Eigendomsrecht en eigendomsopvattingen in ontwikkeling (I)

Eigendomsrecht en
eigendomsopvattingen in ontwikkeling
(I)
Eigendom in een liberaal-democratischecontext
PROF. MR. S. W. COUWENBERG*
Onder invloed van politieke en maatschappelijke ontwikkelingen is het eigendomsbegrip in de loop
van de tijd aan belangrijke veranderingen onderhevig geweest. Thans wordt het eigendomsrecht
in veel gevallen in de schaduw gesteld door contractueel gefundeerde gebruiks- en beheersrechten.
In twee artikelen wordt de ontwikkeling van het eigendomsbegrip sinds de vorige eeuw geschetst.
Deel I gaat in op eigendomsopvattingen in de gemengde economieen van West-Europa die worden
gekenmerkt door het naast elkaar bestaan van particuliere en publieke eigendom.
Volgende week wordt in deel II bezien hoe het eigendomsbegrip zich in
communistische landen heeft ontwikkeld.

Vrije contra gebonden eigendomsopvattingen
In de loop van de vorige eeuw zien we ten aanzien van de
(particuliere) eigendom twee tegengestelde tendenties. Onder invloed van het economisch liberalisme is er in het juridische en economische denken een krachtige neiging het eigendomsrecht te concipie’ren als volledig vrije individuele beschikkingsmacht over goederen, m.a.w. als het hoogste (alomvattende en exclusieve) recht over een zaak (plenitudo
potestatis), waar alle andere private rechten van afgeleid
zijn 1). Het werd daarmee de privaatrechtelijke pendant van
het moderne soevereiniteitsbegrip in de publiekrechtelijke
sfeer, de hoogste (alomvattende en exclusieve) politieke
macht, waar alle andere gezagsrechten van zijn afgeleid en die
sinds de Franse Revolutie geconcipieerd wordt als toebehorend aan (het eigendom van) het volk.
Die verabsolutering van het eigendomsbegrip was enerzijds een reactie tegen alle knellende eigendomsbeperkingen
en willekeur van het feodale en monarchale verleden, anderzijds gold zij als een noodzakelijke waarborg voor de voile
ontplooiing van de burgerlijke vrijheid. Losgemaakt uit zijn
politieke en maatschappelijke context, kreeg de eigendom
een zuiver economische orientatie. Die verabsolutering voltrok zich overigens op basis van een juridisch-technisch
eigendomsbegrip dat in principe uitging van een in meerdere opzichten beperkt eigendomsrecht (zie ten onzent
art. 625 BW 1838, dat tweee’rlei eigendomsbeperkingen kent:
die uit de wet en die krachtens rechten van anderen).
Hiertegenover treedt steeds meer een principiele socialistische oppostitie op de voorgrond die de emancipatorische
kwaliteit van de liberate eigendomsopvatting en -praktijk niet
langer erkent en de politieke en maatschappelijke dimensie
opnieuw accentueert. Naast deze socialistische oppositie
ontwikkelt zich een conservatieve en christelijk-sociale kritiek die — op andere gronden — evenzeer in verzet komt tegen het individualistische en puur economische karakter van
de liberate eigendomsconceptie en het herstel van een sociaal
gebonden eigendomsopvatting bepleit.

overhand gekregen en heeft geleid tot een belangrijke relativering van de maatschappelijke betekenis van de particuliere
eigendom van produktiemiddelen. Die relativering wordt
bovendien versterkt door de feitelijke ontwikkeling van het
kapitalistische stelsel. Die leidt nl. enerzijds tot een groeiende
sociale interdependentie en dienovereenkomstig een toenemend beroep op overheidsinterventie ter regeling van de
daaruit voortvloeiende sociale problemen en spanningen,
anderzijds tot een toenemende groei, rationalisering en
bureaucratisering van de onderneming, waardoor de eigenaar als ondernemer en zijn specifieke eigendomsbelang
steeds meer uit het beeld verdwijnen. Wat resteert is een abstract wordend eigendomsrecht, uitgeoefend door niet-aanwezige eigenaren, wier invloed steeds geringer wordt.
Die relativering weerspiegelt zich duidelijk in de rechtsontwikkeling 2). In het hedendaagse privaatrecht ligt het
zwaartepunt niet meer bij de regeling van eigendom en andere
zakelijke rechten, maar bij de regeling van een grote verscheidenheid van overeenkomsten die als bron van economische
macht veel belangrijker worden dan de juridische eigendom.
Het eigendomsrecht wordt steeds meer in de schaduw gesteld
door allerlei contractueel gefundeerde gebruiks- en beheersrechten. De rechtspositie van gebruikers / beheerders van goederen wint hierdoor aan betekenis ten koste van die der juridische eigenaars. We zien een nieuwe spreiding van eigenaarsbevoegdheden (vruchttrekking, gebruik.verbruik, beschikking) over verschillende personen. Behalve de beschikkingsbevoegdheid kunnen alle andere eigendomsbevoegdheden door niet-eigenaars uitgeoefend worden (de z.g.
economische eigendom). In dit verband is de vraag gerezen
of het geen aanbeveling verdient opnieuw — zoals in de middeleeuwen — een gedifferentieerd eigendomsbegrip te intro-

* De auteur is hoogleraar Staats- en Bestuursrecht aan de Erasmus
Universiteit Rotterdam.
1) Zie o.a. R. Define, Grenzen van het eigendomsrecht in denegentiende eeuw, 1955; G. C. J. J. van den Bergh, Eigendom – Grepen uit

Relativering van de eigendom als rechtsinstituut
Deze tweede tendentie, de reactie op de liberate eigendomsconceptie, heeft in de twintigste eeuw steeds meer de
38

de geschiedenis van een omstreden begrip, 1979.
2) Zie o.a. W. J. Slagler,Juridische en economische eigendom, 1968;
idem, Eigendom en privaatrecht R. M. Themis, 1976, nr. 3/4;
W. Friedman, Law in a changing society, 1972, biz. 91-191; en
J. W. van Zundert, Overheidsbestuur en grondeigendom, 1980,
biz. 39-66.

duceren, m.n. een gebruikseigendom naast een beschikkingseigendom te erkennen. Hoe dit zij, het klassieke zakenrechtelijke eigendomsbegrip, betrekking hebbend op een relatie
tussen subject en object, maakt in ieder geval steeds meer
plaats voor een verbintenisrechtelijke eigendomsopvatting,
waarin de relaties tussen personen (eigenaar en niet-eigenaars) centraal staan.
Voor zover mij bekend is deze ontwikkeling in de juridische
literatuur voor het eerst theoretisch geanalyseerd door de
socialistische rechtstheoreticus en latere Oostenrijkse bondspresident Karl Renner in zijn klassieke studie Die Rechtsinstitute des Privatrechts und ihre soziale Funktion (1929).
Renner duidt dit proces aan als een overwoekering van het
eigendomsrecht door privaatrechtelijke ,,Konnexinstitute”
en het verloren gaan van alle functies van de particuliere
eigendom in het maatschappelijke produktieproces behoudens de accumulatiefunctie (toeeigening van de meerwaarde).
maar ook die functie is de laatste decennia steeds meer in
verdrukking gekomen. Het aandeel van het inkomen uit kapitaal in het nationale inkomen is, zoals bekend, sterk teruggelopen ten gunste van de inkomensvorming op basis van
arbeid.
De maatschappelijke betekenis van het traditionele eigendomsbegrip wordt voorts ondermijnd door de ontwikkeling
van nieuwe vermogensrechten die ontleend worden aan de
sociale wetgeving of het verzekeringswezen en een soortge-

