Economische structuur en
economische politiek
Politieke partijen willen graag, elk op hun eigen wijze, vorm geven aan het toekomstige
sociaal-economische bestel. De partijen zijn daarbij echter sterk afhankelijk van de
heersende economische omstandigheden. In dit artikel wordt de economische situatie
voor de periode 1986-1990 gekenschetst aan de hand van een vijftal structuurkenmerken:
de overheidsfinancien, de arbeidsmarkt, de Internationale betrekkingen, de
expansiemogelijkheden van de industrie en de verwachtingen. De auteur vergelijkt de
structuurkenmerken in deze periode met die in de ‘richtperiode’ 1958-1962, omdat het ons
land in die jaren zeer voor de wind ging. Uit deze vergelijking blijkt dat de economische
uitgangssituatie thans veel ongunstiger is, waardoor ook de politieke keuzemogelijkheden
momenteel gering zijn. Het is dan ook niet verbazingwekkend dat de
verkiezingsprogramma’s van de grote partijen op hoofdpunten weinig van elkaar
verschillen. Voor het komende kabinet rest slechts een politiek van smalle marges.
DR. P.H. ADMIRAAL*
De arbeidsmarkt
In vergelijking met de jaren vijftig en zestig is de algemene situatie heel negatief te beoordelen. De hoge werkloosheid en de lage groei wekken de indruk, dat het groeipotentieel van de economie bij lange na niet wordt benut. De
afzetmogelijkheden in binnen- en buitenland zijn echter
beperkt zodat kan worden aangenomen dat de toestand
zich binnenkort niet zal wijzigen. Recente prognoses
schatten de groei van het reele nationale inkomen op 2%
per jaar. Ook de verkiezingsprogramma’s van de politieke
partijen gaan van dit cijfer uit.
Er hebben zich in de jaren zeventig twee Internationale
conjunctuurcycli voorgedaan. De aandacht richt zich daarbij op de neerwaartse bewegingen over de periode 19731976 en 1979-1982, die beide zijn ingeluid door een
Stmctuurkenmerken
Overheidsfinancien
In 1983 bereikten de collectieve uitgaven een hoogtepunt. Uitgedrukt in procenten van het netto nationale inkomen tegen marktprijzen besloegen deze uitgaven 70%.
Vanaf 1965 is de collectieve-uitgavequote met 25%-punt
gestegen. Deze stijging was als volgt verdeeld: het rijk: 8,
de overige publiekrechtelijke lichamen 5 en de uitgaven
voor de sociale zekerheid 12 procentpunten. Sindsdien
zijn de collectieve uitgaven teruggebracht tot 67% van het
nationale inkomen 1). Ondanks deze ombuiging is er in
1986 nog een omvangrijk financieringstekort terwijl de
staatsschuld in de laatste tien jaar snel is opgelopen tot bijnaf. 250 mrd. Volgens hun verkiezingsprogramma’s streven alle politieke partijen naar een terugdringing van het financieringstekort. De onderstaande tabel geeft de politieke marge aan, die op dit beleidsterrein in Nederland
bestaat. Het CDA bevindt zich aan de bovengrens, de
PvdA zit aan de ondergrens, terwijl de WD een middenpositie heeft ingenomen 2).
* Universitair hoofddocent Economische organisatievormen aan de
Erasmus Universiteit Rotterdam.
1) Deze ombuiging is ongeveer in gelijke mate ‘gedragen’ door de
overige publiekrechtelijke lichamen en de sociale verzekeringen.
2) In de tabel zijn verschillen tussen financieringstekort van de overheld en van het rijk verwaarloosd. De gegevens zijn ontleend aan de
Mi/joenennota 1986, biz. 55.
Tabel 1. Beleidsruimte ten aanzien van het financieringstekort
Financieringstekort
in 1990 (in % van het
nationale inkomen)
Bovengrens
Ondergrens
ESB 7-5-1986
Terugdringing
financieringstekort (in %
van het nationale
inkomen per jaar)
Toeneming
staatsschuld
(in mrd. gld.
Rentelast
(in % van
het natationale inkomen)
I
5
1V4
50
95
5,6
6,1
2
451
schoksgewijze verhoging van de olieprijs en daarom wel
worden aangeduid als ‘OPEC-1’ en ‘OPEC-2’. Er is in deze
perioden in Nederland een omvangrijke werkloosheid ontstaan. Hoewel voorzichtigheid is gewenst bij internationale vergelijking, duiden de cijfers op een ongunstige positie
van Nederland in verhouding tot andere gei’ndustrialiseerde landen.
Tabel 2. Werkloosheid in % van de totale beroepsbevolking in 1984
Nederland
EG-landen
Verenigde Staten
Japan
OESO-landen
15,4
10,7
9,5
2,7
8,2
Bron: Macro economische verkenning 1986, biz. 42.
Het Centraal Economisch Plan 1986 voorspelt een verbetering van de werkgelegenheidssituatie. Het Planbureau stelt echter onmiddetlijk, dat de werkloosheid een belangrijk knelpunt in de economie zal blijven. Er kan worden
geconstateerd, dat de kern van langdurig werklozen met
een gebrekkige opleiding snel toeneemt. Het gevaar is
aanwezig dat hierdoor de economische groei zal worden
belemmerd, doordat vraag en aanbod op de arbeidsmarkt
niet bij elkaar aansluiten.
Internationale betrekkingen
Het systeem van Bretton Woods heeft op het betalingsverkeer tussen diverse landen een stabiliserende invloed
gehad, doordat de wisselkoersen weliswaar niet vast lagen, maar wel waren gefixeerd. Toen dit systeem niet kon
worden gehandhaafd, zijn er zwevende koersen voor in de
plaats gekomen. Het gevolg is meer onzekerheid in de Internationale handel, omdat in korte tijd de concurrentieverhoudingen drastische wijzigingen kunnen ondergaan.
Niet alleen het Internationale betalingssysteem, maar
ook de regulering van verschillende grondstoffenmarkten
werkt niet meer. Daardoor zijn de prijzen meer fluctuaties
gaan vertonen. Bovendien wordt op allerlei wijze de vrijhandel beperkt, waarbij zich af en toe felle handelsconflicten tussen landen voordoen.
