Economische infrastructuur en
milieu
Vorig jaar heeft de SER een advies uitgebracht over overheidsinvesteringen in de
economische infrastructuur. In dat advies wordt slechts zijdelings aandacht besteed aan
investeringen ten behoeve van het milieu. Volgens de auteurs van dit artikel behoren
milieuvoorzieningen echter volledig thuis onder het begrip economische infrastructuur.
Zij becijferen in dit artikel welke investeringen noodzakelijk zijn om achterstanden in
het milieu-onderhoud weg te werken en verdere verslechtering te voorkomen. Tevens
gaan zijn in op de economische effecten van overheidsinvesteringen in
milieu-infrastructuur.
DRS. J. KROZER* – PROF. DR. A. NENTJES**
Inleiding
Overheidsinvesteringen hebben jarenlang gediend als
sluitpost op de overheidsbegroting. Tussen 1975 en 1984
daalden de overheidsinvesteringen met ruim / 3 mrd.1. Het
aandeel van de netto overheidsinvesteringen in de totale
uitgaven van de collectieve sector daalde van 4 procent in
1972 tot 2 procent in 19872.
De reactie hierop is niet uitgebleven. De negatieve gevolgen van een te laag niveau van overheidsinvesteringen
voor de economische ontwikkeling zijn in het begin van de
jaren tachtig aan de orde gesteld vanuit de optiek van duurzame economische groer en bevordering van industrieel
herstel4. Infebruari 1985 gafde minister van Economische
Zaken zijn visie in de brief Beleidinzake (overheids-)investeringenf. Een jaar later besteedde de Partij van de Arbeid in haar meerjarenprogramma Werk maken veel aandacht aan overheidsinvesteringen6. Begin dit jaar heeft de
SER een advies uitgebracht over infrastructuur7. De infrastructurele investeringen vallen weliswaar niet samen met
de overheidsinvesteringen, maar vormen wel hetomvangrijkste element daarin.
Over de wenselijkheid van uitbreiding en verbetering van
de infrastructurele voorzieningen blijken geen wezenlijke
meningsverschillen te bestaan. Een grote mate van overeenstemming bestaat ook ten aanzien van de doelstellingen: te weten rentabiliteit, verbetering van economische
structuur in het licht van Internationale ontwikkelingen en
inspelen op technologische ontwikkelingen. Wel zijn er
aanzienlijke verschillen te constateren in de samenstelling
van investeringsprogramma’s. De SER, anders dan de minister en de PvdA, geeft geen kwantitatieve invulling per
infrastructureel element, maar wel een aantal duidelijke indicaties omtrent de omvang8. label 1 laat deze zien. De
visies op het gewenste patroon van economische groei
verschillen kennelijk. Het kabinet kent een hdge prioriteit
34
toe aan de infrastructuur voor het particuliere vervoer (wegen en bruggen). In de PvdA-nota domineren de milieu-investeringen. Opvallend is het zware gewicht dat in het
SER-advies wordt toegekend aan investeringen in communicatie. Welke categorieen men opneemt in het investeringsprogramma wordt mede bepaald door de inhoud die
men geeft aan het begrip infrastructuur. Die invulling kan
betrekkelijk eng of breed zijn. In dit artikel willen we laten
zien wat de consequenties zijn van een brede definitie van
infrastructuur. In het bijzonder besteden we aandacht aan
het infrastructurele karakter van de kapitaaluitrusting ten
behoeve van het milieubeheer.
– Medewerker van het Landelijk Milieu Overleg te Utrecht.
“Hoogleraar economie aan de Rijksuniversiteit Groningen.
1. P.A. Boot, Overheidsinvesteringen en structuurbeleid: van terugploegen naar vooruitzien?, Openbare uitgaven, jg. 18, nr. 4,
1986, biz. 149-159.
2. Miljoenennota 1987, biz. 157.
3. FNV, Kiezen voor nieuwe kansen, programma 1986-1990,
1985, biz. 10-12.
4. De rapporten van de Adviescommissie inzake het industriebeleid, Een nieuw elan, Kluwer, Deventer, 1983, biz. 111.
5. Brief van de minister van Economische Zaken, Beleid inzake
(overheids)investeringen, Kamerstuk 18 869, nr. 1, 15 februari
1985.
