JVuimiitelijkbeleid
Een miscalculatie op de
grondmarkt
De machtige positie van gemeenten op de grondmarkt wordt bedreigd
door private projectontwikkelaars. Brengt de rijksoverheid redding?
De Nederlandse gemeenten hebben
met actief grondbeleid in de afgelopen decennia een sterke positie op de
grondmarkt opgebouwd. Hun monopsonistische positie — zij zijn de enige
vrager – bij de verwerving van ruwe
grond, gaf gemeenten een monopolie
bij de uitgifte van bouwrijpe grond.
Het geld wat zij hiermee verdienden
was vaak de belangrijkste financieringsbron voor het bouwrijp maken
van de grond voor nieuwe wijken. De
laatste jaren is er een toenemende
private activiteit op de grondmarkt,
waarvan het verstedelijkingsbeleid
van het Rijk mede oorzaak is. Dat de
private activiteit als een onaangename
verrassing kwam, geeft blijk van
onvoldoende inzicht in de werking
van de grondmarkt.
Traditionele grondexploitatie
In de traditionele gemeentelijke
grondexploitatie vindt kruissubsidiering plaats. Als er een nieuwe wijk
(een ‘complex’) gebouwd wordt, dan
koopt de gemeente daarvoor de gronden aan. De prijs die de gemeente
voor dit complex betaalt komt tot
stand overeenkomstig de regels van
de Onteigeningswet1. Hierbij wordt
rekening gehouden met kenmerken
zoals zoals bodemgesteldheid, ligging
enz. Wat bij de vaststelling van de
prijs echter niet meegenomen wordt
is de toekomstige bestemming van
de grond in het complex. Dit kan woningbouw in de sociale of vrije sector
zijn, commercieel onroerend goed,
maar ook een weg of een groenstrook.
De uitgifteprijzen van de bouwrijpe
grond zijn wel verschillend, al naar
gelang de bestemming (‘functionele
bouwcategorie’). Er is sprake van
prijsdiscriminatie in de gemeentelijke
grondexploitatie. Prijsdiscriminatie is
het bij gelijke kosten, tegen verschil-
lende prijzen verkopen van dezelfde
zaak aan verschillende kopers. Voor
effectieve prijsdiscriminatie is een monopolistische positie van de aanbieder
nodig. Prijsdiscriminatie kan bereikt
worden door een institutionele scheiding, de overheid kan bij voorbeeld
bepaalde consumenten het recht ontzeggen op produkten van een bepaalde prijscategorie (zoals bij sociale
woningbouw, waar de hoge inkomensgroepen niet voor in aanmerking
komen). Maar ook is te denken aan
de ruimtelijke scheiding in een bestemmingsplan. In zo’n plan worden
verschillende locaties aangewezen
voor verschillende functionele categorieen. Dan is het mogelijk om verschillende prijzen voor hetzelfde produkt,
de bouwrijpe grond, te rekenen. Vanzelfsprekend zal doorverkoop, van
een lage prijscategorie naar een hoge,
moeten worden tegengegaan.
In een woningbouwplan wordt de
grond voor verschillende functionele
categorieen tegen een verschillende
prijs uitgegeven. De gemeente streeft
naar een lage prijs voor de sociale woningbouwkavels, de marktsectorkavels dienen de sociale kavels daarom
te subsidieren. De prijsdiscriminatie
die deze verevening mogelijk maakt is
alleen in stand te houden wanneer de
gemeente een monopolistische positie
heeft. Private partijen tasten deze monopolistische positie de laatste jaren
aan. Het nieuwe verstedelijkingsbeleid is een belangrijke oorzaak voor
deze aantasting.
ring die hieraan ten grondslag ligt is
als volgt. De inkomsten uit de grondexploitaties moeten groter worden
zodat subsidiering van rijkswege minder noodzakelijk wordt. De inkomsten kunnen allereerst vergroot worden doordat er in de plannen meer in
de marktsector gebouwd zal worden
dan tot voor kort gebruikelijk was.