De conclusie kan zijn dat voor de jaren tachtig geldt dat
de Internationale betrekkingen heel instabiel zijn geworden. In dit verband kan worden opgemerkt, dat de dating
van de olieprijzen hoop heeft gewekt op economisch herstel. De vraag is echter of deze prijsdaling wel tot blijvende
voordelen zal leiden, met andere woorden: of het bedrijfsleven wel zal inhaken op het verlaagde prijspeil. Dat
lijkt vooralsnog twijfelachtig, omdat de instabiliteit op de
oliemarkt en een reeks van andere markten het zicht op
het lange-termijnevenwicht belemmert.
Expansie van de Industrie
Volgens sommige auteurs hebben de Europese landen
industrieel gezien de Verenigde Staten ingehaald. Naar
mijn mening is enige voorzichtigheid geboden. Op een
aantal gebieden is de ‘the-end-of-the-catching-up’-hypothese ongetwijfeld waar, maar de economische betekenis
blijkt gering, omdat de betreffende markten verzadigingsverschijnselen vertonen of – voor zover de productlevenscyclus niet toepasbaar is – een opbrengst van
R & D-inspanningen leveren, die gemiddeld en marginaal
sterk is teruggelopen 3).
Op nieuwe terreinen is de verhouding tussen de Verenigde Staten, de Europese landen en Japan niet gemakkelijk in te schatten. Er zijn hier aanwijzingen dat in sommige
sectoren, waarin de Verenigde Staten voor lijken te liggen
(informatie-technologie), imitatie veel moeilijker is dan
voorheen, zodat het gevaar bestaat dat de Europese landen opnieuw op een fikse achterstand worden gezet.
Waarschijnlijk zijn er wel ontwikkelingsmogelijkheden.
Om die te kunnen benutten moeten de Europese landen
(evenals Japan) overschakelen van een imitatief naar een
452
meer innovatief groeipatroon. Deze overgang lijkt niet soepel te verlopen; het hapert zelfs. Wij zien dat bij voorbeeld
terug in de dating van het aandeel van de belangrijkste
Westeuropese landen in de wereldhandel van ‘high tech’produkten.
Verwachtingen
De vooruitzichten zijn niet onverdeeld gunstig en bovendien met veel onzekerheid omgeven. Het bedrijfsleven
heeft hierdoor de neiging een afwachtende houding aan te
nemen: investeringsplannen worden uitgesteld. De hoge
reele rentevoet maakt bovendien financiele operaties aan-
trekkelijk. Uit sommige gegevens valt af te leiden.dat de
vermindering van de investeringen een neerwaartse spiraalbeweging in gang heeft gezet, die de winsten van de
ondernemingen verder heeft aangetast 4).
Historisch perspectief
Op lange termijn gezien heeft het groeitempo van de
gemdustrialiseerde landen een ongelijkmatig verloop. Een
goede beschrijving van deze wisselingen van het ritme van
de economische hartslag wordt gegeven door A. Maddison 5). Na de tweede wereldoorlog onderscheidt hij twee
fasen van economische ontwikkeling: van 1950 tot 1973,
een periode die wordt gekenmerkt door een hoge groeivoet van het bruto binnenlandse produkt en van 1973 tot
heden een periode waarin de groei zo laag blijft dat kan
worden gezegd dat het groeipotentieel van de landen niet
volledig wordt benut.
Ter vergelijking met de periode 1986-1990 kiezen wij
enkele typerende jaren uit de naoorlogse fase van hoge
groei: de periode 1958-1962. Wij kunnen dan constateren, dat er naar structuurkenmerken bekeken toen een
heel andere wereld bestond. Wij vatten de vergelijking samen in tabel 3.
Tabel 3. Vergelijking naar structuurkenmerken
Structuurkenmerken
1958-1962
1986-1990
Overheidsfinancien
afneming staatsschuld
toeneming staatsschuld
Arbeidmarkt
evenwicht
werkloosheid
Internationale
verhoudingen
stabiliteit;
instabiliteit;
handelsconflicten en
ineenstorting van
regulering
liberalisatie van het
ruilverkeer
Expansiemogelijkheden
Verwachtingen
‘catching-up’;
ruime afzetmogelijkheden a)
hoge groei;
veel vertrouwen in toekomstige ontwikkellngen
overgang van imitatief
naar innovatief
groeipatroon;
beperkte
afzetmogelijkheden
lage groei;
veel onzekerheid
a) Industrieel gezien hadden de Verenigde Staten een grote voorsprong op de Europese landen en Japan. Deze landen konden zich echter ten opzichte van het koploper-
land sneller ontwikkelen, omdat zij voor hun groei geen nieuwe wetenschappelijke
gebieden behoefden te ontsluiten. Zij behaald op reeds gebaande wegen een hoger
ontwikkelingstempo dan de Verenigde Staten, waardoor hun achterstand slonk. Deze ‘catching-up’-hypothese is te onderbouwen met groeicijfers van het bruto binnenlands produkt, nl. 3% gemiddeld voor de Verenigde Staten en ongeveer 5% voor de
andere gemdustrialiseerde landen.
3) In dit verband raadplege men het best P.M. Scherer, Innovation
and growth, Schumpeterian perspectives, Deel IV, Mass. Institute of
Technology, 1984, biz. 261-293.
4) Zie bij voorbeeld: G. Bombach, Post-war economic growth revisited, North-Holland, 1985, biz. 80; A. Boltho, Is Western Europe
Caught in an ‘expectations trap’?, Lloyd’s Bank Review, april 1983.
5) Zie A. Maddison, Ontwikkelingsfasen van het kapitalisme, Het
Spectrum, 1982. In dit artikel worden overigens voor een deel andere
structuurkenmerken gehanteerd dan die Maddison in zijn boek
gebruikt.
De rol van de overheid
De vraag Ran worden opgeworpen wat de overheid kan
doen. Is zij louter een speelbal op de economische golven? Of had zij met haar beleid de verslechtering van de
structuurkenmerken vergeleken met de jaren 1958 -1962
kunnen voorkomen? Wij behandelen in dit verband de keynesiaanse macro-politiek en het industriebeleid.