lijke functie vervullen als in de liberale rechtsstaat en economic aan de particuliere eigendom van goederen werd toegekend, t.w. het garanderen van persoonlijke vrijheid en bestaanszekerheid. Men spreekt in dit verband wel van ,,new
property” of surrogaat eigendom.
De feitelijke relativering van het eigendomsrecht werkt
uiteraard ook door in de heersende politieke cultuur. Op dit
punt is er wel een duidelijk verschil tussen de Verenigde Staten van Amerika en West-Europa. In de Amerikaanse politieke cultuur (..American creed”) heeft die relativering veel
minder accent gekregen dan in West-Europa. De laatste jaren is in de VS zelfs weer sprake van een liberaal-kapitalis-

tisch reveil. Het beleid van de huidige president R. Reagan
is hiervan een duidelijk teken. Volgens M. Cunliffe, hoog-

leraar in ,,American studies”, is het Amerikaanse geloof in
het onlosmakelijke verband tussen vrijheid en particuliere
eigendom nog altijd bijzonder krachtig 3). In West-Europa
wordt aan het eigendomsrecht als burgerlijk grondrecht nog
wel een zeker emancipatorische waarde gehecht (het is als
zodanig erkend in art. 1 Eerste Protocol van de Europese
Conventie tot bescherming van de rechten van de mens en de
fundamentele vrijheden van 1950), maar dan wel als een combinatie van rechten en verplichtingen.

dom wordt daardoor van toenemende betekenis. In verscheidene liberaal-democratische gondwetten is die sociale functie expliciet geformuleerd 6). In alle lidstaten van de Europese Gemeenschap zien we een tendens het gebruik en beheer
van de particuliere eigendom meer en meer te reglementeren
overeenkomstig de eisen van het algemeen belang en zien we
— in wisselende mate — een neiging de rechtspositie van de
gebruikers te versterken ten koste van die van de eigenaars 7).

Naast toenemende publiekrechtelijkeeigendomsbeperkingen
die met of zonder schadevergoeding plaatsvinden 8), zien we
ook een verruiming van de onteigeningsmogelijkheden ten
algemene nutte. Al naar de politieke installing spreekt men

in dit verband of wel van een uitholling of van een vermaatschappelijking van de eigendom. In feite zien we — zij het in
een heel andere politiek-culturele en maatschappelijke context — een terugkeer naar het sociaal gebonden eigendomsbegrip van v66r de Franse Revolutie.
Deze ontwikkeling gaat gepaard met een belangrijke beperking van de contractsvrijheid — met de particuliere eigendom behorend tot het institutionele kader van het kapitalistische stelsel — op allerlei terreinen. In steeds meer gevallen maakt de contractsvrijheid plaats voor een nieuw type
contractuele relaties — het z.g. geleide contract — waarvan
de inhoud en/of de duur, ja zelfs het ontstaan door de overheid wordt bepaald. De arbeids-, pacht- en huurovereen-

komst zijn bekende voorbeelden van dit nieuwe contractstype.

Scheiding van eigendom en beheer

Zoals gezegd, is de scheiding van eigendom en beheer een
spontaan gevolg van de ontwikkeling van het kapitalistische
stelsel. In de economische literatuur is die scheiding voor het
eerst theoretisch verwerkt door A.A. Berle en G.C. Means in
nun bekende werk The modern corporation andprivate property (1932). Aan die scheiding is sindsdien een bredere ideologische en sociologische interpretatie gegeven door J. Burnham en J. A. Schumpeter. Burnham 9) zag hierin de opkomst
van een nieuwe klasse — de managers; Schumpeter het institutionele verval van het kapitalisme, dat z.i. een aspect is
van het algemene verval van het kapitalisme onder de druk
van zijn eigen succes. De grote gebureaucratiseerde ondernemingen onteigenen niet alleen de eigenaars ervan, maar zij
verjagen uiteindelijk ook de ondernemer en onteigenen de
bourgeoisie als klasse die in dit proces zowel haar inkomen
als haar functie verliest, aldus Schumpeter 10). In aansluiting
hierop is door Galbraith en D. Bell de opkomst van een
nieuwe professionele, wetenschappijk-georienteerde elite

(technostructuur) gesignaleerd als belangrijkste exponent
van economische machtsuitoefening 11).
Sociale functie van het eigendomsrecht

Ik beperk mij hier verder tot de ontwikkeling van het eigendomsrecht en de eigendomsopvattingen in West-Europa.
Wat ik in de vorige paragraaf kort heb aangeduid, zal ik nu
wat nader uitwerken. Onder invloed van de eerder genoemde
principie’le kritiek op de liberale theorie en praktijk van het
eigendomsrecht, de toenemende sociale interdependentie en
de invloed van het democratiseringsproces waardoor het bezitloze deel van de bevolking grote invloed krijgt op het
staatsbestuur, voltrekt zich meer en meer een proces van
socialisatie m.b.t. het gebruik van en de beschikking over de
produktiemiddelen die in particuliere eigendom zijn. Dank
zij een uitgebreid netwerk van voorschriften die in en op
grond van een snel groeiende wetgeving 4) over de samenleving is uitgespreid, krijgt de overheid een ree’le invloed op het
beheer van en de beschikking over die produktiemiddelen.
Dit geldt in het bijzonder met betrekking tot de grond. De
traditionele rechten van de grondeigenaar worden steeds
meer aan banden gelegd door een lawine van beperkende
overheidsvoorschriften 5). De sociale functie van de eigenESB 13-1-1982

3) Het Amerikaanse geloof in de emancipatorische betekenis van
particulier eigendom vat hij samen in het begrip ,,propertarianism”.
Zie M. Cunliffe, Property, liberty and the state, Dialogue,]^. 2,1978,
nr. 4.
4) Ten onzent de economische en sociale wetgeving: de pachtwet,de
huurwetgeying, de woningwet, de wet ruimtelijke ordening, de wet
vervreemding landbouwgronden, de belemmeringenwetten, de ruilverkavelingswet, de milieuwetgeving, de wetgeving inzake natuurbehoud en monumentenzorg enz.
5) Zie ten onzent J. W van Zundert, t.a.p.
6) Zie o.a. art. 43.2 lerse grondwet, art. 14.2 grondwet BRD,
am. 42.2 en 44 Italiaanse grondwet, art. 17.1 Griekse grondwet 1975
en art. 33.2 Spaanse grondwet 1978.
7) Zie Christel Offermans-Clas, Eigentum in den Europtiischen
Gemeinschaften. 1974.
8) Zie o.a. Van Zundert, a.w., biz. 117 e.v. en biz. 137 e.v.
9) J. Burnham, The managerial revolution, 1941.
10) J. A. Schumpeter, Capitalism, socialism and democracy, 1954.
11) J. K. Galbraith, The new industrial state, 1967; en D. Bell,The coming of post-industrial society, 1973.

