beleid
Effectiviteit convenanten ter
discussie
Nederland heeft zwaar ingezet op convenanten om het
energiegebruik te verminderen en dit om te buigen in een
meer duurzame richting. De literatuur en data voor OESOlanden laten echter zien dat er weinig statistisch bewijs is
voor de effectiviteit van convenanten. Instrumenten zoals
belastingen, subsidies en regelgeving doen het beter.
S
inds de eerste oliecrisis in 1973 voeren
landen al beleid om het gebruik van
energie te verminderen. Sinds midden
jaren negentig wordt de wens sterker om
vanwege de klimaatverandering het gebruik van
energie terug te dringen en te sturen naar CO2-arme
brandstoffen. Het gebruik van fossiele energie leidt
immers tot uitstoot van CO2, een van de belangrijkste broeikasgassen.
Probleem
Elbert Dijkgraaf,
Matthijs de Jong,
Marcel Spijkerman
en Olivier Tanis
Hoogleraar aan de Erasmus
Universiteit Rotterdam en
onderzoekers bij SEOR
630
ESB
Het Intergovernmental Panel on Climate Change
(IPCC) constateert dat het energiegebruik moet
veranderen (IPCC, 2007): “Continued greenhouse
gas emissions at or above current rates would cause
further warming and induce many changes in the
global climate system during the 21st century that
would very likely be larger than those observed
during the 20th century.â€
Bovendien constateert het IPCC dat op lange termijn
(2050) een reductie van maar liefst tachtig tot 95
procent van CO2-emissies noodzakelijk is. Als dat
vergeleken wordt met historische ontwikkelingen,
dan kan de conclusie niet anders luiden dan dat
een trendbreuk nodig is in het gebruik van fossiele
brandstoffen. De vraag is welke rol  verheidsbeleid
o
kan spelen om een dergelijke trendbreuk te bevorderen. Nu zijn er nog altijd wetenschappers die
twijfelen aan het nut van extra overheidsbeleid. Zij
beweren dat klimaatverandering toch wel optreedt,
omdat dit nu eenmaal onderdeel uitmaakt van
de langetermijnschommeling van temperaturen
(Kroonenberg, 2008). Anderen beweren dat beleid
gericht op vraagbeperking van energie niet zinvol is
zolang de bezitters van fossiele brandstoffen geen
prikkel hebben om het aanbod te verminderen (Sinn,
2008).
Beperking van het gebruik van fossiele  randstoffen
b
is echter om meer redenen van belang dan het
effect op het klimaat. In de eerste plaats leidt het
tot herverdeling van beschikbare voorraden naar
ontwikkelingslanden die in het verleden veel minder
geprofiteerd hebben van de voorraad olie. In de
tweede plaats leidt het afbouwen van het gebruik
94(4570) 16 oktober 2009
van fossiele brandstoffen tot minder afhankelijkheid
van de bezitters van voorraden. Vanuit economische
en politieke overwegingen kan dat zeer wenselijk
zijn. In de derde plaats zijn diverse bronnen eindig,
waardoor overgeschakeld moet worden op andere
bronnen. De schaarste aan olie en gas leidt bovendien tot stijgende en instabiele prijzen, wat niet
gunstig is voor de welvaartsontwikkeling.
Kortom, er zijn ook buiten het klimaat voldoende
redenen om te kijken of overheidsbeleid een bijdrage kan leveren aan het verminderen van het
energiegebruik.
Beleidsinstrumenten
Diverse instrumenten zijn beschikbaar om het
gedrag van energiegebruikers te beïnvloeden, zoals
belastingen, subsidies, regulering en convenanten.
Er zijn a priori redenen om te vermoeden dat convenanten niet in alle gevallen effectief hoeven te zijn.
Een energieconvenant is een overeenkomst waarbij
gebruikers van energie zich vrijwillig committeren
aan het bereiken van doelen. Dit is zinvol als deelnemers aan het convenant prikkels hebben om een
trendbreuk in energiegebruik te realiseren. Bedrijven
hebben via de markt echter ook zonder convenanten
prikkels om energie te besparen. Niet alleen omdat
zij daardoor mogelijk goedkoper kunnen produceren,
maar ook door de toenemende vraag naar groene
producten en de druk die van belangengroepen
uitgaat. Het is dan ook mogelijk dat convenanten
gebruikt worden om schijnbaar meer te doen, en om
zo te voorkomen dat er andere vervelende maatregelen ingevoerd worden.
