Geeft de WRR grond voor keuzen?

Geeft de WRR grond voor
keuzen?
In het WRR-rapport Grond voor keuzen worden vier scenario ‘s
gepresenteerd voor de land- en bosbouw in Europa. Wat is de
wetenschappelijke en beleidsmatige bijdrage van het rapport?
Vorig jaar heeft de Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid (WRR)
een studie uitgebracht naar de toekomst van de landelijke gebieden in
de Europese Gemeenschap (EG). De
studie verkent vier scenario’s voor de
grondgebonden land- en bosbouw.
Het zijn volgens het WRR-rapport verkenningen van de technische mogelijkheden, gebaseerd op een serie, op
zichzelf verantwoorde, aannamen en
veronderstellingen.
De kern van de studie is gebaseerd
op een lineair programmeringsmodel
(LP-model), waarin vooral grondgebonden produktieprocessen de activiteiten vormen en waarin natuurlijke
omstandigheden, beleidsvoorwaarden en de exogene vraag de restricties zijn. De condities voor de grondgebonden produktieprocessen zijn
voor een groot aantal gebieden geïnventariseerd. In het LP-model wordt
de EG uiteindelijk opgedeeld in 58
regio’s. In het model worden, onder
verschillende beperkingen die voortvloeien uit verschillen in beleidsvoorwaarden, uiteindelijk de produktiekosten geminimaliseerd. Elke
verzameling van samenhangende
beperkingen wordt een scenario genoemd. Een overzicht van de uitkomsten in de verschillende scenario’s is
te vinden in het bijgaande kader.
De WRR heeft niet de pretentie
voorspellingen te doen, maar presenteert de scenario’s als “technische verkenningen die de grenzen aangeven
van elke toekomstige ontwikkeling”.
De perspectieven hebben betrekking
op de periode tot circa 2015. De resultaten van de studie zijn ronduit
spectaculair. Zo blijkt dank zij zeer
hoge produktiviteitsstijgingen in elk
scenario sprake van een zeer groot
Europees overschot aan grond, variërend van 28 tot 80% (zie kader). Voor
afzonderlijke regio’s zijn de veranderingen nog groter: gehele onderdelen

van de landbouw verdwijnen of komen te voorschijn.
De perspectieven voor de Nederlandse grondgebonden landbouw
blijken, volgens de studie, niet gunstig te zijn. De akkerbouw wordt
sterk bedreigd en komt alleen dank
zij arbeidssubsidies nog in één van
de scenario’s voor. De melkveehouderij zou op termijn gevaar lopen.
In deze reactie willen we ingaan
op de bruikbaarheid voor onderzoek
en beleid van de voorliggende studie,
bij de vraagstukken ten aanzien van
de ontwikkeling van de landelijke gebieden in de EG. Er kan ons inziens
om verschillende redenen getwijfeld
worden aan de bruikbaar- heid van
dit WRR-rapport. Hier wordt naar voren gehaald dat de studie zich niet
richt op de relevante aspecten van
regionale ontwikkeling. Het lineaire
programmeringsmodel waarmee de
scenario’s zijn geschetst, is weinig geschikt om de perspectieven van een
markteconomie te analyseren. Verder
worden enkele kanttekeningen geplaatst bij de empirische uitwerking
van het model. Ons commentaar eindigt met enkele meer algemene opmerkingen over de waarde van dit
soort verkennende studies voor het
beleid.

A-historisch en partieel
Het is opmerkelijk dat de WRR-studie
volledig abstraheert van de huidige,
historisch gegroeide, situatie. Dit is
een bewuste keuze met veel gevolgen. Een onderzoek naar de perspectieven van de landelijke gebieden in
de EG dient ons inziens te beginnen
met een analyse van de factoren die
de regionale ontwikkeling van de
landbouw (of eventueel van de gehele agribusiness) bepalen. Ten behoeve van ontwikkelingslanden is veel
op dit vraagstuk gestudeerd!, maar

meer in het algemeen is er een vrij
uitgebreide literatuur op het gebied
van regionale ontwikkelinl. Wat betreft de landbouw zijn dit soort studies veelvuldig gemaakt voor diverse
grotere landen zoals Duitsland3 of de
VS4. De WRR-studie is uniek in de zin
dat zowel bestaande theorie als
literatuur op het gebied van regionale
ontwikkeling buiten beschouwing
blijft.
De 58 regio’s die in de studie worden onderscheiden, kennen alleen
bodem- en klimaatverschillen. De veronderstelde technologieniveaus in de
scenario’s zijn voor iedere regio identiek. Dat de Nederlandse landbouw
technologisch in een heel ander stadium verkeert dan bij voorbeeld de
Spaanse, is voor de WRR niet relevant. De vraag naar produkten wordt
alleen op EG niveau in beschouwing
genomen en produktprijzen (inclusief
transportkosten) spelen geen rol. Het
maakt dus economisch niet uit of produkten in Ierland of Italië of Griekenland worden geproduceerd. Dit geldt
niet alleen voor de ‘gewone’ produkten zoals granen, suiker, melk en
vlees, maar ook voor recreatie- en natuurgebieden. Op bestaande regionale prijsverschillen wordt niet gelet.
De vraag of dergelijke abstracties ver-

1. Zie bij voorbeeld N.M. Hansen (red.),
Growth centers in regional economie development, Free Press, New York, 1972;
).G. Williamson, Regional inequality and
the process of national development: a
description of patterns, Economie Development and Cultural Change, jg. 13, nr. 4,
deel 2, of M. Cernea (red.), Putting people
first, Oxford University Press, New York,
199L
2. Zie bij voorbeeld B. Higgens, D.). Savoie en F. Perroux, Regional economie development, Unwin Hyman, Boston, 1988;
T. Takayama en G.G. Judge, Spatial and
temporal price and allocation models,
North-Holland, Amsterdam, 1971; F.B. Tipton, Regional variations in the economie
development of Germany during the nineteenth century, Wesleyan University
Press, Connecticut, 1976.
3. Zie bij voorbeeld F. Bauersachs en W.
Henrichsmeyer (red.), Beiträge zur quantitativen Sektor- und Regionalanalyse im
Agrarbereich. Agrarwirtschajt, Sonderheft
80 en 8L
4. Zie bij voorbeeld E.O. Heady, Models
for agricultural policy: The CARD example, European Review of Agricultural
Economics, 1983, blz. 1-14, voor een overzicht van een benadering waarin veelvuldig gebruik is gemaakt van optimaliseringsmethoden.

het risico gelopen een precedent te scheppen voor
het feitelijk functioneren van de toekomstige ECB.
Haar reactie was dan ook een steeds principiëlere
opstelling, die trekken kreeg van dogmatiek4. Het
stringente monetaire beleid van de Bundesbank, dat
vanaf medio 1991 nog werd aangescherpt, kan niet
alleen vanuit de binnenlandse ontwikkelingen worden verklaard, maar valt ook aan ‘Maastricht’ toe te
schrijven.
De Duitse problemen
Medio 1993 zit Duitsland zwaar in de problemen. De
regering kijkt vrijwel machteloos toe hoe de begrotingstekorten op alle niveaus onbeheersbaar dreigen
te worden. De sociale partners zijn daarbij de afgelopen jaren loonakkoorden overeengekomen die hebben geleid tot een scherpe stijging van de loonkosten
per eenheid produkt en een versnelde afbraak van
werkgelegenheid in zowel de ex-DDR als in het westelijk deel van het land. Voorts is de Duitse inflatie
één van de hoogste in de EG, waarbij overheidsmaatregelen een stevige bodem in het tempo van geldontwaarding leggen. Hoewel de andere deelnemers aan
het wisselkoersmechanisme evenmin vrij zijn van problemen, lijkt de situatie in Duitsland bijzonder ernstig. Hierdoor lijken de grondslagen van de ankerfunctie van de mark te zijn weggevaagd.

