ESB 95(4586) 28 mei 2010 341
Ambtelijke werkgroepen en politieke partijen denken geld
te kunnen besparen door het aantal gemeenten flink te
verkleinen. Dat is niet het geval.
M a aRtEN a . a LLERS
Directeur C oELo en
universitair hoofddocent
aan de Rijksuniversiteit
Groningen
Gemeentelijke schaalvergroting
levert geen geld op
R
egelmatig duiken pleidooien op om het
aantal gemeenten drastisch in te krimpen.
Recente voorbeelden zijn Haenen (2009)
en het rapport van de Werkgroep Openbaar
bestuur (2010). Haenen schrijft dat door gemeente
lijke opschaling miljarden euro’s kunnen worden
bezuinigd. De argumentatie is eenvoudig. Het ophef
fen van enkele honderden gemeenten scheelt hon
derden burgemeesters en gemeente secretarissen,
duizenden raadsleden en tienduizen
den ambtenaren.
“En miljarden op een totale gemeentelijke jaarbe
groting van 49 miljard euro.” Ook de Werkgroep
Openbaar bestuur (2010) pleit voor vermindering
van het aantal gemeenten. De besparingen worden
“substantieel” genoemd. Verder zou opschaling
een verdergaande decentralisatie mogelijk maken,
iets dat de werkgroep belangrijk vindt, maar de
daarvoor gehanteerde argumenten gaan niet op
(Allers, 2010). Het rapport bevat twee varianten.
De eerste variant reduceert het aantal gemeenten
van 430 tot 25 à 30, de tweede variant tot 100 à
150. De minimale schaalgrootte waarop gemeenten
efficiënt kunnen functioneren wordt verondersteld
veertigduizend inwoners te bedragen. Dit wordt niet
onderbouwd.
Het is de vraag of gemeentelijke opschaling inder
daad kostenbesparend werkt. Het is niet moeilijk
kosten te bedenken die zullen dalen bij verminde
ring van het aantal gemeenten: er zullen inderdaad
minder burgemeesters, wethouders, secretarissen en
raadsleden nodig zijn. Zelfs wanneer wordt bedacht
dat de bezoldiging van deze ambtsdragers toeneemt
met de gemeentegrootte is het waarschijnlijk dat
hierdoor kan worden bezuinigd. Het is echter even
gemakkelijk om kosten te noemen die toenemen met
de gemeentegrootte. Denk bijvoorbeeld aan de extra
managementlagen die nodig zijn om alle activiteiten
van een grote organisatie te coördineren. Of gemeen
telijke opschaling in de praktijk tot bezuinigingen
leidt is dus een empirische vraag. Het antwoord
blijkt nee te zijn.
Minder ambtenaren
Een goed beginpunt is het ambtenarenbestand.
Wanneer grotere gemeenten per inwoner gemeten
minder ambtenaren in dienst hebben dan kleinere
gemeenten dan onderbouwt dat de stelling. De vijf
Waddengemeenten en de vier grote steden blijven buiten beschouwing. Deze hebben naar verhouding
veel personeel in dienst, en de uitgaven liggen ook
op een hoog niveau. Zij zijn niet goed vergelijkbaar
met de rest van de gemeenten, en hun situatie is
niet relevant voor de discussie omtrent de optimale
schaal van gemeenten.
Figuur 1 laat zien dat kleine gemeenten naar ver
houding niet meer personeel in dienst hebben
dan middelgrote of grote. Het verband ligt eerder
andersom. Elke punt in de figuur vertegenwoordigt
een gemeente. Hoe meer naar rechts in de figuur,
hoe meer inwoners de gemeente heeft. Over het
algemeen is dan ook het aantal personeelsleden per
duizend inwoners, gemeten in fulltime banen (fte),
hoger. Dat blijkt ook uit de trendlijn in de figuur,
die de uitkomst laat zien van een univariate lineaire
regressie. Het in figuur 1 zichtbare verband kan
deels worden verklaard uit het feit dat het ziekte
verzuim in kleinere gemeenten lager is (A+O Fonds
Gemeenten, 2009).
Figuur 1 laat zien dat de spreiding groot is. Deels
komt dit doordat sommige gemeenten taken uitbe
steden die andere gemeenten juist in eigen beheer
uitvoeren. Dan is minder personeel in dienst, maar
moet er natuurlijk nog wel voor de voorzieningen
worden betaald. Opvallend zijn de vijf gemeenten
linksonder in de figuur, met elk minder dan drie
fte personeel per duizend inwoners. Drie van deze
gemeenten hebben samen een gemeenschappelijke
werkorganisatie, waarin een groot deel van de amb
telijke capaciteit is samengevoegd. De twee andere
gemeenten hebben een groot deel van de uitvoering
van gemeentelijke taken uitbesteed aan een grotere
buurgemeente.
Hoewel kleinere gemeenten per inwoner dus niet
meer, maar eerder minder ambtenaren hebben dan
grotere gemeenten, is het denkbaar dat de uitgaven
binnenland
0 5
10
15
0 50.000 100.000 150.000
Aantal inwoners
0
2.000 4.000
0 20.000 40.00060.000 80.000100.000 120.000140.000 160.000180.000
Aantal inwoners
a antal gemeenteambtenaren per 1.000
inwoners, 2009.Figuur 1
Bron: Ministerie van BZK
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
342 ESB 95(4586) 28 mei 2010
van kleinere gemeenten desondanks relatief hoog zijn. Dat kan bijvoorbeeld
het geval zijn wanneer zij veel taken uitbesteden aan grotere gemeenten of aan
bedrijven. De mensen die voor de gemeente werken staan dan niet allemaal op
de eigen loonlijst. Daarom worden ook de uitgaven beschouwd.
