beleid
Gemeenten oordelen negatief
over het BTW-compensatiefonds
E. Dijkgraaf, M.C. Wassenaar en R.H.J.M. Gradus
Dijkgraaf is onderzoeker bij SEOR-ECRi (Erasmus Universiteit
Rotterdam). Wassenaar is werkzaam bij de directie FEZ van het
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Gradus is
hoogleraar bestuur en economie van de publieke sector en nonprofitorganisaties aan de Vrije Universiteit en directeur FEZ van
het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De auteurs
danken Eelke Freerkstra voor commentaar op een eerdere versie.
dijkgraaf@few.eur.nl
Om gemeenten in staat te stellen te profiteren van de
efficiencyvoordelen van het uitbesteden van taken is in
2003 het BTW-compensatiefonds ingevoerd. De meeste
gemeenten vinden het fonds overbodig, ze zijn niet
meer gaan uitbesteden.
D
e empirische literatuur is eenduidig over de voordelen van het
uitbesteden van de meeste gemeentelijke taken. Van oudsher
gooit de btw echter roet in het eten. Uitbesteden aan private partijen
levert een netto kostenvoordeel op terwijl de rekening nogal eens
duurder uitvalt. Om deze ongelijkheid weg te nemen is in 2003 het
BTW-compensatiefonds ingevoerd. In dit artikel analyseren we of dit
fonds effectief is geweest en hoe gemeenten over dit fonds denken.
De keuze tussen het zelf uitvoeren van overheidsactiviteiten
of het uitbesteden daarvan wordt mede bepaald door de hogere
btw-last die rust op uitbesteden (zie tekstbox). Met de invoering van het BTW-compensatiefonds in 2003 is de verstorende
werking van de btw geëlimineerd. Gemeenten, provincies en
kaderwetgebieden ontvangen uit het fonds compensatie voor
betaalde btw voor een groot deel van hun overheidsactiviteiten
(Wassenaar, 1999; Wassenaar & Gradus, 2004). Overheden kunnen daardoor op een groot aantal terreinen kosten besparen
door meer activiteiten uit te besteden. Veel onderzoek is verricht
naar de mogelijke kostenbesparingen door de uitbesteding van
de inzameling van huisvuil. Hierin worden besparingen geschat
van twintig procent (Domberger & Jensen, 1997). Ook voor
andere overheidsactiviteiten met een hoge toegevoegde waarde
zijn dergelijke kostenbesparingen mogelijk.
Bij de voorbereiding van de invoering van het fonds waren
de sentimenten bij gemeenten en provincies overwegend
negatief. Men was bevreesd voor aanzienlijke administratieve
lasten. Daarnaast zouden keuzes rond het uitbesteden van activiteiten op andere dan budgettaire gronden worden gemaakt.
Desondanks is besloten het wetsvoorstel wel aan de Kamer aan
te bieden en is het fonds inmiddels ruim drie jaar in werking
(Tweede Kamer, 2002). Het Ministerie van Financiën is conform
de toezegging in het wetstraject onlangs een evaluatie gestart.
Het plan van aanpak laat zien dat de evaluatie louter gericht is
op de wijze van invoering (de hoogte en de verdeling van de uitname uit het gemeente- en provinciefonds, die nodig was om het
compensatiefonds te bekostigen) en de administratieve lasten.
Op een later moment zal de effectiviteit van het fonds pas onderzocht worden (Ministerie van Financiën, 2005).
Negatief oordeel
Om de vraag naar de effectiviteit van het fonds te kunnen
beantwoorden is door ons begin 2006 een enquête uitgezet
onder alle gemeenten, gericht aan de wethouder van financiën.
Deze bevatte een aantal vragen rond het uitbestedingsgedrag
van gemeenten en de waardering en de effectiviteit van het
BTW-compensatiefonds. Van de 458 gemeenten heeft 44 procent gereageerd, in aantal inwoners gerekend gaat het om vijftig
procent. Qua inwonertal en regionale spreiding gaat het hierbij
om een representatieve steekproef.
Figuur 1 laat voor een aantal activiteiten zien in welke
mate deze voor de invoering van het BTW-compensatiefonds in 2003 werden uitbesteed aan private ondernemingen.