Verlies ankerfunctie?
Na het aant!:eden van de nieuwe Franse regering is
een ontwikkeling opgetreden die geen precedent
kent. Tot vlak voor de Franse verkiezingen was de
Franse frank, ondanks de alom sterk geachte grondslagen van de economie, de zwakste valuta in het
EMS,die zich slechts met steun van interventies vooral ook door de Bundesbank! – en een hoge rente binnen de bandbreedte ten opzichte van de Duitse
mark kon handhaven. Vervolgens sloeg het sentiment volledig om en voegden de Franse geldmarktrentes zich bij de Belgische en Nederlandse geldmarktrentes, beneden het Duitse niveau. Weliswaar is
het sentiment recentelijk weer ten gunste van de
mark gekeerd, maar het mag niet worden uitgesloten
dat de stemming zich weer ten faveure van de frank
keert, zodat de Franse kapitaalmarktrente alsnog het
voorbeeld van de Nederlandse lange rente volgt en
het niveau van de Duitse rente benedenwaarts doorbreekrS.
Indien de Duitse mark evenwel haar positie als
anker werkelijk kwijt zou raken, zal het voor de Bundesbank onder omstandigheden uitermate moeilijk
kunnen worden om haar geldhoeveelheidsbeleid
prioriteit te blijven geven. In dat geval zou zij, in het
kader van de afspraken binnen het EMS,expliciet
rekening moeten houden met de externe waarde van
de mark ten opzichte van de andere EMS-munten.
Het is dan denkbaar dat de Bundesbank gedwongen
kan worden om de rente te verhogen, ten einde de
mark binnen de overeengekomen fluctuatiemarges
ten opzichte van andere EMS-munten te houden,
terwijl de ontwikkeling van de geldhoeveelheid indiceert dat ruimte bestaat voor renteverlaging. Deze
situatie zou vergelijkbaar zijn met de situatie waarin

E5B 14-7-1993

de Franse centrale bank zich lange tijd heeft bevonden. De Banque de France heeft weliswaar – net als
de Bundesbank – een geldgroeidoelstelling, doch is
in de afgelopen periode steeds gedwongen geweest
om te varen op het kompas van de positie van de
Franse frank in het EMS.
De vraag die rijst is die naar het toekomstige functioneren van het EMS.Is de Duitse mark nog geschikt
als anker en, zo nee, zijn er alternatieven voorhanden?

Alternatieven
Terng naar de oude situatie
Mocht het sentiment rond de Duitse mark weer verbeteren, dan blijft het de vraag of de Duitse munt de
ankerrol weer op de oude vertrouwde wijze zou kunnen vervullen. Een terugkeer naar de praktijk van de
afgelopen veertien jaar lijkt immers moeilijk voorstelbaar. De Bundesbank en de Duitse mark zullen in de
komende jaren een zwaardere concurrentie ondervinden van de andere centrale banken en munten in het
EMS.Binnenkort zal een aantal centrale banken een
politiek-onafhankelijke status verwerven, waardoor
de Bundesbank haar monopoliepositie in dit opzicht
verliest. Daarnaast hebben enkele landen in de afgelopen tien jaar duidelijk het pad van de loonmatiging
ingeslagen, waarbij met name Nederland, België en
Frankrijk kunnen worden genoemd. Daardoor is een
aanmerkelijke wijziging opgetreden in de concurrentieverhoudingen in Europa en ten opzichte van Duitsland. Het structureel terugwinnen van de ankerrol
voor de Duitse mark zal derhalve een allesbehalve
vanzelfsprekende zaak zijn.
Een ander anker?
Het is, althans in theorie, denkbaar dat een andere
munt de ankerrol al dan niet tijdelijk gaat vervullen.
In de praktijk zou hiervoor slechts de Franse frank in
aanmerking komen vanwege de grootte van de Franse economie en de ontwikkelingsgraad van de Franse financiële markten. De Banque de France zou dan
de leidende bank in het EMSmoeten worden, die
richting en tempo van veranderingen in de rente in
de EMS-landendicteert. Die leidersrol dient op de
eerste plaats door de andere centrale banken – waaronder de Bundesbank – te worden geaccepteerd en
het is nog de vraag of dat zal gebeuren. De Franse
centrale bank zal binnenkort weliswaar autonoom
worden, maar heeft op de financiële markten nog
lang niet de reputatie van de Bundesbank opge-

4. De kritiek die de Bundesbank vanuit de internationale
gemeenschap te verduren kreeg, liet overigens zien dat,
ondanks de adhesiebetuigingen aan het adres van een op
inflatiebestrijding gerichte ECB,vele beleidsmakers in de
meeste Europese landen in feite nog altijd van mening zijn
dat het monetaire beleid instrumenteel dient te zijn om een
groeivertraging of recessie op te lossen.
5. Dit gebeurt dan overigens op een moment, dat in toenemende mate duidelijk wordt, dat de Franse economische
problemen (overheidstekort, werkloosheid, groei) veel
groter zijn dan enige maanden terug werd verondersteld.

Duitse mark

Blijftanker

Deelt ankerrol

1
I_MI

‘M-e-t-p-rf-‘,

NLg,Bfr

Geen anker meer

1

‘—–‘

Scenario’s
voor de Duitse mark

[=1

~-~-.~-d-:-;~

bouwd. Bovendien hebben diverse politieke kopstukken in Frankrijk nog in het zeer recente verleden
zich al te nadrukkelijk uitgesproken voor een monetair beleid dat zich vooral zou moeten richten op de
conjunctuur. Het beleid van de leidende bank zal
evenwel moeten worden bepaald door de (verwachte) inflatie in dat land. Het lijkt ons derhalve niet
voor de hand liggend dat de Franse centrale bank
binnen afzienbare tijd de rol van de Bundesbank zal
kunnen overnemen en dat de Franse frank het nieuwe anker in het EMSwordt. Voorts valt de huidige
euforie rond de Franse frank naar onze mening moeilijk te rijmen met de snelle verslechtering van de
overheidsfinanciën en de hoge en oplopende werkloosheid in dat land6.
Een anker/oos EMS?
Gaat het EMSdan een ankerloos tijdperk tegemoet?
Dat lijkt onwaarschijnlijk. In een ankerloos tijdperk
zouden alle centrale banken zich in hun monetaire
beleid op de binnenlandse situatie richten. Strikt genomen betekent dit dat alle EMS-landen overgaan tot
het laten zweven van hun valuta, hetgeen de facto
het einde van het EMSzou betekenen. De disciplinerende werking die van de Bundesbank (via het anker
Duitse mark) op de overige centrale banken wordt
uitgeoefend zou in een ankerloos tijdperk verdwijnen, met als gevolg dat een situatie van onzekerheid
zou ontstaan. Deze situatie staat evenwel haaks op
het streven naar valutaire stabiliteit in Europa. Hierdoor is het vrij laten zweven van de munt voor de
beleidsmakers in de huidige EMS-lidtstatengeen bespreekbare optie.
Gecoördineerd anker
Gezien het bovenstaande ligt het dan ook voor de
hand, dat een ankerloos tijdperk spoedig zal leiden
tot veelvuldig en intensief overleg tussen de verschillende Europese centrale banken, ten einde een zo
groot mogelijke graad van afstemming over het te
voeren beleid te bereiken. Dit geldt eens te meer;
daar op de Bundesbank – en wellicht DNB – na, nog
geen enkele centrale bank heeft bewezen bereid te
zijn gedurende langere tijd en over verschillende con-

junctuurfases heen een standvastig anti-inflatiebeleid te voeren. Niet voor niets werd
van meet af aan de Duitse mark als ankervaluta beschouwd.
Dit alles betekent, dat in een ankerloos
tijdperk spoedig naar hernieuwde onderlinge beleidscoördinatie zal worden gestreefd. Het zou zelfs kunnen betekenen
(in het geval dat het EMIniet zou worden
opgericht) dat een Europees monetair beleid wordt gevoerd, zonder dat daar een
formeel kader voor aanwezig is.
In de praktijk zou Рgezien het bovenstaande Рeen dergelijke co̦rdinatie er
evenwel op uitdraaien dat het monetaire
beleid alsnog sterk op het Duitse zou worden afgestemd, waarmee ten opzichte van
de huidige situatie niets zou zijn veranderd.