6. Commissie Meerjarenprogramma van de PvdA, Werk maken,
april 1986, biz. 44-45.
7. Sociaal Economische Raad, Advies inzake de economische infrastructuur, maart 1987; P.B. Boorsma, J.H.M. Donders, M. Meeles en P. de Vries, Economische infrastructuur, ESB, 1 april 1987,
biz. 300- 304.
8. Sociaal Economische Raad, Advies inzake de economische infrastructuur, maart 1987. De indicates die de SER geeft zijn de
volgende:
– wegen, biz. 28 en 36: / 165 mln. per jaar voor onderhoud, en
/ 250 mln. per jaar voor nieuwbouw;
– rioleringen, biz. 28 en 29: / 4 mrd. inhaalmanoeuvre;
– Rotterdamse haven, biz. 43: p.m.;
– spoorwegen, incl. TGV, biz. 36 en 37: NS-wensenlijst/1,4 mrd.;
– luchtvaart, biz. 35: NV Luchthaven / 1,4 mrd.;
– PTT-telecommunicatie, biz. 54: / 1,5 a 2 mrd.
Tabel 1. Voorgenomen overheidsinvesteringen vooreen
periode van vijfjaar3
Kabinel
(1985)
PvdA
(1986)
SER
(1987)b
3.500
1.900
0
0
3.000
0
2.100
1.400
1.400°
Communicatie
– Wegen/bruggen (extra)
– Spoorwegen (incl. TGV)
-NVSchiphol
– Rotterdamse haven
0
-PIT
0
Subtotaal
5.400
0
p.m.
1.600 1.500-2.000
4.600
6.400
4.100
2.400
2.000
3.900
5.200
0
Mitieu/energie/
ruimtelijke ordering^
– Waterzuivering/riolering
– Energiebesparing
– Landinrichting
– Bodemsanering
4.000
p.m.
2.0006
0
5.000
p.m.
– Olie- en gascentrales
Subtotaal
2.000
10.500
0
14.100
2.0006
8.000
Totaal
15.900
18.700
14.300
a. Opgenomen zijn de afgeronde bedragen boven / 1 mrd.
b. Indicatieve bedragen.
c. Een deel te financieren op de kapitaalmarkt.
d. De utiliteitsbouw in de regeringsplannen (ruim / 900 miljoen)
is buiten beschouwing gelaten.
e. Aangenomen is dat de SER in grote lijnen het kabinetsbeleid
volgt.
beelden kunnen dit illustreren. De SER beschouwt impliciet het onderwijs als onderdeel van de sociale infrastructuur, waar het produktiviteitseffect niet voorop staat. Uit
een groot aantal onderzoeken blijkt evenwel dat het onderwijs door zijn produktiviteitseffect een zeer grote bijdrage levert aan de economische groei. Op grand hiervan
zouden investeringen in het onderwijs dus tot de economische infrastructuur te rekenen zijn, ook al heeft het onderwijs daarnaast ook programma-effecten van consumptieve aard.
De SER is ook niet consequent in zijn afbakening. Zo
worden rioleringen wel als economische infrastructuur
aangemerkt. Bij de aanleg van rioolsystemen, vanaf de
tweede helft van de negentiende eeuw, stond bescherming van de volksgezondheid voorop, het consumptieve
aspect dus, maar tegelijkertijd waren er positieve effecten
op de arbeidsproduktiviteit. Een eeuw later volgde om
soortgelijke redenen de bouw van waterkwaliteitswerken.
Het is niet duidelijk waarom het SER-advies onderwijs niet,
waterkwaliteitswerken wel, maar bij voorbeeld bodemsanering weer niet tot de economische infrastructuur rekent.
De afbakeningsproblemen kunnen grotendeels worden
opgelost door uit te gaan van een breder begrip economische infrastructuur. Zo’n brede definitie heeft het voordeel
dat voorzieningen met een belangrijk produktiviteitsverhogend potentieel en tevens nieuwe ontwikkelingen niet bij
voorbaat buiten de politieke afweging worden gesloten. In
de volgende paragrafen wordt nagegaan welke bijdrage
milieuvoorzieningen kunnen leveren aan de versterking
van de economische infrastructuur van Nederland.
