld marginale belasting- en premietarieven, en voor een scala van veranderingen in instituties, zoals het minimumloon, de koppelingen tussen lonen en uitkeringen, het leerlingenstelsel, de organisatie
van de gezondheidszorg, het eigendom van de nationale
woningvoorraad en de aanbodeffecten van andere fiscale
faciliteiten voor bedrijven. Allemaal instrumenten van
sociaal-economisch beleid, die of in het geheel niet een tegenhanger vinden in de lijst van exogene variabelen van
het model, of (zoals bij de koppeling tussen lonen en uitkeringen en de fiscale faciliteiten voor bedrijven) slechts zeer
partieel in het model voorkomen. In de tweede plaats
schiet de modellering van het Planbureau in de huidige generatie modellen ernstig tekort voor wat betreft de vorming
van verwachte toekomstige rendementen en de geplande
investeringen. Ik concludeer dat wanneer de huidige modellen van hetCentraal Planbureau ‘beleidsresistent’ worden bevonden, deze karakteristiek in hoge mate afhangt
van zowel het beperkte aantal instrumenten van economisch beleid in deze modellen als van de specificatie van
ten minste enige cruciate vergelijkingen in het model.

Drie beleidsvarianten van het CPB
Om dit punt van mijn kritiek nog wat concreter te maken,
volgen enkele kanttekeningen bij de drie beleidsvarianten
die zijn opgenomen in paragraaf 5.4.2 van De Nederlandse economie in 1990.
Loonmatiging met 1 procent per jaar in de marktsector
met doorwerking naar de collectieve sector
Niet duidelijk is of nu de opmerking uit hoofdstuk 3 dat
inflatie, de groei van de arbeidsproduktiviteit en de situatie
op de arbeidsmarkt belangrijke variabelen zijn voor de
loonontwikkeling en dat de determinanten van de loonontwikkeling op langere termijn niet f undamenteel verschillen
tussen Europa en de Verenigde Staten, hier opeens niet
meer van toepassing is. Anders gezegd, wanneer de gerealiseerde loonstijging over een historische periode goed
verklaard kan worden uit fundamentele economische factoren dan behoeft de bewering dat het algemene loonpeil

een instrument van economisch beleid is enige onderbouwing. Naast deze methodologische objectie tegen het zonder meer exerceren met ingrepen in de loonvorming die
kennelijk gedurende het verleden in feite marktconform
plaatsvond, is er een model-specifieke kritiek. Gebruikelijk
is bij het Centraal Planbureau om de toekomstige projectie
van de wisselkoers constant te houden ook bij het uitvoeren van simulaties die gevolgen hebben in de nominale
sfeer. Ook al leidt de geplande loonmatiging tot een lager
toekomstig prijspeil, dan volgt toch geen correctie van de
externe waarde van de gulden. Alleen al door de formulering van de exportvergelijking voor goederen en diensten,
leidt daarom loonmatiging automatisch tot gunstige gevolgen in de reele sfeer. In feite lijdt het model dus aan een
simpele vorm van geldillusie: zuiver nominale maatregelen hebben langdurige reele gevolgen, vanwege suboptimaal gedrag door economische agenten. Het zou interessant zijn om te weten of deze voorgestelde loonmatiging ook langdurige positieve effecten zou hebben indien
de wisselkoers voor honderd procent elke verandering in
het tijdpad voor het prijspeil zou compenseren.
Verschuiving van een deel van de sociale premies betaald door de werkgevers naar het rijk
Hier lijdt de analyse aan een ‘dubbelfout’: bij de werkgevers verwaarloost het CPB het onderscheid tussen gemiddelde druk en marginale druk, terwijl bij de overheid niet
wordt gekeken naar de effecten van een groter financieringstekort op de toekomstige belastingdruk. Mede daarom leidt deze variant tot bijna onverdeeld gunstige uitkomsten voor de eerstvolgende acht jaar. Opnieuw zijn er
evidente tekortkomingen in het model die op logische
gronden leiden tot effecten in dezelfde richting als de gerapporteerde effecten. Juist omdat de specificatiefout in
het model een effect heeft in dezelfde richting als de uitkomsten in de betreffende tabel (5.28) blijft het mogelijk
dat de gunstige uitkomsten voor 100 procent het gevolg
zijn van een specificatiefout. Veel meer onderzoek is dus
vereist voordat men enige waarde kan hechten aan de uitkomsten van deze twee varianten.
Arbeidsduurverkorting met 1V4 procent per jaar voor
alle werknemers
De uitkomsten staan of vallen met een aantal veronderstellingen over de produktiecapaciteit. Deze veronderstellingen berusten op de te verwachten organisatorische problemen bij arbeidsduurverkorting en de wijze
waarop bedrijven die oplossen. Duidelijk blijkt uit de tekst
dat de veronderstellingen die het Planbureau hier maakt
willekeurig zijn. De uitkomsten van deze variant moeten
dus als subjectief moeten worden beoordeeld. Daarbij
komt nog het hierboven behandelde punt dat een model
waarin alle werknemers onderling volkomen identiek en
uitwisselbaar zijn per definitie niet geschikt is voor onderzoek naar de vraag wat een algemene verkorting van de
arbeidsduur zou impliceren voor de Nederlandse produktie.
Fundamentele kritiek is mijns inziens dus terecht op drie
aspecten:
– de huidige generatie econometrische modellen biedt
slechts een beperkt aantal mogelijkheden tot onderzoek naar bijstelling in het economisch beleid; ook al is
het model niet erg gevoelig voor veranderingen in die
exogene variabelen, dan zou toch een rijker of anders
gespecificeerd model minder ‘beleidsresistent’ kunnen zijn;
– bij twee van de drie simulaties in paragraaf 5.4.5. zijn
de gunstige uitkomsten direct in samenhang te brengen met evidente specif icatiefouten in het model die tot
een vertekening leiden in dezelfde richting als gerapporteerd door het CPB; bij de derde simulatie is het model per definitie niet geschikt om de effecten van ander
beleid te beoordelen hetgeen al blijkt uit het feit dat die
uitkomsten voor honderd procent afhangen van subjectieve extra veronderstellingen;
– de investeringsvergelijking in het model heeft een aan639