Dubbe/anker?
Blijftover de mogelijkheid van een gedeeld anker, bij
voorbeeld de Duitse mark samen met de Franse
frank of nog verder uitgebreid met de munten van de
Benelux-landen. Het is echter niet goed voorstelbaar,
hoe zoiets in de praktijk zou kunnen werken zonder
een monetaire unie tussen de genoemde landen.
Een gedeeld anker veronderstelt eigenlijk een volkomen vaste wisselkoers tussen de twee betrokken
munten. Zo’n vaste wisselkoers kan in de praktijk
evenwel gefrustreerd worden door financiële stromen tussen die landen, die, ten einde de wisselkoers
op het afgesproken niveau te houden, de geldmarktverhoudingen en het monetaire beleid danig kunnen
verstoren.
Voor de praktische verwezenlijking van een monetaire unie tussen de ankerlanden is echter veel tijd
nodig, omdat institutionele aspecten als het instrumentarium van het monetaire beleid en de wijze
waarop dit ingrijpt op het bancaire systeem eerst geharmoniseerd moeten worden. Desondanks ligt de
uitweg voor de monetaire dilemma’s van Europa wel
degelijk bij een versnelling van de monetaire integratie, los van de criteria van ‘Maastricht’. BIB-president
Lamfalussy heeft daar onlangs terecht op gewezen.
Teveel aandacht van de beleidsmakers wordt nu nog
opgeslokt door de periodieke spanningen in het EMS
en door het najagen van convergentiecriteria, waaraan ook door Duitsland niet bijtijds zal worden voldaan. Het versneld formeren van een kern-EMU lost
in ieder geval veel van de huidige monetaire en valutaire problemen in de huidige EMS-lidstatenop en
creëert een eiland van monetaire stabiliteit in Europa.

6. Ook blijken de Fransen een zeldzaam talent te hebben
om financiële markten tegen zich in het harnas te jagen. De
wijze waarop de verse minister van economische zaken,
Alphandery, het marktsentiment voor de Franse frank wist
te bederven door de al te grote mate van gretigheid waarop
hij de tijdelijke zwakte van de mark aangreep om de Duitse
ankerfunctie ter discussie te stellen, spreekt wat dat betreft
boekdelen.

antwoord zijn in een studie die
pretendeert de grenzen “van elke
toekomstige ontwikkeling” aan te
geven, laat de WRR onbeantwoord.
Het door de WRR gehanteerde
model zou niet in staat zijn om de
huidige verdeling van de agrarische
produktie over de EG te genereren.
Een eigenschap die het model overigens gemeen heeft met meerdere
modellen, maar die wel tot nadenken
stemt wanneer de huidige situatie
wordt vergeleken met scenario’s voor
de toekomst (zie kader). Een werkwijze waarbij men eerst de huidige beleidscondities en technologie in het
model had ondergebracht om vervolgens na te gaan wat tÓekomstige
technologie en verschillende beleidscondities voor veranderingen teweegbrengen, had naar ons idee meer
informatie gegeven.
De studie concentreert zich slechts
op enkele onderdelen van de produktiekolom die voor de voortbrenging
van agrarische produkten en voedingsmiddelen zorgen. De verwerking, distributie, marketing, enzovoort van voedingsmiddelen en
andere agrarische produkten (die
onge- veer 70% van de toegevoegde
waarde van de produktiekolom
vertegenwoordigen) blijft in de WRRstudie geheel buiten beschouwing.
De tuinbouw blijft eveneens buiten
de analyse, terwijl voor de produktie
van varkensvlees, kippevlees en
eieren al leen enkele aspecten een
rol spelen.
Nu is er in beginsel niets tegen een
partiële studie. Gaat het echter om de
perspectieven voor de landelijke gebieden in Europa dan kan men, ons
inziens, moeilijk heen om vragen die
betrekking hebben op de alternatieven van agrarische arbeid buiten de
landbouw; het beloningsniveau van
arbeid; de voorkeur en mogelijkheden voor het bedrijven van part-time
landbouw; de bestaande en toekomstige infrastructuur; de mate waarin
en de snelheid waarmee technische
vernieuwing worden doorgevoerd;
de rol van de industrie en dienstverlening in de regio, enzovoort. Deze
voor de landbouw grotendeels ‘externe’ factoren zijn, zo wijst de historie
keer op keer uit, van veel groter belang voor de toekomstige ontwikkelingen dan bij voorbeeld het feit dat
op grond van een klimaatverschil de
potentiële tarweopbrengst in regio A
op een iets hoger niveau ligt dan in
regio B.

ESB 14-7-1993

Relevantie
Het model waarmee de scenario-uitkomsten zijn berekend, werkt alsof
een centrale beslisser een optimaal
bouwplan voor de gehele EG bepaalt. De besluitvorming met betrekking tot omvang en samenstelling
van de Europese landbouwproduktie
geschiedt evenwel decentraal. De produktie is de uitkomst van miljoenen
individuele beslissingen. Wil de WRRstudie daarom relevant zijn voor een
markteconomie, dan zal er op zijn
minst een relatie moeten bestaan
tussen de uitkomsten van de centrale
optimering en de som van de uitkomsten van denkbare en enigszins plausibele decentrale beslissingen. Dit
roept de vraag op welke economische condities zouden moeten gelden
om ervoor te zorgen dat de door de
WRR gegenereerde technische grenzen tevens de technische grenzen
zijn van een landbouw die gekenmerkt wordt door beslissingen op
decentraal niveau. Het antwoord is,
naar onze mening, dat die economische condities in de WRR-studie
weinig plausibel zijn. Aan de hand
van twee voorbeelden willen we dit
illustreren.
• Berekend kan worden dat de totale kosten van de landbouw in alle
scenario’s, en anders dan momenteel
het geval is, beneden de opbrengstwaarde van de produktie liggen. Er is
in de WRR-studie sprake van winst.
Die winst zal in een decentrale landbouweconomie neerslaan op de enige niet-alternatief aanwendbare produktiefactor, namelijk grond. De
modeluitkomsten van de WRR impliceren dus een (waarschijnlijk zeer forse) stijging van de prijs van grond op
bedrijfsniveau. In de vrijhandelssituatie waarvan in twee van de vier scenario’s sprake is, betekent dit dat de
landbouw meer zal willen produceren door meer grond in gebruik te nemen. Een manier om dit te voorkomen is dat de overheid op zeer grote
schaal grond gaat opkopen, en wel tegen hoge prijzen. Maar waarom zou
de overheid dat doen als winstgevende landbouw mogelijk is? Dat is toch,
in termen van de WRR, “tegen de
stroom oproeien”? Het alternatief is
om van veel lagere opbrengstprijzen
uit te gaan. Maar in dat geval wordt
de Europese landbouw concurrerend
op de wereldmarkt en zal de exogene vraag moeten worden aangepast.