Economische infrastructuur
Een milieuvisie
Het SER-advies gaat uit van een nogal beperkte definitie van infrastructuur. Het advies behandelt uitsluitend de
zogenaamde economische infrastructuur. Deze wordt gedefinieerd als: “onroerende voorzieningen die de onderbouw van het maatschappelijk voortbrengingsvermogen
vormen, waarbij omvang en/of prijs en/of kwaliteit van de
output van de voorzieningen niet uitsluitend via het markt-
De kapitaalgoederen ten behoeve van het milieubeheer
voldoen volledig aan de definitie van economische infrastructuur van de SER. Het zijn door de mens voortgebrachte goederen die mede de onderbouw vormen van het
maatschappelijk voortbrengingsvermogen. Milieurampen
als vergiftiging van de bodem, verontreiniging van het
drinkwater, het afsterven van de bossen leveren het bewijs dat door de aantasting van de kwaliteit van het milieu
het produktievermogen zelf achteruit gaat. Het accepteren
van milieubederf, hoe sluipend ook, komt neer op het piegen van roofbouw op de essentiele produktiefactor milieu.
Volgens een recente berekening bedraagt de schade in de
Duitse Bondsrepubliek meer dan DM 100 mrd. per jaar;
dat is zeven procent van het bruto nationale inkomen12.
Berekeningen voor Nederland komen tot een veel lager
percentage13. Dat is op zijn minst merkwaardig. De indicatoren van potentiele milieubelasting per hoofd van de
bevolking voor Nederland behoren internationaal gezien
tot de allerhoogste. Daar komen nog bij de indirecte effecten van de aanvoer vanuit het buitenland via de rivieren
enz., en een lange vervuilde kuststrook14. De oorzaak van
het verschil zit dan ook vooral in de onvolledigheid van de
mechanisme tot stand komt/komen”9. Met deze afbakening heeft de Raad de bedoeling om de economische infrastructuur af te bakenen van de sociale, milieu- en veiligheidsinfrastructuur. De SER beveelt aan om vooral de
‘trendzettende’ infrastructuur uit te breiden en te verbeteren. In concrete komt dat neer op investeringen in de communicatie-infrastructuur, die de logistieke (transito)functie
van Nederland versterken10. De kwaliteit van trendvolgende infrastructuur, zoal.s (vaar)wegen, dient op een behoorlijk peil te worden gehouden.
Uiteraard hebben we waardering voor dit advies waarin
een duidelijke visie op de gewenste economische ontwikkelingen wordt gepresenteerd op een terrein waar zo’n visie tot nu toe ontbrak. De degelijkheid van het advies komt
o.a. tot uitdrukking in de aandacht die is besteed aan zaken als probleemafbakening, meting van economische effecten van infrastructurele investeringen, alsmede aan
vragen rond de financiering. Naast deze waardering bestaan er bij ons toch ook bezwaren. Die richten zich in het
bijzonder tegen dat wat niet in het advies staat doordat er
is uitgegaan van een te enge definitie van economische
infrastructuur.
Volgens het SER-advies is typerend voor de economische infrastructuur dat het “programma-effect van de voorziening primair gericht is op het scheppen van directe voorwaarden voor verhoging van de bedrijfsinvesteringen en
de produktiviteit van de produktiefactoren”11. Naar onze
mening biedt die definitie weinig houvast bij het afgrenzen
van economische en overige infrastructuur. Enkele voor-
ESB 6-1-1988
9. Idem, biz. 19.
lO.ldem, biz. 13.
11. Idem, biz. 14.
12. L. Wicke, Die okologischen Milliarden, Koe’l Verlag Munchen,
1986. De directe schade aan produktiefactoren bedraagt circa de
helft van de totale schade.
13. Indicatief Meerjarenprogramma Milieubeheer 1987-1991,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987,19 707 nr. 1 en 2, biz.
112-117.
14. J. Quakkernaat, J.A. Don en F. van den Akker, Process integrated environmental technology, a must to survive, in: K.J.A. de
Waal en W.J. van den Brink (red.), Environmental technology, biz.
