Een nota met bloedarmoede

Een nota met bloedarmoede
Aute ur(s ):
Wijnbergen, S.J.G., van (auteur)
Hoogleraar macro-economie, Universiteit van Amsterdam.
Ve rs che ne n in:
ESB, 85e jaargang, nr. 4272, pagina 736, 22 september 2000 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
miljoenennota

De Miljoenennota lijkt florissanter dan hij is. Gecorrigeerd voor de sterk onderschatte conjuncturele opleving, vertoont deze een
structureel tekort. Een visie op de middellange termijn ontbreekt en de beleidsagenda lijkt leeg.
Ruim zeven miljard extra bestedingen, zo’n vijf miljard lastenverlichting, en toch een geloofwaardige voorspelling van een EMU
overschot van één procent, wat valt daar nu op aan te merken? In wat eigenlijk een soort ‘mid-term review’ is, biedt minister Zalm
iedereen wat. Meezeilend op de twee jaar geleden zwaar onderschatte opwaartse conjunctuurgolf en geholpen door een vloed van
aardgasinkomsten, lijkt Zalm tegelijkertijd te kunnen uitdelen en zuinig doen. Toch geeft deze zin al aan waar de vraagtekens komen.
In de Miljoenennota, formeel een toelichting op de Rijksbegroting, wordt de minister verwacht de overwegingen te schetsen die aan
deze begroting ten grondslag liggen.
Drie punten verdienen aandacht. Allereerst die onderschatte conjunctuurgolf. In deze toelichting had een analyse gepast van hoe dit
moois eigenlijk allemaal kan. Hoe verstandig is de toepassing van twee jaar geleden afgesproken regels, gegeven de onverwacht sterke
opleving van de economie en hoe past het allemaal in een bijgestelde lange termijn-visie op de begroting? Die visie, en dat is punt twee,
moet natuurlijk bijgesteld worden: waar het Regeerakkoord evident achterhaald is als kader voor de begroting, is er behoefte aan een
nieuwe lange termijn-onderbouwing van de gemaakte budgettaire keuzes. Kunnen we verwachten dat de lange termijn-visie van het
kabinet, aangepast voor de evident nieuwe situatie qua groei, zonder verdere begrotingstechnische wijzigingen gehaald kan worden?
Kunnen Zalm (en mogelijkerwijs zijn opvolgers) dit feest volhouden zonder drastisch in te moeten grijpen? En, punt drie, past het bredere
kabinetsbeleid binnen de budgettaire kaders die door de minister van Financiën geschetst worden?
Conjunctuur
Allereerst punt één. De cumulatief ruim acht procent groei die in het Regeerakkoord voor deze regeerperiode verwacht werd, is nu al
binnen. Het kabinet stelt zelf dat het Walhalla van de Nieuwe Economie nog niet in zicht is: de arbeidsproductiviteit groeit volgens de
nota slechts met twee procent. Dit is niet ongebruikelijk voor een hoogconjunctuurfase en dus nog geen basis voor het aankondigen
van een trendbreuk in de groeiverwachtingen. We hadden mogen verwachten in de nota te kunnen lezen hoe het kabinet tegen deze
hausse aankijkt. Hoe ver zitten we boven trend, wat zijn de verwachtingen over een terugkeer naar de trend en hoe robuust is tegen die
achtergrond het overschot van één procent dit jaar en 0,7 procent het komend jaar?
Daar komt meteen het eerste vraagteken. Onder het stabiliteitspact moeten we gemiddeld over de conjunctuurcyclus de begroting in
balans houden. Als we dat willen halen zonder moeilijke procyclische aanpassingen in een dalperiode te moeten doen, dan moet er in de
hausse-periode een substantieel overschot opgebouwd worden. En dat gebeurt onvoldoende. Een redelijk robuuste vuistregel is dat elk
procent extra groei 0,7 procent extra surplus oplevert. Aangezien het kabinet zelf aangeeft dat er nog geen trendbreuk in de groei in zicht
is, moet dat toegepast worden tegen het historisch groeigemiddelde over een conjunctuurfase, oftewel ongeveer 2,5 procent over de
afgelopen decennia. Dat levert een voor de conjunctuur aangepast begrotingstekort op van ongeveer 0,5 procent voor beide jaren. Het
begrotingsbeleid is, gemeten tegen de verplichtingen van het Stabiliteitspact, te expansief, al moet toegegeven worden dat het niet om
dramatisch grote afwijkingen gaat.