39

Zoals bekend, voltrekt de scheiding tussen eigendom en de
functies van beheer en beschikking zich in het bijzonder in en
door de ontwikkeling van de naamloze vennootschap (NV).
He zwaartepunt van de economische beslissingsmacht is via
juridische constructies (oligarchische regelingen) en/of fei-

telij ke factoren steeds meer in handen gekomen van de ondernemingsleiding. De rol van de aandeelhouders in de grote ondernemingen is gereduceerd tot die van geldbeleggers (beleggingseigendom), wier positie als eigenaars van de onderneming steeds meer illusoir wordt 12). (Strikt genomen is de
aandeelhouder in een NV of BV eigenlijk geen juridisch eigenaar. De onderneming is immers formeel gezien eigendom
van de NV of BV als rechtspersoon).
Aanvankelijk is bij de juridische constructie van de NV alle
nadruk gelegd op de soevereiniteit van de algemene vergadering van de aandeelhouders, die geconcipieerd werd als de
hoogste macht in de NV. De bestuurders werden gereduceerd
tot lasthebbers van de vennoten (art. 55 jo, art. 54 oud WvK).
Deze radicale democratische constructie heeft allang plaats
gemaakt voor de erkenning van het oligarchische karakter
dat de NV als economisch-juridische samenwerkingsvorm
gekregen heeft 13). Het beleid berust volledig bij het bestuur
van de onderneming die een eigen, direct op de wet of de statuten gebaseerde taak en verantwoordelijkheid heeft, m.a.w.

een autonome economische machtspositie heeft, en voor de
uitoefening van haar taak verantwoording verschuldigd is
aan de algemene vergadering van aandeelhouders. Door haar
veel grotere kennis en kunde kan het bestuur die vergadering

echter in vergaande mate manipuleren. Dat er in de praktijk
van die mogelijkheid veelvuldig gebruik gemaakt wordt, ligt
voor de hand.
Formeel heeft de aandeelhoudersvergadering lange tijd het
benoemings- en ontslagrecht gehad m.b.t. de raad van commissarissen, maar ook op dit punt is de economische machtspositie van de aandeelhouders sterk uitgehold. In de praktijk
heeft dit recht ten onzent plaatsgemaakt voor een stelsel van
coo’ptatie dat voor de grote vennootschappen formeel bekrachtigd is in de Structuurwet van 1971. Wel is dit stelsel

in zoverre enigszins beperkt dat aan de ondernemingsraad en
de aandeelhoudersvergadering bepaalde rechten (van aanbeveling en bezwaar) zijntoegekend, waardoor zij de samenstelling van de raad kunnen beinvloeden. Opmerkelijk is dat de
ondernemingsraden tot dusverre in ruimere mate van die
beinvloedingsmogelijkheid gebruik gemaakt hebben dan de
aandeelhoudersvergadering 14). Dit systeem van gecontroleerde cooptatie is in juni 1978 door de regering ter discussie
gesteld in de SER. Ook in de Europese Ciemeenschap is de
samenstelling van de raad van commissarissen al jarenlang
een punt van discussie in verband met de Vijfde Richtlijn
van de Europese Commissie inzake de structuur van naamloze vennootschappen. Bij de vakbeweging en vele politici
leeft de wens over te stappen op een systeem van direct gekozen vertegenwoordigers, zoals de Bondsrepubliek Duitsland
dat reeds kent. Tegen een stelsel van directe verkiezing door
belangengroepen (m.n. aandeelhouders en werknemers)
worden de volgende bezwaren geopperd 15):
— het belang van de onderneming als geheel dreigt te worden achtergesteld bij de belangen van groeperingen die

schaffer/aandeelhouder komt ook duidelijk tot uiting in het
steeds meer afbrokkelen van het rendement van het kapitaalbezit. De honorering van risicodragend kapitaal is in veel ge-

vallen een sluitpost geworden. Het winstaandeel is de laatste
jaren zelfs zo gedaald dat er een nijpend tekort is aan risicodragend kapitaal. De verhouding tussen eigen en vreemd (geleend) vermogen, in 1965 nog 1 op 1, is in 1980 1 op 3’/2 geworden.
In links-socialistische (i.h.b. neomarxistische) kringen
wordt de juist gesignaleerde scheiding tussen eigendom en beheer niet geheel ontkend. Men blijft echter van mening dat die
scheiding geen wezenlijke verandering in het economische

machtspatroon van het kapitalistische stelsel teweeggebracht
heeft. Het hele politieke en economische stelsel draait in deze
visie nog steeds om de particuliere eigendom der produktiemiddelen en vandaar dat de huidige staat nog onveranderd
een burgerlijke klassestaat is 16). Men sluit hierbij gemakshalve de ogen voor het feit dat de economische machtspositie
van de ondernemingsleiding niet meer primair berust op
eigendom, het bezit van aandelen, maar op de beheersrechten
die zij bezit uit hoofde van wet en statuten, op de relaties
waarover zij beschikt en de voorsprong die zij heeft in kennis
en kunde. Een ontwikkeling die door A. A. Berle kernachtig
is samengevat in de titel van zijn boek Power without property (1959). Het beschikken over eigendom is daardoor geen
noodzakelijke voorwaarde meer voor het verwerven van een
leidinggevende positie in het produktieproces. In de praktijk
worden de leidinggevende figuren in het bedrijfsleven echter
nog wel in overwegende mate gerecruteerd uit de hogere
sociale milieus en blijken bestuurders van grote onderneminen meestal ook over aanzienlijke vermogens te beschikken 17). Ook kan niet worden ontkend dat bij een grote spreiding van het aandelenbezit de kans bestaat dat een gering
aantal grote aandeelhouders — b.v. belegginsmaatschappijen en institutionele beleggers — een onevenredig grote
invloed in een onderneming kunnen verwerven. Men moet er
zich dan ook voor hoeden de scheiding van eigendom en beheer in min of meer absolute termen te stellen.
In het kader van de toenemende institutionele verzelfstandiging van de grotere ondernemingen verandert ook de
eigendom van de industrie’le produktiemiddelen van karakter. In de liberale rechtsstaat en economic van de vorige eeuw
geschiedde de voor expansie van de produktie noodzakelijke
vermogensvorming voornamelijk door de individuele ondernermer-eigenaar. Door die verzelfstandiging is deze functie
grotendeels overgenomen door de vermogensvorming binnen de onderneming via winstinhouding. Niet het winstmotief staat hierbij voorop, maar het streven naar continue ondernemingsgroei als bron van economische macht. De eigendom van de produktiemiddelen wordt steeds meer geinstitutionaliseerd tot orgaan-eigendom. In juridisch opzicht komt
deze ontwikkeling tot uiting in de dominerende rol die de
rechtspersoon (NV, BV, coo’peratie, stichtingen, verenigingen e.d.) steeds meer vervult in de eigendomsstructuur. Men
duidt dit verschijnsel wel aan als een collectivering van de
eigendom in die zin dat de produktiemiddelen niet meer in
dienst staan van individuele, maar van collectieve (groeps)-

commissarissen als belangenbehartigers benoemen;

— ook de belangen van andere groeperingen zullen gemakkelijk in de verdrukking komen;
— binnen de raad van commissarissen zal de neiging ontstaan om te gaan polariseren, vooral wanneer de onderneming in moeilijkheden verkeert. Polarisatie bemoeilijkt
en vertraagt de besluitvorming en belemmert de onderneming in haar ontwikkeling.

Ook de andere pijler waarop de aandeelhouderssoevereiniteit is opgebouwd, t.w. het principe dat de bestuurder lasthebber is van de aandeelhouders, is volledig bezweken voor
de eisen van de bestuurspraktijk. De sterke uitholling van de
economische machtspositie van de gemiddelde kapitaalver40

12) Zie o.a. W. J. Slagter, a.w., 1976, biz. 292 e.v.
13) Zie o.a. P. W. Kamphuisen, Het oligarchisch karakter der
Naamloze Vennootschap, in : Verzameld werk, 1963, biz. 560-567.
14) Zie H. J. M. N. Honee, De benoeming van commissarissen bij
grote vennootschappen, 1979.
15) Zie De raad van commissarissen in de onderneming van morgen,
Rapport Prof. Mr. B. M. Teldersstichting, 1981
16) Zie o.a. Siep Stuurman, Kapitalisme en bwgelijke staat – een
inleiding in de marxistische politieke theorie, 1978, biz. 53-55.
17) Zie T. B. Bottomore, De elite in de maatschappij, 1965,
biz. 61-62; en Nico Wilterdink, Collectivisatie van de vermogens in

Nederland in plaats van socialisatie der produktmiddelen, in: J. Bank,
M. Ros en B. Tromp (red.), Het tweede jaarboek voor het demo-

cratisch socialisme, 1980, biz. 33.

belangen. Het kapitalisme krijgt daarmee een corporatistisch
karakter. Het wordt in zijn verdere ontwikkeling bepaald
door grote economische corporaties die een dominerende

economischemachtspositieopbouwen,eneendaarvan economised afhankelijke sector van kleine(re) ondernemingen 18).
De bovengeschetste ontwikkeling leidt ertoe dat aan de
kwestie van de eigendomsstructuur in niet-marxistische kringen niet meer zo’n groot belang wordt gehecht. De eigendom
speelt nog slechts een beperkte rol als bron van economische
macht. Er zijn daarnaast veel belangrijker bronnen van economische macht ontstaan 18a). Ook de door velen gevreesde

zij het met een wisselende doelstelling. Achtereenvolgens
werd hierbij de nadruk gelegd op de realisering van een rechtvaardige inkomensverdeling, het bevorderen van een doelmatige produktie, de breideling van economische machtsposities en het garanderen van volledige werkgelegenheid 21).