Macro-economischestabilisatiepolitiek
De omstandigheden in de jaren vijftig en zestig kunnen
worden getypeerd door hoge groei, die gepaard gaat met
evenwicht. In tegenstelling tot Schumpeters standpunt,
dat snelle ontwikkelingen steeds in verband staan met
scherpe, abrupte omslagen, blijft de economie in voile
vaart een evenwichtig spoor volgen. Er is daardoor optimisme ontstaan over de mogelijkheden van de keynesiaanse budgetpolitiek om het economische proces te stabiliseren. Dit beleid is gebaseerd op twee beginselen, die als
het ware als twee Maagdenburger halve bollen op elkaar
zijn geklemd; de autonome status van de overheid en de
reguleerbaarheid van het economische mechanisme door
bemvloeding van de koopkrachtige vraag 6). Hoe zijn deze
halve bollen in de jaren zeventig van elkaar losgeraakt?
Wij onderscheiden twee standpunten. De eerste mening
houdt in dat de keynesiaanse theorievorming niet deugt
als onderbouwing voor economische stabilisatiepolitiek
7). De reguleerbaarheid zou minder groot zijn dan de keynesianen hadden aangenomen, doordat de deelnemers
aan het economische proces op den duur het gevoerde beleid doorzien en daarop beginnen in te spelen. Daarbij kan
nog worden opgemerkt dat de keynesianen te weinig aandacht hebben geschonken aan de aanbodzijde van de
economie. De overheid zou hierdoor het economische proces ‘oversturen’ en structurele aanpassingen belemmeren. De toestand die in de jaren tachtig is bereikt, zou volgens de aanhangers van deze mening (mede) zijn veroorzaakt door het gevoerde overheidsbeleid. Mogelijk had de
overheid een teruggang niet kunnen voorkomen, maar er
zou een afzwakking van de evenwichtsverstorende invloeden kunnen hebben plaatsgevonden.
Het tweede standpunt gaat van de veronderstelling uit
dat de overheid lang niet zo autonoom is als de keynesianen hebben aangenomen. De overheid blijkt slechts smalle marges voor het beleid ter beschikking te hebben als zij
wil afwijken van wat in andere landen gebeurt. De Internationale samenhang is tot uitdrukking gebracht in een reeks
van organisatievormen, zoals EG, de GATT, het IMF en de
OESO. De overheid dient steeds de Internationale concurrentieverhoudingen, in het bijzonder die met betrekking tot
West-Duitsland, in de gaten te houden. Bovendien wordt
zij geconfronteerd met een sterk gei’nternationaliseerd bedrijfsleven. Ook dat verkort de armlengte van de nationale
overheid.
Behalve deze Internationale context zijn er grenzen, die
getrokken worden door pressiegroepen die via de media,
de politieke arena of door buiten-parlementaire acties invloed trachten uit te oefenen op het beleid. De overheid
zou tegen wil en dank worden meegesleept door de maatschappelijke ontwikkelingen, die op haar af komen. Politieke partijen en regeringen functioneren in een democratisch bestel nu eenmaal als verrekenkantoren van politieke druk en tegendruk 8). Het voortbestaan van de partijen
en de carrieres van de politici zijn afhankelijk van het vinden van een houdbaar sociaal-economisch evenwicht.
De overheid is bij het voeren van keynesiaans beleid extra kwetsbaar. Het principe is simpel en spreekt de mensen aan. Het werkt voor velen uitnodigend om op basis van •
eenvoudig rekenwerk mee te discussieren over de haalbaarheid van de wensen die zij hebben ingebracht. In de
handen van kortzichtige of lichtzinnige mensen, die uitgaan van een toekomstperspectief met relatief hoge groei,
werkt het als een toverformule die de grenzen van de economische mogelijkheden wegvaagt. Dit neemt echter niet
weg dat er wel omstandigheden zijn, waarin keynesiaans
beleid, met verstand uitgevoerd, goede resultaten zou
kunnen boeken.
ESB 7-5-1986
Industriepolitiek
Het is niet helemaal waar, dat de overheid in de jaren zeventig uitsluitend heeft gekeken naar de vraagzijde van de
economie. Toen het macro-beleid de stijging van de werkloosheid niet kon keren, ging de overheid over tot rechtstreekse steun aan bedrijfstakken en afzonderlijke bedrijven die in financiele problemen waren geraakt. Na verloop
van een aantal jaren is tegen dit beleid een storm van kritiek losgebarsten. Deze ongunstige beoordeling werd bovendien beinvloed door enkele schandalen, die aan het
daglicht zijn getreden (zoals de gang van zaken bij RSV).
Naar mijn mening is deze standpuntbepaling zwak onderbouwd. De gevolgde redeneringen houden weinig rekening met de moeilijkheid van de beleidsmakers tijdig de
aard en de omvang van de economische inzinking in te
schatten. De criteria ter beoordeling van de doelmatigheid
van de subsidieverlening blijken gebaseerd op discutabele veronderstellingen over de aanpassingsprocessen van
de ondernemingen en de doelstellingen van de overheid.
Enigszins overtrokken zou kunnen worden gesteld, dat
aan een generaal, die tracht de terugtocht van een verslagen leger ordelijk te laten verlopen, het verwijt wordt gemaakt dat hij linies heeft laten verdedigen die op den duur
niet houdbaar bleken te zijn. Er dient echter rekening mee
te worden gehouden, dat bij steeds veranderende frontlinies er geen volledige zekerheid bestaat. De gewijzigde
mogelijkheden en verschoven verhoudingen worden eerst
na verloop van tijd in de resultaten van het beleid zichtbaar
9).
De les uit het verleden kan zijn, dat de overheid waarschijnlijk niet veel invloed kan uitoefenen om verslechtering van economische structuurkenmerken van een periode tegen te gaan. De beleidsmakers hebben tijd nodig om
de structurele aard en de diepte van de economische omslag te onderkennen. Zij moeten dan nog nieuwe politieke
instrumenten ontwerpen. Daarbij doet zich het probleem
voor, dat de psychologische houding, optimisme en vertrouwen, die bij hoge groei gunstige invloed op de economische ontwikkeling uitoefent, in de overgangsfase naar
lagere groeivoeten de beleidsruimte van de overheid in
sterke mate beperkt.
Bouwstenen voor de toekomst
In de verkiezingstijd geven de politieke partijen in hurt
programma’s een overzicht van het beleid dat zij in de komende jaren widen voeren. Zij beklemtonen daarbij sterk
de invloed die daarvan uitgaat op de toekomst. In dit verband willen wij nagaan in hoeverre het economische beleid invloed zal kunnen hebben op de structuurkenmerken
van de periode, opdat een hogere economische groei
wordt bereikt.