Schoonmaakdiensten, de aanleg van infrastructuur en de taxatie
van onroerend goed werden voor de invoering van het fonds al
relatief vaak uitbesteed. Voor andere activiteiten zoals kantinediensten, automatisering en sociaal beleid is dat veel minder
Verstorende werking van de btw
Een gemeente maakt bij de inzameling van huishoudelijk
afval een keuze tussen het zelf uitvoeren en het uitbesteden
daarvan aan een private ondernemer. Stel, de gemeente kan
deze taak uitvoeren voor een miljoen euro, bestaande uit
0,8 miljoen euro personeelslasten en 0,2 miljoen euro inkoop
van goederen. Inclusief de lasten van de btw over de inkoop van
goederen (19 procent van 0,2 miljoen euro) komen de totale
kosten op 1,04 miljoen euro. Over de eigen personeelslasten
betaalt de gemeente immers geen btw. Zelfs als een private
ondernemer dezelfde taak goedkoper kan uitvoeren, kunnen
de kosten na de heffing van btw toch hoger uitvallen. Stel, de
ondernemer kan de taak uitvoeren voor een bedrag van 0,9 miljoen euro. Na de heffing van btw komt dit bedrag op 1,07 miljoen
euro (0,9 miljoen euro * 1,19). Hoewel de netto kosten van de
private ondernemer een ton lager zijn, komt de uiteindelijke
rekening voor de gemeente ruim 30.000 euro hoger uit. Door
het BTW-compensatiefonds maakt de gemeente de afweging op
basis van de netto kosten, waardoor zij in staat is een ton kostenvoordeel van de private ondernemer te incasseren.
Eenzelfde effect – met minder administratieve complicaties – zou optreden wanneer overheidsactiviteiten onder hetzelfde BTW-regime gebracht zouden worden
als ondernemersactiviteiten. Dit is vanwege Europese regelgeving niet mogelijk.
ESB  19-5-2006
229
beleid
het geval. Bijna zeventig procent van de onderzochte gemeenten
besteedde de inzameling van huishoudelijk afval uit.
Figuur 1. Percentage uitbestede activiteiten
100
80
60
40
20
0
r
– n
l
n
e
ng
on te ste
ing leid afva ctuu
ati
igi
n
ed
e
ho ns
u
str tiser
eil
sc kdie edie
lb
ng astr
ie d go
ini
a
ev
at n
m
1. aa tin
aa
eli nfr
m
b
d
ci
m
to
i
tax re
3.
m kan
isa
au 6. so inza leg
9. roe
lar
5.
n
2.
7.
sa
on
aa
4.
8.
Bron: eigen berekening.
Per 1 januari 2003 is het BTW-compensatiefonds ingevoerd.
Vooral in het eerste jaar hebben gemeenten de aandacht moeten
richten op de technische invoering van het fonds. Verwacht mag
worden dat inmiddels in gemeenten is nagedacht over de benutting van dit fonds. Toch blijkt in 95 procent van de gemeenten
de invoering nog niet geleid te hebben tot een bestuurlijke
discussie over de mogelijkheden om opnieuw afwegingen te
maken rond het zelf uitvoeren of uitbesteden van activiteiten.
Hiermee is consistent dat van alle gemeenten 92 procent in de
enquête aangeeft dat in het verleden de btw geen belemmerende
factor is geweest bij de keuze uit te besteden. Dat is opvallend,
omdat het effect van de btw-heffing forse invloed kon hebben
op het prijsverschil tussen zelf doen en uitbesteden. Blijkbaar
maken gemeenten op andere dan budgettaire gronden de keuze
tot uitbesteding. Onderzoek van Dijkgraaf et al. toonde al aan
dat ook andere aspecten een rol spelen bij de keuze om de inzameling van huisvuil uit te besteden, zoals de gemeentegrootte,
de hoogte van de uitkering uit het gemeentefonds en de lokale
werkloosheid (Dijkgraaf et al., 2003). Dit wordt bevestigd door
veel gemeenten, die aangeven dat de invloed van het compensatiefonds gering is geweest op de vraag of al dan niet uitbesteed
wordt. Men noemt als belangrijkste argumenten voor deze
keuze de kwaliteit en capaciteiten van het eigen ambtelijk apparaat en de zorg om werkgelegenheid in de gemeente. Opvallend
is het grote aantal gemeenten dat stelt dat budgettaire voordelen
niet of nauwelijks een rol spelen in de afweging om taken uit te
besteden. Tot slot stelt een aantal gemeenten de aandacht vooral
gericht te hebben op de aanpassing van de administratieve
systemen die noodzakelijk waren bij de invoering van het fonds.