Daarnaast zal, als gevolg van restrictief beleid, minder grond beschikbaar
komen dan gebruikelijk. Voorheen
werd het beschikbaar stellen van
bouwrijpe grond door een gemeente
gezien als een nutsbedrijf-achtige
taak. Door de beperking van het aanbod zullen de prijzen voor bouwrijpe
grond stijgen. Tegelijkertijd moet door
regionalisering de concurrentie tussen
(buur-)gemeenten verminderen. Dit is
in feite een regionale kartelisering van
het grondbeleid. De opbrengst van de
plannen zal door dit alles omhoog
gaan. De plannen waarop uiteindelijk
een winst behaald wordt, dienen ter
dekking van verliesgevende plannen
binnen een regio (regionale verevening). Een aantal plannen voor locaties uit de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra kennen een aanzienlijk
exploitatietekort.
Activiteiten van private partijen
Wat gebeurt er echter in de praktijk?
Er is een sterke toename van de private activiteiten op de grondmarkt. De
redenen die hiervoor worden aangegeven zijn divers. Allereerst heeft het
rijk al in een vroeg stadium, nog voordat gronden door gemeenten verworven konden worden, de plannen en
locaties voor toekomstige uitbreidingen in het kader van de VINEX aangewezen. Het ontwikkelingsrisico van
een private grondaankoop daalde
daardoor, terwijl de verwachte plansamenstelling (meer marktsector)
mede de aantrekkelijkheid vergrootte.
Daarnaast willen de bouwondernemers de continui’teit van hun bedrijf
zeker stellen door al in een vroeg stadium grond te verwerven, het aangekondigde restrictieve beleid versterkt
deze wens2.
Rijksbeleid
Voor het Rijksbeleid ten aanzien van
verstedelijking en grond zijn drie beleidsvoornemens van belang, namelijk: regionalisering van het grondbeleid, restrictief beleid ten aanzien van
nieuwe bouwlocaties en een grotere
rol voor de marktsector. De redene-
1. De onteigeningsjurisprudentie spreekt
van het egalisatiebeginsel (art. 40 d lid ‘b’
Onteigeningswet)).
2. B. Needham, Evaluate van het VINEX
verstedelijkingsbeleid, rapport in opdracht
van de Rijksplanologische Dienst, Nijmegen/Amsterdam, 1994.
Om een indruk te geven van de
mate van private activiteit op de
“bereid” en “in staat” zijn het plan te
realiseren.
markt voor ruwe grond op vooral de
VINEX-uitbreidingslocaties zullen wij
een aantal cijfers geven. Geschat
wordt dat door private partijen voor
tenminste/ 1,5 mrd aan ruwe bouwgrond is verworven op de VINEX-locaties. Dat kan in de vorm van optics
zijn, maar in de meeste gevallen is
sprake van koop. De op grond van
deze gegevens geschatte hoeveelheid
ruwe bouwgrond die in handen private partijen is, is 6000 tot 7000 hectare.
De gemiddelde prijs die door private
partijen voor ruwe grond betaald
wordt ligt dus tussen de/ 20 en/ 25
per m2. Deze hoeveelheid grond is
toereikend voor 150.000 tot 200.000
woningen. Het totaal aantal woningen
dat volgens het VINEX-verstedelijkingsbeleid tot 2005 gebouwd zou
moeten worden is 370.000. Ongeveer
De private partijen
bieden dan de gemeente. Zelfs wanneer de private partijen niet zeker weten of de door hen te verwerven kavels een winstgevende bestemming
krijgen, dan nog is het aantrekkelijk
Hoe kon dit gebeuren? De theorie van
de betwistbare markten geeft een mogelijke verklaring voor de toetreding
van private partijen op de gemonopoliseerde grondmarkt. Volgens deze
theorie zal zelfs in zeer geconcentreerde markten een aanbieder er niet
structureel in slagen een prijs te vra-
om ruwe grond in het plangebied verworven te hebben. Hun onderhandelingspositie is, in verband met uitruilmogelijkheden, dan gunstiger.
gen die boven de (marginale) kosten
toe te passen. Prijsdiscriminatie vooronderstelt echter een handhaafbaar
Resumerend, gemeenten proberen
naast geegaliseerde verwervingsprijzen, prijsdiscriminatie in de uitgifte
ligt omdat dit toetreding kan uitlokken . Voorwaarde hiervoor is dat toetreding niet tegengegaan wordt door
institutionele of juridische beperkingen. Kennelijk is het verschil tussen
uitgifteprijs en kosten van de bouwrijpe grond voor bepaalde functionele
categorieen (de marktsector) te groot
geworden. Dit verschil leidt ertoe dat
verwachting stijgt (door meer marktsectorbouw), ofwel door een
de helft van de benodigde grond is
potentiele concurrentie van private
combinatie van beide (meer marktsec-
daarmee in private hand3.
