Groene box als ei van Columbus

Groene box als ei van Columbus
Aute ur(s ):
Dijksterhuis, G. (auteur)
Sjauw -Koen-Fa, A. (auteur)
Rab ob ank Nederland, Stafgroep Economisch Onderzoek.
Ve rs che ne n in:
ESB, 86e jaargang, nr. 4334, pagina 887, 16 november 2001 (datum)
Rubrie k :
Landbouw
Tre fw oord(e n):

Veel landen willen hunlandbouw steunen om de bijproducten ervan, zoals open groene ruimte, te behouden. Andere landen zien dit
als handelsverstorend. Hoe kan hierover binnen de WTO toch een akkoord worden bereikt?
Na de mislukking van een brede onderhandeling voor een verdere liberalisering van de internationale handel in landbouwproducten en
voedingsmiddelen in Seattle, eind 1999, is men de afgelopen tijd druk bezig geweest de landbouwagenda voor een nieuwe handelsronde
op te stellen. De komende tijd zullen de uitkomsten van de WTO-top in Qatar verder worden uitgewerkt. Naast de drie klassieke
handelsterreinen – exportsubsidies, importtarieven en interne steun – zullen ook de zogenaamde ‘non-trade concerns’ aan de orde
worden gesteld. Eén van deze non-trade concerns betreft het fenomeen ‘multifunctionaliteit’ van de landbouw. Hiermee wordt bedoeld
dat de landbouw, naast voedselproductie, ook andere functies heeft, zoals beheer van landschap, het instandhouden van
cultuurhistorische waarden en de leefbaarheid van het platteland. Een aantal landen en regio’s, waaronder de EU, vindt het
rechtvaardig om hun agrariërs rechtstreeks te belonen voor deze positieve externe effecten. Te meer, omdat in de vrije marktprijs van
voedselproducten met het multifunctionele karakter geen rekening worden gehouden.
Er is echter eveneens een aantal landen dat het belonen van multifunctionaliteit ziet als een nieuwe vorm van subsidie aan de landbouw
en het concurrentievervalsend acht. Volgens de WTO-spelregels mag een beloning voor multifunctionaliteit slechts worden gegeven,
indien deze niet handelsverstorend werkt.
In dit artikel wordt nader ingegaan op de vraag hoe multifunctionaliteit in de internationale handel vorm zou kunnen krijgen.
Eenduidige definitie gewenst
Multifunctionaliteit is nog steeds een containerbegrip. tabel 1 geeft een overzicht van mogelijke aspecten van een multifunctionele
landbouw. Zaken zoals voedselzekerheid, voedselveiligheid, dierenwelzijn, maar ook werkgelegenheid op het platteland worden onder
multifunctionaliteit geschaard. Dit maakt een discussie over multifunctionaliteit haast onmogelijk. Het formuleren van een eenduidige
definitie van multifunctionaliteit is dan ook een belangrijke randvoorwaarde om te komen tot gemeenschappelijke richtlijnen, afspraken
en controle, om concurrentievervalsing in de internationale handel te voorkomen.

Tabel 1. Aspecten van multifunctionaliteit

recreatieve waarden
kwaliteit milieu
groene ruimte
voedselzekerheid
dierenwelzijn
cultureel erfgoed
leefbaarheid platteland
waterbeheer
extensivering

bestrijding urbanisatie
biodiversiteit
duurzame ontwikkeling
kleinschaligheid
voedselveiligheid
natuurbeheer
armoedebestrijding
landschap
duurzame energie

De oeso heeft een werkdefinitie van multifunctionaliteit ontwikkeld. Daarin staan twee aspecten centraal 1:
» multiple commodity and non-commodity outputs that are jointly produced.
» some of the non-commodity outputs are externalities and/or public goods.

