Ecoöperatie, natuurlijk!

Ecoöperatie, natuurlijk!
Aute ur(s ):
Polman, N.B.P. (auteur)
Slangen, L.H.G. (auteur)
Aio respectievelijk hoofddocent b ij de leerstoelgroep Agrarische Economie en Plattelandsbeleid van Wageningen Universiteit. Dit artikel is
geb aseerd op N.B.P. Polman en L.H.G. Slangen, Self-organising and self-governing of environmental cooperatives, gepresenteerd tijdens het
64ste EAAE-seminar Co-operative strategies to cope with agri-environmental prob lems, Berlijn, 27-29 oktob er 1999 te Berlijn. De pub licatie is op
te vragen b ij de auteurs.
Ve rs che ne n in:
ESB, 86e jaargang, nr. 4317, pagina 561, 29 juni 2001 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
landbouw

Milieucoöperaties zijn een relatief nieuw institutioneel arrangement voor natuurbeheer. Kunnen ze dit waarmaken of zijn ze slechts
uit op subsidies?
In het landelijk gebied voltrekken zich in hoog tempo veranderingen. Hoewel de landbouw nog steeds de grootste grondgebruiker is, is
zij niet meer de grootste bron van economische activiteit en werkgelegenheid. Voor allerlei doeleinden wordt grond aan de landbouw
onttrokken. Voorts wordt getoornd aan de zeggenschap over het resterende gebied. Boeren gingen altijd uit van het adagium “het is
mijn land en daarom heb ik daar de volledige eigendomsrechten over”. Daarentegen zeggen burgers in toenemende mate “het is mijn
natuur en landschap”.
In dit artikel richten wij ons op een betrekkelijk nieuw arrangement om aan dit verschuivende denken over natuur en haar
eigendomsrechten recht te doen, te weten milieucoöperaties. De centrale vraag daarbij is of milieucoöperaties een waardevolle bijdrage
kunnen leveren aan de maatschappelijke vraag naar aandacht voor natuur en landschap of dat deze initiatieven niet meer zijn dan nieuwe
manieren om inkomenssubsidies binnen te halen. We beschrijven milieucoöperaties aan de hand van de karakteristieken, activiteiten,
regionale spreiding en financiering. Voorts besteden we aandacht aan de belangrijkste beweegredenen voor het oprichten van een
samenwerkingsverband en de organisatievorm. Als laatste analyseren wij of de wijze waarop milieucoöperaties hun doelstellingen waar
proberen te maken geloofwaardig is.
Karakteristieken
Milieucoöperaties zijn overwegend horizontaal vormgegeven organisaties. De boerenleden behouden hun private eigendomsrechten
over hun kapitaalgoederen zoals vee, gebouwen en land, en blijven voor een belangrijk deel onafhankelijke boeren. Het lidmaatschap is
vrijwillig. De horizontale co̦rdinatie Рvan wat door de boeren gezamenlijk wordt gedaan Рis gebaseerd op zelfbinding, vertrouwen,
informatie-uitwisseling en door het uitoefenen van stemrecht. Door de wijze van coördinatie kan een milieucoöperatie gekarakteriseerd
worden als een club waarin sprake is van een niet-hiërarchische (contractuele) relatie 1.
Natuur en landschap zijn niet-rivaliserend en niet uitsluitbaar: de consumptie ervan door de een gaat niet ten koste van de consumptie
door een ander en niemand kan van deze consumptie worden uitgesloten. De laatste eigenschap houdt in dat de baten in feite
beschikbaar zijn voor iedereen. Voor het uitsluiten van mensen van de baten van natuur en landschap kan het technisch gezien
onmogelijk of te duur zijn om er hek om heen te zetten. Institutioneel kan het moeilijk of onmogelijk zijn om eigendomsrechten toe te
wijzen en daarmee anderen uit te sluiten. Gezien deze karakteristieken faalt de markt als coördinatie- en prijszettingmechanisme. Een
samenwerkingsverband in de vorm van een milieucoöperatie maakt het mogelijk om de eigendomsrechten af te bakenen.
Regionale spreiding
Nederland telt circa tachtig milieucoöperaties. Deze hebben ongeveer 6600 boerenleden. De totale oppervlakte in gebruik bij
milieucoöperaties is ongeveer 134 duizend hectare. De gemiddelde oppervlakte van de samenwerkingsverbanden is circa 1600 hectare.
Gemiddeld is zeven procent van de landbouwgrond in gebruik bij een samenwerkingsverband. In de provincies Utrecht, Noord-Holland
en Zuid-Holland ligt dit percentage evenwel duidelijk hoger. Met betrekking tot de aantallen leden zijn Friesland, Utrecht, Noord-Holland
en Zuid-Holland het belangrijkste.
Financiering
De kosten die boeren moeten maken voor het beheer van natuur en landschap zijn privaateconomisch (waar onder opportuniteitskosten
in de vorm van verloren gegane baten van de meer gang-bare landbouw). De baten van natuur en landschap zijn echter collectieve
goederen. Voor het belonen van deze baten sluiten milieucoöperaties contracten met hun (leden-)boeren. Deze contracten variëren van
onderhoud van heggen, randen- en slootkantenbeheer tot aan weidevogel- of ganzenbeheer.