Aardgas
Een tweede onzekerheidsfactor is het aardgas. Door het cpb ingebracht als niet-belastinginkomsten, lopen de aardgasinkomsten als
negatieve uitgaven via de begroting van het ministerie van EZ. Twee jaar geleden verwachtten de plannenmakers een olieprijs die bijna
twintig dollar per vat onder de huidige lag en verwachtten ze een dollarkoers van rond de twee gulden. De nu veel hogere olieprijs en
dollarkoers werken niet meteen door in de aardgasprijzen, maar na een jaar levert elke dollar bovenop de olieprijs de Staat een half miljard
op. Een schatting van ruim tien miljard gulden winst ten gevolge van hoge dollar en olieprijs is redelijk, waarvan dan veertig procent naar
het infrastructuurfonds moet. Wat kort door de bocht kunnen we stellen dat de extra uitgaven uit de aardgasbaten komen en de
lastenverlichting uit het effect van de meevallende groei op de belastingen komt. Vooral die aardgasbaten zijn echter uitermate onzeker.
Het ziet er nu allemaal goed uit (en natuurlijk slecht voor de energie-importeurs), maar nog geen twee jaar geleden dacht iedereen het
tegenovergestelde. Dat kan weer gebeuren, wat leidt tot de vraag of hier niet wat onvoorzichtig omgegaan wordt met uitermate onzekere
inkomstenbronnen.
Structureel begrotingstekort

Meer algemeen had Zalm van mij meer aandacht mogen besteden aan wat nu eigenlijk structureel en wat incidenteel is uit alle meevallers
aan beide kanten van de begroting. Behalve het aardgas en de hoogconjunctuur hangen er ook looneisen in de lucht die gezien de
arbeidsmarkt niet onredelijk zijn, maar die ver liggen boven de CPB-ramingen die aan het Regeerakkoord ten grondslag lagen. Een
discussie van deze vraag ontbreekt volledig in de Miljoenennota. Tegen die achtergrond is de toon van voorzichtig koopmanschap die
in de nota beleden wordt, niet overtuigend.
De resoluut uitgesproken intentie de staatsschuld in 25 jaar af te betalen is dan ook niet meer dan een reclamestunt zonder inhoud. Een
dergelijk plan, onlangs verrassend onderschreven door een kennelijk door Kok teruggefloten Ad Melkert, vereist een structureel
overschot van gemiddeld ongeveer twee procent van het nationaal product: nu wat minder dan twintig miljard gulden per jaar aflossen
en aan het einde van die twintig jaar wat meer. Dit soort stoere taal is volstrekt inhoudsloos als er tegelijkertijd een begroting ingediend
wordt met een structureel begrotingstekort in plaats van een overschot.
Je kunt je natuurlijk afvragen of zo’n doelstelling zinnig is. Zalm doet dat niet. De doelstelling van aflossing wordt mijns insziens niet
voldoende onderbouwd, anders dan met wat misleidende grafieken en de mededeling dat minder rente bij een bestedingsplafond dat op
alle uitgaven toegepast wordt zoveel extra ruimte oplevert. Allereerst die grafieken. In een suggestieve paragraaf worden schuld (als
percentage van het bbp) en uitkeringen over arbeidsparticipatie naast elkaar gezet. De twee lijken qua patroon verrassend op elkaar,
waarmee in de tekst gesuggereerd wordt dat die twee goed samengaan. Dat er geen spoor van causaliteit is, aangezien beide het gevolg
zijn van een derde factor, namelijk de onverwacht hoge groei, wordt de niets vermoedende lezer niet uitgelegd. Dit soort suggestieve
presentaties getuigen niet van veel respect voor de Kamer, voor wie dit stuk bedoeld is.