55-66, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, 1987.
35
label 2. Investeringen in milieu-infrastructuur, bedragen
in mrd. gld.
Overheids-
Particuliere
To-
inves-
investeringen
taal
teringen
(incl. subs.)
Energiebesparing3
Emissiebestrijding
1,7
0,0
Waterzuivering
3,3
1,3
5,0
0,3
13
5,4
0,5
Milieu en infrastructuur
Bodemsaneringb
Rioleringen
Grondstoffen0
Totaal
11,6
14,7
5,4
p.m.
0,0
0,0
3,8
1,3
5,0
0,3
18,9
30,5
a. Maximumraming.
b. Minimumraming, excl. investeringen door de particuliere sector.
c. Exclusief het huidige afvalbeleid van 2,6 miljard gulden, waar-
van 1,4 miljard particuliere investeringen.
Nederlandse schaderamingen. Na meer dan vijftien jaren
milieubeleid is een enkel probleem, namelijk de organische
waterverontreiniging, vooreen deel opgelost, maarverder
zijn er alleen maar nieuwe problemen bijgekomen: chemische afvalstorten, verzuring, aantasting van de kwaliteit
van het grondwater, enz. Het is evident dat men bij de opbouw van een milieu-infrastructuur gericht op preventie
van vervuiling in het verleden volstrekt tekort is geschoten.
Nu zitten we met een grote investeringsachterstand15.
Milieuvoorzieningen voldoen ook aan het tweede element van de definitie van economische infrastructuur. De
noodzakelijke zuiveringscapaciteit kan niet uitsluitend via
het marktmechanisme tot stand komen. Milieuvervuiling is
een typisch voorbeeld van negatieve externe effecten. Beperking van de schade of compensatie van de slachtoffers
via vrijwillige transacties (de markt) behoort tot de uitzonderingen. De belangrijkste oorzaak daarvan is dat milieuverontreiniging voor de gedupeerden in bijna alle gevallen
een negatief gewaardeerd collectief goed is: een evident
geval van ‘market failure’. Weliswaar blijkt trendmatig de
energie- en grondstoffenintensiteit van de produktie te dalen en deze energie- en grondstofbesparing vermindert
ook wel de vervuiling, maar is niet meer dan een neveneffect. Ze is ook volstrekt onvoldoende. Effectieve bestrijding
van de vervuiling vereist een aanpak via twee sporen.
Enerzijds regelgeving om de noodzakelijke milieu-investeringen in de particuliere sector af te dwingen. Daarnaast
investeringen in de collectieve zuivering door de overheid
zelf. De milieu-infrastructuur onderscheidt zich van de
meeste andere infrastructurele voorzieningen hierin dat ze
voor een groot deel wordt opgebouwd uit particuliere investeringen. Aangezien milieu-investeringen over de voile
breedte voldoen aan de SER-def initie van economische infrastructuur is het onjuist om slechts een deel van de milieuvoorzieningen daartoe te rekenen. Het lijkt ons onjuist
om, zoals de SER doet, wel de waterkwaliteitswerken tot
de infrastructuur te rekenen vanwege het belang van
schoon grand- en oppervlaktewater voor de landbouw en
industrie en de rest uit te sluiten. Zo is bij voorbeeld de waterkwaliteit niet veilig te stellen zonder een goed lucht- en
bodembeheer. Daarnaast is luchtkwaliteit niet minder van
betekenis voor de produktiviteit van bos- en landbouw en
voor de ‘performance’ van de kapitaalgoederenvoorraad;
denk aan corrosie e.d. Met vele andere voorbeelden is aan
te tonen dat een consistente aanpak ertoe noopt alle milieuvoorzieningen en niet slechts een deelverzameling
daaruit op te^/atten als elementen van de economische infrastructuur 16
De investeringen in milieu-infrastructuur waren in 1983
ca. / 1,5 mrd.; dat is ongeveer 2,2 procent van de totale
bruto investeringen. Hiervan bestond / 0,9 mrd. uit overheidsinvesteringen in het milieu; of ca. 9 procent van alle
overheidsinvesteringen17. Het Ministerie van VROM verwacht dat als resultaat van het te voeren beleid in de komende 5 jaren het niveau van (particuliere en overheids-)investeringen op het terrein van het milieu op / 1,9 mrd.