De prikkels van convenanten zijn mede afhankelijk
van de manier waarop zij zijn vormgegeven. Stel
dat er duidelijke en vergaande doelstellingen zijn
opgenomen in het convenant en stel dat bij het niet
slagen van het convenant een aanzienlijke belastingverhoging zal plaatsvinden. Deelnemers weten dan
dat hun kosten fors zullen stijgen als zij zich onvoldoende inspannen om de doelstellingen te halen.
Bij een dergelijk convenant zullen de prikkels om
goed te presteren groter zijn. Bij het bepalen van de
effectiviteit van convenanten moet dus ook gekeken
worden naar de manier waarop convenanten zijn
vormgegeven.
Empirie convenanten
De empirische literatuur over de effectiviteit van
convenanten is erg beperkt, vooral omdat de vele
beschikbare studies methodologisch zwak zijn vormgegeven. Er zijn geen studies gevonden die gebruik-
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Methodologie en data
Aantal convenanten energie in OESO-landen in 2006.
Nederland
Japan
Finland
Verenigd Koninkrijk
Verenigde Staten
Zwitserland
België
Duitsland
Canada
Australië
OESO
Frankrijk
Denemarken
Spanje
Italië
Nieuw Zeeland
Noorwegen
Ierland
Turkije
Zweden
Oostenrijk
Portugal
Luxemburg
IJsland
Griekenland
0
5
10
15
Aantal convenanten
20
25
30
Figuur 1 illustreert de diversiteit tussen landen voor het aantal energieconvenanten dat OESO-landen geïmplementeerd hadden in 2006. Nederland scoort het
hoogst, gevolgd door Japan, Finland, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde
Staten. Sommige landen maken in het geheel geen gebruik van convenanten.
Figuur 2 laat het gebruik van instrumenten zien voor de OESO als geheel. Hieruit
blijkt dat de spreiding in de tijd eveneens groot is. Convenanten en regelgeving
kwamen eind jaren tachtig op, terwijl het subsidiebeleid in die jaren juist afgebouwd is en slechts recent weer aan populariteit wint. Belastingen en prijzen zijn
vooral verhoogd rond de tweede oliecrisis en sinds eind jaren negentig.
De statistische vergelijking vindt plaats met de kleinstekwadratenmethode. Deze
methode maakt het mogelijk rekening te houden met de business as usual, te
corrigeren voor autonome technologische vooruitgang en voor andere exogene
verschillen tussen landen. Bovendien is het op deze wijze mogelijk om niet
alleen de absolute effectiviteit van convenanten te meten, ofwel het verbeteren
van prestaties als convenanten ingezet worden ten opzichte van de business as
usual, maar ook de relatieve effectiviteit van convenanten: nemen prestaties toe
ten opzichte van andere vormen van beleid.
Om convenanten mee te kunnen nemen in de schattingen is per jaar, land en
sector een inschatting nodig van het gebruik van convenanten. Het probleem is
Figuur 2
Instrumenten energie in OESO-landen 1978–2006.
180
5,0
160
4,5
4,0
140
3,5
120
3,0
100
2,5
80
2,0
60
1,5
40
1,0
20
0
1978
0,5
Subsidies per eenheidenergie, in dollar
Voor de analyse wordt gebruikgemaakt van een
database met gegevens van 24 OESO-landen met
jaarlijkse observaties voor de periode 1978–2006.
Gegevens zijn beschikbaar op landenniveau, sectorniveau zoals industrie, transport, huishoudens en
overheid, en voor de elektriciteitssector.
Als te verklaren variabelen worden gebruikt: de
energie- en CO2-intensiteit, gemeten als respectievelijk de geconsumeerde hoeveelheid energie en
de hoeveelheid CO2-uitstoot per eenheid nationaal
inkomen, per eenheid toegevoegde waarde of per
inwoner, en het aandeel hernieuwbare energie. De
essentie van de methode komt erop neer dat deze
variabelen in de tijd en tussen landen statistisch
vergeleken worden, waarbij verschillen gerelateerd
worden aan de typen beleid die toegepast zijn. Deze
analyse is haalbaar omdat er een grote diversiteit is
tussen landen en in de tijd van de toegepaste instrumenten. Dit maakt het mogelijk om via schattingen
een goede business as usual te creëren omdat
perioden en landen met en zonder toepassing van
een bepaald beleidsinstrument vergeleken kunnen
worden.
Figuur 1
Aantal convenanten en wetten, index voor energieprijs
maken van Nederlandse data en voldoen aan de
belangrijkste eisen voor een kwalitatief hoogwaardige
empirische studie. De studies missen een gedegen
econometrische opzet, een goed business as usualscenario en een uitsplitsing naar de effecten van
verschillende instrumenten. Daarom moet op basis
van Nederlandse studies geconstateerd worden dat
er geen bewijs is dat convenanten in het milieubeleid
al dan niet effectief zijn.