Volgens deze definitie brengt de landbouw, naast de agrarische producten, ook andere goederen en diensten voort. Deze moeten
onlosmakelijk met de agrarische productie verbonden zijn. Hierdoor valt een aantal aspecten ( tabel 1 op de volgende bladzijde) buiten
de boot, zoals armoedebestrijding en voedselzekerheid. De oeso-definitie biedt onzes inziens een heldere en werkbare basis om
multifunctionaliteit in de internationale handel te incorporeren.
Overheidsingrijpen?
Een aantal van de zojuist genoemde goederen en diensten zijn positieve ‘bijproducten’ van de agrarische productie oftewel externe
effecten, dan wel publieke goederen. Voor deze publieke goederen en diensten ontbreekt in de regel een private markt of functioneert
deze slecht. Voor een eventuele beloning van multifunctionaliteit dient echter wel bekeken te worden of overheidsingrijpen het meest
efficiënte en doeltreffende instrument is om multifunctionaliteit te bereiken. Om dit goed te kunnen inschatten, dient overheidsingrijpen
aan de volgende criteria te voldoen:
» Bestaat er een duidelijke relatie tussen de agrarische productie en het voortbrengen van andere goederen en diensten en kan deze
relatie niet veranderd worden door andere landbouwmethodes en technologieën of door niet-agrarische voorzieningen?
» Zo dit het geval is, is er géén of een falende markt voor deze publieke goederen?
» Zo ja, is overheidsingrijpen het meest efficiënte instrument of zijn er betere alternatieven?
Kortom, een zakelijke benadering van multifunctionaliteit is gewenst. Daarom dient overheidsingrijpen slechts onder bepaalde
randvoorwaarden plaats te vinden.
Internationale handel
Binnen de WTO is een aantal ‘vrienden’ van multifunctionaliteit te onderscheiden, zoals de EU, Japan, Korea, Noorwegen en Zwitserland.
Deze landen kenmerken zich door een relatief hoog niveau van landbouw-ondersteuning, een hoog per capita inkomen, sterke
maatschappelijke betrokkenheid bij het platteland en relatief intensieve, kleinschalige landbouw. Japan en Korea zijn netto
voedselimporterende landen, die in hoge mate steun geven aan de binnenlandse rijstproducenten. Deze landen benadrukken dat
verschillen in cultuur en waarden nu eenmaal leiden tot verschillende soorten landbouw. Ze rechtvaardigen hun ondersteuning aan de
landbouw met het oog op instandhouding van traditionele kleinschalige productie en voedselzekerheid voor de (lokale) bevolking. Vrije
handel heeft hier volgens Japan en Korea geen oog voor en zal daarom nooit tot een gewenste multifunctionele landbouw kunnen leiden.
Noorwegen en Zwitserland zijn landen met grote handelstekorten voor belangrijke voedselproducten en ongunstige
productiemogelijkheden (door klimaat, berglandschap) voor de landbouw. Zij zijn van mening dat hun uitzonderlijke positie een aparte
benaderingswijze behoeft, ter behoud van de specifieke en kwetsbare landbouw in samenhang met natuur.
De landen binnen de zogenaamde CAIRNS-groep, waartoe Australië, Nieuw Zeeland, Canada en Argentinië behoren, en een aantal
ontwikkelingslanden zien multifunctionaliteit voornamelijk als een misplaatst argument voor het instandhouden van
handelsbelemmeringen en het geven van steun. De vs zijn echter van mening dat de steun voor multifunctionaliteit legitiem is. Als
voorwaarde stellen zij wel, dat dit binnen de ‘groene box’ van de WTO valt. Dat wil zeggen dat de beloning productieneutraal moet zijn en derhalve niet handelsverstorend mag werken (zie kader). Binnenlandse steun die valt onder de groene box is dus
toegestaan. Dit in tegenstelling tot de overige steun, die binnen de zogenaamde blauwe en gele box valt.
Het standpunt van de EU inzake multifunctionaliteit ligt gecompliceerd, aangezien er zo veel verschillende landen en regio’s zijn in de EU.
De EU benadrukt dat landbouw sinds jaar en dag het landschap onderhoudt. Daarbij komt dat landbouw in toenemende mate ook andere
functies vervult, zoals het leefbaar houden van het platteland en het instandhouden van biodiversiteit. De EU kiest in principe het
uitgangspunt dat multifunctionaliteit in de groene box ondergebracht moet worden.
Beloning binnen de WTO
Gezien de voorgaande standpunten van de verschillende landen lijkt het aannemelijk dat multifunctionaliteit binnen de groene box
opgenomen zal worden. Een mogelijke weg die voorstanders van multifunctionaliteit zouden kunnen bewandelen is multifunctionaliteit
voor een deel te realiseren via lokaal of regionaal opgebrachte vergoedingen. Deze vergoedingen vloeien voort uit de lokale en regionale
gebondenheid en herkenbaarheid van geleverde waarden, bijvoorbeeld voor de instandhouding van cultuurhistorische waarden en het
beheer van streeklandschap. Dit zou vorm kunnen krijgen in lokale gemeentelijke heffingen en belastingen. De betalingsbereidheid hangt
sterk af van de toegevoegde waarde en de herkenbaarheid en beleving door de lokale burger. Uiteraard schuilt het gevaar erin dat een
vorm van handelsverstorende subsidies op zou kunnen optreden. Om dit te voorkomen zal men deze beloningsvormen ook moeten
toetsen aan de criteria van de groene box.
Ook de nationale steun ondergebracht in de groene box van de WTO werkt niet of minimaal handelsverstorend. Uitgangspunt van iedere
beloning binnen de groene box is dat deze geen drukkend of stimulerend effect heeft op de agrarische productie. Om binnen de regels
van de WTO te blijven moet een beloning voor multifunctionaliteit dus losgekoppeld zijn van de agrarische productie. Een vergoeding
voor slootkantenbeheer of bescherming van weidevogels zijn voorbeelden van dergelijke ‘decoupled payments’.
De groene box lijkt dus de meest logische plek voor multifunctionele beloningen op centraal overheidsniveau te zijn. Aanpassing en
aanvulling van de randvoorwaarden voor steun binnen de groene box kan echter wel noodzakelijk zijn om multifunctionaliteit met zijn
vele aspecten goed binnen de WTO-spelregels te incorporeren. De groene box is namelijk nog niet toegespitst op de multifunctionele
landbouw.
figuur 1 geeft voor een aantal landen een overzicht van het percentage van de binnenlandse steun dat binnen de groene box valt. In de