Gevolg hiervan is, dat de redenering van de beleidsmakers doorkruist
wordt. De lagere subsidies en de verevening kunnen namelijk alleen gerealiseerd worden, wanneer de benodigde gronden in publieke handen zijn.
Dat geeft de ruimte ora een meerwaarde, die het gevolg zou zijn van meer
marktsector en kunstmatige schaarste,
af te rornen ten behoeve van verevening. Als de grond in handen van de
private partij is, kan op basis van de
exploitatieverordening (ex art. 42 Wet
op de Ruimtelijke Ordening) of op basis van de belastingverordening (baatbelasting, ex art. 222 Gemeentewet),
slechts een bijdrage gevraagd worden
voor zover hij baat heeft bij een voorziening van openbaar nut .
Voor de resterende te verwerven
grond geldt dat het vaak locaties betreft waar de rendementsverwachtingen voor private partijen te gering, of
de risico’s te groot zijn. Voor de gemeente resteren derhalve de onaan-
partijen omgezet wordt in feitelijke
concurrentie. En er zijn nauwelijks institutionele of juridische beperkingen
om dit te verhinderen.
Private partijen treden tot de markt
toe door vaak meer dan het dubbele
te bieden voor de ruwe grond dan de
gemeente gewoon was te betalen. De
gemeentelijke verwervingsprijzen wor-
tor op door de rijksoverheid aangewe-
trekkelijke delen van de bouwlocatie
terwijl private partijen al in een vroe-
ger stadium de aantrekkelijke ‘maagdelijke gronden’ hebben verworven.
Daarbij komt dat de gemeente private
partijen maar zelden kan onteigenen.
Dit omdat de voorvereiste van noodzaak zich slechts voordoet”(…) wanneer grond niet bij overeenkomst kan
worden verkregen en de eigenaar ook
niet bereid en in staat is het plan in de
door de gemeente beoogde vorm uit
te voeren . Private partijen zoals projectontwikkelaars zullen gemakkelijk
ESB 1-11-1995
monopolie. De voorvereisten van onteigening maken het gemakkelijk het
gemeentelijk monopolie te doorkruisen. Zodra ofwel het risico daalt
(doordat de rijksoverheid bepaalde locaties aanwijst), ofwel de rendements-
zen locaties), zal de interesse van de
private sector voor de verwerving van
ruwe grond op die locaties toenemen.
Er is een tegenstrijdigheid tussen prijsdiscriminatie aan de uitgiftekant en
het egalisatiebeginsel aan de verwervingskant dat private partijen in de
kaart kan spelen.
den vastgesteld aan de hand van de
Onteigeningswet (artikel 17) die voor-
Een voorkeursrecht voor
schrijft dat, voorafgaande aan de dagvaarding tot onteigening, voldoende
reeele minnelijke verwervingspogingen moeten zijn gedaan. In de meeste
gevallen vindt de schadeloosstelling
plaats op basis van de Onteigeningswet (art. 40 – 41). Er wordt in dit geval wel gesproken van ‘minnelijk onteigenen’. Private partijen zijn meestal
bereid meer voor de grond te bieden
dan deze prijs omdat zij redelijk zeker
zijn van een bouwstroom . De hogere
verwervingskosten zouden de private
gemeenten?
Om de activiteiten van private partijen
op de grondmarkt tegen te gaan
wordt voor uitbreiding van de WVG
gepleit ter versteviging van de gemeentelijke greep op de grondmarkt.