De overheidsf inancien
Er is niet veel terechtgekomen van het voornemen in de
Miljoenennota 1962 om op lange termijn gezien de toeneming van de rijksuitgaven relatief gezien te laten achterblijven bij de ontwikkeling van het nationale inkomen 10).
6) Zie ook prof. dr. W. Eizenga en prof. dr. L.H. Klaassen, Enkele ge-
dachten over de grenzen van de macht van de overheid, ESB, 18 mei
1977, biz. 464-470.
7) Met uitzondering van incidentele, op zichzelf staande maatregelen.
8) Vergelijk L. Prakke, Pluralisms en staatsmacht, Deventer, 1974,
biz. 11.
9) Deze beeldspraak is ge’inspireerd op Schumpeters beschrijving
van defensieve kartellering:,,Finally, there is certainly no point in try-
ing to conserve obsolescent industries indefinitely; but there is a point
in trying to avoid their coming down with a crash and in attempting a
rout, which may become a center of cumulative depressive effects, into orderly retreat”, J.A. Schumpeter, Capitalism, socialism and democracy, 5e druk, 1976, biz. 90.
10) Tie Miljoenennota 1962, biz. 7.
453
Tabel 4. De uitgaven van de collectieve sector in procenten van net netto nationals inkomen tegen marktprijzen
Rijk
1960
1986
13,5
21,7
Overige publiekrechtelijke lichamen
Sociale
verzekeringen
Gehele
collectieve
sector
16,1
9,1
21,7
23,5
38,7
66,9
Bron: Miljoenennota 1986, blz.59 (bijlage 15).
In de periode 1955 -1965 beliepen de uitgaven van het
rijk, inclusief die van de overige publiekrechtelijke lichamen, ongeveer 30% van het nationals inkomen. Dit percentage steeg in de jaren tachtig tot ongeveer 44. Tegelijkertijd namen de uitgaven voor de sociale zekerheid in omvang sterk toe: van 10% naar 23,5%. In totaliteit groeide
de collectieve sector zodoende van 44% naar 67,5% van
het nationals inkomen.
Tabel 5. De structuur van de uitgaven van het rijk, in
procenten van ‘s rijks uitgaven a)
1864
Buitenlandse Zaken
Justitie
Binnenlandse Zaken
Onderwijs, Kunsten en
Wetenschappen
Nationale Schuld
Financier)
Defensie
Volkshuisvesting
Verkeer en Waterstaat
Economische Zaken
Landbouw, visserij
Sociale Zaken, Gezondheidszorg
Maatschappelijk werk
Overig
1
3
2
1
40
5
21
21
–
6
1938
1962
1986
0
2
2
3
2
8
2
2
13
19
10
5
19
10
9
16
18
3
14
15
15
1
7
2
1
4
24 b)
2
3
5
1
4
2
8
9
6
2
2
12
4
14 c)
Bron : Miljoenennota 1962, biz. 17 en Miljoenennota 1986.
a) Het jaar 1938 is opgenomen omdat de uitgave van het rijk toen voorgoed de grens
van f. 1 mrd. passeerden; het jaar 1962, omdat toen de f. 10 mrd.-grens werd
doorbroken.
b) In hoofdzaak een werkloosheidsubsidiefonds en een verkeersfonds, waaruit o.a. de
verliezen van de NS werden bestreden
c)De belangrijksteposten zijn: afdrachten aan de EG, hetGemeentefonds en het fonds
Investeringsrekening.
In de jaren zestig (zie tabel 5) blijkt de onderwijsbegroting de grote groeier te zijn 11). In de Miljoenennota 1962
wordt als een opmerkelijk feit aangestipt dat in dat jaar
voor de eerste keer na de tweede wereldoorlog Defensie
niet de grootste uitgavenpost op de begroting was. In de
periode 1962-1986 zij de uitgaven voor Sociale Zaken,
Gezondheidszorg en Maatschappelijk werk explosief
toegenomen.
Het is enigszins verraderlijk dat de collectieve uitgaven
eerst zijn gerangschikt naar ‘financier’ en dan naar uitgavencategorie. Dat geldt b.v.voor de gezondheidszorg. De
uitgaven voor deze post liggen slechts voor een klein gedeelte bij de overheid, voor de rest ressorteren zij onder
sociale verzekeringen en particuliere verzekeringen. De
rangschikking bemoeilijkt ook een goed zicht op het inkomensherverdelingscircuit, dat sinds de jaren zestig is
opgebouwd. Het zwaartepunt ligt in het stelsel van sociale
zekerheid, maar ook een gedeelte van de uitgaven van het
rijk, b.v. individuele huursubsidie en de uitgavencategorieen, die sinds 1962 geexpandeerd zijn, behoren ertoe,
evenals uitgaven van de lagere overheden b.v. inzake
bijstand en bejaardenzorg. Wij kunnen stellen dat zelfs als
de grenzen nauw worden getrokken de inkomensherverdeling duidelijk meer dan een kwart van het nationale inkomen beslaat. Voorts kan worden gezegd dat, globaal beschouwd, de groei van de collectieve uitgaven in hoofdzaak is voortgevloeid uit de toeneming van de inkomensstromen in de secundaire en de tertiare sfeer.
454
Wat is nu het vraagstuk van de hoogte van de collectieve
uitgaven? Uitspraken, dat de uitgaven voor sociale zekerheid te hoog zijn, of dat de bestedingen inzake de gezondheidszorg ‘de pan uitrijzen’ houden mijns inziens in de
eerste plaats een verwijzing in naar het te kort schieten
van de collectieve wijze van financiering. De kern van de
zaak is dat wij enerzijds het individualisme hoog en steeds
hoger in de vanen hebben geschreven, maar paradoxaal
genoeg de rechten die daarmee worden geassocieerd,
slechts met collectieve voorzieningen tot stand hebben
kunnen brengen. Deze ontwikkelingstendens heeft het onvermijdelijke gevolg dat een groeiend deel van het nationale inkomen ter beschikking dient te komen aan de overheid en de uitvoerende instanties op het gebied van de sociale zekerheid.
