Het arbeidsmarktbeleid voor allochtonen

Maatschappijspiegel

Het arbeidsmarktbeleid
voor allochtonen
Twee passen vooruit, een achteruit?
DRS. J. VEENMAN*

de politick” stellen aan het overheidshandelen, aan de financiele speelruimte van dit
moment en aan de specifieke arbeidsmarktpositie van veel allochtonen (sic!).
De voorlopige conclusie van dit alles is dat
bij de bestaande en in de toekomst te verwachten verhouding tussen vraag en aanbod het niet aannemelijk is dat de oververtegenwoordiging van allochtonen in het
werklozenbestand op korte termijn ongedaan kan worden gemaakt (biz. 52 van de
nota). Hieraan wordt nog toegevoegd dat
ook van de overheid als grootste werkgever
in ons land geen wezenlijke verlichting van
de problematiek is te verwachten.
Wat, zo zal de lezer zich afvragen, is bij
zulk fatalisme nog van het beleid te verwachten? In het vervolg van dit artikel zal
worden getracht deze vraag te beantwoorden.
Schets van het beleid

Inleiding
Onlangs bespraken Drewe en Mik de
eind 1983 verschenen Minderhedennota 1).
Zij legden daarbij de nadruk op twee beleidsterreinen, dat van de huisvesting en
dat van de z.g. achterstandsgebieden. Zij
deden dit omdat naar him oordeel juist op
deze terreinen de veranderingen in het (lokale) beleid groot zijn geweest en de emoties hoog zijn opgelaaid. Bovendien menen
zij dat het accent in het minderhedenbeleid
niet langer ligt waar het zo lang heeft gelegen, namelijk op het arbeidsmarktbeleid.
Wie het (geringe) aantal pagina’s telt dat
in de Minderhedennota is besteed aan de
arbeidsmarktpositie van allochtonen, zal
tot dezelfde gevolgtrekking komen. In feite is het een verrassende constatering. Immers, de arbeidsmarktproblemen van allochtonen hebben – gezien de omvang en
de duur van hun werkloosheid — verontrustende vormen aangenomen 2). De relatieve veronachtzaming van het arbeidsmarktbeleid is te meer opmerkelijk vanwege de betekenis die de arbeidsmarkt in onze
samenleving heeft voor de bepaling van de
maatschappelijke positie van individuen
en groeperingen. Wie dit overweegt, zal
onmiddellijk inzien dat de arbeidsmarktproblematiek van allochtonen in rechtstreeks verband staat met de hoofddoelstelling van het minderhedenbeleid: ,,De
bevordering van de totstandkoming van
een samenleving, waarin de in Nederland
verblijvende leden van minderheidsgroeperingen ieder afzonderlijk en als groep
een gelijkwaardige plaats en volwaardige
ontplooiingskansen hebben” 3).
Afzonderlijke aandacht voor het arbeidsmarktbeleid voor allochtonen is, zo
beschouwd, gerechtvaardigd. In dit artikel
wordt dat beleid, voor zover betrekking
hebbend op de allocatieve functie van de
arbeidsmarkt, op zijn merites beoordeeld.
Opgemerkt zij dat het kabinet zich in de
Minderhedennota weinig optimistisch
toont over de te verwachten effectivitejt
van de voorgestelde maatregelen. Nagegaan zal worden of dit pessimisme gerechtvaardigd is en wat daarvan de grondslag
zou kunnen zijn. Daartoe wordt eerst een
schets van het beleid gegeven. Vervolgens
952

worden de beleidsvoornemens geplaatst
naast een aantal resultaten van relevant arbeidsmarktonderzoek. Ten slotte wordt
mede op grond hiervan een oordeel uitgesproken over de te verwachten effectiviteit van het arbeidsmarktbeleid voor allochtonen.
Het arbeidsmarktbeleid voor allochtonen

Aan het beleid dat zich ten doel stelt de
arbeidsmarktpositie van allochtonen te
verbeteren, zijn de volgende aspecten te
onderscheiden:
1. een algemeen werkgelegenheidsbeleid,
gericht op terugdringing van de werkloosheid in ons land, alsmede op een
eerlijker verdeling van de werkloosheid;

Uitgangspunt van het arbeidsmarktbeleid voor minderheden is aan alle in ons
land verblijvende bevolkingsgroepen de
mogelijkheid te bieden om op alle niveaus
naar evenredigheid deel te nemen aan het
arbeidsproces. Dit streven, rechtstreeks
ontleend aan de hoofddoelstelling van het
minderhedenbeleid, is derhalve niet slechts
gericht op terugdringing van de bestaande
werkloosheid en verkleining van het in dit
opzicht bestaande verschil met andere ingezetenen, doch tevens op vergroting van
de mogelijkheden van allochtonen om te
worden geplaatst op middelbaar en hoger
niveau. Met het oog daarop wordt ervoor
gekozen de beschikbare algemene maatregelen (scholings-, plaatsingsbevorderende
en werkgelegenheidsverruimende maatregelen) minimaal naar evenredigheid toe te
passen op leden van allochtone groeperingen 4).
Alvorens in te gaan op het voorgestelde
arbeidsmarktbeleid, zullen eerst enkele algemene kanttekeningen worden vermeld
die in de regeringsnota zijn terug te vinden.
Zo wordt opgemerkt dat het kabinet niet
verwacht dat ,,werk voor iedereen die wil
en kan werken” op afzienbare termijn binnen het verschiet ligt, zeker niet wanneer
wordt gedacht aan 40 jaar werken gedurende 40 uur per week. Desondanks, zo wordt
eraan toegevoegd, blijft de regering onverminderd (en tegen beter weten in?) streven
naar volledige en volwaardige werkgelegenheid.
De regering is zich ervan bewust dat de
omvangrijke werkloosheid de verwezenlijking van de intentie om allochtonen op alle
niveaus evenredig te laten deelnemen aan
het arbeidsproces, bemoeilijkt. Dit streven
wordt volgens de nota voorts bemoeilijkt
door de grenzen die ,,de maatschappij en