Kortom we stuiten hier op een opmerkelijke inconsistentie.
• Ook met betrekking tot arbeid is
er sprake van een dergelijke inconsistentie tussen de modeluitkomst en de
som van de decentrale plannen.
Agrarische arbeid krijgt in alle regio’s
een zelfde beloning. Die beloning is
gelijkgesteld aan het loon in de rijkere EG-lidstaten. Een aantrekkelijk
vooruitzicht voor bij voorbeeld de
boeren in Portugal, Ierland, Griekenland, Spanje en Zuid-Italië. Dit roept
echter wel de vraag op wat in die
landen de economische prikkel is om
te stoppen met boeren? Volgens de
WRR-studie moet immers een groot
deel van de arbeid de landbouw uit.
Het antwoord hierop is natuurlijk dat
die prikkel er alleen zal zijn indien
de inkomens buiten de landbouw,
grosso modo, minstens zo snel stijgen als binnen de landbouw. Maar
daar wordt in de studie niet van uitgegaan zoals op blz. 84 valt te lezen.
Met betrekking tot de rest van de economie veronderstelt de studie een
voortzetting van het groeitempo zoals
zich dat in de periode 1971-1989
heeft voorgedaan. Om het geheel
nog ingewikkelder te maken zijn in
alle scenario’s minimumrestricties
gezet op de hoeveelheid arbeid per
regio die in de grondgebonden
landbouw moet blijven (5% van de
huidige hoeveelheid). In een markteconomie vraagt dit om een zeer
ingewikkeld stelsel van subsidies.
De conclusie uit het bovenstaande
luidt dat de gegenereerde technische
grenzen van het lineaire-programmeringsmodel weinig van doen hebben
met de som van technisch en economisch enigszins plausibele uitkomsten van de decentrale beslissingen.
Omdat de Europese regionale ontwikkeling zich binnen een markteconomie voltrekt, betekent dit dat vraagtekens moeten worden gezet bij de
consistentie en daarmee ook de relevantie van de gegenereerde scenario’s voor de Europese landbouWi.

5. De problematiek die dit rapport heeft is
vergelijkbaar met de vraag in hoeverre
centrale plannen in een socialistische economie realiseerbaar zijn. Voor een recent
artikel op dit gebied wordt verwezen naar
E.C. Pasour, The institutionaI framework
and agricultural development. European

Review of Agrlcultura/ Economics, 1992,
blz. 365-375.

r
De vier scenario’s van de WRR
In het rapport Grond voor keuzen
heeft de WRRvier model matige scenario’s uitgewerkt voor de grondgebonden land- en bosbouw in de Europese Gemeenschap tot circa 2015.
Doel daarvan is een bijdrage te leveren aan het bepalen van de strategische keuzen waarvoor de lidstaten
van de EG, dus ook de Nederlandse
regering, zich geplaatst zien als het
gaat om de toekomst van de landelijke gebieden.
De vier verschillende scenario’s
zijn gebaseerd op evenzovele hoofdstromingen in de discussie over de
Europese landbouwpolitiek. Het
gaat daarbij om uitersten, waarbij de
ideeën die in de discussie voorkomen, consequent worden uitgewerkt.
A: vrije markt en vrijhandel
In het vrijhandelsscenario wordt
landbouw behandeld als elke andere economische activiteit. Produktie
vindt plaats tegen zo laag mogelijke
kosten. Uitgegaan wordt van een
vrije (wereld)markt voor landbouwprodukten met minimale beperkingen ten behoeve van sociale voorzieningen en milieu. Dit scenario
correspondeert met het Amerikaanse
standpunt tijdens de GATI-onderhandelingen.
B: regionale ontwikkeling
In dit scenario heeft de regionale
werkgelegenheidsontwikkeling bin-

nen de huidige EG prioriteit. Hierbij
worden inkomens gecreëerd in de
landbouwsector. De visie die in dit
scenario domineert, is op te vatten
als een voortzetting en uitbreiding
van het huidige EG-beleid.

c: natuur en landschap
In dit scenario wordt gestreefd naar
het in stand houden van zoveel mogelijk natuurgebied. Hiertoe wordt
een ruimtelijke scheiding aangebracht tussen landbouw en natuur.
Naast strikt voor natuurbehoud gereserveerde gebieden zijn er afzonderlijke gebieden voor menselijke bedrijvigheid.
D: milieuhygiëne
Het voornaamste beleidsdoel is in
dit scenario het weren van systeemvreemde stoffen uit het milieu. Anders dan in de vorige visie gaat het
niet primair om het in stand houden
c.q. verbeteren van bepaalde planteen diersoorten, maar om de bescherming van bodem, water en lucht.
Er vindt dan ook geen ruimtelijke
segregatie van natuur en landbouw
plaats, maar juist integratie. Landbouw kan overal worden bedreven,
zij het onder strakke milieu-eisen.
De vier visies representeren een verschillend gewicht dat aan economische, sociale en milieudoelstellingen
wordt gehecht (zie tabel). De scenario’s resulteren in uiteenlopende uit-

komsten op het punt van grondgebruik, agrarische werkgelegenheid,
stikstofverbruik en inzet van gewasbeschermingsmiddelen. De figuren 1
tlm 4 geven de verschillende scenario-uitkomsten weer, vergeleken met
de huidige situatie.

Figuur 1. Het grondgebruik in de
vier scenario’s (In mln. ha)
140

Areaal

(mln ha)

120

c

B

A

Figuur 2. De agrarische werkgelegenheid in de vier scenario’s (In
mln. arbeidsjaarequivalenten)
ArbeKisjaareenheden

(mln)

c

B

A

Figuur 3. Het stikstofverbruik
vier scenario’s (In mln. ton)
12

in de

N (mln ton)

TabeL Economische, sociale en milteudoelsteUingen binnen de vier scenario’s
Milieuhygiëne

Vrije markt
en vrijhandel

Regionale
ontwikkeling

Natuur en
landschap

+

++

+

+

0
0

++

0

++

++

++

0

++

0

++

+

Sociale doelstelUngen
Inkomen
Regionale werkgelegenheid

+

++

+

+

0

++

0

0

Milleudoe1stelUngen
Emissies

+

+

+

++

Natuur en landschap
NatuuIWaarden

+

+

++

+

Economische doelstelUngen
Werkgelegenheid
Zelfvoorziening/protectie
Regionale econ. ontwikkeling
Produktiviteitsontwikkeling

Verklaring van de tekens: ++ – actief nagestreefde doelstelling; + – algemeen geaccepteerde norm in het beleid; 0 – geen uitspraak over in deze visie.
Bron: WRR, Grond voor keuzen, blz. 87.