Het CDA benadert dit vraagstuk vanaf de monetaireconomische kant; de partij stelt duidelijk de terugdringing
van het financieringstekort centraal en daaruit vloeit voort
dat een ombuigingsbeleid wordt gevoerd. Daarbij zijn twee
maatregelen te onderscheiden, nl. efficiencyverbetering
en deregulering. De efficiencyverbetering houdt in budgettering en daaraan gekoppeld de toepassing van standaardisatie en andere middelen van industrieel management. Er wordt daarbij nauwelijks aandacht geschonken
aan de enorme sociaal-culturele gevolgen die de introductie van industriele normen in sectoren, zoals gezondheidszorg en onderwijs, zal hebben 12).
Langs het pad van de deregulering doet het CDA slechts
kleine stapjes. De partij tracht in dit verband stelselmatig
zoveel mogelijk uit te gaan van geinstitutionaliseerd overleg. In Nederland bestaat dat uit een woud van raden, commissies en colleges, waarin pressiegroepen welig tieren.
Het CDA dat als richtsnoer voor individuele verantwoordelijkheid heeft gekozen, laat hier volgens mij een kans liggen. De logische oplossing lijkt toch het financieringsvraagstuk van de collectieve sector te herdefinieren in organisatorischetermen. Erzijn reeksen van mogelijkheden
om marktimpulsen en toetsing van individuele behoeften
in de collectieve sector een rol te laten spelen 13).
De PvdA wenst, gemfecteerd door de tijdgeest, ook het
financieringstekort te verlagen. Zij trekt echter scherpe
grenzen met betrekking tot de ombuigingen van de collectieve uitgaven. Het hoofdthema van deze partij nl. de afwending van het gevaar dat een ‘gespleten’ samenleving
ontstaat leidt er toe dat zij weinig ombuigingen in het circuit van de inkomensherverdeling wil toestaan b.v. in de
sociale zekerheid wil zij de hoogte van de uitkeringen opnieuw koppelen aan de loonontwikkeling en ook wenst zij
de individuele huursubsidies te handhaven op de oude
hoogte.
Volgens de VVD ligt het hoogtepunt van de welvaartsverdelende verzorgingsstaat achter ons 14). De ontwikkelingsrichting van de economische orde biedt de mogelijkheid meer ruimte te scheppen voor individuele keuzevrijheid. De verlaging van belastingen en premies die de VVD
in dit verband bepleit, heeft diep ingrijpende bezuinigingen tot gevolg. De gezondheidszorg moet b.v. f. 3 mrd. inleveren, terwijl de gehele ombuigingsoperatie uitkomt op
een totaal bedrag van f. 18 mrd.
Volgens mij realiseren de politieke partijen zich te weinig dat het globale ombuigingsbeleid 1982-1986 slechts
resultaten op de korte baan kon boeken. In wezen zijn reserves weggenomen, die in allerlei organisatievormen als
vet op de botten aanwezig is. Waarschijnlijk is in een aantal sectoren dit overtollige vet nu verdwenen. Dat valt af te
leiden uit conflicten en weerstanden, inclusief een zekere
11) Onderwijs en Wetenschappen hebben in de periode 1982-1986
een relatief groot deel van de ombuigingen op de rijksbegroting opgevangen. Zie P.J. Mallekoote, De ontwikkeling van de collectieve uitgaven, 1982-1986, ESB, 19 maart 1986, biz. 302-305.
12) S.D. Eikelboom, (De industriele paradox, Rotterdam 1986, biz.
192) waarschuwt dat het verlies van niet-industriele eigenschappen
een groot maatschappelijk offer kan inhouden.
13) Zie b.v. voor de gezondheidszorg de voorstellen gedaan door
prof. A. Enthoven met betrekking tot het Britse stelsel, The Economist,
22juni 1985.
14) Zie de inleiding van het verkiezingsprogramma van de VVD.
/ rhate van beleidsresistentie. Als het beleid op de oude voet
zou worden voortgezet, dient de overheid meer dan tevcren aandacht te besteden aan de afweging van de doelmatigheid van de verschillende werkzaamheden en voorzieningen in sociaal-economisch opzicht, of zij zal moeten
overgaan tot deregulering, waarbij de afweging van kosten
en baten naar de particuliere sfeer wordt toe geschoven.
De arbeidsmarkt
Alle politieke partijen zijn van mening dat het probleem
van de werkloosheid noet door economische groei alleen
kan worden opgelost. Daarom achten zij – in verschillende mate en in verschillende varianten – tevens herverdef| ling van arbeidstijd noodzakelijk. De omvang van de werkloosheid wordt bei’nvloed door twee ‘verdelende’ instrumenten, nl. vervroegde uittreding en verkorting van de ar, beidsweek in uren.
.
De vervroegde uittreding kan met verschillende argumenten worden bepleit. Er kan worden gewezen op de redelijkheid dat mensen die jarenlang hebben gewerkt, hun
plaats afstaan aan jeugdige werknemers, die anders moeilijk tot een start van hun carriers kunnen komen. Bovendien wordt gesuggereerd dat vele oudere werknemers de
VUT-regeling aangrijpen als een welkome gelegenheid
om nog enkele jaren van hun vrije tijd te kunnen genieten.
Een belangrijk punt is verder de leeftijdsopbouw van het
personeel in ondernemingen en non-profitorganisaties.
Een min of meer gelijke verdeling over leeftijdsklassen
heeft de voorkeur boven een vergrijzend personeelsbestand.
De tegenstanders kunnen aanvoeren dat de oudere
werknemer een langere levensverwachting heeft dan
vroeger en dat zijn lichamelijke gesteldheid waarschijnlijk
beter is. Bovendien is de arbeid in veel gevallen niet langer
meer, of in mindere mate afhankelijk van spierkracht. Zonder de reden dat hij het niet meer zou kunnen bolwerken,
kan de oudere werknemer zijn vervroegde uittreding moeilijk als een blijk van waardering opvatten. In de jaren dertig
is de werkloosheid afgewenteld op de vrouw, die volgens
de opvattingen in die tijd niets in de produktie te zoeken
had. Nu wordt op dezelfde wijze de oudere werknemer
gediscrimineerd.