Er zijn ook veel buitenlandse studies die licht lijken
te werpen op de effectiviteit van convenanten,
maar dat in de praktijk niet doen. Op basis van een
uitgebreide analyse van de beschikbare literatuur
zijn slechts zes studies gevonden die de effectiviteit
van energieconvenanten nagaan en voldoen aan de
belangrijkste eisen voor een kwalitatief hoogwaardige
empirische studie (Bjørner en Jensen, 2002; Delmas
en Montes, 2007; Hartman, 1988; Johnstone et
al., 2008; Lyon en Kim, 2006; Pizer et al., 2008).
Helaas hebben zij betrekking op totaal verschillende
onderdelen van de energieproductie en -consumptie,
gebruiken de meeste studies data voor de Verenigde
Staten, wordt de relatie tussen effectiviteit en
vormgeving van convenanten nauwelijks onderzocht
en wordt geen rekening gehouden met de effecten
van andere instrumenten. Van de zes beschikbare
studies vinden er slechts twee een eenduidig positief
effect op het milieu. De andere vinden vaak neutrale
effecten. Er is wel enig bewijs gevonden dat een
duidelijke sanctie, bijvoorbeeld het vervallen van
een subsidie of het moeten betalen van een hogere
belasting, bij het niet halen van de convenantdoelstellingen helpt om de effectiviteit te vergroten.
Gezien het gebrek aan empirische bewijsvoering
wordt in de volgende twee paragrafen een eigen
onderzoek gepresenteerd.
0,0
1983
Convenanten (ongewogen)
1988
1993
Regelgeving
1998
Belastingen
2003
Subsidies (rechteras)
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
ESB
94(4570) 16 oktober 2009
631
Tabel 1
Schattingsresultaten basismodel1 (in procenten).
Totaal
Energie-intensiteit
Convenanten
Industrie
Transport
Overig 2
Elektriciteit
0
Regelgeving
Belastingen
Subsidies
CO2-intensiteit
Convenanten
Regelgeving
Belastingen
Subsidies
Aandeel hernieuwbaar
Convenanten
Regelgeving
Belastingen
Subsidies
0
–4,7
0
0
–0,4
–0,5
0
0
–0,3
0
0
–0,5
–0,1
0
–1,4
0
0
0
0
0
0
–0,7
0
0
0
0
0
–4,8
0
–0,5
–0,1
0
0
–1,6
0
0
0
0
0
0
7
3
0
Effecten zijn gebaseerd op de verschillende modellen en alleen opgenomen bij significantie op vijf procent in
minimaal een van de modellen.
2
Huishoudens en overheid.
1
dat dit gebruik niet eenduidig te meten valt. Er is een grote diversiteit aan convenanten die in de schattingen op één noemer gebracht moeten worden. Zo kan
het zijn dat het ene convenant een zeer beperkte reikwijdte heeft, omdat slechts
een afspraak wordt gemaakt met een klein deel van de industrie, terwijl een
ander convenant is afgesloten met de hele industrie. Ook is het mogelijk dat het
ene convenant veel stringenter is dan het andere. Dit is bijvoorbeeld het geval als
in het ene convenant wel expliciete doelstellingen, of een sanctie als het convenant mislukt, zijn opgenomen en in het andere niet.
Om tegemoet te komen aan de diversiteit in convenanten wordt het gebruik
ervan op verschillende manieren gemeten. Deze variëren van het simpelweg
tellen van het aantal convenanten tot het rekening houden met de reikwijdte en
stringentheid. Doel van deze tellingen is niet om een zo perfect mogelijke benadering te krijgen van het gebruik van convenanten, maar juist om diversiteit te
krijgen in hoe het gebruik gemeten wordt. Daardoor kan getoetst worden of het
type telling uitmaakt voor de onderzoeksconclusies. Daardoor kan niet alleen
zicht ontstaan op de robuustheid van de schattingen, maar ook op de vraag of de
effectiviteit samenhangt met de vormgeving van convenanten.
De beleidsvariabele regelgeving wordt gekwantificeerd op basis van een vergelijkbare tellingmethode, terwijl voor belastingen en subsidies openbare bronnen voldoende inzicht geven in het gebruik van deze instrumenten. Aan andere instruFiguur 3
Percentage significante effecten beleidsinstrumenten.