zal liggen, waarbij het aandeel van de overheidsinvesteringen zal gaan dalen18. Het beleidsplan schiet in onze
ogen te kort. Het gaat voorbij aan de grote investeringsachterstand in rioleringen, bestrijding van verzurende
emissies, bodemsanering, enzovoort. Op basis van voorstellen aangedragen vanuit de milieu-organisaties is een
milieu-investeringsplan voor een periode van vijf jaar op te
stellen dat beoogt in een veel sneller tempo de achterstanden weg te werken en dat verdere verslechtering van het
milieu tot staan wil brengen19. Het plan, samengevat in label 2, resulteert in een investeringsbedrag van / 30,5 mrd.
Rekening houdend met subsidies van de overheid wordt
de financiering in een verhouding van 50:50 verdeeld over
de collectieve en de particuliere sector.
Bestrijding van zure regen
Om de nog steeds toenemende verzuring sneller tot
staan te brengen is een investeringsimpuls van/20,1 mrd.
in de zuivering van de emissies van verzurende stoffen in
de lucht nodig en ook haalbaar. De investeringen bestaan
voor ca. /15 mrd. uit investeringen in energiebesparing bij
het eindverbruik en bij de elektriciteitsopwekking en voor
ruim / 5 mrd. uit investeringen ter bestrijding van emissies.
Een deel van de investeringen bestaat uit de vernieuwing
van industriele installaties. Het overheidsaandeel in de investeringsuitgaven, in de vorm van subsidies, bedraagt / 6
mrd:20
Waterzuivering
Het IMF-water 7 985-7959 acht uitbreiding van de collectieve Waterzuivering met 1,75 miljoen inwonerequivalenten
noodzakelijk. Daarin is opgenomen het wegwerken van de
achterstand ten opzichte van het IMP 1980-1984. Daarnaast worden additionele investeringen van / 0,52 mrd.
verwacht in de zuivering van lozingen op rijkswateren21
Het wegwerken van de opgelopen achterstand in defosfatering (ten opzichte van de beleidsvoornemens uit 1979)
vereist een additionele investering van ongeveer / 1 mrd.
15. M. Janicke, H. Monch en T. Ranneberg, Umweltentlastung
durch Strukturwandel – eine Vorstudie (iber 31 Industrielander,
HUG, Berlijn, 1986.
16. Om eventuele misverstanden te voorkomen wijzen wij er met
nadruk op dat de kwaliteit van natuur en milieu niet alleen wegens
de produktieve functie van betekenis is. Het instandhouden van
een goed natuurlijk milieu heeft waarde als doel op zichzelf in verband met rust, afwisseling, leefgenot en educatie.
17. Het bedrag is een indicatie voor 1983, samengesteld uit investeringen in riolering, zuiveringsapparatuur, bodemsanering,
exclusief energiebesparing.
18. Indicatief meerjarenprogramma milieubeheer 1987-1991,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 707, nrs. 1-2, biz.,
112-117.
19. FNV/LMO, Investerenin milieu, September 1987.
20. G. Klaassen en A. Nentjes, Macro-economische gevolgen van
een intensieve bestrijding van zure regen, ESB 12 december
1986, biz. 165-169.
21. IMF-Water 1985-1989, Tweede Kamer, zitting 1985-1996,
18968, nr. 5.
36
Tabel 3. Effecten van overheidsinvesteringen in milieu-infrastructuuur
Impuls- Complewermenta-
Uitstra-
Lasten- Nevenvereffec-
king
riteit
ling
deling
ten
+
+
+
+
0
emissie
0
+
+
+
0
Waterzuivering
Bodemsanering
Rioleringen
+
+
+
+
+
+
+
+
+
Grondstoffen
–
+
+
Energiebesparing
Bestrijding zure
0
+
0
ongeveer / 2,4 mrd. vrij die kan worden besteed aan investeringen in het openbaar vervoer (vooral de spoorwegen) en aan herindeling van de stedelijke ruimte waarbij
meer ruimte wordt gecreeerd voor openbaar vervoer, fietsers en voetgangers.