Het tweede instrument is de verkorting van de arbeidsweek. De verdediging van deze maatregel is kort, maar
krachtig: verdelende rechtvaardigheid. Wat is daar tegen
in te brengen? Een argument is te ontlenen aan de vermindering van de produktiviteitsstijging in de gemdustrialiseerde landen die in de afgelopen jaren heeft plaatsgevonden. Een mogelijke verklaring daarvoor is dat de ondernemingen hun produktiemedewerkers in reserve houden,
omdat zij de dragers zijn van praktische kennis die later
slechts met hoge kosten en eerst na verloop van tijd opnieuw kan worden opgebouwd. In zulke omstandigneden
boekt de verkorting van de arbeidsweek geen succes; er is
immers geen reden voor het aannemen van nieuwe werknemers.
Een andere opmerking betreft het uitgangspunt dat de
werking van de economie min of meer kan worden benaderd met behulp van een eenvoudige rekensom, alsof de
in gang zijnde processen zo reguleerbaar zouden zijn als
/de keynesianen vroeger al veronderstelden. Ook zou de
I arbeidsduurverkorting (adv) een te passief antwoord in’ houden op de actuele economische vraagstukken. Het
zou vanuit psychologisch oogpunt belangrijk zijn activiteiten los te maken. Daarvoor zijn juist materiele stimulansen
nodig die initiatieven aan individuen ontlokken of die aanmoedigen om prestaties te verrichten en risico’s aan te
gaan.
De omstandigheden, waaronder het adv-beleid moet
worden uitgevoerd, zijn bovendien verre van gunstig. Het
ziet ernaar uit dat er onvoldoende medewerking van de zijde van de ondernemingen komt. Ook kan men twijfelen
aan de bereidheid van de werknemers om toekomstige
loonstijgingen in te leveren voor verkorting van de arbeidsduur. De verkorting van de arbeidstijd is evenmin een
maatregel die leidt tot verbetering van de economische
structuurkenmerken. Het is eerder mogelijk dat de adv ne-
gatief uitwerkt op de economische groei.
De grote politieke partijen zijn echter voorstander van de
verkorting van de arbeidstijd uit overwegingen van sociale
rechtvaardigheid. Het verst gaat de PvdA , die een generieke adv-maatregel voorstelt om de arbeidsweek in 1990
te verkorten tot 32 uur. Kennelijk onder invloed van klein
links wordt een verdere verkorting tot 25 uur in het vooruitzicht gesteld. Wiezo’n paardemiddel ter bestrijding van de
werkloosheid voorschrijft, dient heel diepgaand te hebben
nagedacht over een reeks van aspecten, zoals praktische
bedrijfsproblemen bij de invoering, effecten met betrekking tot de Internationale concurrentievoet, gevolgen op
sociaal gebied enz. In plaats daarvan kunnen slechts heel
oppervlakkige opmerkingen worden gesignaleerd 15). Ik
zie trouwens met belangstelling de invoering van advmaatregelen in het politieke bestel tegemoet. Indien politici bij benadering het urenbeslag van hun drukke werkzaamheden juist weergeven, dan zullen de functies van
partijvoorzitter, minister en kamerlid binnenkort alleen nog
maar als duio-banen kunnen worden vervuld!
Internationale betrekkingen
Na de Tweede Wereldoorlog heeft een Internationale
vervlechting van de economie plaatsgevonden, die diepe
sporen heeft achtergelaten in de produktiestructuur en net
consumptiepatroon van afzonderlijke landen. Ook de positie die de nationale overheid bekleedt in het economische
proces, is daardoor meer afhankelijk geworden van Internationale ontwikkelingen. Dit kan worden geTllustreerd
met behulp van de sterke dating van de olieprijs. Via de
aardgasbaten heeft dit verschijnsel een effect op het financieringstekort van de overheid, dat groter is dan de politieke marge, die op dit punt in Nederland lijkt te bestaan. Ook
in de industriepolitiek kunnen wij de internationale afhankelijkheid van de overheid onderkennen. De uitvoering
van dit beleid neemt steeds meer het karakter van ‘matching’ aan, m.a.w. de maatregelen die worden genomen
blijken steeds meer een reactie op subsidies en faciliteiten
in andere landen. Wij kunnen samenvattend stellen, dat,
de internationalisering van de economie de beleidsruimte ‘1
inperkt, die de nationale overheid ter beschikking staat om
de economische structuurkenmerken van de huidige periode te kunnen bemvloeden.
-*
Het zou aantrekkelijk zijn als de overheid invloed zou
kunnen uitoefenen op de internationale betrekkingen. De
problemen, die zich voordoen met betrekking tot het internationale betalingssysteem, handelsafspraken en grondstoffenakkoorden zijn het gevolg van structurele wijzigingen van de verhoudingen in de wereld. Een nieuwe constellatie zal zich in de loop van de tijd moeten uitkristalliseren via concurrentie op een reeks van mondiale markten
en via wisselwerking van standpunten aan de onderhandelingstafel ten einde te komen tot nieuwe organisatievormen die het internationale ruilverkeer stabiliseren.
De overgangsfase waarin wij nu verkeren accentueert
het belang van de landen om zo goed mogelijk positie te
kiezen op de markten en in de onderhandelingen. De strategic voor de Nederlandse overheid in dit verband is nagenoeg onbetwistbaar. Indien zij niet lijdzaam wenst af te
wachten wat gebeurt, is het noodzakelijk initiatieven te
ontplooien en in te spelen op suggesties van andere landen binnen het kader van de EG ten einde de ‘massa’ te
verkrijgen, die op internationaal vlak meeweegt.
De grote politieke partijen geven echter weinig blijk van
een internationale orientatie. De verkiezingsprogramma’s
maken een uitgesproken provincialistische indruk door de
karrevracht aan details, die zij over de lezer uitstorten. Uitgaande van vaak verzwegen veronderstellingen over de
wereldeconomie schuiven de politic! halve en kwart procenten van het nationale inkomen heen en weer en kruidenieren ze met allerlei bezuinigingen. Voor hen is Den Haag
nog steeds het centrum van de politieke macht.
15) Deze opmerkingen blijven overigens niet beperkt tot leden van de
PvdA. Ook de zittende minister van Sociale Zaken blaast in dit opzicht
zijn partijtje mee.