A

c

B

Figuur 4. De inzet van gewasbestrijdingsmiddelen in de vier scenario’s
(in mln. kg)
Actieve

A

stof (mln

kg)

Technische grenzen
Volgens de WRR zal de Europese Gemeenschap in de komende decennia
geconfronteerd worden met een
enorm grondoverschot. Het berekende grondoverschot is de uitkomst van
enerzijds een ontwikkeling naar zeer
hoge opbrengsten per hectare en anderzijds een exogeen vastgestelde
vraag. Het grondgebruik beïnvloedt
weer het gebruik van arbeid en variabele produktiemiddelen.
Grondgebruik intensief of extensie}?
De WRR veronderstelt dat de Europese landbouw voor een steeds verdere
intensivering van de produktie zal
kiezen. En dat de “in de praktijk maximaal haalbare opbrengsten” in grote
delen van Europa in een historisch
ongekend hoog tempo zullen worden gerealiseerd. De verschillen in
areaalbeslag tussen de modelscenario’s worden, bij een gegeven vraag,
volledig bepaald door exogeen opgelegde restricties. Die restricties hebben in alle gevallen betrekking op impliciet verondersteld overheidsbeleid.
Alleen overheidsbeleid met betrekking tot het gebruik van stikstof, gewasbeschermingsmiddelen en arbeid
voorkomt dat het grond overschot in
alle scenario’s even groot is.
De hoge opbrengsten zijn door de
onderzoekers als dominante optie
aan het optimaliseringsmodel meegegeven. Weliswaar wordt er in de studie éénmaal over een extensieve landbouw gesproken, maar uit alle
modelresultaten blijkt dat de hoge opbrengsttechnologie dominant is aan
deze zogeheten ‘land use oriented’
vorm van landbouw. De dominantie
van de hoge opbrengsttechnologie is
gebaseerd op het begrip ‘best technical means’. Dit begrip speelt een zeer
belangrijke rol in de studie. Bij de formulering ervan speelden, zo blijkt uit
de definitie, prijzen geen enkele rol.
Nu is in het agrarisch produktieproces tussen de diverse produktiefact0ren dikwijls substitutie mogelijk. Een
optimale inzet van produktiemiddelen, dat wil zeggen de vaststelling
van de ‘best technical means’, is daarom afhankelijk van de relevante prijsen schaarsteverhoudingen. Wat optimaal is in de ene situatie behoeft dat
nog niet te zijn in een andere. Mede
daarom zien we in ontwikkelde landen als Australië en de Verenigde Staten een andere landbouw dan in
West-Europa of ]apan6.

ESB 14-7-1993

In een situatie van een potentieel
grondoverschot zal, bij afwezigheid
van produktgebonden overheidssubsidies, de prijs van grond gaan dalen
en zal er een tendens naar extensivering op gang komen. Het effectieve
grondoverschot zal af gaan wijken
van het technisch potentiële overschot. In de studie worden echter vrijwel alle mogelijkheden voor substitutie tussen produktiefactoren en
tussen produkten afgekape. De WRR
zoekt de aanpassing volledig in het
veranderen van de verdeling van de
produktie over de regio’s van de Gemeenschap. Die verdeling ligt, ook
op langere termijn, juist in hoge mate
vast. De technologie, die mogelijkheden voor verandering in vele richtingen biedt, is bij de WRR daarentegen
heel weinig flexibel.
De vraag waarom de WRR bij de
vaststelling van de ‘technische grenzen’, technologisch gezien, zo eng te
werk is gegaan, wordt in het rapport
niet beantwoord. Zowel de theorie
als de empirie pleiten tegen een a
priori uitsluiting van technologische
alternatieven.
De vraag naar landbouwprodukten
Naast de keuze voor hoge hectare-opbrengsten is de exogeen vastgestelde
vraag de bepalende factor in de berekening van het grondoverschot. In
het scenario met het grootste overschot aan grond wordt uitgegaan van
geliberaliseerde wereldmarkten voor
agrarische produkten. Op basis van
economische modelstudies uit de jaren tachtig wordt geschat in welke
mate de agrarische handelspositie
van de EG bij vrijhandel zal veranderen. De belangrijkste veranderingen
betreffen het wegvallen van enerzijds
de uitvoer van granen en anderzijds
de invoer van graansubstituten. De
WRR maakt vervolgens de wel erg
heroïsche veronderstelling dat deze
uitkomsten, zonder ook maar enige
modificatie, mogen worden overgeplant naar 2015. Dat de wereldbevolking dan met zo’n 2,5 miljard mensen
zal zijn toegenomen, dat de situatie
in veel landen buiten de EG nu al gekenmerkt wordt door schaarste aan
grond en irrigatiewater, dat veel van
de produktiestijgingen die in de afgelopen decennia zijn gerealiseerd een
weinig duurzaam karakter bezitten
en dat, dientengevolge, de problemen van landdegradatie, naar algemeen wordt aangenomen, alleen
maar toe zullen nemen, dat alles

wordt door de WRR zelfs niet genoemd. De wereld buiten de EG bestaat eigenlijk niet, laat staan dat veranderingen in die wereld van invloed
kunnen zijn op de Europese landbouw.
Consequenties
De WRR schetst een situatie in de EG
die gekenmerkt wordt door extreme
produktiestijgingen onder, tegelijkertijd, extreme dalingen van de inputs
arbeid, stikstof en gewasbeschermingsmiddelen alsmede grondprijzen
die naar nul tenderen. Als die situatie
wordt gecombineerd met de grote potentiële vraag naar landbouwprodukten in de rest van de wereld dan is eigenlijk maar één conclusie mogelijk:
de EG verkrijgt mondiaal een groot
comparatief voordeel in de produktie
van grondgebonden landbouwprodukten. Indien dit voordeel wordt uitgebuit, een niet erg onwaarschijnlijke
veronderstelling in een situatie die gekenmerkt wordt door een overschot
aan cultuurgrond en agrarische arbeid, dan zal de EG veranderen in
een grote netto exporteur van landbouwprodukten. In beginsel kan dan
alle grond in gebruik blijven.
Anderzijds is het, zonder enige
prijsinformatie, niet mogelijk om in
een vrijhandelssituatie uit te sluiten
dat produkten buiten de EG relatief
goedkoper worden voortgebracht.
Gegeven het type model dat wordt
gehanteerd (waarbij alleen gelet
wordt op bepaalde technische aspecten van agrarische produktieprocessen) zou in dat geval de gehele agrarische produktie buiten de EG kunnen
plaatsvinden.
De conclusie met betrekking tot
het grondoverschot moet daarom
heel anders luiden. Gegeven de agronomische informatie is ze trivialer en
daardoor minder spectaculair: De EG
heeft minimaal geen en maximaal
alle grond over.
Wanneer het grondgebruik (in technische zin) tussen nul en honderd
procent kan variëren, dan is de mogelijke variatie in de inzet van arbeid,
bestrijdingsmiddelen en kunstmest
ook groter dan door de WRR is aangegeven. Bij arbeid is er echter nog iets
6. Y. Hayami en V. Ruttan, Agrlcultural development, John Hopkins V.P., Baltimore,
1985.
7. D. Strijker, Economie onzichtbaar in
rapport Grond voor keuzen, Agrarisch
Dagblad, 17 juli 1992.

anders aan de hand. In alle scenario’s
zijn regionale restricties op de minimuminzet van arbeid bindend. Dit betekent dat, binnen de scenario-uitgangspunten, deze arbeid slechts in
de landbouw kan worden gehouden
met subsidies. Hoe een dergelijke
subsidiëring overigens te verenigen
valt met vrijhandel (in scenario A),
wordt in het rapport niet duidelijk gemaakt.