*) De auteur is verbonden aan de vakgroep Sociologie aan de Economische Faculteit van de
Erasmus Universiteit Rotterdam. Dank gaat uit
naar vakgroepsgenoot dr. W.A. Arts die bruikbaar commentaar leverde bij een eerdere versie
van dit artikel.
1) ESB, 22 augustus 1984, biz. 776-780.
2) In de Minderhedennota zijn de volgende cijfers vermeld: voor Surinamers 27%, Antillianen
23%, personen uit wervingslanden 23%, Molukkers 40% en vluchtelingen 50% (cijfers voor begin Jan. 1983). Aangetekend zij dat een schatting
van de werkloosheid onder Antillianen in een
desbetreffend onderzoeksverslag beduidend hoger ligt, nl. op 35% (zie: J. Van Kroonenburg en
T. Reubsaet, Een verkenning van de arbeidsmarktsituatie van Antillianen, Nijmegen (ITS),
1983, biz. 62). Een moeilijkheid bij het gebruik
van werkloosheidscijfers is dat nogal eens verschillende begripsomschrijvingen worden gehanteerd. Aangenomen mag worden dat in de
nota wordt uitgegaan van de ,,geregistreerde (of
statistische) werkloosheid”.
3) Minderhedennota, biz. 10. In de nota worden
onder minderheden begrepen: de etnische minderheden (allochtonen) en de woonwagenbewoners. Gezien hun bijzondere positie op de arbeidsmarkt worden de laatsten in dit artikel buiten beschouwing gelaten. Zie: J. De Voogd, De
werkgelegenheidsproblematiek van woonwagenbewoners, ‘s-Gravenhage, Staatsuitgeverij,
1979. Wordt de term ,,minderheidsgroepering”
gebruikt, dan wordt gedoeld op zowel allochtonen als autochtonen die zich bevinden in een ongunstige maatschappelijke positie (z.g. ,,achterstandsgroeperingen”).
4) Opgemerkt wordt dat nergens in de nota een
aanduiding is te vinden hoe deze evenredigheid
wordt bepaald. Het zal duidelijk zijn dat het
nogal verschilt of wordt uitgegaan van bij voorbeeld de relatieve omvang van de diverse groeperingen, van hun beroepsbevolking, dan wel van
hun werklozenbestand, in onderlinge verhouding en t.o.v. de autochtone bevolking.

2. een vergroting van de toegankelijkheid
van algemene voorzieningen voor allochtonen;
3. de toepassing van specifieke maatregelen voor allochtonen.

Algemeen verkgelegenheidsbeleid

peringen aan de werkgelegenheid die de
overheid kan bieden. De derde manier ten

Samenvatting

slotte betreft het bevorderen dat eenmaal

Vastgesteld kan worden dat in de Min-

in dienst getreden leden van deze groeperingen meer gebruik (kunnen) maken van
de mogelijkheden die hun bij de overheid
worden geboden, dan wel het voorkomen

derhedennota toch een indrukwekkend ge-

heel van maatregelen en aanvullingen op
maatregelen wordt geboden. Aan veel is
gedacht. De werkloosheid moet worden

dat de ongunstige arbeidsmarktpositie van
Op het algemene werkgelegenheidsbe-

leid (met versterking van de marktsector,
arbeidstijdverkorting en herverdeling van
arbeid als voornaamste elementen) wordt
hier niet nader ingegaan. Het gaat immers
niet om specifiek op allochtonen gerichte
maatregelen noch om aan hen aangepast
algemeen beleid. Wel wordt opgemerkt dat
mag worden verwacht dat (ook) allochtonen voordeel zullen ondervinden van het
welslagen van dit beleid, zowel waar het
gaat om het scheppen van nieuwe arbeidsplaatsen als waar het een rechtvaardiger
verdeling van de werkloosheid betreft 5).