EU valt nu nog minder dan een kwart van de totale landbouwuitgaven daarin.

figuur 1. Binnenlands steunpercentage in groene box
In de Uruguay Ronde is de binnenlandse ondersteuning van de landbouw onderverdeeld in drie boxen, namelijk:
» Gele box: productiestimulerende subsidies zoals directe prijsondersteuning aan de producenten.
» Blauwe box: productiestimulerende subsidies maar gecombineerd met productiebeperkende maatregelen zoals de
braakregeling.
» Groene box: productieneutrale subsidies zoals subsidies voor bescherming van het milieu, onderzoek en training.

Met het oog op de komende hervormingen is multifunctionaliteit voor de EU een goede gelegenheid om een groter gedeelte van de steun
onder te brengen in de groene box.
Het belonen van de binnenlandse producenten voor het leveren van publieke goederen mag echter geen reden zijn om buitenlandse
producten, die volgens andere normen geproduceerd zijn, zomaar te weren aan de grens. Binnen de WTO zijn importbeperkingen
namelijk alleen toegestaan op basis van productkenmerken (bijvoorbeeld veiligheidseisen) en niet op basis van de gehanteerde
productiesystemen. Ook geven importrestricties verkeerde signalen af aan producenten, indien multifunctionaliteit wordt gebruikt als
argument om de import te beperken. Dit lijkt des te meer een reden om de beloning voor multifunctionele landbouw los te koppelen van
de agrarische productie.
Aanbevelingen
Het multifunctionaliteitsconcept van de landbouw sluit goed aan op de veranderende positie van voedselproductie in de Westerse
samenleving. Een zakelijke benadering van multifunctionaliteit is onzes inziens echter een ‘must’. Overheidsingrijpen en ondersteuning
van binnenlandse producenten voor het leveren van publieke goederen en diensten dient daarom aan strikte randvoorwaarden te
voldoen.
Voor de lopende en komende WTO-onderhandelingen is het daarom noodzakelijk de beloning voor multifunctionele landbouw los te
koppelen van de agrarische productie en dus binnen de (aangepaste) groene box onder te brengen. De juiste voorwaarden voor deze
beloning dienen in de WTO-onderhandelingen te worden vastgesteld

1 OESO, Multifunctionality; towards an analytical framework, Parijs, 2001.

Copyright © 2001 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)