Slotopmerking
Grond voor keuzen past in een WRRtraditieS. De studies binnen die traditie kennen bepaalde basisprincipes:
• de economie wordt weergegeven
als één beslissingseenheid. Het gedragselement van de mensen die
uiteindelijk de keuzes moeten maken, het werk moeten doen, enzovoort, blijft nagenoeg buiten beschouwing;
• er is bijgevolg geen aandacht voor
de ‘incentive structures’ die (zeker
op lange termijn) bepalend zijn
voor maatschappelijke ontwikkelingen;
• de studies resulteren in zeer ‘optimistische’ conclusies ten aanzien
van de mogelijkheden voor de toekomst. In Ruimte voor groet van
de WRRwordt bij voorbeeld geconcludeerd dat “de technisch-economische structuur in Nederland
niet in de weg staat dat een groei
van ruim 4% per jaar wordt bereikt
waarbij de bestaande werkloosheid wordt geëlimineerd en het te
verwachten arbeidsaanbod wordt
opgenomen,,9.
Haaks hierop staat de maatschappelijke bewustwording dat de samenleving maar in zeer beperkte mate
maakbaar/stuurbaar is en dat de maatschappelijke infrastructuur, dus de
wijze waarop de maatschappij functioneert en het gedrag van mensen
daarin, van minstens zo’n groot belang is als de fysieke condities. Voor
de geografische informatie in dit rapport maakt het niet uit of grond in de

8. WRR, Beleidsgertchte toekomstverkenning, Deel 2: Een verruimend perspectief,
Staatsuitgeverij, Den Haag, 1983; Th. Bakker, Geënsceneerde landbouw, LEI-Publikatie 1.19, Den Haag; WRR, Ruimte voor
groet, Rapport 29, Staatsuitgeverij, Den
Haag, 1987; WRR, Grond voor keuzen,
Rapport 42, SDU, Den Haag, 1992.
9. WRR, Ruimte voor groet, op. cit., blz.3.

EG of Oost-Europa ligt. Dat dit in de
afgelopen veertig jaar juist heel veel
verschil heeft gemaakt, wordt genegeerd.
De scenario’s die met deze studies
worden doorgerekend zijn gebaseerd
op slechts een beperkt aantal, technologisch geïnspireerde, variabelen. De
beleidsuitspraken die op basis van de
studies worden gedaan impliceren
daarentegen wel allerlei veronderstellingen omtrent de ‘zachtere’ (maar
wel essentiële) gedragsvariabelen. De
studies leveren bovendien een be-

perkte bijdrage aan de wetenschappelijke ontwikkeling omdat er geen confrontatie plaatsvindt tussen theorie en
empirie.
ArieOskam

Herman Stolwijk
A.J. Oskam is hoogleraar landbouwpolitiek aan de Landbouwuniversiteit te Wageningen en H.].]. Stolwijk is hoofd van de
afdeling landbouw van het Centraal Planbureau, Den Haag. De auteurs danken
A. Kuyvenhoven voor commentaar op een
eerdere versie van dit artikel.

Verkennen versus voorspellen
Het voorspellen van de toekomst
heeft een onweerstaanbare aantrekkingskracht op mensen, dus ook op
onderzoekers. Met name (een deel
van) de economische wetenschap
heeft zich op toekomstgericht onderzoek gestort. Daarbij is in de loop
der jaren een zekere traditie ontstaan
die vooral zichtbaar wordt in het gereedschap dat wordt gehanteerd. Toekomstvoorspellingen worden doorgaans uitgevoerd met behulp van een
economisch model waarin zo nauwkeurig mogelijk wordt beschreven
hoe waargenomen trends zich in de
toekomst zullen kunnen voortzetten.
De overeenstemming omtrent deze
aanpak wordt ook duidelijk in de kritiek die wordt geleverd op studies
met een afwijkende methodologische
achtergrond.
De Wetenschappelijke Raad voor
het Regeringsbeleid (WRR)werd om
die reden dan ook meer dan eens
bekritiseerd. Rapporten als Beletdsgerichte toekomstverkenning (983) en
Ruimte voor groei (987) hebben ook
in £SB aandacht getrokken door de
onconventionele wijze van benadering. De methodiek was anders, omdat de doeleinden verschillen. Tegenover het voorspellen van plausibel
geachte ontwikkelingen stelt de WRR
het verkennen van de speelruimte
die de toekomst voor ons in petto
houdt.
De meest recente toekomstverkenning van de WRRin die traditie is

Grond voor keuzen; vier perspectieven voor de landelijke gebieden in de
Europese gemeenschap (992). Deze
studie heeft in het algemeen in politiek, samenleving, landbouw- en natuurbescherming veel waardering ontvangen voor de perspectieven die
worden geschetst en de bedreigingen
die worden beschreven. Maar ook nu
weer is het methodische commentaar
niet uitgebleven: de WRRhanteert
methoden die niet gebruikelijk (behoren te) zijn bij toekomstonderzoek en
de uitkomsten ervan zullen dan ook
wel niet deugen.
In deze bijdrage zetten we uiteen
waarom de WRRopnieuw gekozen
heeft voor een ‘afwijkende’ methodologie. Elders worden de inhoud van
de studie, de uitkomsten en de wijze
waarop met de resultaten kan wor.
1
den omgegaan beschreven . Ook willen “”e proberen duidelijk te maken
dat het juist bij toekomstonderzoek
van belang is de toekomst open te
leggen en niet dicht te timmeren. Een
zo normatief beladen en tegelijkertijd
belangrijk onderwerp als het aftasten
van de toekomst mag niet worden
voorbehouden aan een beperkte
groep onderzoekers verbonden door
methodologische voorkeuren. Juist in
dit soort onderzoek moet gelden dat
de toekomst van iedereen is.

1. H.C. Latesteijn en R. Rabbinge, Grond
voor keuzen, spa, nr. 5, blz. 109-110.

Voorspellen versus verkennen
In het rapport Grond voor keuzen
wordt nagegaan welke verschillende
typen en verdelingen van grondgebruik in de EG tot de mogelijkheden
behoren wanneer wordt uitgegaan
van technische kennis en inzichten
en maatschappelijke wenselijkheden
in de grondgebonden landbouw.
Voor deze keuze en daarmee het bewust afzien van een extrapolatie van
waarneembare trends, zijn vier redenen aan te voeren:
• met zo’n verkenning kunnen mogelijkheden in beeld worden gebracht die niet direct voortvloeien
uit de huidige praktijk, of de extrapolatie vanuit het heden;
• met behulp van deze verkenning
kunnen wenselijkheden omtrent
de toekomst duidelijk onder woorden worden gebracht. Juist het uitwerken van opvattingen omtrent
de wenselijke toekomst kan duidelijk maken of aan deze wensen actief moet worden gewerkt of dat
de wensen wel eens onuitvoerbaar kunnen blijken;
• met de verkenning kan worden
nagegaan of trendbreuken wenselijk dan wel mogelijk zijn. In veel
beleidsvoornemens (zoals het
NMP+) is wel sprake van te realiseren trendbreuken, maar er is nog
niet veel onderzoek gericht op de
mogelijkheden hiervan;
• met een verkenning naar de mogelijkheden van de grondgebonden
landbouw is het mogelijk een beredeneerde schatting te geven van
de potenties, omdat de technische
randvoorwaarden waarbinnen de
grondgebonden landbouw zich afspeelt vrij nauwkeurig bekend zijn.