100
%
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Convenanten
Belastingen
Totaal
632
ESB
Industrie
Subsidies
Transport
94(4570) 16 oktober 2009
Regelgeving
Overig
menten, zoals verhandelbare rechten en voorlichting,
wordt in het onderzoek geen aandacht besteed
vanwege dataproblemen en meetbaarheid.
In dit type onderzoek is sprake van veel onzekerheid in te gebruiken methode en data omdat er
veel aannames gemaakt moeten worden over te
gebruiken schattingsmodellen en kwantificering
van beleid. Als gekozen wordt voor een of enkele
schattingen kunnen de resultaten een toevalstreffer
zijn. Daarom is uitvoerig gebruikgemaakt van gevoeligheidsanalyses waarbij de conclusies gebaseerd
worden op 885 verschillende schattingen (Dijkgraaf,
2009; Dijkgraaf et al., 2009). Onder andere wordt
gevarieerd met hoe convenanten en milieuprestaties gemeten worden, de manier waarop omgegaan
wordt met autonome tijdgerelateerde ontwikkelingen
en het aantal en type controlevariabelen dat wordt
meegenomen.
Resultaten
Ter illustratie van de bevindingen geeft tabel 1 een
overzicht van de resultaten van een van de schattingsmodellen. De getallen geven de verandering in
de onderzochte variabelen in procenten weer als de
belastingen of subsidies met tien procent stijgen of
als het aantal convenanten en wetten met één toeneemt. De resultaten maken duidelijk dat voor convenanten alleen een effect wordt gevonden voor de
transportsector. Dit effect blijkt echter niet robuust
te zijn. Convenanten in de transportsector worden
het meest toegepast in Finland. Als de observaties
voor dit land verwijderd worden, is het effect niet
langer significant. De conclusie luidt dan ook dat er
weinig statistisch bewijs is voor de effectiviteit van
convenanten.
Op totaalniveau hebben alleen belastingen een
significant effect voor alle drie de maatstaven.
Regelgeving is zowel significant voor de energieintensiteit als het aandeel hernieuwbare energie.
Deze effecten worden niet altijd teruggevonden
voor de verschillende sectoren. Dit is het geval
voor regelgeving voor alle onderliggende niveaus
en voor belastingen voor de industrie. Subsidies
blijken slechts een significant effect te hebben in de
transportsector.
Van alle via gevoeligheidsanalyses geschatte coëfficiënten is in figuur 3 weergegeven welk deel van
de coëfficiënten significant is per type instrument
en per sector. Voor convenanten zijn er nauwelijks
schattingen die wijzen op een significant effect.
Slechts in de transportsector blijkt een kleine twintig
procent significant, maar dat heeft telkens te maken
met de bijzondere positie van Finland. Belastingen
zijn, met uitzondering van de industrie, bijna altijd
significant. Voor regelgeving en subsidies is het
beeld veel diffuser. Voor sommige sectoren lijkt er
relatief veel bewijs voor de effectiviteit van deze
instrumenten. Voor andere sectoren is dit echter veel
minder het geval.
Er wordt dus nauwelijks statistisch bewijs gevonden
voor de effectiviteit van convenanten. Een essentiële
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
vervolgvraag is dan of dit te wijten is aan het instrument convenanten op zich of aan de gebrekkige
vormgeving van een deel ervan. Daarom is ingezoomd op specifieke convenanten. Zo is het mogelijk
aparte effecten te schatten voor ideale convenanten
met expliciete doelen, externe validatie van de
resultaten van het convenant, een duidelijke vorm
van sanctie bij mislukking en met een brede impact
in termen van het aantal sectoren. Als convenanten
effectief zijn, dan moet zeker een effect gevonden
worden voor dit type. Dit blijkt echter niet het geval
te zijn. Weliswaar worden sporadisch significante
effecten van dit type gevonden, maar het overgrote
deel van de analyses vindt ook voor dit type geen
effect. Ook andere pogingen om voor deelgroepen
van convenanten effecten te vinden resulteren niet
in significante effecten.
Conclusies
Op basis van de literatuur en op grond van eigen onderzoek moet worden geconcludeerd dat er weinig of geen statistisch bewijs is dat convenanten effectief
zijn in het energiebeleid. Voor belastingen is de bewijsvoering het meest positief
uitgevallen. Bij belastingen is het grootste nadeel dat de concurrentiepositie
van bedrijven negatief beïnvloed kan worden als het om internationaal concurrerende bedrijven gaat. Een optie is dan om de belastingopbrengst naar bedrijven
terug te sluizen zonder dat de prikkel tot milieuverbetering verloren gaat. Naast
belastingen kunnen subsidies en regelgeving een positieve rol spelen. Gezien de
ambitieuze energiedoelstellingen lijkt het tijd voor een herijking van beleid.