Na 1945 is er echter in verschillende socialistische partijen
in West-Europa een ideologische herorie’ntatie op gang gekomen, resulterend in nieuwe beginselprogramma’s waarin
gebroken werd met het traditionele socialisatie- of nationalisatie-dogma. Socialisatie werd van een politick dogma tot

een zaak van doelmatigheid, die van geval tot geval beoor-

economische macht van multinationals is niet primair ge-

deeld dient te worden. Men vindt deze ontideologisering van

baseerd op de eigendom die hun ter beschikking staat. Die
macht ontlenen zij veel meer aan hun multinational organisatie en ,,know-how” en de grotere economische bewegingsen manoeuvreerruimte die zij daardoor krijgen. Belangrijker
dan het nationaliseren van de eigendom der produktiemiddelen is het vraagstuk van de hervorming van de ondernemingsstructuur geworden, m.n. het waarborgen van een ree’le verantwoordingsplicht van de leiding der particuliere ondernemingen en van een ree’le invloed van het werknemerselement
in de ondernemingsstructuur. Binnen de Europese Gemeenschap zijn er krachtige tendenties in die richting waar te

de eigendomsproblematiek b.v. duidelijk weerspiegeld in de
ontwikkeling van het Nederlandse socialisme, dat na 1945 gestalte heeft gekregen in de PvdA.
In het socialistische beginselprogramma van 1946 is het
socialistische socialisatiestreven in principe beperkt tot de gebieden van Industrie, bankwezen en tranport. In het socialistische rapport De weg naar vrijheid van 1951, waarin het
socialisatiestreven nader werd gepreciseerd, werd op basis
hiervan overigens nog een lange lijst van te socialiseren bedrijven genoemd. In het beginselprogramma van 1959 wordt

nemen. Wel is hierbij, m.n. in de Bondsrepubliek Duitsland,

aanzien, dat soms steunt op een expliciete grondwettelijke

punt waarvan de verwezenlijking door doelmatigheidsoverwegingen wordt bepaald. Vooropgesteld wordt dat de eigendom van de produktiemiddelen ondergeschikt behoort te
zijn aan het welzijn van de gehele gemeenschap en dienstbaar
aan een doelmatige behoeftenvoorziening (art. 29), maar dit
impliceert niet dat de gehele eigendom in gemeenschapshanden zou moeten zijn. ,,Zowel uit een oogpunt van doelmatigheid als van spreiding van macht, is het gewenst, dat verschillende vormen van gemeenschaps- en particuliere produktie
naast elkaar bestaan”. Wel ,,dient de particuliere beschikkingsmacht te worden beperkt voorzover het gemeenschapsbelangdit nodig maakt” (art. 29). Socialisatie is slechts ,,noodzakelijk, wanneer dit het doeltreffende middel is voor de instandhouding van de werkgelegenheid, de breideling van economische machtsposities en de verkrijging van een doelmatige taakvervulling van bepaalde takken van produktie en

bepaling (zie art. 45 lid twee lerse grondwet en art. 42 lid twee

dienstverlening” (art. 29).

en 47 Italiaanse grondwet), kom ik in de volgende paragraaf
terug.

Aldus is de socialisatie-idee geworden tot een correctief op
het particuliere produktiestelsel. Dit betekent m.a.w. dat het
gemengde economische stelsel, dat in socialistische kring

een principie’le discussie gevoerd over de vraag of de realisering van het recht van medezeggenschap der werknemers niet

een ontoelaatbare inbreuk betekent op het grondwettelijk gewaarborgde eigendomsrecht 19).
Daarnaast maakt de kapitalistische maatschappij zich
meer en meer de oude wijsheid van Francis Bacon ten nutte:
,,Eigendom is als mest: op een hoop gegooid stinkt het, maar
wijd gespreid brengt het rijke zegen”. Mede onder invloed
van een actieve overheidspolitiek voltrekt zich daardoor een

socialisatie van de eigendom in deze zin dat zij over brede lagen van de bevolking gespreid wordt. Die bezitsspreiding
heeft, zoals ik al opmerkte, mede bijgedragen tot de ,,managerial revolution” die in het voorgaande is geschetst. Op de
ideologische achtergrond van het overheidsbeleid te dien

het socialisatiestreven echter expliciet gereduceerd tot een

aanvankelijk als een overgangsstelsel werd beschouwd, in het
Convergentie van socialistische en liberate eigendomsopvattingen

De relativering van de eigendom als maatschappelijk en
rechtsinstituut gaat gepaard met een zekere convergentie tussen liberate en democratisch-socialistische opvattingen m.b.t.
de eigendom der produktiemiddelen en de exploitatie ervan
in ondernemingen. Wat dit laatste betreft, groeit er een zekere
overeenstemming over het doel van die exploitatie, t.w. het
verrichten van een economisch- en sociaal-verantwoorde
prestatie ten behoeve van de gemeenschap met inachtneming
van de eisen van rentabiliteit en continulteit. Ook is men het
er min of meer over eens geworden dat de verschillende componenten in de onderneming een gezamenlijke verantwoordelijkheid dragen voor het ondernemingsgebeuren. Alleen
over de juridische vormgeving van die gemeenschappelijke
verantwoordelijkheid lopen de meningen nog uiteen, zoals
we hebben gezien.
De convergentie inzake de eigendomsopvattingen 20) is
een moeizaam proces geweest dat in socialistische veel meer
dan in liberate kring met veel ideologische strijd en discussie
gepaard is gegaan. Merkwaardigerwijze heeft de overgang
van een dogmatische naar een meer pragmatische eigendomsopvatting vooral in de Britse Labour party — oorspronkelijk
de minst dogmatische partij — de meeste strijd en spanning
veroorzaakt. Zoals bekend, is de gemeenschapseigendom van

de voornaamste produktiemiddelen in democratisch-socialistische kringen lange tijd een onaantastbare dogma geweest,
ESB 13-1-1982

programma van 1959 voor het eerst in beginsel is aanvaard.
In de toelichting van Banning op het program 22) wordt opgemerkt dat het socialisme in een lang ontwikkelingsproces
tot het inzicht gekomen is, dat niet de eigendom zelf, maar het
beheer van de produktiemiddelen beslissend is voor het welzijn van de gemeenschap. Maatschappijen met staats- of gesocialiseerd bezit (zoals Rusland) kunnen een tiranniek karakter hebben, maatschappijen met overwegend particulier
bezit (zoals de Verenigde Staten van Amerika) kunnen een
grote welvaartsontwikkeling vertonen, ook voor de arbeiders.
Uit deze toelichting blijkt tevens dat de socialisatie-idee
een opmerkelijke verruiming heeft ondergaan. Behalve overdracht van eigendom worden hieronder nu ook begrepen de
gemengde bedrijfsvorm (samenwerking van particulier en
overheidskapitaal), de inschakeling van overheid en werk-

18) Zie J. K. Galbraith, Economics and the public purpose, 1974.
18a) Zie H. Arendt, Wirtschaftliche Macht, 1979.
19) Zie o.a. Slagter, a.w., 1976, biz. 298 e.v.
20) Zie P. de Haan, Eigendomsverhoudingen in driestromenland,
AR-Staatkunde, 1979.