Algemene voorzieningen
De algemene voorzieningen, waarvan de
toegankelijkheid voor allochtonen moet
worden vergroot, zijn in verschillende categorieen onder te verdelen.
In de eerste plaats zijn er de arbeidsvoorzieningsmaatregelen van het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
De eerder genoemde scholings-, plaatsingsbevorderende en werkgelegenheidsverruimende maatregelen behoren ertoe,
evenals de bemiddelingsactiviteiten van de
arbeidsbureaus. Van evenredig gebruik
door allochtone werkzoekenden is thans
nog geen sprake, zij het dat de resultaten
per maatregel verschillen.
In de tweede plaats is er het beleid voor
het zelfstandig ondernemerschap dat in
eerste instantie behoort tot de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Economische Zaken. Ofschoon in een enkel geval, met name in de horecasector, goede
mogelijkheden worden verwacht voor allochtone ondernemers, kan met het starten
van eigen bedrijven volgens de nota slechts
een beperkte bijdrage worden geleverd aan
de oplossing van het werkloosheidsvraagstuk. Over het gebruik van bestaande voorzieningen op het terrein van het ondernemerschap door minderheden is bovendien
weinig bekend. Vooruitlopend op de resultaten van voorgenomen onderzoek, worden thans enkele algemene maatregelen
voorbereid — naar men mag aannemen op
zodanige wijze dat ook beginnende allochtone ondernemers er gemakkelijk een beroep op kunnen doen. Hiertoe behoren belastingfaciliteiten, opleidings- en vestigingsmogelijkheden.
In de derde plaats wordt binnen het
overheidspersoneelsbeleid op drie manieren vorm en inhoud gegeven aan het algemene beleid voor groeperingen met een
maatschappelijke achterstand. De eerste
manier betreft het verminderen en zo mo-

gelijk wegnemen van factoren die de
indiensttreding van leden van deze groeperingen bij de overheid kunnen belemmeren. De tweede manier betreft het door extra maatregelen bevorderen van een evenredige deelneming van leden van die groeESB 10-10-1984

bestreden om iedereen, dus ook de alloch-

die groeperingen zich ook in de arbeidssituatie voordoet, b.v. door een concentratie
in lagere en/of tijdelijke functies. Gezien
de beperking van de personeelsformatie bij
de rijksoverheid en verschillende lagere
overheden is echter slechts op langere ter-

tonen, betere kansen te bieden. De beschikbare arbeid zal worden herverdeeld
om eerlijker kansen te scheppen. Algemene maatregelen zijn er mede om de arbeidsmarktpositie van allochtonen te verbeteren
en wanneer zij te kort schieten, worden bijzondere maatregelen in het vooruitzicht
gesteld.
Twee zaken vallen op. De eerste is dat
veel van wat in de nota over arbeidsmarktbeleid wordt geschreven nog in de sfeer van
de voornemens ligt. Dit ondanks het feit
dat de arbeidsmarktproblematiek van allochtonen niet van vandaag of gisteren dateert. Het tweede dat opvalt, is dat de regering zelf zich uiterst somber uitlaat over
haar mogelijkheden om, ook met allerlei
goede (beleids) voornemens, wezenlijke
verbeteringen aan te brengen in de ongunstige positie van allochtonen op de arbeidsmarkt. Is dit realisme, fatalisme of het zich
bij voorbaat verontschuldigen voor het te
kort schieten van beleid dat beter kan? Het

mijn en in een betrekkelijk laag tempo een
verbetering van de situatie door deze maatregelen te verwachten, zo is ook in de nota
te lezen.

Specifieke maatregelen
Ondanks de uitgesproken voorkeur voor
algemene maatregelen, stelt het kabinet enkele specifieke maatregelen in het vooruitzicht. Daartoe behoren een aanvullend beleid arbeidsvoorziening, een aanvullend
beleid gericht op het zelfstandig ondernemerschap en een aanvullend overheidspersoneelsbeleid, alsmede een voorlichtingscampagne voor personeelsfunctionarissen
over de waarde van de meest voorkomende
buitenlandse diploma’s. Een quoteringsmaatregel op de arbeidsmarkt wordt afgewezen, niet alleen omdat zij technisch
moeilijk te realiseren is, doch ook omdat
zij degenen voor wie de maatregel wordt
getroffen, zou stigmatiseren.
Wordt thans een indruk gegeven van de
inhoud van de diverse categorieen van specifieke maatregelen, dan kan in de eerste
plaats worden opgemerkt dat de aanvullende
arbeidsvoorzieningsmaatregelen
worden onderscheiden in inhoudelijke
aanpassingen van algemene maatregelen
of vaststelling van afwijkende toepassingsvoorwaarden enerzijds en categoriale
maatregelen anderzijds. In de nota wordt
geconstateerd dat al deze maatregelen te
kort schieten wanneer het erom gaat de
hoofddoelstelling van het minderhedenbeleid naderbij te brengen. Dit wordt toegeschreven aan de huidige arbeidsmarktomstandigheden en aan wat eufemistisch
wordt genoemd ,,de selectiviteit” van de
werkgevers (waarbij het laatste vanzelfsprekend niet los kan worden gezien van
het eerste). Extra maatregelen worden
daarom aangekondigd ten einde allochtonen gelegenheid te bieden werkervaring op
te doen in de marktsector en in de kwartaire sector.
Het aanvullende beleid gericht op het
zelfstandig ondernemerschap dient ertoe
de bestaande faciliteiten beter toegankelijk
te maken door voorlichting aan allochtonen. Bovendien wordt ernaar gestreefd de
advisering van allochtone ondernemers te
verbeteren. Het aanvullende overheidspersoneelsbeleid ten slotte bestaat hieruit dat
de overheid zelf meer leden van minderheidsgroeperingen in dienst zal nemen en
dat zij bij het verstrekken van opdrachten
aan derden zal verzoeken allochtonen naar
evenredigheid in te schakelen bij de uitvoering.