Het argument voor schuldvermindering van het CPB, namelijk de te verwachten hoge uitgaven ten gevolge van de vergrijzing over een
jaar of veertig, wordt wel genoemd maar er wordt niets mee gedaan. Het CPB claimt de noodzaak een procent per jaar boven de eisen van
het Stabiliteitspact te gaan zitten, terwijl Zalm met deze begroting er een half procent onder gaat. Kortom, wat de verdienste van de
herhaald uitgesproken lange termijn-doelstelling ook moge zijn, Zalm haalt die in elk geval niet. Deze begroting is conjunctureel te
expansief en niet in overeenstemming met het lange termijn-perspectief dat Zalm zelf schetst. Hier is ook de mededeling dat de besteding
van inkomstenmeevallers volgend jaar bekeken zal worden omineus. Worden hier douceurtjes in een verkiezingsjaar beloofd, net zoals in
1998? Na het transportdebacle van de afgelopen dagen is veel vertrouwen in een sterke houding van het kabinet onder politieke druk
toch al niet gerechtvaardigd.
Middellange termijn
En dan het derde punt, is zo een middellange termijn-doelstelling een adequaat kader voor het verdere kabinetsbeleid? Hier komt pas de
echte teleurstelling, want een dergelijke analyse is er gewoon niet. Met uitzondering van de vergrijzingsproblematiek, waar een gedegen
CPB-studie veel van de paniek weggehaald heeft, worden er slechts problemen aangekaart maar geen beleidsoplossingen met
bijbehorend prijskaartje aangedragen. Overigens ziet het CPB de noodzaak niet om de doelstelling van het kabinet, de staatsschuld
afbetalen in 25 jaar, na te streven.
In de Miljoenennota krijgen we obligate referenties aan de armoedeval, onderwijs- en zorgproblemen, knelpunten in de ruimtelijke
ordening en vraagtekens bij de concurrentiepositie van Nederland. Opvallend afwezig is overigens enig spoor van een EZ-agenda.
Mededingingsbeleid, privatisering en marktwerking, de problematiek van de nutssectoren: ze zijn allemaal ogenschijnlijk van de kaart
verdwenen.
Maar zorgwekkender dan de missende EZ-agenda is dat er niets met al die knelpunten gebeurt anders dan de mededeling dat het kabinet
er iets aan gaat doen. Soms is dat op het ridicule af inadequaat, zoals de verhoging met Æ’ 85 van de heffingskorting per werkende als
oplossing van de armoedeval. Bij alle andere problemen wordt nog niet eens het begin gemaakt van het zicht geven op een kabinetsvisie.
Het mooiste is de problematiek van de vroege schoolverlaters, daar wordt doodleuk gesteld dat het kabinet die problematiek “aan gaat
pakken”. Hoe en tegen welke kosten blijft duister. We krijgen een probleemstelling, retoriek, maar geen visie op wat er moet gebeuren,
slechts de herhaalde mededeling dat er iets moet gebeuren.
Visie ontbreekt
Of het kabinetsbeleid ten aanzien van de grote knelpunten in de Nederlandse samenleving past in het kader dat Zalm hier aangeeft weten
we dus niet, simpelweg omdat dit kabinet daar zelf geen zicht op lijkt te hebben. Het Regeerakkoord is evident achterhaald, maar het
kabinet heeft geen nieuwe visies ontwikkeld. De mogelijkheid om een ‘mid-term review’ te doen heeft het kabinet laten lopen, het is
kennelijk nu al uitgeregeerd en overgestapt op crisismanagement. De beleidsagenda is leeg.