21) Zie rapport plancommissie PvdA, De wee naar vrijheid, 1951,

biz. 29-30.
22) Zie W. Banning, Toelichting op het beginselprogram 1959,
biz. 43.
41

nemers in de leiding en het toezicht op grote particuliere ondernemingen (het program bepleit in art. 30 een structuurher-

Sinds de tweede helft van de jaren zestig heeft zich in de
PvdA onder invloed van de maatschappijkritische stromin-

vorming van de grote ondernemingen in deze richting), en de

gen van die jaren een zeker radicaliseringsproces voltrokken,

participate van de werknemers in het door winstinhouding
zich ophopende vermogen van de ondernemingen. Dit laatste
wordt in het program bepleit ,,mede ter wille van de spreiding
van het bezit” (art. 33). De introductie van dit laatste punt betekent een opmerkelijke toenadering tot de politick van
bezitsvorming, zoals die in de jaren vijftig van de zijde vande
christelijke partijen steeds meer is gepropageerd. Aanvankelijk heeft men zich in socialistische kring onder invloed van
de oude socialisatiegedachte, waarbij in de eerste plaats werd
gedacht aan gemeenschapsbezit (van staat, provincie, gemeente e.d.), tegen het bevorderen van de particuliere bezitsvorming in bredere kring afgezet. In De weg naar vrijheid
(biz. 43) wordt een dergelijke politick nog op de korrel genomen en geridiculiseerd op de volgende wijze: „… zij, die van

dat zijn weerslag gevonden heeft in het nieuwe beginselprogramma van 1976. Die radicalisering heeft ertoe geleid dat in
dat beginselprogramma de socialisatie-idee opnieuw als socialistisch principe wordt beleden. Het progtamma spreekt
zich nl. uit voor het in gemeenschapsbezit brengen van basisindustrieen, banken, levensverzekeringsmaatschappijenende
farmaceutische Industrie. Tevens wordt socialisatie noodzakelijk geacht van andere industrieen voor zover die bepaalde,
tevoren geformuleerde doelstellingen — o.a. een samenhangend produktie- en vestigingsbeleid en een democratische
controle op produktie en distributie — in de weg staan.
Op deze ideologische koerswending werd reeds geanticipeerd in het WBS-cahier Op weg naar arbeiderszelfbestuur,
(1974), waarin de socialisatie der produktiemiddelen als soci-

een bezitsspreiding in de zin van een versnippering van het
totale vermogen over een groot aantal particulieren een remedie tegen de massificatie van de mens verwachten, mogen,
afgezien van de technische onmogelijkheid van een dergelijke
spreiding, bedenken, dat de figuur van de huisjesmelker geen
glanzend cultuurideaal vertegenwoordigt”.
Op dit punt leidt het beginselprogramma van 1959 duide-

lijk een nieuwe fase in het socialistische denken in. De verburgerlijking van de arbeiders, d.w.z. de middenstandsmentaliteit, die de steeds meer in welstand toenemende arbeiders in haar greep krijgt, noopte het socialisme ook in dit
opzicht overstag te gaan, wilde het de greep op de arbeiders
behouden. ,,Het socialisme is een installing van deze maatschappij geworden. Het is verburgerlijkt en terecht”, zo werd
door Den Uyl in die tijd ronduit verklaard 23).

alistisch basisprincipe weer in ere wordt hersteld, gekoppeld
aan de idee van het arbeiderszelfbestuur zoals dat in Joegoslavig in praktijk is gebracht. Op de juridische vormgeving
van dit socialistische wensbeeld en de juridische en financiele
consequenties ervan, m.a.w. op de operationalisering ervan
wordt echter niet ingegaan. En die operationalisering is ook
niet geschiedt m.b.t. de radicalisering van de eigendomsopvatting in het beginselprogramma. In het praktische beleid is
er daarom van die radicalisering nog weinig te bespeuren. Men
is niet verder gekomen dan het stipuleren van een staatsverzekeringsmaatschappij en een Postbank en een groter overheidsaandeel in de energievoorziening 24). Ook inzake de
grondeigendom is er sprake van een pragmatische aanpak,
die uiteindelijk wel dient uit te monden in het in gemeenschapshanden brengen van de grondeigendom. Als stappen
op die weg worden o.a. aanbevolen een verruiming van onteigeningsmogelijkheden, een uitbreiding van het gemeentelijke voorkeursrecht bij vervreemding van particuliere grondeigendom tot andere bestuurslagen, het hanteren van de gebruikswaarde van de grond als maatstaf bij onteigening en
uitoefening van voorkeursrecht, uitgifte van grond in erf-

pacht en fiscale afroming van ongerechtvaardigde verrijking
25).
Wat de andere democratisch-socialistische partijen in
Europa betreft, leeft het traditionele socialisatiestreven momenteel het sterkst in de kringen van Britse en Franse socialisten. Na de overwinning van de Franse socialisten bij de verkiezingen voor het presidentschap en de Nationale Vergadering in 1981 is door de nieuwe socialistische regering een
grootscheeps nationalisatieprogramma gelanceerd, gericht
op de nationalisatie van het grootste deel van het bank- en
kredietwezen en van de elf belangrijkste industriele groeperingen (28% van de Franse Industrie). Het verschil tussen een
socialist en een sociaal-democraat is volgens de socialistische
president Mitterand gelegen in het al dan niet aanvaarden
van een grootscheeps nationalisatieprogramma zoals hij dit
nu wil realiseren 26). Uitdrukkelijk wordt erbij vermeld dat
de beoogde nationalisatie geen ,,etatisation” betekent. De
autonomie van de genationaliseerde ondernemingen wordt
gegarandeerd in het kader van de contracten die deze ondernemingen zullen sluiten met de staat. Die autonome beslissingsmacht zal echter wel moeten worden uitgeoefend in
overeenstemming met het regeringsbeleid.
In liberale kring is de eigendomsopvatting binnen de zich
ontwikkelende verzorgingsstaat zonder veel theoretische dis-

23) J. M. den Uyl, Marxisme anno 1959, Socialisme en democratic,
juli/augustus 1959.
24) Zie PvdA, Weerwerk, nrs. 3,8 en 10 (in I. Lipschits, Verkiezings-

programma’s 1981. 1981, biz. 309-311).

25) Zie discussienota Grondpolitiek van de Wiardi Beckman Stich-

ting, 1976.

26) Mitterand gaat hierbij nog uit van de marxistische opvattingdat

de macht daar is waar de eigendom is.
42

cussie aangepast aan de eisen van de maatschappelijke ontwikkeling die, zoals we gezien hebben, noopten tot een aanzienlijke relativering van de particuliere eigendom en de

wenselijkheid van een pluralistisch patroon van eigendomsvormen, zoals persoonlijke eigendom, allerlei vormen van
corporatieve eigendom (N V, codperatie e.d.) en de eigendom

daaruit voortvloeiende rechten. Het particuliere eigendoms-

van particuliere stichtingen; de gemengde bedrijfsvorm met

recht, zo stelt het beginselprogramma van de VVD, is geen
onveranderlijke grootheid. De wijze waarop het mag worden
uitgeoefend behoort voortdurend te worden aangepast aan
de maatschappelijke ontwikkeling (art. 15).
Convergence tussen liberate en socialistische eigendomsopvattingen betekent niet dat er niet duidelijke accentverschillen tussen beide stromingen blijven bestaan die in het
praktische beleid ook tot uiting komen. In liberate kring blijft
men geneigd een sterker accent te leggen op de rechten van de
particuliere eigendom, terwijl men in socialistische kring
traditiegetrouw de sociale functie en verantwoordelijkheid
ervan meer benadrukt. Die nadruk heeft, zoals we zo juist
hebben gezien, in Frankrijk geleid tot een herleving van het
socialisatie- of nationalisatiestreven.