antwoord op deze vraag kan mede komen
uit onderzoeksgegevens betreffende de arbeidsmarktpositie van allochtonen 6).
De arbeidsmarktpositie van allochtonen

Tot de allochtonen in ons land zijn nogal
uiteenlopende groeperingen te rekenen als
mediterrane migranten, Surinamers, Antillianen, Molukkers en politieke vluchtelingen van verschillende nationaliteit. Deze

groeperingen hebben sterk verschillende
kenmerken, ook wanneer wordt gekeken

naar factoren die hun ongunstige arbeidsmarktpositie en in het bijzonder hun hoge
werkloosheid kunnen verklaren. Te denken valt aan:
• de reden van hun komst (lang niet alle
allochtonen kwamen hier om werk te
zoeken);
• de verblijfsduur (vergelijk de Molukkers met de later gearriveerde mediterrane migranten en de recent aangeko-

men Vietnamese vluchtelingen);
• de beheersing van het Nederlands (vergelijk bij voorbeeld de Antillianen met
de mediterrane migranten en zie voorts

5) Z.g. ,,trade-off”-effecten t.o.v. anderen(onder wie ,,achtergestelden”) blijven hier buiten
beschouwing.
6) Vanwege het speculatieve karakter van enkele arbeidsmarkttheorieen die gebruikt worden
bij de verklaring van de positie van allochtonen
(bij voorbeeld de ,,human capital”-benadering
of de theorie van de dubbele arbeidsmarkt), is bij
de bespreking van concreet beleid gekozen voor
het gebruik van ,,harde” onderzoeksgegevens
i.p.v. het gebruik van zulke theorieen die zich bij
empirische toetsing weinig krachtig tonen.

953

de verschillen tussen de eerste en de
soms al derde generatie van diverse
groeperingen);

• de bekendheid met het Nederlandse onderwijssysteem (vergelijk de Antillianen en de Surinamers met de mediterranen);
• de spreiding over Nederland (vergelijk

de concentratie in grote steden van Surinamers en Antillianen en in mindere
mate van de mediterrane migranten

met de ondervertegenwoordiging van
Molukkers in de grotere steden).
Deze en andere verschillen nemen echter

beidsmoraal een belangrijke verklaringsgrond zou zijn voor de werkloosheid onder
allochtonen. Hoewel bovenstaand over-

dingen te volgen en tijdelijk werk te verrichten (soms zelfs zonder financiele beloning: de projecten voor werk met behoud

zicht van factoren achter de hogere werkloosheid van allochtonen noodzakelijker-

van uitkering). Dit alles om hun een grote-

wijze oppervlakkig blijft en naar alle waarschijnlijkheid voor de lezer weinig nieuws
bevat, volstaat het in de context van onze
vraagstelling.
Twee algemene opmerkingen zijn over
deze onderzoeksgegevens te maken. De
eerste is dat opmerkelijk veel van de genoemde factoren bij uitstek gelden voor allochtonen en dus niet voor andere kansarmen in onze samenleving 8). Dit geldt in

niet weg dat er belangrijke overeenkomsten bestaan, ook wanneer het gaat

het bijzonder voor het rijtje van factoren

om kenmerken die verband houden met de
arbeidsmarktpositie van bedoelde alloch-

re kans op werk te bieden. De cruciale
vraag is echter of dit werk er ook zal
komen.
Het antwoord op die vraag ligt niet aan
de aanbodzijde doch aan de vraagzijde van
de arbeidsmarkt. En daar krijgen we te
maken met wat in de Minderhedennota
wordt genoemd ,,de selectiviteit” van de

En hoewel wij hiermee vooruitlopen op het

tonen 7). Als zodanig kunnen worden

genoemd:
• een oververtegenwoordiging van jongeren in de beroepsbevolking van de

dat is ontleend aan de Minderhedennota.
onderwerp van de volgende paragraaf (de
evaluatie van de beleidsvoornemens),
werpt zich de vraag op of het centrale uitgangspunt van het minderhedenbeleid
— dat is: zo veel mogelijk gebruik maken

onderscheiden groeperingen, vergele-

van algemene maatregelen – niet in strijd is

ken met de autochtone beroepsbevolking, waarbij zij aangetekend dat juist
de jongeren een zwakke positie inne-

met de doelstelling van het arbeidsmarktbeleid voor allochtonen. Sterker nog, wanneer we in herinnering roepen dat niet alle

men op de arbeidsmarkt;

genoemde variabelen een zelfde betekenis
hebben voor de diverse groeperingen, dan

• een oververtegenwoordiging van laaggeschoolden (onder wie velen zonder
een enkel diploma) in de beroepsbevolking van bedoelde groeperingen, opnieuw in vergelijking met de autochtone beroepsbevolking en wederom een

lijken categoriale maatregelen minstens zo

ken nadelen van dien bij een recessie;
• een concentratie in lagere functies, met
weinig feitelijke promotie en waar-

hard nodig als andere bijzondere maatregelen of aanpassing van algemeen beleid.
De tweede opmerking betreft de aard
van het arbeidsmarktonderzoek waaraan
de genoemde variabelen zijn ontleend. Het
gaat hier bijna steeds om onderzoek dat
zich beperkt tot de aanbodkant van de arbeidsmarkt, met een opmerkelijke verwaarlozing van de vraagzijde en van de betekenis van wat wel de intermediairs op de
arbeidsmarkt worden genoemd (de arbeidsbureaus en uitzendbureaus bij voorbeeld). Deze eenzijdigheid weerspiegelt

schijnlijk ook weinig promotiemoge-

zich in de opsomming van factoren die de

lijkheden.