Optimalisering effectiviteit
Er wordt dus weinig of geen statistisch bewijs
gevonden dat energieconvenanten effectief zijn. De
vraag is of dit moet leiden tot de aanbeveling om
nooit energieconvenanten te gebruiken. Er zijn drie
belangrijke argumenten om dit niet overhaast te
doen. Ten eerste, de uitgevoerde analyse kan slechts
uitspraken doen over het instrument convenanten
in het algemeen omdat de data op macroniveau
gemeten zijn. Het is niet uit te sluiten dat er individuele convenanten zijn die wel effectief zijn. Ten
tweede, de empirische literatuur wordt gedomineerd
door enkele studies uit de Verenigde Staten, waarvan
de conclusies niet representatief hoeven te zijn voor
Nederland. Het verdient met name aanbeveling om
een of meer studies uit te voeren op basis van microdata voor Nederland. Ten derde, de literatuur wijst
op het mogelijke effect van spillovers. Dit effect zou
ervoor zorgen dat zowel niet-deelnemers als deelnemers profiteren van door convenanten opgebouwde
kennis. Dit effect is niet uit te sluiten, nauwelijks
empirisch onderzocht en potentieel belangrijk omdat
het kan verklaren waarom in studies die gebaseerd
zijn op het vergelijken van deelnemers en nietdeelnemers vaak insignificante effecten gevonden
worden.
Als convenanten blijvend gebruikt worden, kan
getracht worden de effectiviteit te verhogen door te
letten op uitvoeringsaspecten. Zo laat de theorie zien
dat het van belang is om het initiatief voor convenanten over te laten aan partijen buiten de overheid
(Lyon en Maxwell, 2003). Partijen worden hierdoor
geprikkeld om zelfstandig met een convenant aan de
slag te gaan met zo hoog mogelijke doelstellingen in
een vorm die de effectiviteit zo veel mogelijk garandeert. Ook kan de effectiviteit toenemen als zo veel
mogelijk dreiging georganiseerd wordt met alternatieve instrumenten in de vorm van bijvoorbeeld het
verhogen van de belasting. Daarnaast kan het zinvol
zijn een transparante en eenduidige publicatieÂ
verplichting op te leggen. Ten slotte is cruciaal dat
de werking van convenanten regelmatig en diepgaand wordt geëvalueerd.
Literatuur
Bjørner, T. en H. Jensen (2002) Energy taxes, voluntary
agreements and investment subsidies: a micro-panel analysis
of the effect on Danish industrial companies’ energy demand.
Resource and energy economics, 24(3), 229–249.
Delmas, A. en M. Montes (2007) Voluntary agreements to improve
environmental quality: are late joiners the free riders? ISBER publicatie nr 07. Santa Barbara: Institute for Social, Behavioral, and
Economic Research.
Dijkgraaf, E. (2009) Bewijzen beleid baat. Oratie uitgesproken
bij de openbare aanvaarding van de leerstoel Empirische economie van de publieke sector op 13 oktober 2009. Rotterdam:
Erasmus Universiteit Rotterdam.
Dijkgraaf, E., J. de Jong, M. Spijkerman en O. Tanis (2009)
Effectiviteit convenanten energiebeleid, Rotterdam: SEOR.
Hartman, R. (1988) Self-selection bias in the evolution of
voluntary energy conservation programs. The review of economics and statistics, 70(3), 448–458.
IPCC (2007) Climate change 2007: synthesis report. Valencia: IPCC.
Johnstone, N., I. Hascic en D. Popp (2008) Renewable energy
policies and technological innovation: evidence based on patent
counts. Werkdocument nr 13760. Cambridge, Mass.: National
Bureau of Economic Research.
Kroonenberg, S. (2008) De menselijke maat. Amsterdam: Atlas.
Lyon, T. en J. Maxwell (2003) Self-regulation, taxation and
public voluntary environmental agreements. Journal of public
economics, 87(7-8), 1453–1486.
Lyon, T. en E. Kim (2006) Greenhouse gas reductions or greenwash? The DOE’s 1605b program. Werkdocument. Ann Arbor:
University of Michigan.
Pizer, W., R. Morgenstern en J. Shih (2008) Evaluating voluntary
climate programs in the United States. RFF discussieartikel nr
08-13. Washington, D.C.: RFF.
Sinn, H. (2008) Public policies against global warming: a
supply side approach. International tax and public finance, 15(4),
360–394.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
ESB
94(4570) 16 oktober 2009
633