Minder uitgaven
Als maatstaf voor de gemeentelijke uitgaven worden de begrote lasten voor 2010
genomen, zoals die zijn verzameld door het CBS. Toevoegingen en onttrekkingen
aan reserves worden niet meegerekend, uitgaven aan bouwgrondexploitatie ook
niet. Die laatste categorie fluctueert sterk, en is voor de doelmatigheidsdiscussie
niet van belang. Overigens verandert de conclusie niet wanneer deze categorie
wel wordt meegenomen.
Figuur 2 toont de totale uitgaven van gemeenten, gerelateerd aan de gemeente
omvang. Ook hier is de spreiding tussen gemeenten weer groot. Duidelijk is wel
dat kleinere gemeenten per inwoner gemeten niet meer uitgeven dan grotere.
Het verband is eerder andersom: hoe groter de gemeente, hoe hoger de uitgaven
per inwoner. Dat is ook zo wanneer niet 2010, maar bijvoorbeeld 2009 of 2008
wordt beschouwd.
Gevolgen van herindeling
Grotere gemeenten hebben doorgaans meer personeel in dienst en geven meer
uit dan kleinere. Maar dit betekent niet automatisch dat samenvoeging van
kleinere gemeenten tot hogere gemeentelijke uitgaven leidt. Het is goed denk
baar dat grotere gemeenten vaker kenmerken hebben die tot hoge kosten leiden.
Voorbeelden zijn historische binnensteden of achterstandswijken. Wanneer
kleinere gemeenten worden samengevoegd ontstaan die kostenverhogende ken
merken niet vanzelf. De heringedeelde gemeenten bestaan na samenvoeging nog
steeds uit de zelfde woonkernen als vóór de fusie. Daarom worden gemeentelijke
uitgaven voor en na herindeling vergeleken.
Figuur 3 laat de ontwikkeling zien van de uitgaven van alle 24 herindelingsge
meenten waarvoor gegevens beschikbaar zijn, op basis van begrotingscijfers voor
de jaren 2002–2010. Toevoegingen en onttrekkingen aan reserves en uitgaven
aan bouwgrondexploitatie blijven weer buiten beschouwing. Op de horizontale
as staat het aantal jaren dat is verstreken na de herindeling. Voor gemeenten
die recent zijn heringedeeld zijn minder jaren beschikbaar dan voor gemeenten
die aan het begin van de beschouwde periode heringedeeld zijn. Om gemeenten
vergelijkbaar te maken zijn de gezamenlijke uitgaven van de samengevoegde
gemeenten in het jaar voorafgaand aan de herindeling steeds op 100 gesteld.
Verder is de uitgavenontwikkeling van de gemeenten in figuur 3 gecorrigeerd voor
de landelijke groei van de gemeentelijke uitgaven. Dit om te voorkomen dat de
groei van deze uitgaven in het algemeen aan herindelingen wordt toegeschreven.
Wanneer de uitgavenontwikkeling in een heringedeelde gemeente gelijke trend
houdt met die van de landelijke uitgavenontwikkeling, liggen de punten voor die gemeente in figuur 3 voor alle jaren op 100. Dit
is zelden het geval. In sommige gevallen liggen de
uitgaven na herindeling lager, maar in de meeste
gevallen hoger. Eventuele efficiencywinst zal pas na
enkele jaren tot lagere uitgaven leiden. De figuur laat
echter zien dat daar in elk geval in de eerste zeven
jaar doorgaans geen sprake van is.
Conclusie
Er zijn geen aanwijzingen dat recente herindelingen
tot besparingen hebben geleid. Integendeel. Het is
daarom onverstandig bezuinigingen door gemeente
lijke opschaling in te boeken. Wie dat toch doet,
heeft op zijn minst iets uit te leggen. De werkgroep
Openbaar bestuur laat dat na. Besparingen in het
openbaar bestuur zijn eerder te verwachten wanneer
gemeenten een grotere verantwoordelijkheid krijgen
zelf inkomsten te verwerven, en wanneer de bureau
cratische druk op gemeenten om zich over vrijwel al
hun activiteiten te verantwoorden wordt getemperd.
L it ER atuu R
a +o Fonds Gemeenten (2009) Ziekteverzuimcijfers sector gemeen
ten 2008 . Den Haag: a +o Fonds Gemeenten.
a llers, M. a. (2010) Het dogma van decentralisatie. Binnenlands
Bestuur , 1 mei, 35–37.
Haenen, H. (2009) a utonomie is doorgeschoten. Pak lagere
overheden stev ig aan. Het Financieele Dagblad , 5 december.
Werkgroep o penbaar bestuur (2010) o penbaar bestuur.
Rapport brede heroverwegingen , 18.
0 5
10 15
0 50.000 100.000 150.000
Aantal inwoners
0
2.000 4.000
0 20.000 40.00060.000 80.000100.000 120.000140.000 160.000180.000
Aantal inwoners
50
100 150
0 1 2 34 5 6 7
Aantal jaren sinds herindeling
Uitgaven per inwoner afgezet tegen gemeenteomvang in euro’s (2010).
i ndex uitgavenverloop na herindeling.
Figuur 2
Figuur 3
Bron: CBS Bron: CBS
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.