ongunstige arbeidsmarktpositie van allochtonen zouden moeten verklaren; bijna
alle hebben betrekking op de aanbieders
van arbeid. Dat dit het gevaar inhoudt dat
het beleid hiermee op het verkeerde spoor
wordt gezet, is evident. In de nu volgende
paragraaf wordt hierop teruggekomen.

indicator van de aanwezigheid van

, ,risico-groepen”;
• een oververtegenwoordiging van de

werkenden in de zwakkere sectoren van
de economic (met name in de traditionele industrietakken), met alle geble-

Hiermee zijn de voornaamste factoren
vermeld die de hogere werkloosheid van allochtonen verklaren, althans voor zover zij
liggen aan de aanbodzijde van de arbeidsmarkt. In de korte werkgelegenheidsschets

welke is opgenomen in de Minderhedennota, worden voorts als redenen van de werkloosheid genoemd: gebrek aan kennis van

Te verwachten effectiviteit

het Nederlands, onvoldoende bekendheid
met de Nederlandse maatschappij en met
het Nederlandse arbeidsklimaat, het ontbreken van werkervaring dan wel een eenzijdige

werkervaring,

de

regelgeving

m.b.t. de tewerkstelling van buitenlanders
en discriminatie bij het selectieproces en bij

ontslagprocedures. Deze factoren (waarvan de beide laatste vooral de vraagzijde
betreffen) laten zich inderdaad eveneens
uit de diverse arbeidsmarktstudies afleiden, maar opgemerkt moet worden dat zij

Thans zal worden getracht een antwoord
te geven op de vraag of te verwachten is dat
het voorgenomen arbeidsmarktbeleid voor
allochtonen effectief zal zijn. Voor een
deel is over het antwoord op deze vraag
slechts te speculeren, voor een ander deel
echter kunnen er – mede op basis van hetgeen hierboven is gezegd — hardere uitspraken over worden gedaan.
Discriminatie op de arbeidsmarkt

een sterk verschillende betekenis hebben
het rijtje van factoren achter de hoge werkloosheid van allochtonen is in de nota nog

In het beleid is sprake van een overaccentuering van de aanbodkant, zeker waar
het gaat om arbeidsvoorzieningsmaatrege-

toegevoegd de onduidelijke reden ,,soci-

len. Voor een belangrijk deel bestaan deze

aal-culturele factoren”. Hieronder is veel
te verstaan, doch laat daarover geen misverstand bestaan: uit de onderzoeken
blijkt geenszins dat een ,,afwijkende” ar-

immers uit opleidingsfaciliteiten en
werkervaringsmaatregelen. Dit impliceert
dat allochtonen wordt gevraagd zich een
extra inspanning te getroosten om oplei-

voor de onderscheiden groeperingen. Aan

954

7) De gegevens in het navolgende zijn voor een
belangrijk deel ontleend aan publikaties over de
arbeidsmarktpositie van afzonderlijke categorieen van allochtonen. Naast de in voetnoot 3 genoemde studie naar de arbeidsmarktsituatie van
Antillianen zijn dit: Carolien Bouw en Carien
Nelissen, De positie van Turkseen Marokkaanse
vrouwen op de Nederlandse arbeidsmarkt,
Utrecht, R.U. Utrecht, oktober 1982; P. Brasse
e.a., Jonge Turken en Marokkanen op de Nederlandse arbeidsmarkt, Amsterdam, Universiteit
van Amsterdam, 1983; J.A.M. Heijke, Sociaaleconomische aspecten van gastarbeid, Rotterdam, EUR, 1979; T.J.M. Reubsaet e.a., Surinaamse migranten in Nederland, Nijmegen, ITS,
april 1982; J. Veenman (red.) en C.H.T. Vijver-

berg, De arbeidsmarktproblematiek van Molukkers, Rotterdam, EUR, oktober 1982; en J..
Veenman, De werkloosheid van Molukkers,
deelrapport 1, Rotterdam, EUR, februari 1984.
Voorts zijn twee studies te noemen waarin voor

verschillende categorieen van allochtonen gegevens bijeen zijn gebracht, t.w.: Rinus Penninx,
Naar een algemeen etnisch minderhedenbeleid?,
in: Etnische minderheden, rapport van de WRR,
‘s-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1979; en Marle-