De basis van deze verkenning wordt
gevormd door relaties die ook over
een langere periode min of meer gelijkblijvend verondersteld mogen worden. Er wordt zoveel mogelijk vermeden om in principe ‘vluchtige’ relaties
op te nemen in de specificatie van
het model.
In Grond voor keuzen wordt het
startpunt gevormd door geavanceerde teelttechnieken in de landbouw.
Daarbij wordt aangenomen dat op de
langere termijn deze geavanceerde
techniek in de gehele EG beschikbaar kunnen zijn. Voor het verkennen van mogelijkheden, het aftasten
van ‘plafonds’ – ook van bij voorbeeld de maximaal mogelijke

E5B 14-7-1993

(over)produktie van de EG of de
overcapaciteit van werkgelegenheid
of verspilling van plantenvoedingsstoffen en pesticiden – is dit een essentiële aanname. De maatschappelijke wenselijkheden zijn afgeleid uit
geformuleerde beleidsdoelen ten aanzien van de ontwikkelingen in de landelijke gebieden. Confrontatie van
wenselijkheden en mogelijkheden
kan relevante informatie opleveren
voor de te volgen koers. Deze wijze
van aanpak wijkt sterk af van de dominante werkwijze in (economische)
voorspellingen, waarbij de toekomst
vanuit de huidige situatie wordt geëxtrapoleerd.
De basis van veel economische
voorspelmodellen wordt gevormd
door gedragingen die we tot op heden hebben kunnen waarnemen. Het
model heeft daarbij veronderstellingen nodig over de mate waarin die
gedragingen in de toekomst constant
zullen blijven dan wel zullen veranderen. Op grond daarvan voorspelt het
model vervolgens een pad in de multi-dimensionale toekomst (zo’n pad is
de combinatie van een bepaalde ontwikkeling van werkgelegenheid,
werkloosheid, produktieniveau, prijsniveau, enz.). Daarbij doen zich echter twee problemen voor.
In de eerste plaats valt op de constantheid af te dingen. Sommige gedragsreacties kunnen inderdaad redelijk constant blijken. In andere
gevallen zijn veronderstellingen over
de mate waarin waargenomen gedrag
constant blijft dan wel verandert, betrekkelijk arbitrair. Zo kun je nu wel
denken dat we in Nederland in de
agrarische sector een permanente
technologische voorsprong hebben,
doordat we steeds vernieuwend bezig zijn. Immers, in Nederland worden de agrarische ‘frontiers’ tot nu
toe steeds verder verlegd. Maar wie
garandeert dat dit over tien, twintig,
dertig jaar nog steeds het geval is?
In de tweede plaats zijn waarnemingen van gedrag niet altijd even
precies: prijselasticiteiten bij voorbeeld berusten altijd op – soms onzekere – schattingen.
Deze twee elementaire onzekerheden maken dat één enkel pad
richting toekomst nauwelijks een aanduiding van de mogelijke ontwikkelingen geeft. Ja, op de korte termijn
kunnen we met een redelijke mate
van zekerheid op dat pad of zijn directe omgeving koersen. Voor de wat
verdere toekomst echter is het zinvol

om te verkennen welke mogelijkheden er allemaal nog meer zijn. Economen schieten om die reden bij voorbeeld drie paden de verre toekomst
in. Bij elk van die drie mogelijkheden
kiezen ze andere veronderstellingen
omtrent toekomstig gedrag en bij
voorbeeld ook technische vooruitgang.
Een dergelijke exercitie kan een
hele baaierd aan informatie opleveren over waar we in de toekomst mogelijk mee geconfronteerd worden.
De drie paden omlijsten immers een
gebied, waarbinnen we in elk geval
ook terecht kunnen komen, gegeven
de veronderstellingen. Wat zo’n exercitie echter niet kan opleveren is welke mogelijkheden er buiten het beschreven gebied nog meer zijn.
Anders gezegd, welk deel van de mogelijkheden hebben we eigenlijk verkend met drie schoten in de lucht?
Het vervelende feit kan zich voordoen dat we op deze wijze slechts
een zeer beperkt gedeelte van alle
toekomstige mogelijkheden in kaart
brengen, of zelfs buiten de technische mogelijkheden terechtkomen.
Bij de landbouw schieten we bij
voorbeeld al snel buiten de ruimte
van mogelijkheden als we een steeds
doorgaande ontwikkeling van de
grondproduktiviteit veronderstellen.
Zo is de grondproduktiviteit in de
grondgebonden landbouw in Nederland gedurende de laatste 30 jaar
voor granen verdubbeld, een verdubbeling in de komende 30 jaar zou de
opbrengsten ver boven de mogelijke
brengen. Er bestaan namelijk goed te
definiëren bovengrenzen. Als kennis
omtrent de (grenzen van de) mogelijkheden ontbreekt, zullen we ook
geen gebruik weten te maken van de
mogelijkheden die de toekomst voor
ons in petto heeft. In dat geval beperken we ons tot een deel van de mogelijke toekomst.
In een economisch model wordt
de toekomst immers opgevat als een
functie van het heden. Daarmee is
per definitie continuïteit ingebouwd.
Het zicht op ruimte voor discontinuïteit, voor structuurveranderingen,
voor beïnvloeding van gedragspatronen wordt daarmee ontnomen. Een
onderzoek naar de grenzen van het
mogelijke is er daarentegen op gebaseerd dat de toekomst een veelheid
aan mogelijkheden biedt. Mogelijkheden die we, door in het heden de juiste keuzes te maken, binnen ons bereik kunnen brengen.

Wellicht ten overvloede zij hier opgemerkt dat het met een economisch
model naast elkaar zetten van meerdere toekomstscenario’s, een impliciete erkenning inhoudt dat de toekomst niet zo eenduidig uit het
heden voortvloeit als de vorm van
het economische model veronderstelt. Grond voor keuzen richt zich uitsluitend op de mogelijke ontwikkelingen in de grondgebonden landbouw
binnen de Europese Gemeenschap.
Het plezierige van de grondgebonden landbouw is daarbij dat de ruimte van mogelijkheden zeer wel te definiëren is. Deze grenzen worden
enerzijds bepaald door fysieke wetmatigheden en anderzijds door de
maatschappelijke wenselijkheden
(doeleinden en hun weging), waarbij
de extremen als eerste aanzet zijn gebruikt. Ook op langere termijn is het
zeer onwaarschijnlijk dat doeleinden
zoals kostenminimalisatie, emissie-minimalisatie of werkgelegenheidsmaximalisatie zullen veranderen.

De ‘vaste punten’
Ook in de toekomst zal landbouw gebaseerd zijn op het produktief aanwenden van zonne-energie. In groene planten zorgt het proces van
fotosynthese voor de omzetting van
koolzuur en water in suikers, waarbij
gebruik gemaakt wordt van de zon
als energiebron. De grondslagen van
de plantaardige produktie zijn goed
bekend: we weten vrij nauwkeurig
hoeveel licht een plant kan opvangen, hoeveel koolzuur daarmee omgezet kan worden en hoeveel voedingsstoffen daarbij nodig zijn.
Daarmee is een bovengrens gesteld
aan wat mogelijk is. Bovendien is uit
experimenteel en theoretisch onderzoek bekend dat dit proces zich gedraagt volgens de wet van het optimum. Als de potentiële groeisnelheid
wordt gerealiseerd (dus de beschikbare zonne-energie optimaal wordt gebruikt) dan heeft het bij voorbeeld
geen zin om meer voedingsstoffen in
de vorm van (kunst)mest toe te voegen. Het niveau van de fotosynthese
wordt gedicteerd door de hoeveelheid licht die binnenkomt en de fysiologische, geometrische en optische eigenschappen van de gewassen2.
De inzet van voor de groei noodzakelijke inputfactoren wordt daarom
bepaald door het mogelijk te bereiken produktieniveau. Het produktieniveau is afhankelijk van een aantal