Onderwijs
Maar de problemen zijn niet weg. De OESO trekt regelmatig aan de bel: Nederland staat bijna onderaan wat betreft bestedingen aan
onderwijs, de tweedeling in het onderwijs neemt hard toe, mede tengevolge van ondoordachte hervormingen, tekorten aan ict-ers lopen
uit de hand, en dat alles ondanks de tot vervelens toe herhaalde kretologie over Nederland kennisland. We krijgen weer de rituele
lippendienst aan het belang van ict in het onderwijs, maar het Kennisnet-initiatief blijft extreem ondergefinancierd en is ondertussen zo
vastgelopen in de ambtelijke molen dat het al technologisch achterhaald is voordat het überhaupt van start gaat. Helpen we toekomstige
generaties nu werkelijk meer met het afbetalen van staatschuld met vijf procent rente dan met serieus investeren in onze
onderwijsinfrastructuur? Minder schuld maar een failliete onderwijssector lijkt me niet een erfenis waar toekomstige generaties ons
dankbaar voor zullen zijn.
Zorg
Hetzelfde geldt voor de zorg. Alle bewondering voor de inspanningen van Els Borst, maar de arbitraire en op verkeerde voorspellingen
gebaseerde budgettaire kaders waarbinnen zij moet werken, hebben Oost-Europese toestanden gecreëerd in de zorgsector.
Aanbodbeperking als bezuinigingsstrategie leidt tot wachtlijsten en bureaucratie om de verdelingsfunctie van het uitgeschakelde

marktmechanisme over te nemen. Doen we het nu werkelijk zoveel beter dan de Amerikanen, waar een kwart van de bevolking
onverzekerd rondloopt? Hier is iedereen verzekerd, maar dat is een hol begrip als de zorg gewoon niet geleverd wordt wanneer die nodig
is. Een recht op zorg betekent niets zonder beschikbaarheid van zorg.
De nota maakt voorzichtige geluiden over “vraagsturing”, ambtelijk jargon voor mensen gewoon de zorg laten kopen die ze hebben
willen. Maar als dat binnen de huidige budgettaire grenzen moet, is zo’n debat bij voorbaat ten dode opgeschreven. Het doet denken aan
Rusland onder Gorbatsjov: men realiseert zich dat er iets mis is met het systeem maar durft geen radicale stappen te nemen. Net als toen
bij Gorbatsjov leiden halve maatregelen en ‘symptomkurieren’ alleen maar tot meer bureaucratie en chaos. Een goed georganiseerde zorg
met vraagsturing, marktwerking en beschikbare zorg als uitkomst gaat gewoon meer geld kosten dan er nu beschikbaar gesteld wordt.
Die discussie zou het kabinet aan moeten gaan in plaats van te schuilen achter mechanistische formules en lege retoriek over aflossen
van staatsschuld.
Conclusie
Al met al is het dus toch een teleurstellende Miljoenennota, ondanks de ogenschijnlijk fraaie cijfers die ik in het begin aanhaalde. Geen
discussie over de conjuncturele situatie, met als waarschijnlijk gevolg een te expansief beleid gezien die conjunctuurfase. Daarbij komt
een extra zorg over het gemak waarmee voorbijgegaan wordt aan de onzekerheid rond aardgasopbrengsten. Verder is er een duidelijke
tegenstelling tussen wat geleverd en wat beloofd wordt wat betreft lange termijn budgettaire doelstellingen: geschoond voor
conjunctuureffecten ligt er een tekort van ongeveer een half procent. Dit is volstrekt in strijd met de doelstelling van één à twee procent
die genoemd wordt bij de vergrijzingsdiscussie en met de nog scherpere doelstelling die volgt uit de ook aangekondigde ambitie de
staatsschuld in 25 jaar af te lossen. Als laatste klacht is er het volledig ontbreken van een beleidsagenda. Problemen worden aangeroerd,
maar het kabinet geeft geen visie op wat nodig is voor oplossing ervan. Of de noodzakelijke maatregelen passen binnen de kaders die in
deze nota gesteld worden, zullen we dus voorlopig niet weten. Halverwege de rit, met het Regeerakkoord eigenlijk al uitgevoerd, had het
kabinet meer moeten doen. Nu al ophouden met regeren is gewoon te vroeg.

Copyright © 2000 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)