ne H. De Vries, Waar komen zij terecht?, rapport van de ACOM, ‘s-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1981. Een overzicht van de verschillende
arbeidsmarktonderzoeken is te vinden in de afstudeerscriptie van R. de Waard, De arbeidsmarktpositie van allochtonen in Nederland, geschreven bij de vakgroep Sociologie van
de Economische Faculteit van de EUR, februari
1983, alsmede in het binnenkort te verschijnen
onderzoeksverslag van Ph. Muus van de Universiteit van Amsterdam, die in opdracht van het
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een overzichtsstudie verricht naar de positie
van allochtonen op de arbeidsmarkt.
8) Bruikbaar onderzoek naar overeenkomsten
in problemen en in achtergronden van deze problemen tussen allochtonen en andere kansarmen
in onze samenleving ontbreekt. Doorgaans worden in de arbeidsmarktstudies vergelijkingen gemaakt tussen een categoric allochtonen enerzijds
en de totale Nederlandse bevolking anderzijds.
Het zal duidelijk zijn dat dit in feite een niet toelaatbare vorm is van het vergelijken van appels
en peren. Wenselijk is onderzoek naar vergelijkbare sociaal-economische categorieen van allochtonen en autochtonen, bij voorbeeld door
het opleidingsniveau gelijk te houden en/of de
beroepsgroep waartoe -men behoort, dan wel
door op deze criteria gelijke categorieen van (allochtone en autochtone) werklozen te onderzoeken, zo mogelijk met inachtneming van regionale factoren.

werkgevers 9). Beseft moet worden dat het
bijzonder moeilijk is om daarop vanuit het
arbeidsmarktbeleid invloed uit te oefenen,

onachtzaming van deproblematischepositie van de arbeidsbureaus. Met enige nadruk wordt in de nota de centrale positie

ondanks de pogingen die daartoe worden

van de arbeidsbureaus aangegeven, vooral

ondernomen (juridische maatregelen om
discriminatie te bestrijden, loonkostensubsidies om barrieres te slechten en een overheidspersoneelsbeleid waarbij zo mogelijk
voorrang wordt gegeven aan allochtonen)
10). Ook in de Minderhedennota wordt dit
ingezien. Plaatst men dit inzicht naast het
oordeel dat maatregelen op het terrein van

wanneer het gaat om de uitvoering van het
arbeidsvoorzieningsbeleid. We gaan er
thans aan voorbij dat — ook volgens de
nota – daarbij niet alles naar wens verloopt (lang niet elke taakstelling binnen het
arbeidsmarktbeleid voor allochtonen
wordt op dit moment bereikt). Belangrijker lijkt ons namelijk de kwestie van de ar-

arbeidsmarktpositie van allochtonen hebben hetzelfde kenmerk. Daaruit afgeleide
aanbevelingen om allochtonen meer opleiding te laten volgen en werkervaring te laten opdoen, staan derhalve in directe relatie tot de situatie zoals deze nu is.
Zoals in de Minderhedennota expliciet is
vermeld, is het arbeidsmarktbeleid voor allochtonen er mede op gericht hun toegang
te verschaffen tot middelbare en hogere
functies. Wat nu ontbreekt, is een visie omtrent de toekomstige ontwikkeling van de

opleiding en werkervaring noodzakelijke

beidsbemiddeling, een fundamentele taak

functiestructuur ten opzichte van het oplei-

doch geen voldoende voorwaarden zijn om
detoetredingsmogelijkheden van allochto-

van de arbeidsbureaus waaraan in de Minderhedennota nagenoeg geheel voorbij

dingsniveau van de totale beroepsbevolking. In publikaties daaromtrent worden

nen te vergroten, dan zal duidelijk zijn dat

wordt gegaan. Dit is niet zo verwonderlijk,

diverse scenario’s uitgewerkt, waarbij on-

meer nodig is dan thans in het beleid wordt
geboden. Dit is in het belang van de allochtonen en naar alle waarschijnlijkheid ook
in dat van de hen omringende samenleving.
Men kan immers slechts sombere verwachtingen hebben over hetgeen gebeurt met allochtonen die tevergeefs zoeken naar een
maatschappelijke positie die past bij hun
betere scholing en opgedane werkervaring
11). Dat zij zich tevreden zullen stellen met
de gedachte ,,toch een aardige kans te hebben gehad”, lijkt weinig aannemelijk.
Opmerkelijk is nu dat juist de verdergaande maatregelen in de Minderhedennota bij voorbaat worden afgewezen. Zo
wordt over quoteringsmaatregelen opgemerkt, het zij herhaald, dat zij technisch
moeilijk te realiseren zijn en stigmatise-

omdat het voor de hand ligt dat bij een nadere beschouwing van deze taak zonneklaar aan het licht komt dat er een forse
discrepantie bestaat tussen de doeleinden
van het arbeidsmarktbeleid voor allochtonen en het huidige ,,vraaggerichte” bemiddelingsbeleid van de arbeidsbureaus. Zulk
beleid houdt immers in dat de arbeidsbureaus als bemiddelaars expliciet kiezen
voor de ,,selectiviteit” van de werkgevers
en derhalve het niet geringe gevaar lopen
tevens de dubieuze vormen daarvan tot
norm te verheffen. Weliswaar is er vanuit

rend werken voor degenen voor wie de

maatregel getroffen is. Het eerste mag
waar zijn maar het is geen afdoend argument om te stellen dat quoteringsmaatregelen niet overwogen kunnen worden, laat

de centrale dienst van het Ministerie van

Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor
gewaarschuwd bij dit beleid niet te vervallen in eenzijdigheid, maar uit eigen onderzoek is gebleken dat in een aantal gevallen
heel ver wordt gegaan met de dienstbaarheid aan de werkgevers, zo ver dat van een
evenwichtige aanpak geen sprake meer is
14).