Op dit moment geldt deze wet slechts
in stadsvernieuwingsgebieden, maar
een voorstel voor uitbreiding is op 16
juni door het kabinet overgenomen.
De wet houdt in dat, alvorens tot ver-
partijen dan uit de gerealiseerde kwaliteit halen.
Maar er komt nog iets bij dat weinig
aandacht heeft gekregen. Een private
partij zal ook meer betalen wanneer
hij geen verliesgevende of sociale bestemmingen hoeft te realiseren. De
waarde van de grond die een winstgevende bestemming krijgt (bijv. woningbouw in de vrije sector) is hoger
dan de doorsneeprijs die de gemeente
voor het gehele complex wil betalen .
De private partijen zijn vooral geinteresseerd in de grond die een winstgevende bestemming krijgt. Daardoor
zullen zij vaak meer voor de grond
3. Vastgoedmarkt, nr. 8, 1994, biz. 1 en 23
4. J.W. van Zundert, Het Bestemmingsplan, Samsom, Alphen a.d. Rijn, 1994.
5. P. de Haan e.a., Bouwrecht in kon bestek, Kluwer, Deventer, 1992.
6. R.D. Willig, Contestable Markets, The
new Palgrave, a dictionary of economics,
1992.
7. De Onteigeningswet schrijft voor dat
de “prijs in het vrije commerciele verkeer”
vergoed moet worden (art. 40 b). Die prijs
staat onder invloed van de prijs die private partijen betalen. Daardoor gaat ook de
onteigeningsprijs (tot schrik van de gemeenten) omhoog.
8. B. Needham, De prijs van bouwgrond,
ESB, 31 oktober 1987, biz. 995-999.
vreemding van grond kan worden
ze dan ook met deze verliesgevende
functionele categorieen rekening moe-
recht van koop heeft tegen een prijs
en. Private partijen die in uitbreidingsgebieden grond hebben gekocht zijn
afhankelijk van het bestemmingsplan
die in laatste instantie (na enige maan-
dat een gemeente maakt voor de
mene plankosten meebetalen.
den) door de rechter bepaald wordt.
Als de private partijen op deze wijze gedwongen worden om rekening
te houden met de wensen van de gemeente over de samenstelling van een
nieuwe wijk, wordt het risico van
ruimtelijke en economische inefficientie door de ‘tucht’ van de markt tegengegaan, zonder dat de maatschappelijke doelstellingen van een gemeente
daaronder hoeven te lijden.
grondproduktie kan de mogelijkheid
om woningbouw in de sociale sector
grond. Zolang er geen bestemmingsplan is kan er, afgezien van een zogeheten anticipatieprocedure, door deze
partijen niet gebouwd worden. In onderhandelingen kan bij voorbeeld besloten worden te komen tot een Publiek Private Samenwerking waarbij
de private partijen ook minder winstgevende plandelen of meer infrastructurele kosten voor hun rekening nemen.
Daarnaast is een mogelijkheid om
de instrumenten exploitatieovereenkomst en baatbelasting effectiever in
tegen lage kosten te realiseren, beper-
te zetten, om bepaalde maatschappelij-
ken.
Alternatieve oplossingen zijn echter
denkbaar. Een van de belangrijkste is
onderhandelingen met private partij-
ke doelstellingen te realiseren. Dit
overgegaan, de gemeente een eerste
Het voorstel is een grote ingreep op
de grondmarkt, die toetreding van private partijen sterk belemmert. Het
biedt gemeenten (opnieuw) een monopolie op een markt waarop haar
macht afneemt. Voor een ruimtelijk en
economisch efficiente bouwgrondpro-
duktie is het de vraag of dit monopoliserende instrument een goede keus
is. Toch is de wens van de wetgever
begrijpelijk. Volledig private bouw-
zou er toe leiden dat de hoge prijzen
die private partijen nu bieden voor de
ruwe grond gedempt worden, omdat
ten houden en/of meer aan de alge-
Leo Nooteboom
Barrie Needham
L.W. Nooteboom is werkzaam bij Bieleveld
en Kooy Vastgoed-economie te Nijmegen.
D.B. Needham is verbonden aan de vakgroep Planologie van de Katholieke Universiteit Nijmegen.