tal ernstige tekortkomingen (verkeerde verwachtingsvorming en verwaarlozing van theoretisch op te leggen
restricties). Daardoor geven met name simulaties die
op termijn zouden moeten leiden tot extra investeringen, nu systematisch te lage uitkomsten. In de Nederlandse praktijk is dit vooral belangrijk orndat econometrisch onderzoek naar de gevolgen van extra besparingen in de collectieve sector en bijbehorende toekomstige verlaging in de belastingdruk vanwege deze fouten
in het model lijdt aan vertekeningen in een pessimistische richting.

Slot
Meer dan de afgelopen jaren zou de toekomstige discussie over het Nederlandse economische beleid moeten
gaan over veranderingen in instituties en veranderingen in
wetgeving met name op de arbeidsmarkt. Het Centraal
Planbureau heeft met hoofdstuk 3 van het nieuwe centraal
economisch plan al een duidelijke stap in die richting gezet. Dat is een groot compliment waard.
Hierboven heb ik proberen aan te geven in welke richting wellicht in de toekomst het economisch onderzoek bij
het CPB zal veranderen wanneer men inderdaad doorgaat
op de ingeslagen weg om meer aandacht te besteden aan
de interne working van de arbeidsmarkt en minder te verwachten van gedetailleerde studie van de dynamische interactie tussen verschillende componenten van de totale
vraag. Wil de staf van het CPB daar onder gunstige omstandigheden aan kunnen werken, dan zijn nog enige andere institutionele veranderingen gewenst in de huidige
cultuur van advisering over het economische beleid. Immers, hoe stimulerender de omgeving waarbinnen het
CPB functioneert, des te meer reden is er tot optimisme
over het potentieel van economisch onderzoek bij het CPB
om meer licht te werpen op de ernstige problemen van de
Nederlandse arbeidsmarkt.
Een desideratum dat vaak wordt genoemd, maar in Nederland nog lang niet is bereikt heeft betrekking op regelmatige uitwisseling van economen bij overheidsdiensten
en economen aan de universiteiten. In de Verenigde Staten zijn dergelijke tijdelijke of permanente overstappen
tussen overheid en universitaire wereld heel frequent. Alle
staffuncties bij de ‘Council of Economic Advisers’ worden
tijdelijk bekleed door economen die voor kortere of langere
tijd nun poeitie aan de universiteit inwisselen voor een
plaats bij deze instellingen. Wanneer in Nederland de stafeconomen bij het Planbureau en bij voorbeeld De Nederlandsche Bank tijdelijk zijn gedetacheerd van de universiteiten zullen zij zich er meer aan gelegen laten liggen internationaal gangbare wetenschappelijke normen en spelregels te blijven hanteren in de discussie. Bovendien zal het
dan gemakkelijker blijven om weerstand te bieden aan pogingen tot politieke be’invloeding van het onderzoekswerk
of pogingen tot censuur op de publikatie van onderzoeksresultaten.
Ernstige tekortkomingen zijn er in Nederland ook te
constateren aan de universiteiten. Er ontbreekt veel aan
de interactie tussen econometrische afdelingen en economische vakgroepen; de micro-economie is aan veel universiteiten sterk verwaarloosd, zowel in het onderwijs als
het onderzoek, en helaas houden veel macro-economen
zich nog bezig met de vraag wat Keynes zou hebben bepleit onder de huidige omstandigheden indien hij nog zou
hebben geleefd 6).
Verder zou het onderzoekswerk bij het Planbureau
gunstig worden beVnvloed door meer concurrentie, niet alleen vanuit de universiteiten maar ook bij voorbeeld De
Nederlandsche Bank. Belangrijke positieve externaliteiten zijn te verwachten wat betreft de onderzoeksproduktie
en de kwaliteit daarvan bij andere economische instellingen indien de directie van De Nederlandsche Bank zou
besluiten om meer ruimte te laten voor onderzoek naar
controversies onderwerpen en onderzoek op gebieden
die direct te maken hebben met het beleid van de Bank.
R40