Er bestaat daarom alle reden ernstige

staan dat zij onmogelijk zouden zijn. Veel-

zorg uit te spreken over de positie van de

eer lijkt het crop dat wordt getracht de

arbeidsbureaus wanneer het bij de bepaling van de effectiviteit van het beleid gaat
om de bemiddeling van allochtone werkzoekenden. Het huidige, op de vraagzijde
gerichte bemiddelingsbeleid kan gemakkelijk uitgroeien tot een mechanisme dat sociale ongelijkheid eerder bestendigt of zelfs
versterkt dan vermindert. De zorg omtrent

werkgevers niet te zeer voor de voeten te lo-

pen 12). Het tweede argument is, als het al
te begrijpen is, zeker oppervlakkig. Het
laat zich moeilijk begrijpen omdat andere
maatregelen, gericht op allochtonen in het
algemeen en op specifieke groeperingen in
het bijzonder, dan eveneens zouden moeten worden afgewezen vanwege hun stig-

de positie van de arbeidsbureaus wordt nog

matiserende karakter, terwijl zij nu met
enige trots worden aangekondigd in de
Minderhedennota. Het argument is oppervlakkig omdat blijkbaar niet is overwogen
welke stigmatiserende effecten een hoge en
langdurige werkloosheid heeft voor de
desbetreffende groeperingen. Voor alle
duidelijkheid: dit is geen pleidooi om onmiddellijk quoteringsmaatregelen in te
voeren. Gepleit wordt voor een correcte afweging van deze maatregel. In het buitenland heeft zij toepassing gevonden en daar
zijn de ervaringen uiteenlopend. De vraag
is dan niet meer of quoteringsmaatregelen
goed of niet goed zijn, doch onder welke
voorwaarden zij een bijdrage kunnen leve-

groter wanneer, overeenkomstig een thans
bij de overheid levende gedachte, directeuren van arbeidsbureaus een geringere rol
gaan spelen bij de toetsing van ontslagprocedures 15). De goede voornemens in de

Minderhedennota om discriminatie bij
ontslagen tegen te gaan, kunnen dan nauwelijks nog worden gevolgd door concrete
activiteiten ter zake.

Korte-termijnvisie
Een derde opmerking met betrekking tot
de te verwachten effectiviteit van het arbeidsmarktbeleid voor allochtonen ligt
noodzakelijkerwijze in de sfeer van de spe-

ren aan het bereiken van de doelstellingen

culaties. Zij houdt in dat in het voorgestel-

van het minderhedenbeleid en in het bijzonder aan die van het arbeidsmarktbeleid
voor allochtonen. Nader onderzoek op dit
gebied lijkt dringend gewenst 13).

Arbeidsbemiddeling

de beleid onvoldoende aandacht wordt besteed aan in de toekomst gelegen arbeidsmarktontwikkelingen. De werkgelegenheidsschets in de nota, waarop veel van het
beleid wordt gebaseerd, beperkt zich grotendeels tot de huidige arbeidsmarktom-

Een tweede kanttekening bij het voorgenomen beleid is dat er sprake is van ver-

standigheden. Voorspellingen hebben betrekking op ontwikkelingen op de korte
termijn. De verrichte onderzoeken naar de

ESB 10-10-1984

9) Uit het enkele onderzoek dat is verricht aan

de vraagzijde van de arbeidsmarkt is een bevestiging van deze ,,selectiviteit” af te leiden in het
wervings- en selectieproces. Zie: Frank Bovenkerk, Rassendiscriminatie op de Amsterdamse

arbeidsmarkt, in: J.J. Van Hoof en A. Martens
(red.), Arbeidsmarkt en ongelijkheid, themanummer van de Sociologische Gids, 1977, nr.
1-2, Meppel, 1977, biz. 58-76 en J. Veenman,

Arbeidsprestatiebeelden aangaande enkele etnische minderheden in Rotterdam, opgenomen in
J. Veenman (red.), en C.H.T. Vijverberg, Dearbeidsmarktproblematiek van Molukkers, Rotterdam, EUR, oktober 1982. Het laatste onderzoek is gevolgd door een zelfde studie onder personeelsfunctionarissen buiten de Randstad. De
resultaten daarvan worden opgenomen in het
tweede deelrapport van het onderzoek naar de
werkloosheid van Molukkers.
10) De mogelijkheden van deze maatregelen

zijn beperkt omdat: (a) discriminatie in de praktijk moeilijk valt vast te stellen, als er al een
klacht wordt ingediend; (b) van loonkostensubsidies juist voor allochtonen weinig gebruik
wordt gemaakt; en (c) van het overheidspersoneelsbelcid weinig is te verwachten gezien de be-

perking van de personeelsformaties bij de rijksoverheid en de lagere overheden.