Najarenlang defensief scheepsbouwbeleid zoekt men nu de aanval, zoals tegen Wilton-Fijenoord
Met industriebeleid
Rpnd de overgang van de jaren zeventig naar tachtig is
het industriebeleid drastisch gewijzigd onder invloed van
de Commissie-Wagner 16). Het beleid dat in hoofdzaak
een verdedigend karakter droeg, werd vervangen door
aanvallende maatregelen: in hoofdzaak de bevordering
van onderzoek en innovatief ondernemersgedrag.
In de loop van de tijd zijn zich de contouren van een soort
van industriele oligarchie gaan aftekenen. De politiekmaatschappelijke invloed van leidende managers van grote ondernemingen is duidelijk gegroeid. Bovendien is de
onderhandelingspositie van ‘Big Business’ ten opzichte
van de overheid versterkt door de steeds verder voortschrijdende internationalisering. De vraag is te stellen of
de overheid zich niet opnieuw, zoals bij het keynesiaanse
beleid, laat meeslepen door pressiegroepen, in dit geval
ondernemingen, commissies en colleges, waarin ondernemers sterk zijn vertegenwoordigd. Is het uit economische overwegingen nodig om het internationale bedrijfsleven op de been te houden door subsidies voor hun onderzoek of profiteer! het bedrijfsleven van zijn machtspositie,
die is verstevigd doordat verschillende landen met elkaar
concurreren om vestigingsplaatsen die werkgelegenheid
opleveren?
Het zou mogelijk kunnen zijn dat onder invloed van pressiegroepen een industriebeleid tot stand zou komen, dat in
het algemeen gunstig is en dat in de toekomst de groei op
lange termijn zal ophogen. Dit brengt de discussie op de
inhoudelijke kant van het beleid, waar vele vraagstukken
aanwijsbaar zijn. Laten wij de kwestie van de maatschappelijke wenselijkheid van de economische ontwikkeling
rusten, dan kan in de eerste plaats het gevaar worden genoemd, dat de overheid de onderlinge concurrentieverhoudingen tussen aanbiedende ondernemingen bei’nvloedt, waarbij ‘groot’ en ‘gevestigd’ worden bevoordeeld
ten opzichte van ‘klein’ en ‘startend’. Er zijn voorts marktomstandigheden denkbaar, waar innovatie niet lonend
zal kunnen zijn, bij voorbeeld doordat imitatie er te gemakkelijk kan plaatsvinden. Ook is het mogelijk, dat de overheid innovatie doordrukt indien er grote onzekerheden
bestaan wat betreft de winstgevendheid in verband met
grote afhankelijkheid van technologische ontwikkelingen
of van het prijspeil van de grondstoffen. Ten slotte is de
kans aanwezig, dat R & D-inspanningen bij de verhoudingen op wereldmarkten, die tot ontwikkeling zijn gekomen,
456
(foto ANP)
onvermijdelijk zullen moeten leiden tot een concentratie-beweging 17). Het is dan zeer de vraag of een Nederlands bedrijf haar activiteiten op den duur zal kunnen
handhaven in richtingen die door de overheid financieel
zijn ondersteund. Zelfs als een onderneming in zulke omstandigheden het ogenschijnlijk goed doet, dan nog is er
twijfel over de doeltreffendheid van de industriepolitiek.
De kans is niet denkbeeldig, dat steeds opnieuw en steeds
meer overheidsfondsen nodig zullen zijn om de onderneming in de internationale innovatie-race te houden.
Een essentieel punt lijkt mij verder de discrepantie tussen het nationale karakter van het industriebeleid en de internationale schaal, waarin het bedrijfsleven opereert. Het
is niet uitgesloten, eerder waarschijnlijk, dat in een reeks
van gemdustrialiseerde landen lijstjes circuleren met aandachtsgebieden, die globaal overeenkomen met die van
de Commissie-Wagner. Dat zou kunnen leiden tot duplicatie van speurwerk en krampachtige pogingen van nationale overheden om hun kampioen op de been te houden in
de internationale concurrentiestrijd. Een hechte samenwerking tussen op z’n minst de gemdustrialiseerde landen
van de EG zou hier misschien een oplossing kunnen
bieden.
De politieke standpunten liggen bij het industriebeleid
verder uiteen dan bij de terugdringing van het financieringstekort. Uit het CDA-programma blijkt tevredenheid
met het gevoerde beleid. Er lijkt in deze partij geen behoefte aanwezig voor andere stimulerende maatregelen. Wel
wordt aangestipt dat meer overheidsactiviteiten in EGcontext zouden moeten plaatsvinden. Hierbij kan worden
gedacht aan eenwording van nationale markten en medewerking aan gemeenschappelijke projecten, die speurwerk met betrekking tot nieuwe basistechnologieen bundelen. De VVD wil het gevoerde industriebeleid nagenoeg
handhaven. Daarnaast stelt zij stimulerende maatregelen
voor, die bestaan uit belasting- en premieverlaging. Er
16) Voor een overzicht van de maatregelen en activiteiten : Adviescommissie inzake de voortgang van het industriebeleid, Verslag van
de werkzaamheden, deel 1 t/m 4, die de jaren 1981, 1982 en 1983
beslaan.
17) Wij verwijzen hier naar empirisch onderzoek, dat R.R. Nelson
heeft verricht ter onderbouwing van de theoretische analyse in R.R.
Nelson en S.G. Winter, An evolutionary theory of economic change,
Belknap Press, 1982, in het bijzonder deel V (Deze F. de Vries-Lecture
zal in de tweede helft van 1986 worden gepubliceerd).
label6. Verkiezingsprogramma’s 1986-1990
PvdA
Terugdringing
financieringstekort in
% van het nni per
jaar
CDA
WD
‘/2%
1 a1’/2%
V4%
Industriebeleid
projectmatig meerjarenprogramma
voortzetting beleid
voortzetting beleid
WIR
sterk inkrimpen
ter discussie
omzetten in VAIA
Arbeidsduurverkorting
generieke maatregel 32 uur In
1990 (later 25 uur)
in overleg, op den
duur 32 uur
geen bezwaar,
Structuur van de
rijksuitgaven
grenzen gesteld
aande
bezuinigingen
ombuigingerr
efficiencyverbetering en
deregulering zover
mogelijk
diep ingrijpende
bezuinigingen
Gezondheidszorg
(. 1 mrd.
kostenbeheersing
door planning;
volksverzekering
f. 1 mrd.