Van alle gemeenten geeft 96 procent aan dat na de invoering
van het fonds niet besloten is tot het uitbesteden van activiteiten. Voor de komende jaren voorziet slechts dertien procent van
de gemeenten dat taken voor het eerst uitbesteed worden aan de
private sector, mede als gevolg van de invoering van het BTWcompensatiefonds. Dit is in lijn met de mening van de meeste
gemeenten dat budgettaire aspecten geen rol spelen bij de keuze
activiteiten al dan niet uit te besteden. Voor de huisvuilinzameling door gemeenten is over de afgelopen jaren bekend voor
welke vorm gekozen werd. Ook hier is zichtbaar dat na de
invoering van het fonds er geen toename heeft plaatsgevonden
van het aantal gemeenten dat er voor kiest de inzameling van
huishoudelijk afval uit te besteden aan een private onderneming
(Dijkgraaf & Gradus, 2006).
230
ESB  19-5-2006
Op de vragen naar de mening over de invoering van het
BTW-compensatiefonds antwoordt slechts zeven procent dit
fonds nuttig te vinden. Deze opinie blijkt vaak samen te hangen
met een budgettair voordeel uit het fonds. Van deze gemeenten
geeft ook een aantal de praktische complexiteit aan als tegenÂ
argument. Het overgrote deel van de gemeenten vindt het fonds
overbodig (71 procent) en het restant beziet het neutraal. De
mening over het BTW-compensatiefonds is bij het overgrote
deel van de gemeenten negatief. Uit de toelichting komen
als voornaamste argumenten naar voren de administratieve
complexiteit, de onduidelijkheid over de financiële effecten en
het afwezig zijn van de wens om taken uit te besteden. Een
argument dat tevens vaak gegeven wordt, is dat gemeenten via
een verlaging van de gemeentefondsuitkering zelf opdraaien
voor hogere uitkeringen uit het BTW-compensatiefonds die het
gevolg zouden zijn van een toename in het uitbestedingsgedrag.
Het zou per saldo allemaal weinig uitmaken. Hier is sprake
van een misverstand. Een hogere uitkering uit het fonds wordt
gedekt uit hogere btw-ontvangsten voor het Rijk en niet door
een verlaging van de gemeentefondsuitkering (Tweede Kamer,
2002). Terwijl op gemeentelijk niveau wel degelijk sprake kan
zijn van aanzienlijke voordelen, zien veel gemeenten de hele
operatie als het rondpompen van geld. Onderzocht is nog in
welke mate de antwoorden op de verschillende vragen en het
eindoordeel een verband laten zien met politieke en andere
factoren. Die relatie blijkt er vrijwel niet te zijn. Blijkbaar is de
negatieve opinie over het BTW-compensatiefonds een generiek
verschijnsel.
Conclusie
Hoewel de invoering van het BTW-compensatiefonds voor
gemeenten onmiskenbaar voordelen geeft, zijn gemeenten nog
steeds negatief. Ook is het fonds tot nu toe weinig effectief; er
wordt amper meer uitbesteed. Nu het fonds wordt geëvalueerd,
is dit beeld uiterst relevant. De Minister van Financiën heeft in
zijn weblog eerder al aangegeven open te staan voor afschaffing van het fonds. Toch is het de vraag of dat de beste route is.
Een argument daarbij is dat het belangrijkste leed al geleden is.
De invoeringskosten (aanpassing van de administratie) waren
wellicht hoog, maar de structurele lasten liggen beduidend
lager (Boog et al., 2006). Bovendien zou afschaffing opnieuw
tot een stelselwijziging en dus kosten leiden. Belangrijker is dat
gemeenten blijkbaar nog niet altijd de budgettaire noodzaak
Opvallend is dat zelfs een groot deel van de gemeenten die aangeven dat
de komende jaren, mede door het BTW-compensatiefonds, meer taken
zullen worden uitbesteed, negatief (50 procent) of neutraal gestemd is
(31 procent).