11) Voor een theoretische uiteenzetting van mogelijke reactiewijzen zie men Mertons verhandeling over anomie o.a. in: R.K. Merton, Social
theory and social structure, New York/Londen,
1968, biz. 185-249. Ook in de huidige omstandigheden is het niet ondenkbaar dat naast gelatenheid (nu de overheersende reactie) een meer
radicale attitude zal ontstaan. lets soortgelijks

gebeurde in enkele steden van de VS en GrootBrittannie (zie bij voorbeeld: H. Joshua en T.
Wallace, To ride the storm, Londen, 1983).
12) Uit het eerder aangehaalde eigen onderzoek
onder werkgevers (voetnoot 10) blijkt, dat rond
75% van de ondervraagden tegenstander is van
een dergelijke maatregel, terwijl nog eens 20%
zich onthoudt van een oordeel.
13) Na het gereedkomen van dit artikel verscheen een ACOM-studie naar het voorkomen
van discriminatie in Nederland, waarin tot een

zelfde aanbeveling wordt geconcludeerd: Discriminatie, vooroordeel en racisme in Nederland,
‘s-Gravenhage, 1984.
14) Zie voor de waarschuwing vanuit de Centra-

le Dienst de laatste Jaarrede van de directeurgeneraal voor de Arbeidsvoorziening. De gege-

vens uit het onderzoek bij de arbeidsbureaus
worden verwerkt in het tweede deelrapport be-

treffende de studie van de werkloosheid van Molukkers (te verschijnen ultimo 1984).
15) Zie: Rapport deregulering inkomensvorming en arbeidsmarkt, Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid, 22 mei 1984.

955

der meer rekening is gehouden met verschillende hypothesen inzake de invloed
van voortgaande automatisering 16). Vol-

gens deze is het bepaald niet uitgesloten dat
rond de eeuwwisseling een overaanbod

ontstaat van middelbaar opgeleiden en een
tekort aan lager opgeleiden. Ofschoon het
hier nadrukkelijk gaat om speculaties, is

toch de vraag interessant naar welke problemen het beleid koerst dat allochtonen
wil ,,verheffen” vanuit de lagere functies
naar de middelbare en hogere. Toenemende concurrentie is te verwachten, nu om
functies die vele autochtonen, anders dan
bij de lagere functies, voor zich zelf zouden
willen reserveren. Is het te speculatief om te
stellen dat eerst dan discriminatie zich in
voile omvang zal voordoen? En welke
readies zijn dan te verwachten van beter
opgeleide allochtonen die moeten kiezen

tussen geen werk of een lage functie? Zou
onder die omstandigheden blijken dat de
stappen voorwaarts die wellicht dank zij
het arbeidsmarktbeleid zijn gezet, teniet
worden gedaan door een grote pas terug?
Het lijken retorische vragen. Dat zijn het
echter niet, omdat de antwoorden nog
open, onzeker zijn.
Laten we daarom terugkeren van het

pad van de speculaties. Wat met zekerheid
kan worden vastgesteld, is dat in de Minderhedennota in het geheel geen sprake is

om de vraagzijde te bei’nvloeden. Tevens

van een enigszins onderbouwde visie op
langere termijn. Dit geldt in de eerste
plaats voor de ontwikkeling van de werkgelegenheidsstructuur in relatie tot de ontwikkeling van de beroepsbevolking, en in
de tweede plaats tevens voor het vooruitzicht van regeringszijde dat velen (onder
wie talrijke allochtonen) werkloos zullen

de problematische bemiddelingspositie
van de arbeidsbureaus. Dat is de tweede
factor. De derde is het ontbreken van een
visie op langere termijn. De vierde, genoemd in een eerdere paragraaf, is dat in
het algemeen het accent te zeer ligt op gene-

blijven. In de nota is geen enkele aandui-

rieke maatregelen. Gezien de aard van de

ding te vinden van beleidsvoornemens die
m.b.t. de ,,blijvend”-werklozen bestaan.

problemen en de verschillen tussen de diverse groeperingen gebeurt dit ten onrechte
ten koste van meer specifieke maatregelen
– hoezeer deze ook indruisen tegen de uitgangspunten van het gehele minderhedenbeleid van deze regering.

Conclusie

In de Minderhedennota wordt een omvangrijk en indrukwekkend pakket van
maatregelen aangekondigd dat de bedoeling heeft de arbeidsmarktpositie van allochtonen te verbeteren. Ondanks goede
voornemens en een rijk boeket van beleidsinstrumenten toont de regering zich somber over de te verwachten resultaten. Een
beschouwing, mede gebaseerd op onderzoeksgegevens, leidt tot de gevolgtrekking
dat het fatalisme van de regering realistisch
is, maar dan vooral omdat de door haar
voorgestelde maatregelen te kort schieten.
Dit is te wijten aan vier factoren. De eerste
is, dat in het beleid eenzijdig de nadruk ligt
op de aanbieders van arbeid onder gelijktijdige verwaarlozing van mogelijkheden

wordt onvoldoende aandacht gegeven aan

J. Veenman

16) Zie o.a. J.A.M. Van Wezel, Sociale ongelijkheid en arbeidsverdeling. Een kritiek op het
huidige beleid ter bestrijding van knelpunten op
de arbeidsmarkt, Sociale Wetenschappen, jg.
22, nr. 4, 1979, met name biz. 252; H.L. Zanders, Automatisering en kwaliteit van arbeid,
Tilburg/Den Haag, november 1981 en tevens W.
van Gelder, Automatisering en werkgelegenheid, Woerden (FNV), 1979. Voor een bespreking van Van Wezels voorspellingen zie: De
Vries, op.cit., en voorts het WRR-rapport Maken wij er werk van?, ‘s-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1977.