De christelijke democratic neemt overeenkomstig haar
ideologische centrumpositie t.a.v. de eigendomskwestie een
middenstandpunt in, streeft m.a.w. naar een harmonisering
van het individuele en sociale aspect van de eigendom. In de
convergentie van liberate en socialistische opvattingen neemt
de christelijke democratie derhalve een sleutelpositie in,
waarbij zij, al naar gelang de omstandigheden dit wettigen,

nu eens het liberate, dan weer het socialistische accentverschil
steunt. In de katholieke sociale leer die lange tijd de belan-

grijkste ideologische inspiratiebron geweest is van de katholiek-georienteerde christelijke democratie geldt het subsidiariteitsbeginsel hierbij als maatstaf. Vergroting van publieke eigendom is dienovereenkomstig slechts geoorloofd als het
algetneen welzijn dat duidelijk eist, m.n. als het om goederen
gaat die een zo grote economische macht vertegenwoordigen
dat men ze niet in particuliere handen kan laten zonder gevaar voor het algemeen welzijn. Aldus de encyclieken
Quadragesima Anno van paus Pius XI en Mater et Magistra,
(1961) van paus Johannes XXIII 27). Als alternatief van de
socialistische socialisatie-idee is in het kader van deze sociale
leer van stonde af aan de idee van de bezitsspreiding gesteld.

..Transformer les proletaires en proprietaries”, dit is een van
de hoofdgedachten van alle sociale encyclieken — en ook de
huidige paus Johannes Paulus grijpt hierop terug in zijn
encycliek Laborem exercens — en een voornaam programmapunt van alle christen-democratische partijen. Deze idee is
primair bedoeld geweest als wezenlijke bijdrage tot deproletarisatie, bevrijding der arbeiders uit hun toestand van bezitloosheid en economische afhankelijkheid. De laatse decennia wordt echter meer het accent gelegd op het waarborgen van een zekere maatschappelijke zelfstandigheid. In
plaats van de vroegere afhankelijheid van de kapitalistische
lasse is er nu nl. een nieuwe afhankelijkheid gekomen, t.w. die
van de verzorgingsstaat. Tegenover de groeiende staatszorg
biedt het particuliere bezit de basis voor een zekere maatschappelijke onafhankelijkheid.
De bezitsspreidingsidee is, zoals we gezien hebben, aanvankelijk gestuit op socialistisch verzet, maar de laatste twee
decennia is zij min of meer gemeengoed geworden. Alleen
over de praktische verwezenlijking van deze idee lopen de
meningen soms nog uiteen. Dit is in ons land vooral gebleken
in de jarenlange discussie over vermogensaanwasdeling als
middel tot bezitsspreiding. Van werkgeverszijde (VNO en
NCW) is tegen het wetsontwerp op de vermogensaanwasdeling (VAD) zelfs stalling genomen, omdat het in strijd zou zijn

meerdere of mindere mate van overheidsdeelneming; en de
publieke eigendom van bedrijven en inrichtingen op verschil-

lende bestuursniveaus. Deze consensus maakt deel uit van de
consensus die na de oorlog is gegroeid inzake de wenselijkheid van een gemengde economic. Die berust zoals men weet
op een combinatie van persoonlijke en gemeenschapsverantwoordelijkheid en, op basis hiervan, van particuliere en publieke eigendom en van ondernemingsvrijheid en overheidsleiding. De ontwikkeling van een pluralistisch eigendomsstelsel is een algemene tendens in West-Europa die soms uitdrukkelijk in de grondwet verankerd is (zie b.v. art. 42.1 Italiaanse
grondwet). Een afwijking van die pluralistische tendentie
vormt de Portugese grondwet van 1976, waarin het in gemeenschapseigendom brengen van de voornaamste produktiemiddelen en van de grond als een van de fundamentele
staatstaken wordt aangemerkt (art. 9 sub c en 10.2 GW). Het
socialiseren van de produktiemiddelen wordt gestipuleerd
als een onontbeerlijke voorwaarde voor een effectieve verwezenlijking van de sociale grondrechten (art. 50 GW) en
behoort als zodanig tot de constitutionele uitganspunten die
onttrokken worden aan een toekomstige grondwetsherziening (art. 290 GW). Op de revolutionaire ontwikkeling die in
Portugal na de Anjerrevolutie van 1974 is ingezet en waarvan

het socialisatiestreven een van de politieke vruchten is, is bij
de parlementsverkiezingen van december 1979 een conservatieve reactie gevolgd die streeft naar het ongedaan maken
van de omvangrijke nationalisaties die na de Anjerrevolutie
hebben plaatsgehad. De centrum-rechtse regering die in Portugal sinds enige jaren aan de macht is, tracht dit streven te
realiseren, maar stuit hierbij op de Revolutionaire Raad die

wordt voorgezeten door president Eanes en overheerst wordt
door linkse militairen. Die Raad, die is ingesteld om ervoor te
zorgen dat Portugal bestuurd wordt in de geest van de Anjerrevolutie van 1974, heeft o.a. tot taak er op toe te zien dat de
grondwet niet wordt geschonden. Door het parlement goed-

gekeurde wetsontwerpen die gericht zijn op denationalisatie
en liberalisering van het bedrijfsleven als voorwaarde voor

economisch herstel en voor de noodzakelijk geachte aanpassing van Portugal aan de eisen van het EG-lidmaatschap
— Portugal hoopt in 1984 tot de EG te kunnen toetreden —
zijn de laatste jaren door deze Raad telkens opnieuw ongrondwettig verklaard.
Bij het bepalen van de onderlinge verhouding tussen de
verschillende vormen van eigendom die zich binnen het pluralistische eigendomsstelsel ontwikkeld hebben, geldt het

algemeen belang als beslissend criterium. Bij de politieke
interpretatie hiervan openbaren zich nog wel ideologische
accentverschillen. In socialistische kring is men in het algemeen geneigd eerder de noodzaak van publieke eigendomsvormen te benadrukken en het eenmaal tot stand gekomen
gemeenschapsbezit zoveel mogen ook meer open voor reprivatisering van gemeenschapsbezit als hiervoor gegronde
redenen zijn aan te voeren en het algemeen belang zich hiertegen niet verzet. In liberate kring zien we veelal een nog
sterkere voorkeur voor particuliere boven meer publieke
eigendomsvormen. Inzake reprivatisering lopen het christendemocratische en het liberate standpunt praktisch parallel,
zoals blijkt uit de regeringsnota inzake het staatbezit die de

met de grondwettelijke bescherming van de particuliere eigen-

minister van Financie’n J. Zijlstra op 14 november 1960 namens het confessioneel-liberale kabinet-De Quay bij de

dom. Het zou nl. leiden tot een wettelijke verplichting om zon-

Tweede Kamer heeft ingediend. Inzake reprivatisering wordt

der tegenprestatie vermogenstitels in eigendom af te dragen
aan derden.

hierin o.a. het volgende opgemerkt:

Consensus over pluralistisch eigendomsstelsel

De ideologische convergentie die in het voorgaande kort is
aangeduid, heeft geleid tot een zekere consensus inzake de

