prikkel
Goed doel, verkeerd middel
Eric van Damme
De auteur is als hoogleraar economie verbonden
aan het CentER van de Universiteit van Tilburg
en is directeur van het Tilburg Center for Law
and Economics (TILEC).
eric.vandamme@uvt.nl
D
e Romeinen wisten al dat, als
het volk panem et circenses wil,
de machthebber er verstandig aan
doet daarover controle te houden.  
De moderne overheid laat het brood
aan de markt over, maar houdt de
kansspelen nog stevig in handen. Hoe lang nog?
Zonder vergunning mogen in ons land geen kansspelen
worden aangeboden, en de overheid is met vergunningverlening
zeer terughoudend. Naast de staatsloterij en de twaalf vestigingen van Holland Casino, waarvan de opbrengsten direct in de
staatskas vloeien, hebben alleen de toto/lotto, de paardenweddenschappen en de goededoelenloterijen een landelijke vergunning. In 2004 was de totale omzet € 2,2 miljard; na aftrek van
prijzengeld (€ 647 miljoen) en kosten (€ 732 miljoen) bleef een
netto-opbrengst van € 853 miljoen over. De winstmarge van
39 procent laat zien hoe aantrekkelijk het is om deze sector voor
de overheid te reserveren. Geen wonder dat private partijen
staan te likkebaarden.
Onder aanvoering van minister Donner doet de staat haar
uiterste best om deze geldbron te beschermen. De minister
gebruikt verheven taal: de beperking van het aanbod zou nodig
zijn om de geformuleerde beleidsdoelen (tegengaan van kansspelverslaving, bescherming van de consument, tegengaan van
illegaliteit en criminaliteit) te realiseren. Om dezelfde reden wil de
minister ook de vergunning voor het aanbieden van kansspelen
op internet in overheidshanden houden en bij Holland Casino,
een stichting gecontroleerd door het ministerie van Financiën,
onderbrengen. Waarom sluit een ministerie, dat zich in andere
dossiers fanatiek pleitbezorger van marktwerking en privatisering
toont, op dit gebied de markt volledig uit? Ook nu is de dominee
de knecht van de koopman: het echte beleidsdoel is de bescherming van de opbrengst voor de goede doelen en de staat.
Dat mag echter niet worden toegegeven. Artikel 49 van
het EG Verdrag stelt dat men een dienstenaanbieder (zeg een
casino) uit een ander EU-land niet zonder meer een vergunning
mag weigeren. Dat mag alleen als er dwingende redenen van
algemeen belang zijn, en als weigering een geschikt en proportioneel instrument is om die belangen te beschermen. Uit vaste
jurisprudentie volgt dat het financiële belang geen rechtvaardiging voor weigering biedt; het beleid moet op verhevener
doelen worden gestoeld. De Europese rechters weten donders
goed dat woorden goedkoop zijn en eisen daarom dat de daden
Wijziging van de wet op de kansspelen houdende tijdelijke bepalingen met
betrekking tot kansspelen via internet. Tweede Kamer 2005-2006, 30362,
nrs. 1-4.
24
ESB  13-1-2006
van de overheid de doelen daadwerkelijk dienen. Hier wringt
de schoen: op basis van de Europese jurisprudentie, de zaak
Gambelli, oordeelde een Nederlandse rechter onlangs dat het
beleid inconsistent is en er geen rechtvaardiging is voor het uitsluiten van derden. Beleid dat tegelijkertijd het aanbod beperkt
en de vraag stimuleert (door uitbundige reclame, uitbreiding
van het aantal Holland Casino’s, kanjerprijzen, etc.) is niet dienstig aan de officiële doelen, laat staan dat uitsluiting van marktpartijen nodig zou zijn.
Inderdaad kan men zich afvragen of de soep van de consumentenbescherming wel zo heet gegeten wordt als zij wordt
opgediend. Op allerlei andere terreinen, zoals zorg en energie,
confronteert de overheid ons immers met grotere risico’s: crosssectoraal is het overheidsbeleid niet consistent. Op de kansspelmarkt richt de overheid zich nu vooral op het tegengaan van
kansspelverslaving, maar dat is een relatief klein probleem. Zou
de overheid zich niet ook op de bescherming van de gewone
spelers moeten richten?
Neem de goede doelen als voorbeeld. Met een paginagrote
advertentie op 2 januari bedankten zij ons (‘recht uit hun hart’)
voor onze deelname aan de postcodeloterij die hen in de afgelopen vijftien jaar ruim twee miljard euro heeft opgeleverd.
Hoeveel heeft die loterij ons gekost? Je moet wel gek zijn als je
eraan meedoet. Het prijzengeld is slechts 25 procent en van elke
euro die ingelegd wordt, komt slechts 57 cent bij de goede doelen terecht. Iemand met hart voor de zaak kan beter direct geld
overmaken op de rekening van Novib, Greenpeace, of Memisa.
Iemand die aan de postcodeloterij meedoet om iets te winnen,
kan beter een ander spel uitkiezen. Zou de overheid ons dat niet
moeten (laten) vertellen?
De postcodeloterij is een fantastisch product. Mensen worden
in de waan gebracht dat ze zich het niet kunnen veroorloven niet
mee te spelen. De marketing is prima verzorgd en het geheel is
met een dusdanige waas omgeven dat het ook voor een intelligente Nederlander welhaast onmogelijk is om uit te vinden wat de
winstkansen zijn. Als energiebedrijven hun klanten zo slecht zouden informeren, zouden hun topmannen vermoedelijk reeds lang
tot aftreden gedwongen zijn. Elk weldenkend iemand weet dat je
in zo’n geval van intransparantie op je hoede moet zijn. Zo niet de
Nederlander, die zich laat meeslepen en die meespeelt omdat hij
het niet kan hebben dat zijn buurman meer wint, zonder zich te
realiseren hoe miniem de winstkansen zijn.
De overheid zegt A, maar doet B, en dit niet alleen in dit
dossier. Dat Europa de overheid dwingt tot consistent handelen, is ons allen tot voordeel. Ook voor de overheid zelf.
Alleen een consistente overheid kan de kansspelmarkt behouden. Bovendien, wie inconsistent is, is niet te vertrouwen. De
Nederlandse burger, hoe graag hij ook gokt en hoe goedgelovig
hij ook is, realiseert zich dat maar al te goed. â–
Rechtbank Breda. Uitspraak in zaak 03/1868 van Compagnie Financière
Régionale BV tegen de Ministers van Justitie en Economische Zaken.
Marcel Zeelenberg en Rik Pieters. “Consequences of regret aversion in real
life: The case of the Dutch postcode lotteryâ€. Organizational Behaviour and
Human Decision Processes 93 (2004), 155-168.