Landinrichting
Ruilverkavelingsprojecten die zeer negatieve natuur- en
milieu-effecten hebben, zouden moeten worden beeindigd. De landinrichting kan veel meer nog dan nu gericht
worden op integratie van natuur- en landbouwdoelstellingen. De herinrichtingsinvesteringen kunnen dan naar een
lager niveau. Op de totale investeringen in landinrichting
wordt daardoor bezuinigd met een bedrag van / 0,5 mrd.
+ = hoog
0 = matig
– = gering
Slotopmerking
milieubeheer zijn naar verhouding kennisintensief29. Er
zijn dan ook ‘spin-off’-effecten te verwachten. Een hiervan
is het opbouwen van een sterke exportpositie. Door het leveren voor de binnenlandse markt treedt een ‘learning by
doing’-effect op dat leidt tot lagere kost- en verkoopprijzen.
In geval van grondstofhergebruik is er een stimulans voor
nieuwe industriele activiteiten te verwachten. Produktiviteitsstijging wordt verder bereikt door het verminderen van
milieuschaden.
Het aandeel van overheidsinvesteringen bedraagt ca. 57
procent van het milieu-investeringsprogramma (excl. subsidies). Volgens het principe ‘de vervuiler betaalt’ worden
de kosten voor het grootste deel in rekening gebracht aan
de veroorzakers van de vervuiling. Bij particuliere investeringen doordat de vervuiler zelf rechtstreeks de investeringen bekostigt. Bij overheidsinvesteringen door middel van
heffingen. Een uitzondering hierop is de bodemsanering
die op dit moment geheel uit collectieve middelen betaald
wordt. Het invoeren van een netting op basischemicalien,
zoals in de Verenigde Staten, kan hierin verandering brengen
De negatieve neveneffecten zijn in de regel beperkt. De
negatieve neveneffecten van waterzuivering (het gebruik
van energie en chemicalien) en rioleringen (tijdelijke overlast bij aanleg) vragen wel de aandacht.
Met het voorgestelde vijfjarenprogramma van milieu- en
energiebesparingsinvesteringen wordt samen met de ombuigingen in de overige investeringen, een forse stap gezet op de weg naar een situatie waarin de milieuproblemen
die we nu ervaren of voorzien, zullen zijn opgelost. Om die
eindtoestand te bereiken zullen in de jaren daarna ook nog
aanzienlijke investeringen in milieu-infrastructuur noodzakelijk zijn. Het resultaat zal zijn een economische infrastructuur die getuigt van een lange-termijnvisie. In plaats
van een overwegend volgend investeringsprogrammadat
in belangrijke mate is gebaseerd op achterhaalde concepties, zullen de investeringen zich richten op het voorkomen
van milieuproblemen, zodat die dan later niet tegen hogere kosten hoeven te worden aangepakt.
J.Krozer
A.Nentjes
29. Commission of the European Communities, The environment
industry in the EEG, FAST series no. 18, Brussel-Luxemburg,
1983.
Overige infrastructurele investeringen
Naast de prioriteitenstelling ten aanzien van infrastructurele investeringen die rechtstreeks op milieuverbetering en
-behoud zijn gericht, moet ook aandacht worden besteed
aan infrastructurele investeringen die door hun neveneffecten milieubedreigend zijn, of deze problemen juist verminderen.
Communicatie
Verbetering van de communicatie-infrastructuur vereist
uitbreiding van telecommunicatie en datanetstructuur. Gegevensuitwisseling en vergaderen op afstand beperkt de
mobiliteit en kan zo de milieubelasting verminderen. Het
SER-advies geeft een indicatie van de noodzakelijke stijging van de investeringsuitgaven.
Verkeer en vervoer
Vanuit het oogpunt van milieu- en ruimtebeheer zijn belangrijke wijzigingen in de verkeers- en vervoersinvesteringen noodzakelijk. Door de uitgaven aan nieuwbouw van
rijkswegen met / 0,5 mrd. per jaar te verlagen (op een totaal van / 3,6 mrd. voor de periode 1987-1991) en de uitgaven aan onderhoud van rijkswegen te bevriezen, komt
38
Infrastrucuur voor milieu en economie
(fotoANP)