De vergoedingen die boeren ontvangen voor deze contracten worden gefinancierd door lidmaatschapsgelden en bijdragen van de EU,
centrale en lokale overheden of andere organisaties. Daarbij functioneert de milieucoöperatie als intermediair. tabel 1 geeft een overzicht
van de belangrijkste financiële bronnen; helaas bleek het lastig om het totaalbedrag aan vergoedingen te achterhalen.

Tabel 1. Financiële bronnen van milieucoöperaties voor de organisatie en de activiteiten, 1999, in procenten
organisatie
leden/participanten
niet-overheid
centrale overheid
lokale overheid
activiteiten

activiteiten

40
7
16

5
6
36

24
13

43
10

De leden financieren voor een groot deel de organisatie, terwijl de belangrijkste bronnen voor de financiering van activiteiten de lokale
en centrale overheid zijn. De rol van de overheid is daardoor drieledig. Zij treedt op (1) als één van de vertegenwoordigers van de vraag
naar natuur en landschap; (2) als regelgever en (3) als financier. De organisaties verwachten overigens ook van de overheid dat zij
optreedt als financier. Een reden kan zijn dat zij daarmee ook de rol van coördinatiemechanisme voor de vraagkant vervult. De
samenwerkingsverbanden zien de financiering van hun organisaties als één van de belangrijkste knelpunten om ideeën die leven voor
natuur- en landschapsbeheer in activiteiten om te zetten. Andere knelpunten zijn de beschikbare tijd om ideeën te ontwikkelen en de
aanpassing aan de voortdurend veranderende regels van de overheid.
Juridische vorm
Verenigingen, coöperaties en stichtingen zijn de juridische organisatievormen die bij het oprichten van een milieucoöperatie in
aanmerking komen. Uit tabel 2 blijkt dat het grootste deel van de milieucoöperaties in Nederland een vereniging is (67 procent), een
beperkt deel (25 procent) is een stichting. Slechts vijf procent is een coöperatie. Ook wat betreft boerendeelnemers zijn de verenigingen
het belangrijkste (circa 3000). Daarnaast participeren ongeveer 1400 niet-boeren in verenigingen. De restcategorie in tabel 2 bestaat uit
organisaties zonder een juridische status. De juridische vorm van de organisatie heeft consequenties. Zo is bij een vereniging sprake van
beperkte aansprakelijkheid. Verenigingen en stichtingen mogen het maken van winst om dat onder de leden te verdelen niet als doel
hebben.

Tabel 2. Karakteristieken van de samenwerkings-verbanden in Nederland, 1999
organisatievorm

vereniging
stichting
coöperatie
rest
totaal

aantal

53
18
4
6
81

boerendeelnemers
3000
900
2700
onbekend
6600

overige
deelnemers

totaal
oppervlaka

1400
200
0
onbekend
1600

107
18
9
onbekend
134

a. In duizenden hectaren.