27) Deze opvatting werkt ook duidelijk door in het CDA. Zie het
rapport Grondeigendom en grondbeheer, 1975.
43

,,Algemeen en principled moet het standpunt worden ingenomen
dat de Staat zich niet verder begeeft op de weg van het verkrijgen van
deelnemingen in het bezit van kapitaalgoederen, dan door het alge-

meen belang noodzakelijk wordt gemaakt, terwijl het behouden van
deelnemingen eveneens afhankelijk behoort te zijn van het antwoord
of het algemeen belang zulks vordert. Hieruit vlpeit voort dat niet
slechts het verwerven van nieuwe deelnemingen uitdrukkelijk vanuit
het algemeen belang moet kunnen worden gemotiveerd, doch dat
hetzelfde geldt met betrekking tot het aanhouden van eens verworyen

deelnemingen. Het spreekt vanzelf dat in dit kader terdege rekening
dient te worden gehouden met financiele belangen van de Staat en de
andere betrokkenen.
Zoals uit het voorgaande volgt, dient voor de vraag of een deelneming behoort te worden afgestoten, vooreerst te worden onderzocht,
of het motief waarom indertijd tot deelneming is besloten nog steeds

aanwezig is. Zo zulks het geval is zal moeten worden nagegaan of dit

motief ook thans nog het behoud van de deelneming in het algemeen
belang rechtvaardigt, terwijl, zo zulks niet het geval is, behoort te
worden nagegaan, of thans niettemin het algemeen belang het behoud van de deelneming vordert…”

Wat de wijze van afstoten van deelnemingen betreft, merkt
Zijlstra op dat de bedoelde transacties mede kunnen worden
gebruikt voor de bezitsvorming.
Van CNV-zijde is in de jaren zestig gepleit voor reprivatisering van staatsbezit via de uitgifte van volksaandelen (in de
vorm van participatiebewijzen van een op te richten beleggingsmaatschappij), zoals in die tijd door de christendemo-

cratische regering van de Bondsrepubliek Duitsland in praktijk werd gebracht 28).
Als gevolg van de crisis waarin de verzorgingsstaat is geraakt, zien we de laatste tijd een herleving van de reprivati-

seringsgedachte. Die gedachte wordt nu vooral gelanceerd

om de overbelasting van de staat tegen te gaan. Het gaat er
hierbij vooral om allerlei overheidsdiensten en-taken die veel

te duurgeworden zijn, af te stoten naar goedkoper werkende
particuliere bedrijven. Uit empirische onderzoekingen naar
de produktiekosten van publieke organen en particuliere ondernemingen is gebleken dat de particuliere sector doorgaans
goedkoper produceert dank zij een grotere efficiency. Vandaar dat reprivatisering van een hele serie overheidsbedrijven
en -diensten wordt aanbevolen 29).
De particuliere eigendom is in het kader van het pluralistische eigendomsstelsel nog steeds een van de pijlers van de
westerse maatschappelijke orde en als zodanig ook in grondwetten en in Internationale verdragen inzake de klassieke
grondrechten direct of indirect erkend, al is de maatschappelijke betekenis ervan, zoals we hebben gezien, wel afgenomen. De Nederlandse grondwet kent alleen een negatieve
eigendomsgarantie in de vorm van een onteigeningswaarborg. Een positieve eigendomsgarantie waardoor de instandhouding van particuliere eigendom een expliciete constitutionele doelstelling is, ontbreekt. We missen daardoor een
grondwettelijke garantie dat het belang van de particuliere
eigendom als zelfstandige politiek-culturele waarde wordt afgewogen tegen het belang van publiekrechtelijke eigendoms-

beperkingen of onteigening. In de praktijk van b.v. het ruimtelijke-ordeningsbeleid, waarin publiekrechtelijke eigendomsbeperkingen schering en inslag zijn, heeft dit ertoe geleid dat van een dergelijke afweging meestal geen sprake is 30).
In een recente dissertatie wordt met het oog hierop gepleit
voor de introductie van een positieve grondwettelijke eigendomsgarantie in de vorm van een sociaal grondrecht 31). Een
positieve eigendomsgarantie kan echter zeer wel worden afgeleid van het eigendomsrecht als klassiek grondrecht. In het
kader van de vermaatschappelijking van de grondrechtsconceptie wordt het eigendomsrecht nl. niet langer louter in
negatieve zin opgevat als een verbod tot aantasting van de
eigendom zonder schadeloosstelling, maar krijgt het tevens
ook een positieve betekenis in deze zin dat het tot de taak van

de overheid behoort de particuliere eigendom als rechtsinstituut te waarborgen en de spreiding ervan over de bevolking te
bevorderen 32).
De publieke gemeenschapseigendom vormt in het pluralistische eigendomsstelsel een sector van toenemende betekenis,
zij het in verschillende gradaties. In landen als Frankrijk en
Italic b.v. is deze eigendomsvorm veel omvangrijker dan in
ons land. De grote marktbeheersende ondernemingen zijn
echter in de meeste westerse landen nog in overwegende mate
in particuliere handen. Intussen is er wel een groeiende bewustwording van het publieke karakter van deze ondernemingen. Men ziet een toenemende convergentie tussen het
openbaar bestuur en het particulier ondernemingsbestuur,
die zowel betrekking heeft op het bestuursdoel als op de beginselen en de praktijk vande bestuursinrichting. Steeds sterker groeit het besef dat de fundamentele doelstelling van de
grote particuliere ondernemingen sterk betrokken is op het
algemeen belang 33). Hieruit vloeit echter niet zonder meer

28) Zie De Gids, 24 april 1965.
29) Zie P. B. Boorsma, Sanering in de cottectieve sector, TH Twente,
Afd. bestuurskunde, 12 juni 1981; en deelrapport 3, Heroverweging
profijtgedachte en privatisering, voorbereid door een ambtelijke
werkgroep als onderdeel van de opdracht inzake heroverweging
collectieve uitgaven en aangeboden aan de Tweede Kamer, Tweede
Kamer der Staten Generaal, zitting 1980-1981, 16 625, nr. 8.
30) Zie J. W. van Zundert, a.w., 1980, biz. XIV, 67 en 72 e.v.
31) Van Zundert, a.w., biz. 101 e.v.
32) Zie S. W. Couwenberg, Liberate democratie als eerste emancipatiemodel, 1981, biz. 69 e.v.
33) Zie J. K. Galbraith, a.w. 1967; idem, The public purpose of economics – An interview with G. K. Galbraith, Dialogue, jg. 6, 1973,
biz. 104. Ten onzent o.a. R. H. Samsom, Openbaar bestuur enprivaat ondernemingsbestuur, 1967, biz. 72-77; W. J. Slagter.a.w., 1976,
biz. 292; P. de Haan, De plaats van de eigendom in het hedendaagsebestuursrecht, R. M. Themis, 1976, nr. 3/4, biz. 317;enJ.W.
van Zundert, a.w., biz. 70-71.
44

de noodzaak voort deze ondernemingen te nationaliseren. De
juridische praktijk van de westerse verzorgingsstaten leert dat
de overheid in veel gevallen over voldoende juridische beleidsinstrumenten beschikt om een ook in publiek opzicht

verantwoord ondernemingsbeleid te garanderen (via steunverlening, staatsdeelneming, voorschriften, vergunningen,
overeenkomsten, overlegprocedures e.d.). De-publieke rol
die het privaatrechtelijk-gefundeerde pluralistische partij-

wezen vervult in de functionering van het democratische
staatbestel, bewijst al sinds jaren dat publieke verantwoordelijkheden binnen een bepaald juridisch orie’ntatiekader zeer
wel aan particuliere organisaties kunnen worden toevertrouwd.