Evenmin leren de in beleidsrelevant onderzoek geTnteresseerde economen bij het Planbureau en de Nederlandse universiteiten thans veel van de talrijke beleidsmede- i
werkers op economisch gebied bij de ministeries. Ook op !
ministeries zonder directe verantwoordelijkheid voor het
macro-economische beleid besteden tegenwoordig grote
aantallen macro-economen hun werktijd aan bijdragen tot
de politieke discussie over het financieringstekort, de vermeende vraaguitval, de concurrentie met Japan enz. Laat
men op het ministerie van VROM, het ministerie van WVC
en bij de andere ‘spending departments’ Never microeconomische analyses doen op het eigen beleidsterrein.
Deze ambtelijke wildgroei is kostbaar en draagt niet bij
tot de kwalitei van het beleid. Als mijn schatting juist is dat
op verschillende ‘spending departments’ ongeveer 10
academische beleidsmedewerkers per ministerie hun dagen vullen met in feite het controleren en eventueel bestrijden van de algemene economische analyses die worden
geproduceerd door de Ministeries van Financien en Economische zaken, is het hoog tijd om te bezien of al dit talent niet beter in een andere richting kan worden gealloceerd. Het bijzonder geringe aantal externe publikaties op
macro-economisch gebied van economische beleidsmedewerkers bij andere ministeries dan die van Financien en
Economische zaken lijkt additioneel bewijsmateriaal dat
aan de marge de werkzaamheden van deze functionarissen niet optimaal bijdragen tot de kwaliteit van het economische beleid. Ik kan de argumenten zien voor een economische staf van de Tweede Kamer als tegenwicht voor het
Planbureau, De Nederlandsche Bank en het Ministerie
van Financien, maar niet voor afdelingen met macroeconomen op alle ministeries.
Ten slotte zouden naar mijn mening de produktiviteit en
de arbeidsvreugde bij het Planbureau zijn gediend met
een verbod op modelmatig onderzoekswerk op macroeconomisch gebied in het hoofdgebouw van het Ministerie
van Economische Zaken. Het Centraal Planbureau wordt
beconcurreerd vanuit het eigen ministerie – zie bij voorbeeld de verwijzingen in verschillende nieuwjaarsartikelen
van de secretaris-generaal van het Ministerie van Economische Zaken in dit blad – en dat lijkt om verscheidene redenen ongewenst. De stafmedewerkers van de directie Algemene Economische Politiek onderwerpen zich in het algemeen niet aan de internationaal gangbare wetenschappelijke normen op het gebied van de toegepaste macroeconomie, en bovendien lijkt het zinvoller om eventuele
kritiek op de uitkomsten van modelmatige berekeningen
bij het Planbureau te voeren in termen van kritiek op de
daar gehanteerde modellen. Nu zullen de medewerkers bij
het CPB zich niet laten overtuigen door de technologisch
veel primitievere analyses bij de afdeling Algemene Economische Politiek van het eigen ministerie, en lijkt de produktie van deze afdeling meer politieke dan wetenschappelijke doelen te dienen.
De grote onderzoekstraditie bij het Centraal Planbureau
en de daar voortdurend gehanteerde hoge normen van
wetenschappelijke objectiviteit doen het beste verwachten
van het lopende en toekomstige onderzoek bij het Planbureau naar de interne werking van de Nederlandse arbeidsmarkt. Verwacht mag worden dat dit onderzoek, wanneer
ook bij de gebruikers meer begrip ontstaat voor de andere
technieken en het andere cijfermateriaal dat daarbij vereist is en wanneer het bureau zelf nog onder gunstiger en
stimulerender omstandigheden kan werken, een belangrijke bijdrage kan leveren tot beter begrip van de knelpunten in de Nederlandse economie en daarna tot waardevolle suggesties voor het sociaal-economisch beleid.

Eduaxd Bomhoff

6) Allan H. Meltzer, On Keynes’s General Theory: a different perspective, Journal of Economic Literature, jg. maart 1981.