aanpassing AWBZ
f. 3 mrd.
meer vrijheid en
verantwoordelijkheid voor de
verzekerde
Volkshuisvesting
mdividuele
huursubsidie
handhaven op
voorzichtig
ombuigen
huurliberalisatie:
Verwachtingen
Er wordt in de verschillende programma’s weinig aandacht geschonken aan de invloed die het remmende overheidsbeleid uitoefent op de verwachtingen van de ondernemers, en de doorwerking die dat heeft op hun plannen
om te investeren. Hoewel er aanwijzingen zijn dat de Nederlandse economie kenmerken vertoont (en gaat vertonen) van onderbesteding, zodat zich mogelijk een situatie
ontwikkelt waarin beleid volgens keynesiaans recept zou
zijn te overwegen, zien wij in de partijprogramma’s geen
spoor van dergelijke maatregelen. De partijen zien het
kennelijk niet als een politiek haalbare mogelijkheid. Zelfs
de PvdA heeft het standpunt ingenomen, dat de omvang
van het financieringstekort niet toestaat dat een generiek,
stimulerend beleid wordt gevoerd.
mils decentraal en
flexibel
Slot
meer werking van
de markt
oude hoogte;
reserves t.a.v.
huurharmonisatie
Onderwijs
belangrijk: reeks
van wensen
intensievere
deregulering
terughoudendheid
t.o.v. vernieuwing
Openbaar vervoer
geen tariefsverlaging
eigen bedrijfsverantwoordelijkheid
individuele
keuzevrijheid t.a.v.
vervoermiddelen
Sociale zekerheid
hoogte uitkeringen
opnieuw koppelen
aan de loonontwikkellng
na stelsel-
sociale zekerheid
wordt gezien als
een verzekering
tegen inkomensderving
Belastingheffing
aflrekposten
beperken; ‘lekken’
dichten
herziening overdragen aan de
sociale partners
geen schokeffecten
vermindering
belasting- en
premieheffing
wordt o.a. bepleit het hoogste tarief in de loon en inkomstenbelasting terug te brengen tot 60%. De argumentering berust op de bekende ‘supply side’-redenering, dat
de wig tussen bruto en netto beloning een belangrijke invloed uitoefent op de motivatie van de deelnemers aan het
economisch proces.
De PvdA wenst meer overheidsinvloed op de economische ontwikkeling door ,,een scherpere, in de eerste
plaats beter strategisch onderbouwde selektie bij de keuze van aandachtsgebieden” 18). De socialistische partij
stelt in dit verband voor om te komen tot een projectmatig
meerjarenprogramma van investeringen, die niet alleen
op doelmatigheid, maar ook op maatschappelijke wenselijkheid zijn getoetst.
De poging om de krachten te bundelen ten einde Nederland uit het economische dal te trekken, valt toe te juichen.
Afgezien van het bezwaar, dat de PvdA het beleid in een
nationale context plaatst, lijkt mij de toegenomen invloed
van de overheid bedenkelijk. In de proeve van een indicatief meerjarenprogramma van de PvdA lezen wij in hoofdstuk IV (Het aandachtsgebied biotechnologie) een rimram
van wetenswaardigheden van monoclonale anti-lichamen
tot mogelijke stikstofbindende eigenschappen die aan
planten zouden kunnen worden ‘toegevoegd’ opdat het
gebruik van kunstmest kan dalen, maar geen enkel woord
over de hoogte van de EG-landbouwprijzen. Het illustreert
mijns inziens het gevaar dat de ondernemersfunctie wordt
onderbelicht, nl. de weging van alle factoren die relevant
zijn voor succesvolle introductie van nieuwe produkten op
de markt.
ESB 7-5-1986
In tabel 6 worden de standpunten van PvdA, CDA en
VVD op de verschillende beleidsterreinen samengevat. In
mijn opvatting is het CDA van nature een conservatieve
partij die, in het politieke midden geraakt, zich progressiever moet voordoen dan zij is. Behalve ten aanzien van de
terugdringing van het financieringstekort resulteert dat in
zo’n vaag programma dat er hoegenaamd geen appelerende werking van uitgaat.
De PvdA blijft steken in haar socialistische traditie,’
waarin de overheid verdeelt wat er is en ‘maakt’ wat er niet
is. Het verkiezingsprogramma vertoont de trekken van opportunisme: zowel de economische kool, als de politieke
geit worden gespaard. Het handhaven van de status quo
op sociaal-economisch gebied wordt gecombineerd met
terugdringing van het financieringstekort via ongeloofwaardige ‘reken-je-rijk’-bezuinigingen.
De VVD loopt op plompe wijze door de sociale porseleinkast om een verlaging van belasting- en premieheffing te
bewerkstelligen. Opvallend voor een volkspartij is het ontbreken van enige affiniteit met de ideeenwereld die heeft
geleid tot de opbouw van het omvangrijke stelsel van inkomensherverdeling in Nederland. De liberate ideologie lijkt
geheel in dienst te staan van rechtse belangenbehartiOp economisch terrein zijn de politieke kaarten reeds
geschud. Het CDA heeft de troef van het financieringstekort stevig in handen. Deze partij zal afhankelijk van de
verkiezingsresultaten kunnen kiezen uit de beide coal it iemogelijkheden. Welke partner ook uit de bus zal komen,
de troef van het CDA zal hem beletten zijn belangrijkste
kaart, hetzij generieke arbeidsdduurverkorting, hetzij omvangrijke belastingverlaging uit te spelen. Dat wisten de
WD en de PvdA natuurlijk al op voorhand, maar om strategische redenen besloten zij respectievelijk de rechter en
linker flank van de politieke markt af te dekken.
Hoewel detitels van de Verkiezingsprogramma’s suggereren dat de partijen bouwstenen aandragen voor de toekomst, is daar weinig van terug te vinden. Er zijn geen visionaire perspectieven, de keuzemogelijkheden blijken gering in aantal en de verschillen gradueel. De verkiezingen
zijn eigenlijk te beschouwen als een soort van rituele dansen voor politici ter bevestiging en handhaving van de
democratie.
P.H. Admixaal
18) Werk maken; technologische en sociale vernieuwing van de economische Structuur, Proeve van een indicatief meerjarenprogramma
van de PvdA, 1986, biz. 32.
457