sering der publieke ondernemingen en in aansluiting hierop
een lans breekt voor het gebruiken van privaatrechtelijke
rechtsvormen (i.h.b. de NV-vorm) voor publieke ondernemingen. Hiervoor is te meer reden omdat dit een ontlasting
van het overbelast geraakte overheidsapparaat tot gevolg
heeft. De staat, zo leert de praktijk, is in het algemeen geneigd
zich hoofdzakelijk als aandeelhouder/belegger te gedragen
en het ondernemen zoveel mogelijk aan de ondernemingsleiding over te laten 37).
Gegeven deze privatiseringstendentie m.b.t. publieke ondernemingen die ten onzent in de wetgeving nog onvoldoende
is verwerkt 38), kan men van een versterking van de publieke
sector van het bedrijfsleven op zich geen echte ingrijpende
veranderingen in de economische orde verwachten. Die orde
wordt nl. veel meer bepaald door de tegenstelling tussen per-

Relativering onderscheid tussen publieke en particuliere
eigendom

soonlijke en gemeenschapsverantwoordelijkheid voor het

Het gemengde karakter van de economische orde komt
ook duidelijk tot uiting in de ontwikkeling van het pluralistische eigendomsstelsel. Tussen de zuiver particuliere en publieke eigendom der produktiemiddelen zien we nl. een snel
groeiende tussensector van ondernemingen wier kapitaal gedeeltelijk in overheidshanden is of die afhankelijk zijn geraakt van overheidssteun, en die tevens min of meer onder
overheidscontrole staan (via aan financiele steun verbonden

dom — is voor de aard van de economische orde van secundair belang.
In de marxistische optiek denkt men hierover geheel anders. In deze optiek is de kern van de kapitalistische proble-

voorwaarden, door de staat benoemde bestuurder of com-

missarissen, regeringswaarnemer e.d.). De ontwikkeling van
deze tussensector is veel meer door praktisch-economische en
-politieke dan door ideologische overwegingen bepaald. In
feite is er te dien aanzien sprake van een sterk casuistisch beleid, waarbij herstel en behoud van werkgelegenheid en versterking van de economische structuur een grote rol spelen als
beleidsmotieven. In de literatuur is er een neiging om ondernemingen wier kapitaal voor minstens 50% in overheidshan-

economische proces, die tot gelding komt in en door de keuze
tussen marktbeginsel en budgetmechanisme, tussen besluitvorming via de markt en via het overheidsbudget. Het verschil
is eigendomsstructuur — particuliere of publieke eigen-

matiek, de maatschappelij ke doodzonde van het kapitalisme,

juist gelegen in de tegenstelling tussen het publieke karakter
(de vermaatschappelijking) van de voornaamste produktiemiddelen en de particulier-kapitalistische grondslag ervan

fent tot de publieke ondernemingen te rekenen 34). Als men
publieke ondernemingen in deze ruimere zin opvat, nemen zij

39). Die leidt ertoe dat de staat ondergeschikt wordt gemaakt
aan de belangen van het particuliere monopoliekapitaal.
Hoezeer de eigendomsstructuur nog centraal staat in de
communistische opvatting van menselijke emancipatie is opnieuw gebleken in de discussie over de convergentietheorie,
het naar elkaar toegroeien van de economische stelsels van
Oost en West, zoals die o.a. is ontwikkeld door Tinbergen
e.a. 40). Die theorie is van communistische zijde met beslistheid van de hand gewezen, omdat zij geen recht laat wedervaren aan het wezenlijke verschil in eigendomsstructuur tussen

in een aantal belangrijke bedrijfstakken in de Europese Ge-

Oost en West. Die structuur acht men nog steeds van primair

meenschap al een overheersende positie in. In de VS spelen zij
daarentegen nog steeds een ondergeschikte rol.
Wordt het traditionele onderscheid tussen particuliere en
publieke eigendom en exploitatie van produktiemiddelen
door de groeiende betekenis van juistgenoemde tussensector
duidelijk gerelativeerd, anderzijds wordt dit onderscheid
van minder belang doordat de publieke sector van het bedrijfsleven in de Europese Gemeenschap in beginsel geneigd

belang voor de opbouw van een samenleving waarin de mens
zijn emancipatorische bestemming vindt. In een tweede artikel ga ik hierop nader in.

de is en / of waarin de overheid een overwegende invloed uitoe-

S.W. Couwenberg

is marktconform op te treden (commercieel bedrijfsbeheer),

m.a.w. zich aan te passen aan de wetten van het marktmechanisme; een tendentie die versterkt wordt door het Europese

Gemeenschapsrecht dat uitgaat van het primaat van coo’rdinatie van economische beslissingen door het marktmechanisme. Collectieve investering of belegging in staatsbedrijven

34) Zie U. Rosenthal en A. Reinders, Publieke ondernemingen: De

of via staatsdeelnemingen betekent derhalve niet zonder meer
een bijdrage tot centralisatie van economische besluitvorming, zoals vaak beweerd wordt. Die besluitvorming geschiedt nl. in en door publieke ondernemingen die in toenemende mate geneigd zijn een eigen beleid te voeren dank zij
een juridisch-organisatorische status (deconcentratie zoals
bij staatsbedrijven of functionele decentralisatie zoals bij publieke ondernemingen met eigen rechtspersoonlijkheid of

schizofrenie van successen en mislukkingen, Beleid en Maatschappij,
maart/april 1981.
35) Zie H. J. de Ru, Staatsbedrijven en staatsdeelnemingen, 1981,
biz. 302-303 en 304 e.v.
36) Zie o.a. Clive Jenkins, Power at the top, a critical survey on the
nationalised industries, 1962.
37) Zie H. J. de Ru, a.w., biz. 313, 321 en 327,
38) Zie H. J. de Ru, a.w., biz. 326. De commercialisering en marktgerichtheid van de staatsbedrijven dienen in de wetgeving inzake die

met een privaatrechtelijke status) die een zekere zelfstandig-

ling en exploitatie primair door de markt worden bepaald, terwijl

heid t.o.v. de centrale overheid garandeert en daarmee een
marktorientatie mogehjk maakt. Wel is er in die ondernemingen een voortdurende spanning tussen die marktorie’ntatie en het overheidsaspect. De intensiteit van die spanning
hangt af van de economische marktpositie (concurrentie of
monopolie), de juridische structuur en de financiele positie
(winstgevend of steunontvangend). In het algemeen lijkt de

marktorientatie echter sterker te zijn dan het overheidsaspect
en de politieke invloed 35). De parlementaire controle op de
publieke sector van het bedrijfsleven heeft meestal niet veel te
betekenen 36). Vandaar dat men wel spreekt van een privatiESB 13-1-1982

bedrijven te worden verwerkt. Vastgelegd moet worden dat prijsstel-

bedrijfsvreemde lasten die voortvloeien uit het openbaar belang in
aparte overeenkomsten tussen overheid en ondernemingen moeten
worden geregeld. Aldus De Ru, die hierbij verwijst naar de EG-rege-

ling voor de spoorwegen: de onderneming is niet verplicht openbare
diensten te verlenen, tenzij de overheid die expliciet opdraagt. In dat
geval is de overheid jegens de betrokken onderneming verplicht tot

compensate van de daardoor ontstane bedrijfsvreemde lasten.

39) Zie o.a. Siep Stuurman, a.w., 1978, biz. 41
40) Zie o.a. J. Tinbergen, Do communist and free economics show
a converging pattern?, Soviet Studies, jg. 12, april 1961, biz. 333-341;
J. van den Doel, Konvergentie en evolutie, 1971. Voor een recente
evaluatie van de convergentietheorie zie J. Tinbergen, De convergentietheorie – balans na 20 jaar, in : Oost-West verhoudingen anno
1980 (2), Civis Mundi, november 1980 (met literatuuroverzicht)
45