Stichtingen hebben geen leden. Bij een vereniging hebben de leden stemrecht en daarmee ook de beslissingsmacht. De rechten van de
leden zijn voor boeren en niet-boeren niet altijd gelijk. In ongeveer de helft van de gevallen heeft ieder lid één stem, ongeacht of dat lid
een agrarisch bedrijf heeft of niet, en in veertig procent van de gevallen heeft een lid met een bedrijf één stem. Bij de coöperaties mag er
wel winst worden gemaakt en onder de leden worden verdeeld. Toch is het aandeel van de coöperaties klein. Blijkbaar is de
milieucoöperatie vooral een middel om natuur en landschap te beheren, zonder nadruk op het realiseren van extra winst voor de
deelnemende bedrijven.
Waar ligt het belang?
Uit een schriftelijke enquête onder 41 milieucoöperaties kwamen de volgende beweegredenen van boeren voor het participeren in een
coöperatie naar voren. De belangrijkste reden is het leveren van een bijdrage aan natuur en landschapbehoud, en als tweede het
tegemoet komen aan maatschappelijke wensen. Als derde reden werd genoemd het verbeteren van de belangenbehartiging voor boeren
en als vierde een aanvullende inkomen verwerven door natuur en landschap behoud. Het laatste kan aangeduid worden als welbegrepen
eigenbelang.
Welk belang kunnen boeren bij het lidmaatschap van een milieucoöperatie hebben? Allereerst kan een milieucoöperatie extra inkomen
voor de aangesloten boeren genereren door het afsluiten van contracten voor agrarisch natuurbeheer. Een tweede manier om inhoud te
geven aan het eigen-belang is het zijn van een belangengroep. In gebieden met samenwerkingsverbanden is ongeveer vijftig procent van
de boeren lid. Omdat niet-leden geen contracten kunnen afsluiten met de milieucoöperatie, worden zij uitgesloten van deze baten. Het is
evenwel lastig om niet-leden uit te sluiten van de voordelen van het zijn van een belangengroep. Als een milieucoöperatie bijvoorbeeld
succesvol is in het bevorderen van de positieve externe effecten van de landbouwproductie, hebben ook niet-leden hier voordeel van:
het free-rider effect. Een derde vorm van eigenbelang is dat een milieucoöperatie leidt tot een betere verstandhouding met de burgers in
de regio. Tenslotte kunnen milieucoöperaties een alternatief vormen voor het opkopen van landbouwgrond en inrichten van deze
gebieden als natuurgebied door de overheid 2.