vrij onveranderlijke omgevingsfact0ren, te weten de kwaliteit van de bodem, de beschikbaarheid van water
en het klimaat. Te zamen worden
deze omgevingsfactoren wel aangeduid als de produktiesituatie. Afhankelijk van deze produktiesituatie
wordt bij een ander produktieniveau
de optimale inzet van noodzakelijke
inputfactoren bereikt. Dat geldt voor
het individuele gewas, het geldt nog
meer voor gewassystemen.
De hoeveelheid van en de verhouding tussen de noodzakelijke inputfactoren voor het duurzaam realiseren van de potentiële opbrengst ligt
dus – gelet op de wet van het optimum – in feite vast. Mogelijkheden
van substitutie tussen deze inputs
zijn gering. Fosfaat kan niet worden
vervangen door stikstof en kalium
niet door water. De onderlinge
afstemming is bepalend voor
opbrengstniveau en efficiëntie van de
verschillende inputfactoren.
Bij goede produktsituaties is de inzet van deze inputfactoren per eenheid oppervlakte hoog, maar – door
de veel hogere opbrengsten – per
eenheid produkt kleiner. De produktsituatie kan worden verbeterd door
structurele landbouwkundige verbeteringen zoals irrigatie, drainage, homogenisering van de grond, en verhoging van de organische stof. Dit
brengt een nog hogere inzet van inputs per eenheid oppervlakte, en een
lagere inzet per eenheid produkt met
zich mee.
Wel is er op managementniveau
aanzienlijke substitutie mogelijk, zoals tussen het wieden met machines
of met pesticiden of het hanteren van
verschillende vruchtrotaties. Bij bepaalde prijsverhoudingen (bij voorbeeld tussen energie en arbeid)
kunnen we een efficiënte produktietechniek definiëren. Bij deze efficiënte produktietechniek liggen ook deze
overige inputs die essentieel zijn
voor deze output vast. Voor deze managementfactoren is dus de prijsverhouding bepalend voor het onderling
vervangen en ook voor de efficiëntie
van deze inputfactoren.
De aanname dat op lange termijn
in alle regio’s van de EG met dezelfde efficiënte technieken gewerkt kan
worden, impliceert een zekere snelheid van kennisverspreiding en investeringen. Voor het verkennen van mogelijkheden is dat een verdedigbare
aanname. Natuurlijk kan hier in tweede instantie worden bezien in welke

mate deze aanname realiseerbaar en
haalbaar is. Door de vraag zo te stellen wordt direct aangegeven dat het
van belang is waar mogelijk deze belemmeringen weg te nemen. Dat is
een geheel andere benadering dan
uit te gaan van bestaande belemmeringen en die als restrictie op te leggen aan de toekomst. Juist een
verkenning behoort dit soort belemmeringen zichtbaar en voor discussie
vatbaar te maken. Als een verkenning bestaande belemmeringen institutionaliseert, dan schiet de exercitie
als verkenning te kort.

Het nut van verkenningen
Met Grond voor keuzen konden grenzen worden geëxploreerd die in een
louter economische voorspelling buiten beeld moeten blijven. Is daarmee
gezegd dat dergelijke grenzen irrelevant zijn? Integendeel: de uitkomsten
van Grond voor keuzen laten bij voorbeeld zien dat Nederland en Denemarken vrijwel op het potentiële
maximum zijn aangeland. Daarmee
wordt ook duidelijk dat een bedrijfstak als de melkveehouderij, die nu
nog floreert in Nederland, op termijn
rekening moet houden met ernstige
bedreigingen. Het is immers zeer
goed voorstelbaar dat andere landen
de in vergelijking met Nederland
vaak nog enorme verbeteringsmogelijkheden tezijnertijd ook gaan
benutten. In bij voorbeeld Spanje en
Noord-Italië liggen vrij grote mogelijkheden voor efficiëntere landbouwproduktie.
Op welke wijze had een economische voorspelling in dit soort informatie kunnen voorzien? Op welke wijze
had met behulp van extrapolatie
zichtbaar gemaakt kunnen worden
dat bedrijven die nu nog renderen
het risico lopen failliet te gaan? Of
dat in gebieden waar de landbouw
nu weinig tot niets voorstelt grote mogelijkheden liggen?
Voor het richting geven aan beleid
is juist dit soort informatie nodig. Bij
de beleidsvoorbereiding dient men
zich af te vragen waarom landen zoals Spanje en Italië zich op termijn
niet in landbouwkundig gunstige zin
zouden kunnen ontwikkelen. De studie van de WRR laat zien dat Neder-

2. C.T. de Wit, Over het efficiënte verbruik
van hulpbronnen in de landbouw, Spil, nr.
5, blz. 109-110

land in elk geval geen blijvende fysieke comparatieve voordelen ten opzichte van deze landen heeft. Wel is
er sprake van een tijdelijke voorsprong in het benutten van de fysieke omgeving. De feitelijke ontwikkelingen maken dat de verschillen in
dat opzicht in hoog tempo kleiner
worden. In EG-verband vinden aanzienlijke inkomensoverdrachten naar
de zuidelijke lidstaten plaats, die
voor een fors deel in agrarische infrastructuur worden geïnvesteerd. Wanneer in bij voorbeeld Spanje de watervoorziening verbetert verliest
Nederland snel zijn huidige voorsprong.
Nederland bezit op dit moment onmiskenbaar een voorsprong in kennis. Maar hoe bestendig is dat comparatieve voordeel? Als naar de huidige
stand van zaken wordt gekeken, is er
sprake van een scheve verdeling van
technisch kunnen over de verschillende lidstaten. De vraag is echter of dit
verschil een structureel karakter
heeft. Kennis is een relatief vrij goed.
In zuidelijke landen wordt ook hard
gewerkt aan het inhalen van de kennisachterstand. Als in een verkenning
wordt uitgegaan van blijvend structurele verschillen in de toekomst, dan
kan het mogelijk ontstaan van nieuwe groeipolen (denk bij voorbeeld
aan de ‘Asean tigers’) nooit aan het
licht worden gebracht.
Al met al: de argumenten die worden gegeven over het comparatieve
voordeel van Noordwest Europa ten
opzichte van met name de zuidelijke
lidstaten zijn juist, maar het betreft
hier ‘traagheden’ van temporele aard,
geen belemmeringen die een bestendig karakter hoeven te hebben. Wanneer dit alles in aanmerking wordt
genomen, moeten de scenario’s uit
Grond voor keuzen misschien wel als
realistischer worden omschreven dan
in het rapport zelf is gebeurd!

Slot
Het is opvallend dat in de discussie
over Grond voor keuzen de methodiek meer aandacht krijgt dan de inhoud. Dat is des te meer opvallend
omdat critici de algemene uitkomsten
lijken te onderschrijven en ook geen
kritiek hebben op de geformuleerde
doeleinden. Door de discussie over
de procedure en de methodiek te
voeren denkt men kennelijk de dis-

E8B 14-7-1993

cussie over de doeleinden te kunnen
ontlopen. Het belang van de WRRstudie is nu juist dat de ruimte voor
keuzen in kaart is gebracht en dat de
grond om te kiezen overtuigend
wordt gedemonstreerd. Daar moet de
discussie over gaan en niet over andere modelmatige analyses voor andere
doelen. Dat het met een maaidorser
slecht ploegen is, is de WRR niet onbekend. Wetenschap noch beleid,
maar evenmin degenen die in het landelijk gebied hun toekomst moeten
vinden zijn daarom gediend met het

uit de weg gaan van een discussie
die moet worden gevoerd: Er is niet
alleen grond voor keuzen, er is ook
een noodzaak om te kiezen.
Benk van Latesteijn
Rudy Rabbinge
De auteurs zijn staflid resp. raadslid van de
WRR. Zij danken hun collega’s bij het bureau van de WRR voor de stimulerende kritiek en discussie die vooraf is gegaan aan
de opstelling van deze reactie. Met name
de bijdrage van K.W.H. van Beek willen
wij niet onvermeld laten.