Wat betreft de administratieve lasten kan het beeld verstoord zijn omdat de
invoeringskosten beduidend hoger zijn dan de structurele lasten (Boog et al.,
2006).
Dit misverstand komt waarschijnlijk door het feit dat de initiële vulling van het
BTW-compensatiefonds wèl voortkomt uit verlaging van het gemeentefonds.
Dit was noodzakelijk om budgettaire neutraliteit te waarborgen. De marginale prikkel tot meer uitbesteden blijft hierdoor echter onaangetast omdat
de groei van aanspraken op het BTW-compensatiefonds als gevolg van extra
uitbesteding gevuld wordt door de toename van de daarmee samenhangende
BTW-inkomsten.
Onderzocht zijn de correlaties met de variabelen: inwoners, omgevingsadressendichtheid, besteedbaar inkomen, gemeentefondsuitkering
per inwoner, hoogte gemeentelijke heffingen, OZB per inwoner, en
stemmenÂpercentages voor VVD, D66, CDA, PvdA, SP bij de laatstgehouden
gemeenteraadsverkiezing.
beleid
voelen kritisch te kijken naar de mate waarin zij taken uitbesteden aan private partijen, terwijl de literatuur aangetoond heeft
dat de uiteindelijke voordelen groot kunnen zijn. Gegeven de
forse inperking van het gemeentelijke belastinggebied door de
afschaffing en maximering van de OZB zal de noodzaak tot
kostenreductie de komende jaren toenemen. In dat geval is het
van belang dat btw geen verstorende factor bij het uitbesteden
van activiteiten is. Gezien de enquêteresultaten is het wel zaak
kritisch te kijken naar de administratieve complexiteit van het
geheel. Daarnaast moet voor gemeenten duidelijk zijn dat zij
ook daadwerkelijk erop vooruitgaan en niet achteraf via het
gemeentefonds alsnog gekort worden. Hopelijk leidt dit tot een
effectiever BTW-compensatiefonds. n
Elbert Dijkgraaf, Mattheus Wassenaar
en Raymond Gradus
Literatuur
Boog, J., A. Nijsen, S. Oudmaijer & G. Regter (2006) Evaluatie beleving
en omvang administratieve lasten BTW-compensatiefonds en mogelijke
reductievoorstellen. Zoetermeer: EIM.
Dijkgraaf, E. R.H.J.M. Gradus & B. Melenberg (2003) Contracting out refuse
collection. Empirical Economics 28, 553 – 570.
Dijkgraaf, E. & R.H.J.M. Gradus (2006) Institutional developments in the Dutch
waste collection market. Rotterdam: EUR/ECRi.
Domberger, S. & P. Jensen (1997) Contracting out by the public sector: theory,
evidence and prospects. Oxford Review of Economic Policy 4, 67-78.
Tweede Kamer (2002) Wet op het BTW-compensatiefonds, Brief van de
Minister van Financiën, Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 27293,
nr. 12, 23 mei.
Ministerie van Financiën (2005) Plan van aanpak evaluatie BTW-compensatiefonds. Den Haag: Ministerie van Financiën.
Wassenaar, M.C. (1999) BTW-compensatiefonds maakt uitbesteden aantrekkelijker. ESB, 1 oktober, 709-711.
Wassenaar, M.C. & R.H.J.M. Gradus (2004) Contracting out: The importance of
a solution for the VAT distortion. CESifo Economic Studies 50, 377 – 396.
Opfrisprogramma Econometrie
september – december 2006
Erasmus Academie
Bent u als econometrist werkzaam en al enige tijd afgestudeerd?
Binnen tien colleges wordt u op de hoogte gebracht van de meest actuele
ontwikkelingen binnen uw vakgebied.
De colleges worden verzorgd door o.a. prof.dr. Ph.H.B.F Franses, prof.dr. P.J.F. Groenen en
prof.dr. A.P.M. Wagelmans
Voor meer informatie en het aanvragen van de brochure: Erasmus Academie
Telefoon (010) 408 18 39
E-mail info@erasmusacademie.nl
Website www.erasmusacademie.nl
ESB  19-5-2006
231