Contractfalen
Milieucoöperaties kunnen zorg dragen voor meer concurrentie bij het aanbod van natuur en landschap. Er kan tegenspel worden
geboden aan andere spelers in het veld, zoals de traditionele natuurbeschermingsorganisaties, Staatsbosbeheer en de overheid.
Milieucoöperaties zijn ook een mechanisme dat opportunistisch gedrag en hold-up problemen van individuele boeren tegengaat. Door
schaaleffecten en het leren van elkaar kunnen milieucoöperaties de kosten voor de voorziening van de collectieve goederen natuur en
landschap verlagen.
Het afsluiten van contracten bergt het gevaar in zich dat ̩̩n van de partijen Рtegen de wil van de andere partij(en) Рzich niet aan de
overeenkomst houdt, en dat het contract daar geen oplossing voor biedt. Wij duiden dit verschijnsel als contractfalen. Het betekent dat
de contracten incompleet zijn; er is geen regeling getroffen voor alle onvoorziene omstandigheden. Contractfalen bij milieucoöperaties
treedt op als de coöperatie haar beloftes niet kan nakomen
Belangrijke oorzaken voor contractfalen zijn verborgen informatie en gebrek aan geloofwaardige zelfbinding en vertrouwen. Wat doen
milieucooperaties om dit tegen te gaan en zelfbinding door boeren te bewerkstelligen? De milieucoöperaties maken gebruik van
toelatingsprocedures. Hierbij worden leden geselcteerd op hun motivatie voor en deskundigheid in milieubeheer. Het is echter
twijfelachtig of de gehanteerde contributies en inschrijfgelden hoog genoeg zijn om als toelatingsdrempel te werken. Een aantal
coöperaties hanteert als eis dat boeren een speciale cursus voor natuur- en landschapsbeheer volgen alvorens ze lid mogen worden. Het
observeren (monitoren) om de naleving van contracten te controleren wordt door 85 procent van de verenigingen toegepast. Een
belangrijk onderdeel van het monitoren is het verzamelen van gegevens over aantallen weidevogels, zeldzame planten en de
soortenrijkdom. Bij deze activiteiten spelen niet-boerenleden een belangrijke rol.
Relaties op de langere termijn, zoals in een milieucoöperatie, vereisen zelfbinding. Alleen beloften zich te houden aan gemaakte afspraken
zijn niet genoeg. Het moet ook geloofwaardig zijn.
Mechanismen om geloofwaardige zelfbinding te realiseren zijn monitoren, sancties en conflictoplossende mechanismen 3. De meeste
samenwerkingsverbanden beschikken over de mogelijkheid om sancties toe te passen. De belangrijkste sancties zijn: waarschuwen,
gevolgd door uitsluiten van leden, uitsluiten van activiteiten en het opleggen van boetes.
Reputatie-effect
Het reputatiemechanisme kan opportunistisch gedrag van lid en organisatie beperken. Voor het behouden en opbouwen van een
reputatie moeten beide partijen hun verplichtingen nakomen. De reputatie van de coöperatie is van belang bij het aangaan van relaties
met leden, natuurbeschermingsorganisaties en de overheid. Om zowel lid als organisatie te disciplineren is het wel vereist dat het
mechanisme goed werkt. Het reputatiemechanisme is echter niet kosteloos. De informatie die nodig is voor een goed werkend
reputatiemechanisme is niet altijd eenvoudig te verkrijgen en te verifiëren. Voldoende concurrentie tussen de aanbieders van natuur en
landschap wordt wel als middel gezien voor het verbeteren van de werking van het reputatiemechanisme. Het toepassen van
concurrentie tussen verschillende milieucoöperaties is echter moeilijk. Immers het stemmen met de voeten (de exit optie) door het
overgaan naar een andere organisatie is bij een milieucoöperatie wegens de hoge mate van locatiegebondenheid niet altijd mogelijk 4. De
immobiliteit van grond, natuur en landschap maakt het moeilijk, zo niet onmogelijk, dat boeren kunnen uitwijken naar een ander
samenwerkingsverband wanneer hun organisatie haar reputatie te grabbel gooit of zich niet aan beloften en afspraken houdt. Het is wel
mogelijk om de organisatie te verlaten en individueel natuur te beheren. Van beide zijden lijkt er dus enige garantie te zijn op het
voorkomen van contractfalen.
Slot
Een milieucoöperatie is door zijn doelstellingen en werkwijze meer dan een middel om inkomenssubsidies binnen te halen en kan een
belangrijke rol spelen bij het beheer van de open ruimte en landschappelijke waarden 5. Milieucoöperaties vormen een mogelijkheid om
meer concurrentie te bieden in de voorziening van natuur en landschap in Nederland. Om de concurrentie om natuurvoorziening met de
traditionele organisaties aan te kunnen dient te overheid de coöperaties wel gelijke kansen te geven. Tot op heden is dat niet het geval.
De ministeries van landbouw en ruimtelijke ordening hebben tot een afwachtende houding aangenomen tegenover de coöperaties. Deze
houding wordt wellicht ingegeven door het gebrek aan reputatie. Omdat de meeste milieucoöperaties minder dan vijf jaar geleden zijn
opgericht, moet de reputatieopbouw veelal nog plaatsvinden. Onderhand dienen de betrokken ministeries zich af te vragen of zij hun
ambivalente houding tegenover milieucoöperaties niet moeten laten varen.

1 Zie voor theorie over clubs R. Cornes en T. Sandler, The theory of externalities, public goods and club goods, tweede editie,
Cambridge University Press, Cambridge, 1996, blz. 347.
2 L.H.G. Slangen, The economics aspects of environmental co-operative for farmers, International Journal of Social Economics, jrg. 21,
nr. 9, 1994, blz. 42-59.
3 Zie E. Ostrom, Governing the commons; the evolution of institutions for collective action, Cambridge University Press, 1990, blz. 94100
4 Zie ook A.L. Bovenberg en C.N. Teulings, Concurrentie als alternatief voor rechtsprincipes. ESB, 14 mei 1999, blz. 364-367
5 Zie ook het rapport van de commissie-Wijffels, Toekomst voor de veehouderij, mei 2001, blz.10.

Copyright © 2001 – 2003 Economisch Statistische Berichten ( www.economie.nl )